長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐與思考

摘 要：村莊規(guī)劃是指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的重要依據(jù)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；陂L(zhǎng)沙市村莊規(guī)劃的實(shí)踐，從工作組織、工作方法、技術(shù)支撐和實(shí)施管理4個(gè)方面總結(jié)出現(xiàn)有長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃編制模式。同時(shí)指出，長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃仍然存在規(guī)劃編制體系有待進(jìn)一步完善、規(guī)劃實(shí)施管理全流程管控體系有待健全、規(guī)劃實(shí)施合力和管理水平有待提升等問題?；谛聲r(shí)期對(duì)村莊規(guī)劃的要求，提出長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃的優(yōu)化模式，具體包括完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制體系、探索編制與實(shí)施全周期管理機(jī)制、加強(qiáng)基于全域全過程的實(shí)用性政策設(shè)計(jì)和建立健全協(xié)調(diào)多元主體的實(shí)施保障機(jī)制等幾個(gè)方面，為長(zhǎng)沙市及其他地區(qū)后續(xù)推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊規(guī)劃；實(shí)用性；規(guī)劃實(shí)施；長(zhǎng)沙市

中圖分類號(hào)：TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-9902（2024）18-0072-06

Abstract： Village planning is an important basis for guiding rural construction and a key link in promoting rural revitalization strategies. Based on the practice of village planning in Changsha City， a practical village planning compilation model for Changsha City has been summarized from four aspects： work organization， working methods， technical support， and implementation management. At the same time， it is pointed out that the practical village planning in Changsha City still has problems such as the planning preparation system that needs to be further improved， the full-process management and control system of planning implementation management needs to be improved， and the synergy of planning implementation and management level needs to be improved. Based on the requirements for village planning in the new era， an optimization model for practical village planning in Changsha City is proposed： specifically， it includes improving the planning preparation system for rural areas， exploring the preparation and implementation of a full-cycle management mechanism， strengthening practical policy design based on the entire region and process， and establishing and improving the implementation guarantee mechanism for coordinating multiple entities， providing reference for the subsequent promotion of practical village planning in Changsha City and other regions.

Keywords： rural revitalization; village planning; practicality; planning implementation; Changsha City

改革開放以來，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程高速發(fā)展，成就顯著。但是長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元體制下偏向城市和重工業(yè)的發(fā)展路徑，也造成了鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡和不充分問題日益凸顯[1-2]。黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在解決快速城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力、農(nóng)民增收困難、農(nóng)村環(huán)境惡化等問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化。2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》確立了新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系框架，將村莊規(guī)劃定位為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃體系為牽引的“多規(guī)合一”背景下，對(duì)村莊規(guī)劃提出了更高的要求，村莊規(guī)劃不僅僅是技術(shù)層面的工作，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)[3]。

鄉(xiāng)村是動(dòng)態(tài)復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，村莊規(guī)劃肩負(fù)了“好用、管用、實(shí)用”的重大使命，如何保障村莊規(guī)劃的實(shí)用性是國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)鍵命題與技術(shù)難題[4-5]，需要站在更高層面去認(rèn)識(shí)村莊規(guī)劃的角色和作用，去理解村莊規(guī)劃在技術(shù)層面、管理層面應(yīng)該做什么、如何做才能實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的可操作性。為此，學(xué)界針對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)用性進(jìn)行了大量的研究與實(shí)踐探索。理論研究方面，張立等[6]認(rèn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃是一個(gè)體系，要區(qū)分管控、發(fā)展與建設(shè)，并提出了“鎮(zhèn)域?qū)用娴泥l(xiāng)村建設(shè)控制規(guī)劃+（縣域、鎮(zhèn)域或村域?qū)用妫┼l(xiāng)村（近期）建設(shè)規(guī)劃+鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建構(gòu)邏輯。袁源等[7]認(rèn)為村莊規(guī)劃編制分級(jí)謀劃的邏輯框架應(yīng)當(dāng)與“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。周國(guó)華等[8]認(rèn)為未來的村莊應(yīng)重視村莊整體綜合研究，重點(diǎn)推進(jìn)規(guī)劃體系、類型、內(nèi)容和方法等方面的創(chuàng)新。菅泓博等[9]認(rèn)為實(shí)用的政策設(shè)計(jì)是實(shí)用性村莊規(guī)劃運(yùn)作的前提與保障，要用好“剛性”和“彈性”工具。季正嶸等[10]提出實(shí)用的村莊規(guī)劃應(yīng)做到指標(biāo)系統(tǒng)實(shí)用，治理策略實(shí)用和實(shí)施路徑實(shí)用，有效的村莊規(guī)劃應(yīng)做到剛性傳導(dǎo)有效、規(guī)劃組織有效、藍(lán)圖動(dòng)態(tài)有效。同時(shí)，也有學(xué)者將理論與實(shí)踐結(jié)合，探索了鄉(xiāng)村規(guī)劃用途管制[11-12]、村莊規(guī)劃編制方法[13-15]、村莊規(guī)劃公眾參與[16-18]等內(nèi)容。

