跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)困境與紓解

摘 要：黨的二十大報(bào)告提出， “加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域協(xié)同立法的特殊形態(tài)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法具有巨大的現(xiàn)實(shí)需求，2023年修正后的《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條為區(qū)域協(xié)同立法制度提供了明確法律依據(jù)，但在實(shí)踐中，由于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的各立法主體間存在層級(jí)差異與權(quán)限差異，在立法合法性、立法權(quán)限、立法主體平等性、立法程序方面仍然存在問題，阻礙區(qū)域協(xié)同立法制度的發(fā)展?？梢酝ㄟ^法律解釋方法、遵循地方立法權(quán)的“最大公約數(shù)原則”、建立健全跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的特殊備案與生效機(jī)制來(lái)紓解跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)困境，完善區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行與保障機(jī)制，有效適應(yīng)新時(shí)代區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展要求。

關(guān) 鍵 詞：跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；地方立法權(quán)；現(xiàn)實(shí)困境

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）09-0064-12

一、問題的提出

區(qū)域協(xié)同立法是充分發(fā)揮地方立法權(quán)靈活性配合地方實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展?！保?］“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為解決地方發(fā)展問題的錦囊妙計(jì)，能夠統(tǒng)籌在地緣上具有一定關(guān)系的省、市等區(qū)域共同致力于同一發(fā)展問題，以系統(tǒng)性發(fā)展視角和相互協(xié)調(diào)配合的發(fā)展辦法推動(dòng)一定區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共同發(fā)展，尤其是在針對(duì)大氣污染治理、流域保護(hù)等環(huán)境問題時(shí)地方各區(qū)域的協(xié)同配合顯得尤為重要。我國(guó)最早的地方區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐源于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，早在2014年學(xué)界便開始了對(duì)地方區(qū)域協(xié)同立法的研究。［2］最初在區(qū)域協(xié)同立法研究中面臨的最大問題就是區(qū)域協(xié)同立法的合法性問題，地方立法權(quán)源于《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的授權(quán)，在區(qū)域協(xié)同立法的探索階段，地方立法機(jī)關(guān)由于缺乏明確的法律規(guī)范指引，在立法實(shí)踐中存在對(duì)地方區(qū)域協(xié)同立法合法性問題的擔(dān)憂，2023年3月13日第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的新《立法法》第八十三條明確了我國(guó)地方區(qū)域協(xié)同立法的合法性，成為地方以區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法律依據(jù)。

深入貫徹實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的眾多戰(zhàn)略舉措包括有東北振興、西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也有具體到省的長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐的深入，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體方面開始出現(xiàn)不同層級(jí)的地方協(xié)調(diào)發(fā)展與合作，例如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略中的“滬通”“滬杭”等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?？缭降胤叫姓蛹?jí)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也帶來(lái)了跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐需要，實(shí)踐中出現(xiàn)了跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)例。如在成渝地區(qū)，雙方因在文化背景、歷史傳統(tǒng)和發(fā)展目標(biāo)方面高度一致，其良好效果一直被視為同舟共濟(jì)合作發(fā)展的典范，成都作為四川的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)與重慶市開展雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作也是雙方順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)的一項(xiàng)重要舉措，通過此類跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)于具有特殊地緣關(guān)系的省市充分利用周邊發(fā)達(dá)省市資源具有非凡意義，能夠?qū)⒏邔蛹?jí)地方的區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和教育文化等優(yōu)勢(shì)能量輻射到周邊區(qū)域，構(gòu)建起地方新發(fā)展格局，推動(dòng)周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共同發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。

跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法指的是不同級(jí)別的立法主體在共同發(fā)展目標(biāo)的指引下協(xié)同立法的合作行為，在實(shí)踐中多表現(xiàn)為直轄市與其他省份的市進(jìn)行協(xié)同立法?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法能夠進(jìn)一步豐富我國(guó)地方區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐的類型，滿足特殊地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐需要，充分利用高層級(jí)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源帶動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展，但是隨著立法實(shí)踐的深入也產(chǎn)生了諸多問題與質(zhì)疑。跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法無(wú)法回避的一個(gè)問題就是跨越行政級(jí)別的協(xié)同立法在立法權(quán)限、立法主體、立法程序等方面都存在諸多的沖突與矛盾，協(xié)同的前提是合作雙方具有一致性，但跨越層級(jí)的立法主體在級(jí)別一致性方面易產(chǎn)生“分歧”，雙方在級(jí)別上的天然差異使協(xié)同目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)成為了問題，本文從跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的困境出發(fā)，結(jié)合我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展路徑與制度設(shè)計(jì)目的等內(nèi)容，意圖構(gòu)建出一條既能夠推動(dòng)跨級(jí)別地區(qū)以區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，又能規(guī)避立法主體由于層級(jí)矛盾帶來(lái)沖突矛盾的協(xié)同之道。

