論唐代監(jiān)察獨(dú)立與內(nèi)部去行政化

章燕　郭佳琪

【摘要】唐代監(jiān)察獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)重視內(nèi)部去服從行政化色彩，其主要表現(xiàn)為逐漸削弱御史大夫的監(jiān)察人事管理權(quán)，廢除監(jiān)察程序中的行政審批、匯報(bào)制度，分離監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察職能與行政職能。然而唐代監(jiān)察內(nèi)部去行政化還存在監(jiān)察體系內(nèi)部皇帝與其他監(jiān)察官員的行政化層級關(guān)系，監(jiān)察長官試圖行政化管理監(jiān)察御史等不足。唐代監(jiān)察體制去內(nèi)部行政化制度設(shè)計(jì)，充分展現(xiàn)了中國古代統(tǒng)治者認(rèn)識到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律以構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)察體制的智慧和經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察獨(dú)立? 去行政化? 行政服從

【中圖分類號】D929 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2020）03-0003-02

以“利異相監(jiān)”論為理論基礎(chǔ)，監(jiān)察獨(dú)立性是保障中國古代監(jiān)察制度發(fā)揮效能的基本原則。直至唐朝統(tǒng)治者不斷完善圍繞監(jiān)察獨(dú)立原則的制度設(shè)置，其主要表現(xiàn)在排斥內(nèi)外兩方面行政干預(yù)。然而，對監(jiān)察權(quán)力的外部干預(yù)最終也必須借助于內(nèi)部監(jiān)察工作人員實(shí)行其監(jiān)察權(quán)以實(shí)現(xiàn)。因此，分析唐代監(jiān)察內(nèi)部去行政化內(nèi)容，是研究唐代監(jiān)察制度獨(dú)立性的核心問題。

一、唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部去行政化的制度設(shè)計(jì)

（一）逐漸削弱御史大夫的監(jiān)察人事管理權(quán)

1.人事任免權(quán)。唐代御史的人事任命權(quán)經(jīng)歷了三次重大改革。首先改變御史作為御史大夫附屬官的地位，取締監(jiān)察御史伴隨御史臺長官更替而變換的人事制度;其次剝奪吏部擬定御史候選名單的人事權(quán)力，確定由丞相擬定監(jiān)察官員候選名單，經(jīng)皇帝敕授、制授的終極人事任免程序;最后改革形成了由御史大夫、丞相共同薦選，皇帝裁決任命的監(jiān)察人事任免制度。從唐代三次御史人事任免權(quán)的變化可知，御史臺行政長官的絕對人事任免權(quán)被廢除，與外部行政長官共同分享御史臺的人事任免推薦權(quán)，強(qiáng)化皇權(quán)對監(jiān)察官員人事任免享有最終決定權(quán)?？傊母镆灾饾u削弱御史臺內(nèi)行政長官的監(jiān)察人事任免權(quán)為原則。

2.人事考核權(quán)。《唐六典》記載：“臺中有黃卷，不糾舉所職則罰之。”[1]“黃卷”是御史臺重要的內(nèi)部人事管理制度，通過記錄監(jiān)察官員糾察彈劾職能的實(shí)效，作為考課升遷、獎罰的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部監(jiān)察人員的監(jiān)督與管理。唐代實(shí)行會食制度，黃卷記錄工作亦是在御史臺會食時(shí)進(jìn)行。首先，御史臺三院長官公開匯報(bào)工作受所有監(jiān)察官員監(jiān)督，再由資歷最淺御史對各院長匯報(bào)所屬御史執(zhí)行職責(zé)中的過錯行為進(jìn)行監(jiān)督，最終達(dá)成一致意見通過則記錄于黃卷，匯總后每年交給吏部，成為御史官員考課升遷、貶謫的重要參考依據(jù)。盡管御史臺內(nèi)部于事實(shí)上不可避免分為不同品階等級，但是通過會食公開議論記錄黃卷，以資歷淺者監(jiān)督資歷深者以達(dá)成一致意見記錄在冊的程序設(shè)計(jì)，保證了監(jiān)察內(nèi)部人事考核去行政等級化以實(shí)現(xiàn)公平、公開，并起到了保障監(jiān)督獨(dú)立的效果。

（二）廢除監(jiān)察程序中的行政審批、匯報(bào)制度

《通典》記載：“故事，臺中無長官。御史人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guān)白。[2]”唐初御史享有獨(dú)立彈劾權(quán)不必向御史臺長官“關(guān)白”，有效保障了監(jiān)察的獨(dú)立性?！瓣P(guān)白”，即御史先將糾彈內(nèi)容報(bào)告于御史大夫、御史中丞，經(jīng)由長官同意署名后方可向皇帝進(jìn)狀的監(jiān)察程序。704年監(jiān)察御史蕭至忠徑直向君主進(jìn)狀糾彈宰相蘇味道貪贓枉法，時(shí)任御史大夫一職的李承嘉因此惱怒責(zé)備眾御史：“近日彈事，不咨大夫，禮乎！”[3]蕭至忠即以故事無“關(guān)白”制度辯駁，肯定御史獨(dú)立監(jiān)察的合理合法地位。開元后期李林甫任相，明文規(guī)定“關(guān)白”制度，“宰相以御史權(quán)重，遂制彈奏者先諮中丞、大夫，皆通許，又于中書、門下通狀先白，然后得奏?！盵4]因此，“關(guān)白”制度體現(xiàn)了唐代由盛轉(zhuǎn)衰、宰相專權(quán)的社會政治背景，即宰相欲通過強(qiáng)化御史臺長官權(quán)力、限制監(jiān)察官員獨(dú)立從而實(shí)現(xiàn)控制監(jiān)察權(quán)的最終目的。