實(shí)踐探索方面，上海市探索了空間管控與行動(dòng)緊密結(jié)合的“有行動(dòng)的規(guī)劃”新路徑[19]。通過構(gòu)建鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃（含村莊布局規(guī)劃）（總體規(guī)劃層次）-郊野單元村莊規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）-村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃體系，傳導(dǎo)剛性管控要求，理清各類規(guī)劃之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋。通過印發(fā)《上海市鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃資源審批制度改革實(shí)施細(xì)則（試行）》等政策文件實(shí)現(xiàn)全域全類型的規(guī)劃管理機(jī)制和規(guī)劃管控、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、行政審批及登記監(jiān)督的全流程規(guī)范。通過建立“郊野單元村莊規(guī)劃+全域土地綜合整治+國(guó)土空間用途管制”三位一體的郊野地區(qū)空間規(guī)劃的統(tǒng)籌和實(shí)施平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)空間、資金、時(shí)序3個(gè)平衡。浙江省杭州市總結(jié)推廣“千萬(wàn)工程”的有益經(jīng)驗(yàn)，縱向上建立了“區(qū)縣村莊布局規(guī)劃-鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃-村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃”傳導(dǎo)關(guān)系及“單元-區(qū)塊-地塊”圖則的層次關(guān)系。村莊規(guī)劃采用“通則管理+圖則管理”的方式，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。進(jìn)一步厘清國(guó)土空間規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)的部門職責(zé)和管控要求，建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門協(xié)同的“詳細(xì)規(guī)劃-建筑設(shè)計(jì)-施工建設(shè)-運(yùn)維管理”全過程管控機(jī)制。

總體來看，當(dāng)下圍繞實(shí)用性村莊規(guī)劃的研究覆蓋面較廣，如何開展“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃工作，各地根據(jù)實(shí)際情況還在不斷探索完善。長(zhǎng)沙市始終堅(jiān)持規(guī)劃先行，積極探索實(shí)用性村莊規(guī)劃編制路徑，總結(jié)了一些工作經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了部分問題，為此有必要對(duì)長(zhǎng)沙市工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)提高村莊規(guī)劃實(shí)用性進(jìn)行系統(tǒng)性研究。

1 長(zhǎng)沙市概況

長(zhǎng)沙是湖南省省會(huì)，是長(zhǎng)江中游城市群的中心城市和“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)城市，全國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地，土地總面積1.18萬(wàn)km2，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)74個(gè)，行政村867個(gè)[20]。2022年長(zhǎng)沙市常住人口1 042.06萬(wàn)，農(nóng)村常住人口174.34萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率83.27%，城鎮(zhèn)化發(fā)展邁入中后期轉(zhuǎn)型提升階段，城市輻射帶動(dòng)農(nóng)村的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，為率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了良好條件。長(zhǎng)沙市是典型的山地-丘陵城市，地貌類型豐富，鄉(xiāng)村主要分布在長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、寧鄉(xiāng)市和望城區(qū)等周邊地區(qū)，相較湖南省其他地區(qū)的村莊，長(zhǎng)沙市村莊具有優(yōu)越便捷的交通區(qū)位，資源稟賦優(yōu)越，發(fā)展基礎(chǔ)良好，2021年長(zhǎng)沙市提出建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范市，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)村莊規(guī)劃質(zhì)量提升，更好地提升村莊規(guī)劃實(shí)用性、鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌引導(dǎo)、鄉(xiāng)村空間治理能力。自2019年長(zhǎng)沙市啟動(dòng)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作以來，已基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理依據(jù)全覆蓋。長(zhǎng)沙現(xiàn)有省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村105個(gè)，建設(shè)市級(jí)美麗宜居村莊1 967個(gè)。

