艱難的變革：國有企業(yè)改革的回顧與思考（五）

攻堅階段的國有企業(yè)改革

斷臂求生：國有企業(yè)改革攻堅階段的評述

國有企業(yè)改革攻堅階段是從1998年到2003年，即朱镕基同志任國務(wù)院總理的五年。最具標志性意義的工作是國有企業(yè)改革脫困三年兩大目標（從1998年到2000年），主要工作包括：國有中小企業(yè)改革、國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)、再就業(yè)中心建設(shè)，和針對特定行業(yè)、特定類型企業(yè)的脫困措施。這幾項工作使連續(xù)多年凈虧損的國有中小企業(yè)通過改制退出了國有序列，使大量虧損的國有企業(yè)通過破產(chǎn)方式退出了市場，準確地切斷了國有企業(yè)兩個最主要的虧損源，改革取得的經(jīng)濟效果非常明顯。

1997年底，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)凈虧損的有12個省市，到2000年底全部扭虧為盈；5大虧損行業(yè)中有3個實現(xiàn)了扭虧，煤炭和軍工行業(yè)的虧損額也有較大幅度下降。全國國有及國有控股大中型工業(yè)企業(yè)的虧損面由1997年底的39.1%下降到27.2%；1997年底6599戶國有及國有控股大中型虧損企業(yè)中，有4799戶通過多種途徑擺脫了困境。

2000年12月27日，國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁同志受國務(wù)院委托向全國人大報告：“經(jīng)過三年的艱苦努力，國有企業(yè)改革和脫困取得了明顯成效，中央提出的三年兩大目標已基本實現(xiàn)?！?/p>

2002年，我國國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤進一步上升到2633億元，2004年達到了5312億元，三年改革脫困確實使國有企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)出現(xiàn)了一個轉(zhuǎn)折性的變化。

一些人批評三年改革脫困主要用的是行政手段，應(yīng)該更多地依靠市場機制、采用321b4184ce75436caeb2e75ac0c680fd3e6cc5b0512f08e9c88ea7dcf42fdca5市場的辦法，這種批評脫離了中國的實際。中國當時處于轉(zhuǎn)型期，理想化的市場機制、市場的辦法當時尚不存在。我國當年既沒有一個依靠市場能自動使結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的機制，也不存在一個依靠市場能順利實現(xiàn)人員流動的機制，行政手段可能是在當時國情條件下能夠把改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整推動起來的唯一辦法。這也是中國在改革道路中如何轉(zhuǎn)型、如何以政府行政手段，創(chuàng)造條件，構(gòu)建市場機制的寶貴實踐經(jīng)驗。

重要的是，我們用行政手段去實現(xiàn)的目標，符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向。這種行政手段的有效運用，大大加快了國有企業(yè)乃至整個經(jīng)濟體制的市場化進程。

在國有企業(yè)改革的攻堅階段，我國國有企業(yè)改革的思路和內(nèi)涵實際上發(fā)生了一個重大改變。以往國有企業(yè)改革的內(nèi)涵是狹義的，主要是體制層面的改造或調(diào)整，包括企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從改革的攻堅階段開始，國有企業(yè)改革已開始轉(zhuǎn)化成一個廣義的概念，包括體制機制的改革，也包括調(diào)整結(jié)構(gòu)、歷史負擔的化解和人員分流安置等。

國企改革這個改變是被形勢倒逼出來的。1998年之前，企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制已經(jīng)難以為繼，現(xiàn)代企業(yè)制度試點也沒有使企業(yè)的經(jīng)營行為和經(jīng)營狀態(tài)產(chǎn)生實質(zhì)性變化，財政體制和金融體制改革又使矛盾急劇激化。此時，國有企業(yè)已滑向全面崩潰的邊緣。

這樣的局面清楚地表明，只在體制層面進行調(diào)整已經(jīng)不可能解決國有企業(yè)的危機，必須對國有企業(yè)存在的所有問題綜合施策、進行全方位的處置，動一次“全身性”的大手術(shù)。這樣的認識符合中國國有企業(yè)的實際，也非常重要和及時。

但改革思路的轉(zhuǎn)變馬上遇到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。首先是配套的體制和條件不具備。改革觸及產(chǎn)權(quán)就涉及國有資產(chǎn)的管理問題，但當時多頭管理下的體制責(zé)任不清晰、政策不完備，出現(xiàn)問題幾乎不可避免；社會化的保障體制還沒有建立，職工離開企業(yè)后難以保障基本生活，好似在沒有安全網(wǎng)的情況下進行“高空作業(yè)”，非常危險，難免會引發(fā)很多社會矛盾和沖突。這些改革所需要的配套條件都不是短時間內(nèi)能夠創(chuàng)造出來的，這個階段的改革實際上是在一邊推進、一邊出事、一邊補漏的狀態(tài)下艱難前行。