二、跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)需求

跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法是不同層級(jí)的地方區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法治路徑，隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，在各地都出現(xiàn)了不同程度的跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐，如太忻一體化等省會(huì)城市與周邊設(shè)區(qū)的市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及構(gòu)建成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等直轄市與省會(huì)城市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，再到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等涉及地方省級(jí)行政區(qū)與特別行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，各種形式的跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展層出不窮，本文主要研究跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的形式為省、市之間的跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法以及省、市與特別行政區(qū)之間的跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在實(shí)踐中對(duì)于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為省會(huì)城市和直轄市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)例在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總的戰(zhàn)略中具有重要地位，作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展的重要力量，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2020年10月，中共中央政治局會(huì)議在審議《成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》時(shí)指出，要通過完善發(fā)展理念和區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制將成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈打造為我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的高水平樣板。［3］2021年1月，滬蘇浙兩省一市共同聯(lián)合印發(fā)《上海大都市圈空間規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》是對(duì)2017年黨中央、國(guó)務(wù)院提出構(gòu)建上海大都市圈理想圖景的具體落實(shí)，《規(guī)劃》將上海市同周邊的蘇州市、南通市、寧波市等8個(gè)城市以“1+8”的形式劃入上海大都市圈建設(shè)范圍，充分發(fā)揮上海的地區(qū)優(yōu)勢(shì)，建立以上海為核心、周邊地區(qū)為基礎(chǔ)推動(dòng)建設(shè)具有世界影響力的卓越大都市圈，上海大都市圈建設(shè)是新時(shí)代推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)格局的重要舉措之一。上海大都市圈的建設(shè)必然涉及上海與周邊城市的具體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事項(xiàng)，也必然會(huì)涉及到直轄市與設(shè)區(qū)的市之間的跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，隨著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程的推進(jìn)，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法需求也不斷提升。2017年7月1日，習(xí)近平總書記在香港出席《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》簽署儀式，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府四方協(xié)商一致共同簽署了該協(xié)議，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為我國(guó)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的重大突破，是我國(guó)建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐和構(gòu)建“引進(jìn)來(lái)”“走出去”雙向平臺(tái)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，承載了我國(guó)重大發(fā)展戰(zhàn)略職能。［4］粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不同于一般的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，特別行政區(qū)與內(nèi)地省級(jí)行政區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展屬于跨法域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從立法層級(jí)上來(lái)看特別行政區(qū)的立法權(quán)限高于省級(jí)行政區(qū)的立法權(quán)限，因此特別行政區(qū)同省級(jí)行政區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中制定的協(xié)同性立法文件也屬于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法。從成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、上海大都市圈建設(shè)到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)都是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容，未來(lái)我國(guó)在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域存在著巨大的立法需求。

（二）跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)

⒈具有國(guó)家戰(zhàn)略屬性。以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方式構(gòu)建新發(fā)展格局推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是大勢(shì)所趨，跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為特殊形態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要分布于國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、上海大都市圈、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展項(xiàng)目，這些發(fā)展戰(zhàn)略都已經(jīng)被上升為國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出：“凡重大改革都要于法有據(jù)?！保?］國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)不能脫離法治的軌道運(yùn)行，因此，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法成為了保證跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的合法性的重要舉措，故而跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法也具備了國(guó)家戰(zhàn)略屬性。明確跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的國(guó)家戰(zhàn)略屬性有利于對(duì)跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)法律規(guī)范作出正確的、合目的的解釋，意味著跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法具備更加深刻的發(fā)展內(nèi)涵和歷史使命。面對(duì)跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度存在的沖突與矛盾應(yīng)當(dāng)從有利于推動(dòng)跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法發(fā)展的角度進(jìn)行解釋和處理，依托國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度的進(jìn)一步完善。

