科技人才聯(lián)盟，美國(guó)的陰招與陽(yáng)謀

科技競(jìng)爭(zhēng)是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心，而中美科技競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是科技人才競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)特朗普和拜登兩屆政府的持續(xù)推進(jìn)，美國(guó)以其對(duì)華科技人才制裁政策體系為模版，依據(jù)“中美關(guān)鍵與新興技術(shù)”（CET）領(lǐng)域脫鉤的現(xiàn)實(shí)需求，以及與該聯(lián)盟成員的親疏關(guān)系、加入該聯(lián)盟盟伴的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力、教育水平、意識(shí)形態(tài)等指標(biāo)來(lái)構(gòu)建制裁聯(lián)盟，以此鞏固拓展對(duì)華科技人才制裁的政策績(jī)效。目前來(lái)看，美國(guó)的這個(gè)聯(lián)盟已取得了一定進(jìn)展并開(kāi)始產(chǎn)生影響，對(duì)此中國(guó)應(yīng)高度重視，積極應(yīng)對(duì)。

聯(lián)盟成型

美國(guó)對(duì)華科技人才制裁聯(lián)盟，具有排除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的工具屬性。通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)華科技人才制裁聯(lián)盟已初步成型，主要通過(guò)價(jià)值觀改造、直接阻斷國(guó)際科技人才合作以及遏制科技人才載體等三大策略推進(jìn)構(gòu)建。

美國(guó)對(duì)華科技人才制裁聯(lián)盟已初步成型，主要通過(guò)價(jià)值觀改造、直接阻斷國(guó)際科技人才合作以及遏制科技人才載體等三大策略推進(jìn)構(gòu)建。

推動(dòng)科研誠(chéng)信價(jià)值觀的安全化改造，是美國(guó)在科技政策領(lǐng)域不同于以往的重要招數(shù)。美國(guó)這一招可以從三個(gè)層面來(lái)分析。一是在國(guó)內(nèi)完成科研誠(chéng)信價(jià)值的安全化改造。特朗普政府實(shí)施對(duì)華科技人才制裁以來(lái)，美國(guó)突出強(qiáng)調(diào)中國(guó)“偷竊”美國(guó)科技對(duì)美國(guó)科研誠(chéng)信的影響，進(jìn)而將“科研安全”概念納入科研誠(chéng)信價(jià)值觀體系，并通過(guò)污名化對(duì)方來(lái)制造輿論。在特朗普政府時(shí)期通過(guò)“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”基本完成安全化改造后，拜登政府時(shí)期開(kāi)始向盟伴推廣。

二是美國(guó)通過(guò)國(guó)務(wù)院、國(guó)家情報(bào)局、白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室等部門(mén)，積極推廣“科研安全”價(jià)值觀，并得到了核心盟友的迅速響應(yīng)。例如2018年，澳大利亞即發(fā)布了《澳大利亞開(kāi)展負(fù)責(zé)任的科研活動(dòng)的行為準(zhǔn)則》文件，提出了誠(chéng)實(shí)、透明、責(zé)任、開(kāi)放等29條科研機(jī)構(gòu)和科研人員需要遵守的原則，在科研誠(chéng)信價(jià)值觀上實(shí)現(xiàn)了與美國(guó)的協(xié)同。英國(guó)自2019年起發(fā)起了“支持科研誠(chéng)信倡議”行動(dòng)，以此作為保證高校、科研機(jī)構(gòu)和科研人員遵循科研行為準(zhǔn)則的政策框架。

jbnJtX+PQT9frwf6/dzGiSlTfr+jZ3RqpdxB1cBMPnI=三是美國(guó)還利用多邊機(jī)制推進(jìn)安全化改造的科研價(jià)值觀。2018年11月，歐盟正式出臺(tái)《歐盟對(duì)外行動(dòng)中對(duì)學(xué)術(shù)自由的維護(hù)》文件，以保護(hù)“學(xué)術(shù)自由”的名義呼應(yīng)美國(guó)“科研安全與誠(chéng)信”主張。拜登政府上臺(tái)后，歐盟更是加速向美國(guó)的科研安全價(jià)值觀靠攏。2022年1月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《應(yīng)對(duì)研究與創(chuàng)新領(lǐng)域外國(guó)干預(yù)指導(dǎo)文件》，將阻止所謂“威權(quán)主義體制對(duì)歐洲學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)自由的干預(yù)”納入歐盟的科研價(jià)值觀。