2 長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃的探索與實(shí)踐

2.1 工作組織上，強(qiáng)化縣域統(tǒng)籌，創(chuàng)新規(guī)劃編制模式

搭建了市-縣-鄉(xiāng)-村四級(jí)聯(lián)動(dòng)“縱向到底”的組織工作體系，有效暢通了規(guī)劃上下傳導(dǎo)反饋的渠道。印發(fā)《長(zhǎng)沙市鎮(zhèn)村國(guó)土空間規(guī)劃審查報(bào)批工作方案》，明確了鎮(zhèn)村規(guī)劃編制、審查、報(bào)批的責(zé)任分工與程序要求。強(qiáng)化縣域統(tǒng)籌，創(chuàng)新了“鎮(zhèn)村一體”工作模式，鼓勵(lì)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制統(tǒng)一采購(gòu)3450f6bebde512d0f057d66cd8d49501、統(tǒng)一調(diào)研、統(tǒng)一編制和統(tǒng)一審查，由同一家單位或聯(lián)合體進(jìn)行編制（圖1）。

2.2 工作方法上，注重分類分步，破解村莊規(guī)劃難題

長(zhǎng)沙市結(jié)合湖南省村莊規(guī)劃質(zhì)量評(píng)估工作，統(tǒng)籌摸排了全市村莊規(guī)劃編制情況，區(qū)分重點(diǎn)村、一般村和亟需開展建設(shè)的村莊，分類開展質(zhì)量提升行動(dòng)。同時(shí)為有力破解村莊規(guī)劃“通病難題”。以雨花區(qū)跳馬鎮(zhèn)、長(zhǎng)沙縣春華鎮(zhèn)、寧鄉(xiāng)市雙江口鎮(zhèn)和沙田鄉(xiāng)四大片區(qū)為試點(diǎn)開展示范性村莊規(guī)劃編制工作，聚焦村民亂占耕地建房、鄉(xiāng)村風(fēng)貌不優(yōu)等問題，探索解決思路。在此基礎(chǔ)上，因村制宜、精準(zhǔn)施策，總結(jié)可向區(qū)縣（市）全面復(fù)制推廣的規(guī)劃建設(shè)實(shí)用經(jīng)驗(yàn)。

2.3 技術(shù)支撐上，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)研究，提升規(guī)劃編制整體水平

在省廳下發(fā)國(guó)土空間規(guī)劃底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)沙市進(jìn)一步統(tǒng)一全市底圖底數(shù)，為規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)包含“三條控制線”、專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、上位規(guī)劃重大項(xiàng)目、地質(zhì)災(zāi)害和“承諾制”項(xiàng)目等內(nèi)容。制定了《長(zhǎng)沙市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》《長(zhǎng)沙市村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，明確鎮(zhèn)村規(guī)劃編制審查要點(diǎn)，指導(dǎo)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制實(shí)施與管理。建立了規(guī)劃預(yù)審機(jī)制，在規(guī)劃審批前開展分批次預(yù)審，重點(diǎn)審查約束性指標(biāo)和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局要求的落實(shí)情況，滿足近期建設(shè)發(fā)展需求。組建了專家團(tuán)隊(duì)，為規(guī)劃的審查報(bào)批工作提供技術(shù)指導(dǎo)，全面把關(guān)規(guī)劃成果。

2.4 實(shí)施管理上，注重試點(diǎn)先行，探索編管融合工作路徑

長(zhǎng)沙市自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、交通和水利等部門建立村莊規(guī)劃部門聯(lián)合審查機(jī)制，共同把關(guān)規(guī)劃成果質(zhì)量，落實(shí)“不規(guī)劃不建設(shè)、不規(guī)劃不投入”要求，在試點(diǎn)地區(qū)保障村莊規(guī)劃與美麗宜居村莊、特色小村莊等建設(shè)行動(dòng)有效銜接。管控政策方面，明確了新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃可預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)規(guī)模指標(biāo)，用于零星、分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)。此外，瀏陽(yáng)市出臺(tái)了《瀏陽(yáng)市自然資源服務(wù)鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)十八條措施》，包括煙花爆竹產(chǎn)業(yè)特殊單元實(shí)行建設(shè)用地“定量不定點(diǎn)”管控，深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等18條農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策實(shí)施細(xì)則，加大了用地服務(wù)保障力度。推廣“一師兩員”制度，簽約鄉(xiāng)村規(guī)劃師70余人，并在雨花區(qū)跳馬鎮(zhèn)等地搭建起責(zé)任規(guī)劃師工作站，保障規(guī)劃實(shí)施管理的人才支撐。