⒉立法主體的非一致性。區(qū)域協(xié)同立法是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治途徑，雖然各區(qū)域在關(guān)系上具有一定競(jìng)爭(zhēng)性，但在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的合作內(nèi)容中更多體現(xiàn)的是合作與協(xié)同，因此，區(qū)域協(xié)同立法也必然反應(yīng)出各合作區(qū)域的“共識(shí)”特征，這一特征要求區(qū)域協(xié)同立法主體具備協(xié)同立法人格的平等性、行為的共同性和立法法益的一致性。［6］跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體在前述三個(gè)方面均存在一定的矛盾。在人格平等性方面，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體屬于不同層級(jí)的立法主體，在行政級(jí)別上具有一定差異，不同級(jí)別之間的立法主體在進(jìn)行立法協(xié)商對(duì)話時(shí)難以形成平等的協(xié)同關(guān)系，難以跨越行政級(jí)別帶來(lái)的鴻溝。在行為共同性方面，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體在行政級(jí)別上的差異也帶來(lái)其公權(quán)力屬性的差異，高層級(jí)立法主體掌握較大的話語(yǔ)權(quán)而低層級(jí)立法主體則掌握較小的話語(yǔ)權(quán)，前述問題并非針對(duì)立法權(quán)限而是指在具備共同立法意志的前提下協(xié)同立法的實(shí)施與執(zhí)行問題，例如直轄市人大制定的地方性法規(guī)施行難度就要小于設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)，因?yàn)楹笳叩姆蓪?shí)施與執(zhí)行還需要得到上級(jí)人大的批準(zhǔn)，可見，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體在行為的共同性方面也存在矛盾。立法法益的一致性方面，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體由于主體層級(jí)的差異，在利益考量方面也存在差異，例如省級(jí)立法主體要兼顧全省各市的發(fā)展，而設(shè)區(qū)的市立法主體更多考慮自身的利益，雙方在立法法益的衡量與協(xié)商過程中也存在立法法益的沖突矛盾。

⒊立法權(quán)限存在差異?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法主體在層級(jí)上的差異必然帶來(lái)立法權(quán)限的差異，根據(jù)《立法法》規(guī)定，省級(jí)人大可以在不同上位法沖突的情況下制定地方性法規(guī)，而設(shè)區(qū)的市的人大在遵守上位法的前提下只能在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面制定地方性法規(guī)，省級(jí)人大的地方立法權(quán)限顯著大于設(shè)區(qū)的市人大。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這種省級(jí)行政區(qū)與特別行政的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中更是存在巨大的立法權(quán)限差異，特別行政區(qū)與內(nèi)地法律屬于不同法域，其在立法方面的自由空間也遠(yuǎn)大于內(nèi)地省級(jí)人大的地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市只能在規(guī)定事項(xiàng)范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)，省級(jí)人大在遵守上位法的前提下制定地方性法規(guī)，特別行政區(qū)則擁有了更為自由的立法權(quán)限，不同層級(jí)的協(xié)同立法主體之間的立法權(quán)限存在巨大的差異，由此也給協(xié)同立法一致性的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

三、跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)困境

區(qū)域協(xié)同立法制度在最初發(fā)展時(shí)面臨的主要問題是對(duì)協(xié)同立法合法性的質(zhì)疑，在法律尚未明確規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法制度時(shí)法治風(fēng)險(xiǎn)成為了區(qū)域協(xié)同立法制度發(fā)展的困境。［7］隨著《立法法》的修改，我國(guó)在法律層面確立了區(qū)域協(xié)同立法制度，但法律的修改并未使得區(qū)域協(xié)同立法面臨的困境全都隨新法消弭，隨著區(qū)域協(xié)同立法形式的豐富，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生，這種特殊的區(qū)域協(xié)同立法形態(tài)在實(shí)踐運(yùn)行過程中由于其跨級(jí)的特殊性為區(qū)域協(xié)同立法的落地生根帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。

（一）跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法面臨法治風(fēng)險(xiǎn)

隨著《立法法》的修訂，區(qū)域協(xié)同立法制度正式以法律的形式得到確認(rèn)，但跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的形式還存在一定爭(zhēng)議，一方面在法律規(guī)范文義解釋的角度存在歧義，另一方面實(shí)踐中的一些區(qū)域協(xié)同立法行為也存有法律風(fēng)險(xiǎn)。

⒈法律規(guī)范具有模糊性。《立法法》第八十三條第一款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)會(huì)員會(huì)可以協(xié)同制定地方性法規(guī)。前述法律文本在表述內(nèi)容存在不同理解，一方面，可以解釋為A類立法主體和B類立法主體都可以進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，但A類立法主體只能和同類進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，B類同理；另一方面，可以解釋為A類立法主體可以和同類也可以和B類立法主體進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法。由于《立法法》第八十三條對(duì)于立法主體的設(shè)置采取了并排的方式，因此不能明確是否允許省、自治區(qū)、直轄市級(jí)人大同設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人大開展跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，但在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了眾多跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐，例如廣東省已經(jīng)率先開展“1+N”模式，其中1指的是省級(jí)立法，N則是相關(guān)地市的地方性法規(guī)，法律規(guī)范的模糊性給區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展進(jìn)程帶來(lái)了挑戰(zhàn)。［8］