美國(guó)的第二個(gè)策略是“阻斷”。具體來(lái)說(shuō)，是直接阻斷獲得外國(guó)政府資助的科研機(jī)構(gòu)科研人員、外國(guó)高?？茖W(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)學(xué)科（STEM）的中國(guó)籍留學(xué)生和訪問(wèn)學(xué)者以及外國(guó)高科技企業(yè)的中國(guó)籍科技人才，包括在中國(guó)境內(nèi)高科技企業(yè)的外國(guó)科技人才等三類(lèi)人群的對(duì)華科技人才合作。

美國(guó)的阻斷體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是阻斷政府資助科研機(jī)構(gòu)的科研人員參與對(duì)華科技人才合作。一方面，美國(guó)強(qiáng)化利益沖突和信息披露政策對(duì)“外國(guó)干預(yù)”的關(guān)注；另一方面，開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的排他性國(guó)際科研合作。比如，利用美歐為核心的既有多邊合作機(jī)制，依據(jù)技術(shù)領(lǐng)域構(gòu)建小多邊科研合作機(jī)制。

二是阻斷盟伴STEM領(lǐng)域的對(duì)華教育合作。國(guó)際教育合作是科技傳播的重要載體，也是中國(guó)培養(yǎng)科技人才的重要途徑。美國(guó)一方面通過(guò)制裁聯(lián)盟限制中國(guó)籍留學(xué)生在其高校STEM學(xué)科學(xué)習(xí)；另一方面積極推進(jìn)盟友間的STEM領(lǐng)域教育合作。比如美日印澳“四方安全對(duì)話(huà)”（Quad）不僅內(nèi)部開(kāi)展教育合作，還把STEM教育獎(jiǎng)學(xué)金資助范圍擴(kuò)大到東盟國(guó)家。

三是阻斷高科技企業(yè)的對(duì)華科技人才合作。一方面，美國(guó)國(guó)務(wù)院“國(guó)際安全與不擴(kuò)散局”利用《2022年芯片與科學(xué)法》下設(shè)的國(guó)際科技安全與創(chuàng)新基金，推進(jìn)盟伴出口管制政策協(xié)調(diào)及執(zhí)法能力建設(shè)。另一方面，美國(guó)利用“顛覆性科技突擊小組”與盟友就阻斷企業(yè)層面對(duì)華科技人才開(kāi)展合作。

間接遏制中國(guó)吸引海外科技人才，是美國(guó)的第三個(gè)策略。產(chǎn)業(yè)是科技人才的核心載體，限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠顯著削弱其吸引和承載科技人才的能力。美國(guó)對(duì)華人才制裁聯(lián)盟，正是基于這一邏輯間接遏制中國(guó)吸引海外科技人才。

美國(guó)的做法是切斷CET領(lǐng)域的對(duì)華投融資合作，包括阻止中資企業(yè)通過(guò)海外投資并購(gòu)獲取科技人才，阻止盟伴投資中國(guó)CET領(lǐng)域企業(yè)，以及強(qiáng)化盟伴間的相互投資。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定向來(lái)都是科技主導(dǎo)權(quán)的重要杠桿，這一點(diǎn)美國(guó)也沒(méi)有放過(guò)。拜登政府除通過(guò)G7數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作框架、Quad國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作外，還重點(diǎn)與韓國(guó)和日本開(kāi)展技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作，以此拓展科技標(biāo)準(zhǔn)合作的范圍。

影響幾何

經(jīng)過(guò)特朗普和拜登兩屆政府的探索和調(diào)整，美國(guó)打造的對(duì)華科技人才制裁聯(lián)盟體現(xiàn)出定位清晰、領(lǐng)域全面和組織嚴(yán)密的特點(diǎn)。這個(gè)聯(lián)盟不僅阻礙中國(guó)海外科技人才工作，更將對(duì)全球科技人才循環(huán)體系以及中美權(quán)力格局產(chǎn)出深遠(yuǎn)影響。