作為確保宰相專權(quán)的重要手段之一，唐代關(guān)白制度自肅宗時(shí)期引起了又一波的起廢之爭。為糾正李林甫專權(quán)弊政，肅宗至德元年（756）下令廢除關(guān)白制度，“御史彈事，自今以后，不須取大夫同署?！盵5]代宗時(shí)期宰相元載為保障其專權(quán)，防止御史臺糾彈恢復(fù)關(guān)白制度。德宗時(shí)期遵循唐初舊制廢除關(guān)白制度，恢復(fù)獨(dú)立彈奏舊制。武宗會昌二年（842年）又再次恢復(fù)，“凡中外百僚之事應(yīng)彈者，御史言于大夫，大事則方幅奏彈，小事署名而己?！盵2]唐代關(guān)白制度的起廢之爭持續(xù)到宋代，最終以廢除關(guān)白制度宣告結(jié)束。

（三）分離監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察職能與行政職能

首先，唐代御史臺院分設(shè)“知雜事侍御史”與“知公廨侍御史”，主管臺內(nèi)具體行政事務(wù)，并不具有監(jiān)察職能，而專司監(jiān)察職責(zé)的御史官員也不能干涉行政事務(wù)。[6]因此，唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置區(qū)分了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)，分離出互相獨(dú)立的行政與監(jiān)察兩套辦公體系，以保障監(jiān)察職能內(nèi)部獨(dú)立行使。其次，為減少其行政長官色彩，行政事務(wù)負(fù)責(zé)人由年長資歷深者擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)調(diào)以威望、信任處事，而不依據(jù)職位官品的高低，排除其行政權(quán)力服從特性對其他監(jiān)察官員的干擾。

二、唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部去行政化的不足

盡管唐代不斷致力于監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度建設(shè)與調(diào)整以去其行政化，仍而還存在眾多不足，妨礙了監(jiān)察的獨(dú)立性。首先，監(jiān)察體系內(nèi)皇帝擁有對監(jiān)察官員最高行政權(quán)。御史大夫雖然是臺內(nèi)最高長官，但由于中國古代皇帝集立法、司法、行政等最高權(quán)力于一身的特點(diǎn)，皇帝事實(shí)上擁有最高監(jiān)察權(quán)力，是個案的最高監(jiān)察官員，所有糾察案件最終由皇帝裁決。除此以外，皇帝削弱其他機(jī)關(guān)與個人對監(jiān)察人員的人事權(quán)，牢牢掌控著最終的監(jiān)察人事權(quán)，是去監(jiān)察內(nèi)部行政化的另一表現(xiàn)。實(shí)踐中，除丞相、御史大夫薦選外，皇帝青睞親選監(jiān)察官員并破格擢用，即辟用制度。如唐太宗曾親選張行成為殿中侍御史，武則天擢傅游藝為給事中。

其次，御史大夫、御史中丞試圖行政化管理監(jiān)察御史。一方面唐代監(jiān)察人事制度與關(guān)白制度賦予御史長官一定的權(quán)限，另一方面監(jiān)察官員根深蒂固的行政理念，必然影響著監(jiān)察實(shí)踐。監(jiān)察官員選拔前均為行政官員，監(jiān)察官并非終身職業(yè)且不需要專門知識，使得行政服從理念必然影響著其監(jiān)察職權(quán)的行使。如前文所述監(jiān)察御史蕭至忠獨(dú)立彈劾宰相蘇味道一案，展現(xiàn)了唐初御史獨(dú)立監(jiān)察的“故事”依據(jù)，然而也暗示了一定存在著對抗獨(dú)立性向御史大夫報(bào)告的職場潛規(guī)則——“禮”。因此，在未明文制定關(guān)白制度之前，唐代應(yīng)該已經(jīng)存在向御史大夫報(bào)告的職場規(guī)則或潛規(guī)則。

總之，唐代以御史臺內(nèi)部去行政化為原則進(jìn)行一系列的制度改革，有利于保障監(jiān)察官員的獨(dú)立地位，是唐代監(jiān)察排斥內(nèi)外兩方面行政干預(yù)最值稱贊的保障制度之一，充分展現(xiàn)了中國古代統(tǒng)治者認(rèn)識到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律以構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)察體制的智慧和經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]艾永明.利異相監(jiān)：法家理論與中國古代監(jiān)察制度[J].法治現(xiàn)代化研究，2017（06）：65-80.

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[3][唐]杜祐撰.王文錦，王永興，劉俊文等點(diǎn)校.《通典》卷二十四《職官六》[M].北京：中華書局，1988.

[4][宋]王讜.《唐語林校注》卷八《補(bǔ)遺》，周勛初校正[M]. 北京：中華書局，2004.

[5][宋]王溥撰.《唐會要》卷六十一《御史臺下》[M].北京：中華書局，1955.

[6]邱永明.中國古代監(jiān)察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

作者簡介：

章燕（1982.07-），女，江西崇仁人，漢族，博士，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教師，講師，研究方向：中國法制史。

郭佳琪（1994.08-），男，內(nèi)蒙赤峰人，漢族，碩士，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士在讀，研究方向：法學(xué)理論。