⒉以非法律形式替代跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法雖然經(jīng)過幾十年的發(fā)展，但在立法推進(jìn)的層面還存在一定困難，地方區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程中仍然存在以政府間合作協(xié)議、紅頭文件等形式開展的“協(xié)同立法”，這些協(xié)議雖然具備一定優(yōu)勢(shì)能夠有效推動(dòng)協(xié)同立法工作的開展，但是在合法性和執(zhí)行力層面也存在著明顯劣勢(shì)。［9］前述在區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中的問題也存在于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐中，并且這些問題在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域只會(huì)更加嚴(yán)重。合法性層面，地方政府間約定形成的區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議并無(wú)法律依據(jù)，法無(wú)授權(quán)不可為作為公法領(lǐng)域的基本原則普遍適用于一切行使公權(quán)力的行為，地方政府之間簽訂區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議于法無(wú)據(jù)，因此帶來(lái)了巨大的法治風(fēng)險(xiǎn)，其合法性得不到保障就會(huì)導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法成為一紙空文?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法的立法主體在行政級(jí)別上有高低之分，如果不同級(jí)別的地方政府通過合作協(xié)議或紅頭文件的形式進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法合作，當(dāng)產(chǎn)生責(zé)任問題時(shí)則會(huì)由于立法主體間的權(quán)力大小差異帶來(lái)追責(zé)難、責(zé)任分配不公等問題。執(zhí)行力層面，由于本身這種合作協(xié)議和紅頭文件不具有法律效力，當(dāng)出現(xiàn)違反協(xié)議內(nèi)容的情況時(shí)難以通過法律途徑解決，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的主體之間本身就存在著權(quán)力的鴻溝，如果高層級(jí)立法主體違反協(xié)議內(nèi)容，低層級(jí)立法主體很可能由于“勢(shì)單力薄”而吃“啞巴虧”，無(wú)法訴諸正當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。

（二）協(xié)同立法的一致性與跨級(jí)立法權(quán)限存在沖突

協(xié)同立法作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法治手段，要求立法主體之間在立法目的和立法內(nèi)容上具有一致性。如果立法目的和立法內(nèi)容無(wú)法達(dá)成一致就難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)而形成各自為戰(zhàn)的發(fā)展模式，一般的區(qū)域協(xié)同立法在立法目標(biāo)和立法內(nèi)容層面只需各方立法主體能夠在利益分配、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排等方面通過協(xié)商談判達(dá)成一致，就能在立法目標(biāo)和立法內(nèi)容上具備一致性，從而制定出高效服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域協(xié)同立法?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法由于立法主體層級(jí)的不同，在立法權(quán)限上也存在較大差異?！读⒎ǚā返诎耸畻l規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人大可以在不違背上位法的情況下制定地方性法規(guī)，但是第八十一條第一款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州人大只能在城鄉(xiāng)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等規(guī)定的范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)，不同層級(jí)的立法主體在立法權(quán)限上存在著較大差異，這也為實(shí)踐中跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法一致性的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)難題。如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)屬于國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略，這種跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式離不開跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，但經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)與城鄉(xiāng)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)，重慶市作為直轄市可以在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面制定地方性法規(guī)，但成都市卻無(wú)權(quán)在此領(lǐng)域制定地方性法規(guī)。目前的區(qū)域協(xié)同立法形式主要還是各方立法主體通過區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制達(dá)成一致，具體地方性法規(guī)的制定還是各自通過地方立法程序進(jìn)行，成都市即使同重慶市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的立法達(dá)成一致其也難以通過成都市人大的立法程序制定地方性法規(guī)。這種情況下對(duì)《立法法》第八十三條第一款的解讀就出現(xiàn)了分歧，該條規(guī)定協(xié)同制定的地方性法規(guī)“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，那么在成都市無(wú)權(quán)制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)法規(guī)的情況下是否可以通過協(xié)同立法機(jī)制，在雙方達(dá)成一致后，由重慶市人大制定服務(wù)于成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的地方性法規(guī)，同時(shí)規(guī)定適用于成都市。這種由高層級(jí)立法主體利用較大的地方立法權(quán)制定地方性法規(guī)并規(guī)定實(shí)施于另一低層級(jí)立法主體所在區(qū)域的行為就帶來(lái)了合法性的質(zhì)疑，因?yàn)榇朔N情形雖然在形式上符合《立法法》第八十三條規(guī)定的“在有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，但在實(shí)質(zhì)上突破了成都市的地方立法權(quán)限制。

（三）立法主體跨級(jí)帶來(lái)平等性質(zhì)疑

跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體往往在行政級(jí)別上存在較大差距，主體間行政級(jí)別的差異帶來(lái)了權(quán)力大小的差異，直接影響到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中對(duì)于利益分配事項(xiàng)等內(nèi)容的話語(yǔ)權(quán)問題。協(xié)同意為各方互相配合，配合意味著不同主體間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是平等的而不能是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐中各立法主體在行政級(jí)別上存在著大小差異，在行政體制內(nèi)很難認(rèn)為這些立法主體是平等關(guān)系，由此便產(chǎn)生了對(duì)協(xié)同立法主體平等性的質(zhì)疑。