對(duì)中國(guó)國(guó)際科技人才合作構(gòu)成挑戰(zhàn)，是最值得關(guān)注的長(zhǎng)期影響。美國(guó)打造的制裁聯(lián)盟已經(jīng)在阻礙中國(guó)與美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)的科研合作，不過(guò)目前來(lái)看短期內(nèi)對(duì)我科研創(chuàng)新發(fā)展的限制有限。根據(jù)日本文部省科學(xué)技術(shù)·學(xué)術(shù)政策研究所的數(shù)據(jù)，2023年中國(guó)在科學(xué)論文發(fā)表總量、被引率前10%和被引率前1%（頂級(jí)論文）等三項(xiàng)指標(biāo)上，均超越美國(guó)排名第一。但隨著上述國(guó)家均不同程度被納入制裁聯(lián)盟，其對(duì)華科研合作可能受到不同程度的影響，其對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)期影響仍有待觀察。

從長(zhǎng)期來(lái)看，制裁聯(lián)盟遏制了既有模式下中國(guó)未來(lái)海外科技人才的增量，中國(guó)科技人才的吸引和培養(yǎng)模式也亟需做出調(diào)整。

繼美國(guó)阻斷中國(guó)研究生和訪問(wèn)學(xué)者赴美高校STEM學(xué)科領(lǐng)域留學(xué)后，美國(guó)盟伴紛紛收緊與中國(guó)的國(guó)際教育合作。根據(jù)全球化智庫(kù)數(shù)據(jù)，截至2021年，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、韓國(guó)是中國(guó)留學(xué)生前五大目的地。在美西方國(guó)家STEM學(xué)科領(lǐng)域留學(xué)的碩博研究生，是中國(guó)海外科技人才的主要來(lái)源，維持與其科研與教育合作是中國(guó)吸引這類(lèi)科技人才的關(guān)鍵前提。因此從長(zhǎng)期來(lái)看，制裁聯(lián)盟遏制了既有模式下中國(guó)未來(lái)海外科技人才的增量，中國(guó)科技人才的吸引和培養(yǎng)模式也亟需做出調(diào)整。

“顛覆性科技突擊小組”成立后，拜登政府即重點(diǎn)通過(guò)出口管制，切斷企業(yè)層面的對(duì)華科技人才合作。隨著中國(guó)與上述國(guó)家在高附加值產(chǎn)業(yè)以及CET產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的加劇，為了避免中國(guó)企業(yè)通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移提升競(jìng)爭(zhēng)力，相關(guān)國(guó)家勢(shì)必將限制中國(guó)高科技企業(yè)與海外科技人才的合作。

還有一點(diǎn)不容忽視：美國(guó)的這個(gè)聯(lián)盟可能惡化中國(guó)利用既有國(guó)際科技人才循環(huán)體系的效率。歷史地看，隨著美歐日等發(fā)達(dá)地區(qū)建立起全面、系統(tǒng)的技術(shù)移民制度體系，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家被納入西方主導(dǎo)的新自由主義全球人才配置體系，不斷向美西方國(guó)家讓渡人才資源。直到2014年，中國(guó)才開(kāi)始扭轉(zhuǎn)既有國(guó)際科技人才循環(huán)體系所導(dǎo)致的人才流失趨勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)了科技人才的凈流入。

而當(dāng)中國(guó)通過(guò)人才環(huán)流實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的發(fā)展后，美國(guó)開(kāi)始打造制裁聯(lián)盟來(lái)調(diào)整當(dāng)前體系，試圖以此顛覆中國(guó)借助西方高水平高等教育培養(yǎng)科技人才的人才培養(yǎng)模式，使得中國(guó)將無(wú)法利用既有循環(huán)體系獲取海外科技人才。