3 長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐過程中存在的問題

3.1 鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制體系有待進(jìn)一步完善

2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》將村莊規(guī)劃提升到了以全地域覆蓋和全要素統(tǒng)籌為目標(biāo)的法定規(guī)劃層面，與詳細(xì)規(guī)劃一起“肩負(fù)”國(guó)土空間管制依據(jù)的重要使命。長(zhǎng)沙市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和變更等管理歷經(jīng)多年實(shí)施修改完善，形成了一整套完整的編制體系、技術(shù)規(guī)范、配套制度及工作機(jī)制。而村莊規(guī)劃則起步較晚，特別是國(guó)土空間規(guī)劃體系改革后，鄉(xiāng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃（建設(shè)行動(dòng)、實(shí)施方案）、村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)之間暫未形成穩(wěn)定的編制體系框架。各個(gè)規(guī)劃的深度沒有明確，導(dǎo)致村莊規(guī)劃大多停留在宏觀層面，無法進(jìn)一步指導(dǎo)微觀的設(shè)計(jì)和操作，如村莊規(guī)劃中將鄉(xiāng)村公益事業(yè)設(shè)施規(guī)劃為公共管理與公共服務(wù)用地，但是設(shè)施用地的容積率、建筑高度等指標(biāo)卻缺乏微觀層面的規(guī)劃依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)斷層的現(xiàn)象。

3.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施全流程管控體系有待健全

目前，長(zhǎng)沙基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村地區(qū)管理依據(jù)全覆蓋，村莊規(guī)劃走向前所未有的“廣度”，在編管融合方面也進(jìn)行了一些探索，但是鄉(xiāng)村層面缺乏全域全要素“評(píng)估—編制—審批—實(shí)施—監(jiān)督”全周期全鏈條的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)劃編制帶來很大的不確定性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)沙鄉(xiāng)村地區(qū)用地需求類型較多，部分項(xiàng)目用途在執(zhí)行過程中存在一定的爭(zhēng)議。如農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)基地等用地用途的認(rèn)定邊界非常模糊，基層對(duì)于認(rèn)定為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地還是公共管理與公共服務(wù)用地中的教育用地存在爭(zhēng)議。鄉(xiāng)村地區(qū)眾多的美麗屋場(chǎng)等復(fù)合用地的規(guī)劃建設(shè)管理也缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。再如，根據(jù)《第三次全國(guó)土地調(diào)查實(shí)施方案》，建設(shè)用地相關(guān)地類和設(shè)施農(nóng)用地圖斑最小調(diào)查上圖面積為200 m2，農(nóng)用地（不含設(shè)施農(nóng)用地）相關(guān)地類最小上圖面積為400 m2，而衛(wèi)片執(zhí)法的精度可以達(dá)到1～2.5米級(jí)。在規(guī)劃中確定的可不上圖的小微項(xiàng)目，在執(zhí)法中可能視為違法用地。此外，農(nóng)村住房對(duì)于宅基地面積有規(guī)定要求，但是屋前屋后綠化、曬谷場(chǎng)等農(nóng)民生活需求必備的用地如何保障也是亟需解決的問題。諸如此類鄉(xiāng)村地區(qū)遇到的實(shí)際問題，如何通過規(guī)劃引領(lǐng)，加強(qiáng)用地規(guī)劃與用地管理如何有效銜接，避免規(guī)劃在編制、審批、實(shí)施和執(zhí)法過程中出現(xiàn)矛盾，亟需建立一整套能推廣、可復(fù)制的鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)施全流程管控體系。

3.3 村莊規(guī)劃實(shí)施合力和管理水平有待提升

鄉(xiāng)村振興背景下長(zhǎng)沙市鄉(xiāng)村旅游、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及主體較多。如自然資源主管部門要嚴(yán)控基本農(nóng)田、建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的核發(fā)；林業(yè)部門要保護(hù)生態(tài)林；水利部門要嚴(yán)格控制藍(lán)線，保護(hù)水源；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作及農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品種植種類和總體布局規(guī)劃，并將農(nóng)村宅基地審核批準(zhǔn)調(diào)整至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)有土地所有制與農(nóng)村集體土地所有制并存、行政治理與村民自治并存，村莊規(guī)劃作為政府實(shí)施空間治理的工具，若不能與鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，若各個(gè)部門管理不能有效銜接、形成合力，就可能形成多頭管理、互相掣肘的工作局面，不可避免地會(huì)出現(xiàn)效率低下、管理混亂的情況。與此同時(shí)，瀏陽(yáng)市和雨花區(qū)作為全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性用地制度改革、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地等方面的政策還在不斷改進(jìn)，村莊規(guī)劃實(shí)施合力和管理水平有待提升（圖2）。