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇內(nèi)的平等包含三層含義，即主體平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等。［10］在主體平等層面，私法范疇內(nèi)主體平等意味著雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，例如在《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者保護(hù)法》中規(guī)定了許多增加經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的條款，其目的就是為了平衡經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的平等關(guān)系，由于經(jīng)營(yíng)者本身處于優(yōu)勢(shì)地位所以要給予消費(fèi)者更多的保護(hù)以保障雙方主體在民事法律關(guān)系中處于平等地位。在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法中，由于具備了協(xié)同性的要求因此對(duì)公權(quán)力主體之間的平等性也提出了要求，權(quán)力不對(duì)等的立法主體在不平等的關(guān)系下難以制定出能夠平衡協(xié)調(diào)各區(qū)域利益的協(xié)同性法規(guī)。在機(jī)會(huì)平等層面，反映到跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)指的是各地區(qū)各區(qū)域在協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，享有的發(fā)展機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)是平等的，但在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法中由于立法主體之間具有行政級(jí)別上的差異，即使低層級(jí)立法機(jī)關(guān)不屬于高級(jí)立法機(jī)關(guān)的直接下級(jí)也會(huì)出于現(xiàn)實(shí)行政體制的考慮受到高層級(jí)立法主體的影響，在發(fā)展機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)方面高層級(jí)立法主體往往掌握更豐富的優(yōu)質(zhì)資源，使得那些低層級(jí)立法主體在本身權(quán)力小于高層級(jí)立法主體的情況下，更加難以與高層級(jí)立法主體站在同一起跑線享受協(xié)調(diào)發(fā)展的成果。在規(guī)則平等層面，跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法中面臨的最大挑戰(zhàn)就是救濟(jì)程序的問題，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，如果協(xié)同立法的內(nèi)容得不到落實(shí)就需要通過相應(yīng)的救濟(jì)程序來(lái)進(jìn)行維權(quán)，但是在跨級(jí)立法主體之間由于主體權(quán)力層級(jí)的差異為救濟(jì)權(quán)的落實(shí)也帶來(lái)了困難，如廣東省“1+N”的跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法之間，如若代表“1”的省級(jí)立法主體違反了區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)議內(nèi)容，那些屬于其下級(jí)的“N”將難以通過正常的法律途徑來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系打破了協(xié)同立法關(guān)系中的規(guī)則平等，使得規(guī)則成為了約束低層級(jí)立法主體的單方面約定。

（四）跨級(jí)主體立法程序不同帶來(lái)協(xié)同立法障礙

在區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中，一般的協(xié)同程序表現(xiàn)為各方立法主體通過協(xié)商一致制定區(qū)域協(xié)同立法的合作綱領(lǐng)性法律文件，各方立法主體根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法文件的具體要求各自根據(jù)相應(yīng)的立法程序制定具體的地方性法規(guī)，如在長(zhǎng)三角三省一市的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中，浙江省、江蘇省、安徽省、上海市共同協(xié)商確定了一個(gè)區(qū)域協(xié)同立法的標(biāo)準(zhǔn)范本供協(xié)同機(jī)制內(nèi)的各成員省市制定地方法規(guī)使用。［11］本質(zhì)上區(qū)域協(xié)同立法就是在協(xié)同立法目標(biāo)的指引下各立法主體按照各自立法程序制定具有協(xié)同性關(guān)系的地方性法規(guī)的過程?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法不同于一般的區(qū)域協(xié)同立法，由于立法主體層級(jí)出現(xiàn)差異導(dǎo)致立法程序的不同也為協(xié)同立法帶來(lái)了不確定的風(fēng)險(xiǎn)，《憲法》規(guī)定特別行政區(qū)立法實(shí)行備案制，并且在備案之前法律即生效，《立法法》規(guī)定省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后三十日向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院備案，但設(shè)區(qū)的市級(jí)人大制定的地方性法規(guī)則不是備案制，而是報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，若未得到批準(zhǔn)則該法規(guī)不發(fā)生法律效力。特別行政區(qū)立法和省級(jí)地方性法規(guī)均實(shí)行備案制，雖然二者在立法權(quán)限上不同，但在法律生效方面還是具有一定相似性的，然而設(shè)區(qū)的市人大制定的地方法規(guī)卻必須經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)才能生效，使得跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主體在立法程序上出現(xiàn)了差異。備案制與審批制的差異主要表現(xiàn)為法律生效時(shí)間的不同，前者公布即生效而后者需等待上級(jí)批準(zhǔn)若未得到批準(zhǔn)則法律不發(fā)生效力，對(duì)于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法而言則增加了協(xié)同立法失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)踐中表現(xiàn)為當(dāng)各層級(jí)立法主體就某一區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事項(xiàng)達(dá)成協(xié)同立法的一致后分別各自制定了地方性法規(guī)，高層級(jí)立法主體的地方性法規(guī)在公布后發(fā)生了法律效力，但低層級(jí)立法主體制定的地方性法規(guī)不被上級(jí)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，于是就可能出現(xiàn)協(xié)同立法而不能協(xié)同生效的尷尬境地，區(qū)域協(xié)同立法往往是多方利益平衡的結(jié)果，某一個(gè)區(qū)域的地方性法規(guī)不發(fā)生效力對(duì)于其他參與協(xié)同立法并且制定的法規(guī)已經(jīng)生效的地區(qū)而言是不公平的。