美加澳新等傳統(tǒng)移民國(guó)家和歐日等發(fā)達(dá)地區(qū)，憑借系統(tǒng)性技術(shù)移民政策體系，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的科技人才仍保有強(qiáng)大吸引力。西方跨國(guó)公司還通過(guò)“人才本土化”策略進(jìn)一步強(qiáng)化人才吸引，牢固掌控依托于全球科技人才循環(huán)體系的人才優(yōu)勢(shì)。盡管中國(guó)等部分國(guó)家通過(guò)人才環(huán)流獲得了一定的人才外溢，但人才流失仍然嚴(yán)重。雖然制裁聯(lián)盟減緩了中國(guó)科技人才流向西方國(guó)家，但其已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)聯(lián)盟內(nèi)部的人才合作對(duì)沖影響，結(jié)果是科技人才加速向這些國(guó)家集聚。

在“地緣——技緣”政治時(shí)期，美國(guó)的這個(gè)聯(lián)盟有可能鞏固其對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，全球創(chuàng)新指數(shù)排名前30的名單中，除排名第12的中國(guó)和第17的中國(guó)香港外，均不同程度參與了美國(guó)打造的對(duì)華科技人才制裁聯(lián)盟。上述國(guó)家和地區(qū)，不僅是中國(guó)海外科技人才的主要來(lái)源地，也是中國(guó)科研人員開(kāi)展科研合作的主要目的地。隨著制裁聯(lián)盟的健全與發(fā)展，美國(guó)在限制中國(guó)國(guó)際科研人才合作的同時(shí)，還能夠強(qiáng)化成員間的合作，由此進(jìn)一步鞏固其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

在美國(guó)的推動(dòng)下，北約不僅將全球性威脅納入威懾范圍，而且增加了CET領(lǐng)域的投入以維持科技優(yōu)勢(shì)。由此，不僅中國(guó)成為了北約的“合理”威懾對(duì)象，科技人才制裁也“順理成章”地成為了凝聚北約的抓手。此外，美國(guó)還通過(guò)將日本、韓國(guó)、加拿大等技緣盟友納入AUKUS機(jī)制下的支柱，來(lái)推動(dòng)聯(lián)盟的科技轉(zhuǎn)型，從地緣政治和科技人才兩個(gè)方面鞏固聯(lián)盟共識(shí)。

不過(guò)，打造制裁聯(lián)盟也對(duì)美國(guó)及其盟伴的科技人才吸引構(gòu)成了負(fù)面影響。對(duì)華科技人才制裁，顯著惡化了華裔科技人才在美國(guó)的生存環(huán)境。根據(jù)調(diào)查，72%的受訪科研人員感覺(jué)不安全，61%的受訪科研人員考慮離開(kāi)美國(guó)，86%的受訪者感覺(jué)比5年前更難招到頂級(jí)國(guó)際留學(xué)生。根據(jù)美國(guó)半導(dǎo)體協(xié)會(huì)的評(píng)估，到2030年，美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)將面臨6.7萬(wàn)人的科技人才短缺規(guī)模，美國(guó)整體科技人才短缺規(guī)模將達(dá)到140萬(wàn)。

鑒于中國(guó)是美國(guó)最大的STEM專(zhuān)業(yè)留學(xué)生來(lái)源，華裔是第二大H-1B簽證授予群體，對(duì)華科技人才制裁的負(fù)面影響顯而易見(jiàn)。此外，聯(lián)盟參與國(guó)也面臨著對(duì)華科技人才制裁政策導(dǎo)致的科技人才，甚至科技企業(yè)的流失。2024年3月，荷蘭光刻機(jī)公司阿斯麥計(jì)劃將總部搬離荷蘭，主要原因即是荷蘭政府醞釀出臺(tái)的限制外籍科技人才政策將顯著影響荷蘭高科技企業(yè)對(duì)外籍科技人才的吸引，而加入制裁聯(lián)盟勢(shì)必進(jìn)一步惡化荷蘭高科技企業(yè)對(duì)華裔科技人才的吸引力。

如何應(yīng)對(duì)