4 新時(shí)期長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐模式的創(chuàng)新優(yōu)化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的新時(shí)期，村莊規(guī)劃具有新的使命、新的理念、新的定位，強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”和實(shí)用性，更加注重村莊規(guī)劃的實(shí)效性、可操作性和執(zhí)行約束力。鄉(xiāng)村規(guī)劃運(yùn)行是一個(gè)整體，村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃，是整個(gè)鄉(xiāng)村規(guī)劃體系運(yùn)行的基礎(chǔ)。長(zhǎng)沙市現(xiàn)有村莊規(guī)劃編制模式取得了階段性的成果，但是從全域、全要素、全過程管控的角度來看，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)，需從規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施2個(gè)維度全方位統(tǒng)籌考慮各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系與銜接，真正確保村莊規(guī)劃能用、好用、管用。因此探索了長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃的優(yōu)化模式（圖3）。

4.1 完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制體系

堅(jiān)持規(guī)劃設(shè)計(jì)先行，以國(guó)家統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，建立健全以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃為龍頭，縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃為指引，村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)、建設(shè)工程實(shí)施方案為基礎(chǔ)，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃、歷史文化村落保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充的規(guī)劃體系。綜合考慮全域全要素的管控要求，對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)融合與傳承創(chuàng)新，明確各類規(guī)劃的定位、主要內(nèi)容、編制深度和實(shí)施要求等內(nèi)容。具體來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要從頂層設(shè)計(jì)的角度，為村莊規(guī)劃提供引領(lǐng)，解決村莊層面無法解決的問題?？h鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃主要明確鎮(zhèn)村體系布局、統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等空間布局，為村莊規(guī)劃確定指標(biāo)、定位等內(nèi)容。村莊規(guī)劃重點(diǎn)落實(shí)上位規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊各要素資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行科學(xué)用地布局，形成“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃一張圖。鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)重點(diǎn)是以村莊規(guī)劃落地為宗旨，進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)貌控制、投資估算、近期建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容，加強(qiáng)規(guī)劃的可實(shí)施性。建設(shè)工程實(shí)施方案則作為具體項(xiàng)目的實(shí)施方案，指導(dǎo)實(shí)施階段具體工作。

4.2 探索編制與實(shí)施全周期管理機(jī)制

探索建立鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督的全周期管理工作機(jī)制。統(tǒng)籌各個(gè)環(huán)節(jié)主要內(nèi)容并進(jìn)行有效銜接，在管理依據(jù)、地類認(rèn)定、管制方式、管控規(guī)則和政策標(biāo)準(zhǔn)等方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑，并配套形成適應(yīng)村莊規(guī)劃編制與實(shí)施要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系與行動(dòng)準(zhǔn)則。針對(duì)規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，首先要明確規(guī)劃依據(jù)，部分鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)在村莊規(guī)劃中難以體現(xiàn)具體要求的，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃或者其他專項(xiàng)規(guī)劃作為實(shí)施依據(jù)。村莊規(guī)劃作為主要法定依據(jù)，不同要素的編制深度要根據(jù)實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施主體、實(shí)施方式的不同，靈活確定差異化的規(guī)劃思路，在不同規(guī)劃內(nèi)容的深度和彈性上體現(xiàn)針對(duì)性。針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)環(huán)節(jié)，開展用途管制準(zhǔn)入條件、用途管制規(guī)劃許可、施工許可和竣工驗(yàn)收4個(gè)階段的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目全流程審批研究，明確各類建設(shè)行為的管制依據(jù)和管制方式。加強(qiáng)規(guī)劃編制與實(shí)施環(huán)節(jié)在技術(shù)規(guī)定、政策標(biāo)準(zhǔn)等方面的協(xié)調(diào)管理，使規(guī)劃編制內(nèi)容與實(shí)施部門用地管理可以得到最大程度的銜接，確保規(guī)劃的內(nèi)容可以滿足具體項(xiàng)目的實(shí)施需要，推動(dòng)規(guī)劃有效落地。