四、跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的困境紓解

跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法作為跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展往往能夠充分利用高層級(jí)立法主體的優(yōu)勢(shì)資源并整合區(qū)域資源統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)推動(dòng)跨級(jí)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）以法律解釋完善跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的授權(quán)性規(guī)定

《立法法》第八十三條并未明確規(guī)定跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度，但在現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在大量的跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐，從實(shí)踐成果來(lái)看跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法無(wú)論是在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)還是上海大都市圈建設(shè)等領(lǐng)域都發(fā)揮了重要的作用，因此，在法律層面明確跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度的合法性至關(guān)重要。在不適宜通過立法程序修改的情況下通過法律解釋的方法來(lái)證成跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的合法性顯得更為可行。目的解釋是緩和機(jī)械性嚴(yán)格法治的重要方法，根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派的觀點(diǎn)，法律條文出現(xiàn)空白或矛盾是一種常態(tài)，依據(jù)目的解釋的方法對(duì)規(guī)范進(jìn)行解釋能夠有效消除條文的不確定性，填補(bǔ)條文的空缺，而此處作為法律解釋依據(jù)的目的則指的是表現(xiàn)在法律文本中的法律目的。［12］對(duì)《立法法》第八十三條的規(guī)定進(jìn)行目的解釋，探尋該規(guī)范的目的是否包含了跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，本質(zhì)上就是在探究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法目的中是否包含了跨級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，前文中已經(jīng)闡明跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法具有國(guó)家戰(zhàn)略屬性，《立法法》在修改過程中專門制定了相關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，應(yīng)當(dāng)肯定的是第八十三條的規(guī)范目的為鼓勵(lì)以區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但不能單從區(qū)域協(xié)同立法屬于跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的上位概念解釋出規(guī)范目的包含跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的結(jié)果，因?yàn)榭缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法在法律效果和立法程序、立法權(quán)限上均有別于一般的區(qū)域協(xié)同立法，但從跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的結(jié)果導(dǎo)向來(lái)看，其對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目的的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重要的作用，證明了這是一項(xiàng)有利于推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法制度發(fā)展促進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有益制度。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《立法法》第八十三條的規(guī)范目的包含了跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，使其在基本法律層面具備了合法性。通過法律解釋方法肯定跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度，能夠及時(shí)緩和由于法律模糊性帶來(lái)的不利影響，還能夠通過表明跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度的合法性減少政府間以非法律形式替代跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的行為，推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法事業(yè)在法治軌道運(yùn)行。