無(wú)論從美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略還是國(guó)際格局演變的趨勢(shì)來(lái)看，美國(guó)在科技人才領(lǐng)域的政策都帶有強(qiáng)烈的“不可逆”動(dòng)機(jī)。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)不能寄望于美國(guó)任何的“政策回調(diào)”，而應(yīng)主動(dòng)布局，以多領(lǐng)域、多維度、既著眼當(dāng)下又放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的方式積極應(yīng)對(duì)。

人才是關(guān)鍵。中國(guó)應(yīng)通過(guò)民間化、分散化和市場(chǎng)化的運(yùn)作模式來(lái)增加人才吸引力。在科技人才領(lǐng)域，中國(guó)目前面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，美西方國(guó)家主導(dǎo)的既有科技人才循環(huán)體系，正在有意地把中國(guó)政府推動(dòng)的科技人才吸引政策污名化。鑒于此，中國(guó)在政策上有必要做出有針對(duì)性的調(diào)整。

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)不能寄望于美國(guó)任何的“政策回調(diào)”，而應(yīng)主動(dòng)布局，以多領(lǐng)域、多維度、既著眼當(dāng)下又放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的方式積極應(yīng)對(duì)。

今年2月14日，美國(guó)科學(xué)與技術(shù)政策辦公室發(fā)布的《聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)有關(guān)外國(guó)人才招聘計(jì)劃的指導(dǎo)原則》文件，將外國(guó)人才招聘計(jì)劃定義為“向（科研人員）個(gè)人提供包括現(xiàn)金或?qū)嵨镄问窖a(bǔ)償?shù)娜魏雾?xiàng)目、職位或活動(dòng)”，并且刻意強(qiáng)調(diào)禁止直接或間接的“政府角色”。這一定義事實(shí)上使任何與政府有關(guān)聯(lián)的人才計(jì)劃均被禁止。在吸引人才方面，中國(guó)應(yīng)該著力淡化政府色彩，打造民間化、分散化和市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，避免政府過(guò)度介入所帶來(lái)的不必要的掣肘。

此外，中國(guó)還可以通過(guò)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)強(qiáng)化科技人才吸引。美國(guó)對(duì)華科技人才制裁的政策短期內(nèi)不僅不會(huì)改變，而且還可能進(jìn)一步加強(qiáng)。美國(guó)智庫(kù)“傳統(tǒng)基金會(huì)”為下一任總統(tǒng)提出的政策框架，就明確提出要重啟“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”。如果特朗普重返白宮，不能排除該計(jì)劃重啟的可能性。

面對(duì)美國(guó)人為設(shè)置的阻力，中國(guó)應(yīng)充分利用自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展科研創(chuàng)新能力，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)承載科技人才，運(yùn)用市場(chǎng)的力量打破行政阻力。特別是北京、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等國(guó)際人才高地，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人才的吸引。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)應(yīng)形成具有內(nèi)生動(dòng)力的科技人才發(fā)展機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是著力型塑“以我為中心”的國(guó)際科研人才生態(tài)，形成以中國(guó)和美國(guó)為核心的兩個(gè)科技人才亞循環(huán)體系。近年來(lái)，隨著科技研發(fā)與教育投入的加大，中國(guó)已經(jīng)初步建立起了國(guó)際科研與教育網(wǎng)絡(luò)。截至2023年10月，中國(guó)已經(jīng)與160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了科技合作關(guān)系，簽署了117個(gè)政府間科技合作協(xié)定。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2006—2010年與2011—2015年相比，中國(guó)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家以及中國(guó)與歐盟之間的合著論文僅增長(zhǎng)了1.2倍。相比之下，中國(guó)與中東之間的合著論文增長(zhǎng)比例最高（3.9倍），其次是中國(guó)與非洲（2.9倍）、中國(guó)與拉丁美洲（2.0倍）以及中國(guó)與“一帶一路”國(guó)家（1.6倍）。與這一變化同時(shí)出現(xiàn)的是，中國(guó)在科技領(lǐng)域的形象，在較短的時(shí)間里從模仿者轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜珙I(lǐng)先科技國(guó)家的挑戰(zhàn)者。