4.3 加強(qiáng)基于全域全過程的實(shí)用性政策設(shè)計(jì)

開展面向全域全要素全過程的用途管制政策研究。針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)、用地類型、用地方式，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)用途管制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)等全過程，研究左右銜接、上下貫通、銜接順暢的“政策包”。明確適宜的鄉(xiāng)村各類用地管控內(nèi)容和管理模式，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地辦理程序，加強(qiáng)和規(guī)范相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)則。如在法律規(guī)定的農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地管理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用集體建設(shè)用地許可幾類之外，進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、文旅項(xiàng)目用地，以及一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展用地及農(nóng)村道路、視作原地類管理的小微項(xiàng)目等用地類型管理實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，從頂層設(shè)計(jì)層面統(tǒng)籌好年度變更調(diào)查、鎮(zhèn)村規(guī)劃、用途管制和行政執(zhí)法間的沖突與矛盾，采取一事一議的方式，逐步探索每一類用地管理的全生命周期的具體路徑，明確各階段各部門具體職責(zé)。通過土地綜合整治的平臺(tái)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)功能片區(qū)保護(hù)“一盤棋”，兼顧旅游、歷史文化傳承等的需求，前瞻性地做優(yōu)存量文章，做實(shí)增量空間，提升整體品質(zhì)，激活鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4.4 建立健全協(xié)調(diào)多元主體的實(shí)施保障機(jī)制

村莊規(guī)劃實(shí)施是面向農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)各種資源要素的系統(tǒng)實(shí)施，亟需建立健全實(shí)施保障機(jī)制。一要組織保障，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源主管部門統(tǒng)籌、相關(guān)部門協(xié)同、村民和集體組織全程參與的規(guī)劃編制和實(shí)施保障機(jī)制。堅(jiān)持村民主體，使村民真正成為發(fā)展好、維護(hù)好自己利益的主體，為規(guī)劃與實(shí)施的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制打下人員基礎(chǔ)，提高鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的實(shí)效。二是技術(shù)保障，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依托數(shù)字技術(shù)和信息技術(shù)，將村莊規(guī)劃成果及時(shí)納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，搭建部門與基層聯(lián)動(dòng)的開放共享、精細(xì)化基層治理平臺(tái)，推動(dòng)建立村莊規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督的全周期管理工作機(jī)制，為形成支撐村莊規(guī)劃實(shí)施的常態(tài)化動(dòng)態(tài)管理機(jī)制提供技術(shù)支撐，扎實(shí)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。三是政策保障，在實(shí)用性政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，研究好政策實(shí)施落地的具體工作路徑，打好從空間維度規(guī)劃編制向時(shí)間維度實(shí)施治理延伸的政策“組合拳”。四是資金保障，梳理各類涉農(nóng)資金投入渠道，統(tǒng)籌各級(jí)各類資金使用，集中資金，聚發(fā)合力，提高效益，為規(guī)劃編制與實(shí)施全過程提供充足的資金保障。

5 結(jié)束語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系下，如何通過規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)的有效銜接提升村莊規(guī)劃實(shí)用性是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。以長(zhǎng)沙市為例，詳細(xì)闡述了長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃的具體做法及存在的問題，并基于新時(shí)期對(duì)村莊規(guī)劃的要求，從頂層設(shè)計(jì)的角度提出了長(zhǎng)沙市實(shí)用性村莊規(guī)劃的優(yōu)化模式，提出了完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制體系、探索編制與實(shí)施全周期管理機(jī)制、加強(qiáng)基于全域全過程的實(shí)用性政策設(shè)計(jì)、建立健全協(xié)調(diào)多元主體的實(shí)施保障機(jī)制等建議。尤其要注重規(guī)劃編制階段與實(shí)施監(jiān)督階段在管控依據(jù)、地類認(rèn)定、管制方式、管控規(guī)則和政策標(biāo)準(zhǔn)等方面的融合銜接，確保規(guī)劃有效落地。鄉(xiāng)村地區(qū)全域全要素空間管控是涉及政治體制、規(guī)劃體系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和用途管制等多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)，未來，針對(duì)每一個(gè)具體環(huán)節(jié)的執(zhí)行落地還有待進(jìn)一步深入研究，在規(guī)劃編制與管理實(shí)踐中針對(duì)具體問題具體分析。

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