（二）遵循地方立法權(quán)限的“最大公約數(shù)”原則

跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域協(xié)同立法的特殊形態(tài)，在本質(zhì)上屬于地方人大通過行使立法權(quán)致力于同一發(fā)展目標(biāo)的協(xié)同性行為，而非單一立法主體的主導(dǎo)性立法行為。因此，在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法過程中，各立法主體都需要通過行使各自的地方立法權(quán)來(lái)完成協(xié)同立法的目標(biāo)。《立法法》對(duì)于各層級(jí)立法主體地方立法權(quán)的權(quán)限作出了不同規(guī)定，省級(jí)人大可以在不與上位法沖突的情況下制定地方性法規(guī)，但設(shè)區(qū)的市級(jí)人大只能在城鄉(xiāng)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)，二者立法權(quán)限存在差異。同時(shí)《立法法》第八十三條規(guī)定協(xié)同制定的地方性法規(guī)在“本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，由此便產(chǎn)生了在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法時(shí)，高層級(jí)立法主體制定低層級(jí)立法主體不具有立法權(quán)限的法規(guī)內(nèi)容并規(guī)定此項(xiàng)法規(guī)適用于相關(guān)低層級(jí)主體轄區(qū)的合法性問題。這種立法行為在形式上符合《立法法》第八十三條規(guī)定，但在實(shí)質(zhì)上突破了地方立法權(quán)的限制，不應(yīng)當(dāng)允許此種跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法行為的出現(xiàn)。對(duì)于《立法法》第八十三條規(guī)定的“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”應(yīng)當(dāng)作出限制解釋，即“在有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”的前提必須為有關(guān)區(qū)域?qū)τ诖祟愂马?xiàng)具有地方立法權(quán)。如在同省內(nèi)跨級(jí)協(xié)同立法時(shí)，省級(jí)人大可以指定只在某市內(nèi)適用，因?yàn)槠渚哂袑?duì)此事項(xiàng)的地方立法權(quán)。但是在前文所述的跨省協(xié)同立法的情況下則不允許，因?yàn)锳省雖然擁有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的地方立法權(quán)但該立法權(quán)的范圍僅限于A省內(nèi)，如果約定在B省b市適用，雖然在形式上符合其制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)法規(guī)的立法權(quán)限，但在實(shí)質(zhì)上突破了省級(jí)地方立法權(quán)的適用范圍，擴(kuò)大了地方性法規(guī)的適用范圍，同時(shí)也有侵犯B省人大的地方立法權(quán)之嫌?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法不能避免各立法主體在立法權(quán)限上出現(xiàn)差異，但能夠避免立法主體突破地方立法權(quán)的情形。為保障跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的合法性，避免協(xié)同立法突破地方立法權(quán)限而導(dǎo)致立法無(wú)效，應(yīng)當(dāng)在協(xié)同立法時(shí)遵循地方協(xié)同立法的“最大公約數(shù)原則”，即跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的各主體在進(jìn)行協(xié)同立法時(shí)只能針對(duì)所有立法主體都具有立法權(quán)限的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法，立法范圍就低不就高，由此能夠保障跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的合法性，保證相關(guān)立法內(nèi)容能夠得到切實(shí)有效的執(zhí)行。

（三）建立健全跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的特殊備案與生效機(jī)制

⒈構(gòu)建跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容的備案指導(dǎo)機(jī)制。《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)人大制定的地方性法規(guī)需要報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大批準(zhǔn)，由此跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法開展過程中對(duì)于低層級(jí)立法主體來(lái)說(shuō)要面臨協(xié)同制定的地方性法規(guī)不被上級(jí)人大批準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域協(xié)同立法需要各地區(qū)立法機(jī)關(guān)就需要協(xié)同發(fā)展的事項(xiàng)達(dá)成一定共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上就具體事務(wù)在實(shí)踐工作中的分歧進(jìn)行協(xié)商談判，在缺乏外在強(qiáng)制力的約束下，協(xié)同立法更多依靠的是各立法主體不斷在談判協(xié)商中達(dá)成的立法共識(shí)。［13］在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法過程中，經(jīng)過長(zhǎng)期談判協(xié)商達(dá)成的立法共識(shí)如果在制定地方性法規(guī)后才報(bào)請(qǐng)上級(jí)人大機(jī)關(guān)審批則會(huì)加劇立法風(fēng)險(xiǎn)和立法成本，一旦法規(guī)不被批準(zhǔn)那么在長(zhǎng)期立法談判中付出的各種努力和經(jīng)濟(jì)成本將付諸東流。因此，有必要確立針對(duì)跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容的備案指導(dǎo)機(jī)制，在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法制度中加入上級(jí)人大對(duì)參與協(xié)同立法的低層級(jí)立法主體擬立法內(nèi)容的備案指導(dǎo)，規(guī)定當(dāng)?shù)蛯蛹?jí)立法主體與高層級(jí)立法主體展開跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法合作時(shí)應(yīng)當(dāng)將協(xié)同立法的談判過程和內(nèi)容報(bào)上級(jí)人大備案審查，上級(jí)人大根據(jù)備案內(nèi)容及時(shí)指導(dǎo)低層級(jí)人大協(xié)同立法工作，當(dāng)上級(jí)人大認(rèn)為立法內(nèi)容不妥當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)提前介入，對(duì)相應(yīng)的立法工作作出指導(dǎo)，針對(duì)潛在的問題早發(fā)現(xiàn)早解決，避免因事后否定地方性法規(guī)效力造成立法資源的浪費(fèi)。

⒉構(gòu)建地方性法規(guī)協(xié)同生效機(jī)制。特別行政區(qū)法律和省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)在生效方面都實(shí)行備案制，但設(shè)區(qū)的市級(jí)人大制定的地方性法規(guī)需經(jīng)過報(bào)批程序才能生效，并且在實(shí)踐中即使同為省級(jí)人大在協(xié)同制定地方性法規(guī)方面的生效時(shí)間也存在不一致的情況。例如在長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染防治立法協(xié)同工作中，蘇皖浙滬三省一市的協(xié)同立法進(jìn)程耗費(fèi)數(shù)年之久，從最初2015年《安徽省大氣污染防治條例》審議通過到2017年12月上海市才完成了對(duì)《上海市大氣污染防治條例》的修訂，雖然各立法主體在協(xié)同立法層面達(dá)成了一致但在立法生效實(shí)施的時(shí)間不同步影響了協(xié)同立法的效果。［14］在跨級(jí)區(qū)域協(xié)同立法中表現(xiàn)為各立法主體根據(jù)《立法法》第八十三條第二款的規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”建立地方性法規(guī)協(xié)同生效機(jī)制，在具體制定協(xié)同性地方性法規(guī)時(shí)明確約定該項(xiàng)法規(guī)的生效條件為各個(gè)協(xié)同立法主體制定的地方性法規(guī)都通過審議，由此能夠確保各立法主體制定的協(xié)同法規(guī)同時(shí)生效，既保障了協(xié)同立法的一致性，又能夠維護(hù)各立法主體的協(xié)同利益。

結(jié) 語(yǔ)

《立法法》的及時(shí)修改適應(yīng)了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，有效推動(dòng)了區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐進(jìn)程，從京津冀、長(zhǎng)三角到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?，區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障能夠確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑在法治軌道上運(yùn)行?？缂?jí)區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域協(xié)同立法的特殊形態(tài)，對(duì)于豐富區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)發(fā)揮了重要作用，這一制度目前在立法主體層級(jí)、立法權(quán)限沖突、立法程序銜接等方面尚存有待完善的空間。我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法制度尚處于建構(gòu)階段，目前還未形成完備的區(qū)域協(xié)同立法制度。［15］一方面需要在實(shí)踐中依靠地方立法不斷探索的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善，另一方面也需要國(guó)家從法律制度層面繼續(xù)完善立法頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

［1］習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26（01）.

［2］［6］賀海仁.我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及其法理思考［J］.法律適用，2020（21）：69-78.

［3］秦鵬，劉煥.成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的理論邏輯與路徑探索——基于功能主義理論的視角［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（2）：44-54.

［4］蔡赤萌.粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2017（4）：5-14+254.

［5］上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心.運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革［EB/OL］.人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/GB/n1/2018/0913/c40531-30290140.html.

［7］韓業(yè)斌.區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析［J］.法學(xué)，2021（2）：146-159.

［8］王保民，王琣.區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制及其優(yōu)化［J］.地方立法研究，2023（3）：37-53.

［9］陳建平.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域協(xié)同立法：?jiǎn)栴}、成因及路徑選擇［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2020（12）：108-118.

［10］張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化［J］.中國(guó)法學(xué)，2014（4）：5-27.

［11］毛新民.上海立法協(xié)同引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)［J］.地方立法研究，2019（2）：50-59.

［12］陳金釗.目的解釋方法及其意義［J］.法律科學(xué).西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）：36-44.

［13］周澤夏.區(qū)域協(xié)同立法：定位、特色與價(jià)值［J］.河北法學(xué)，2021（11）：85-99.

［14］汪彬彬.長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同研究［J］.人大研究，2021（3）：24-32.

［15］黃蘭松.區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐路徑與規(guī)范建構(gòu)［J］.地方立法研究，2023（2）：18-38.

The Realistic Dilemma and Relief of

Cross-Level Regional Cooperative Legislation

Yu Xun， Wei Jianyu

Abstract： The report of the 20th CPC National Congress proposes to “accelerate the construction of a new development pattern， and strive to promote high-quality development”， and as a special form of regional cooperative legislation， cross-level regional cooperative legislation is crucial to the realisation of the goal of coordinated development of the region， and then to promote the realisation of the important national development strategy goals. Cross-level regional cooperative legislation has a huge demand for legislation， but in practice， there are various problems in the legality of legislation， legislative authority， equality of legislative subjects， and legislative procedures， which impede the development of coordinated legislation system， which can be solved by the method of legal interpretation， following the “principle of the greatest common denominator” of local legislative authority， and establishing a sound cross-level regional cooperative legislation system. In view of the above problems， the practical difficulties of cross-level regional cooperative legislation can be solved through the method of legal interpretation， and the establishment of a sound mechanism of special filing and entry into force of cross-level regional cooperative legislation.

Key words： cross-level regional cooperative legislation； cooperative regional development； local legislative power； realistic dilemma

（責(zé)任編輯：王正橋）