其次是改革的社會風(fēng)險急劇加大。結(jié)構(gòu)調(diào)整、人員流動導(dǎo)致的既得利益調(diào)整幅度巨大。企業(yè)破產(chǎn)會使職工全部下崗，國有中小企業(yè)改制退出職工也是不情愿的。這一階段的改革對職工權(quán)益和社會穩(wěn)定的沖擊非常直接，各級黨委和政府付出極大的努力來化解群體性事件，穩(wěn)定企業(yè)和社會。

配套條件不具備、社會風(fēng)險巨大，這個階段的改革能夠堅持走下去，主要得益于黨中央、國務(wù)院對國有企業(yè)改革的高度重視和堅強領(lǐng)導(dǎo)，以及三年改革脫困工作營造出的社會氛圍和承受力，再加上地方政府主動性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮。

一般認為，國有企業(yè)改革的攻堅階段具有最典型的“問題導(dǎo)向”的特征，這的確很有道理。這一時期，黨中央、國務(wù)院對改革的宏觀指導(dǎo)與第一線的改革實踐結(jié)合得非常緊密，中央對改革的要求都非常準確地指向改革中亟待解決的重大問題。

這一時期的改革也體現(xiàn)出一種非常值得稱道的思想作風(fēng)和工作作風(fēng)。從中央到地方，沒有人打官腔、說套話，官僚主義、形式主義基本沒有市場；大家都眼睛向下，直面問題、研究問題，說真話、講實話，扎扎實實地想辦法解決問題。這個時期發(fā)布的有關(guān)國有企業(yè)改革的文件不少，但篇幅都不長、論述性的說法很少，要解決什么問題、如何解決是最主要的內(nèi)容。

僅僅用“問題導(dǎo)向”概括這個時期的國有企業(yè)改革似還不夠完整，應(yīng)該是“問題導(dǎo)向”和“目標導(dǎo)向”相結(jié)合。在中央政府層面，對改革方向的把握非常準確，什么該做、什么不該做非常清楚。這一時期改革的各項工作在方向上基本沒有出現(xiàn)偏差，大量具體問題的解決則大大加快了中國市場化改革的進程。

在改革的大局上目標導(dǎo)向，在改革的操作上問題導(dǎo)向，在解決問題的過程中逐步向最終的目標趨近，可能是最合理的改革方法論。

在國有企業(yè)改革的攻堅階段，主要的、最難的工作都是由地方政府操作的。國有中小企業(yè)改革由地方政府主導(dǎo)，再就業(yè)中心是地方政府的創(chuàng)造，企業(yè)破產(chǎn)的操作和維穩(wěn)任務(wù)由所在地黨委和政府負全責(zé)，中央直屬的困難企業(yè)也都下放給地方處置。

相比較而言，地方政府尤其是市縣級政府直接面對企業(yè)，企業(yè)狀態(tài)不好時承受的壓力最大、改革的動力最強；而同時，它們的功能和手段更加完整，有能力從本地實際出發(fā)解決復(fù)雜問題。

這個階段改革的動力機制非常清晰：財政體制和金融體制改革把地方政府逼到一個非改革不可的境地，本地國有企業(yè)的問題如果解決不好，不但影響地方經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定也難以維護。試想，如果當年財政仍向國有企業(yè)發(fā)放經(jīng)營性虧損補貼、銀行仍會給虧損的國有企業(yè)貸款發(fā)工資，各方面還有回旋和拖延的余地，誰也不會冒著風(fēng)險去推動這樣破釜沉舟式的改革。這個階段也是中央和地方在改革上互動最好的時期之一。中央政府確定改革的方向和原則，地方政府想辦法解決具體問題。地方做的對，中央政府總結(jié)、推廣；地方做錯了，中央政府出面糾正。中央給了地方黨委和政府非常大的施展空間。

基層的積極性和創(chuàng)造性是這一時期改革推進最重要的基礎(chǔ)。改革中很多復(fù)雜問題處理不可能事先都想周全，相關(guān)的政策文件中也不可能有現(xiàn)成的規(guī)定，如果第一線的官員不敢擔當、不敢作為、不去主動研究和解決問題，而是等著上面的說法，工作的狀態(tài)和效果會完全不同。正因為如此，這一時期中央政府對改革工作的指導(dǎo)非常主動，把各地好的經(jīng)驗和辦法總結(jié)出來，在規(guī)范化的基礎(chǔ)上進行推廣，是非常有效的改革推進方式。

同時，中央對地方也給予了最大程度的支持、信任和愛護。改革中發(fā)生的“事件”很多，但從來沒有因為改革“出了事”而處理第一線的官員，往往是中央派工作組到現(xiàn)場，與地方政府和企業(yè)共同研究如何解決問題?！懊^過河”的改革必然包含試錯，也需要有容錯的機制；如果改革出了問題就處分下面的官員，中國的國有企業(yè)改革很可能會戛然而止，后面會是一個什么局面就很難說了。黨中央、國務(wù)院的胸懷和擔當給了第一線的同志信任感和安全感，讓他們沒有后顧之憂地投入工作。事實證明，寬松的氛圍和環(huán)境最能夠激發(fā)出人的潛能。

國有企業(yè)改革的攻堅階段是我國國有企業(yè)改革進程中解決難題最多、成效最顯著的階段。在這個階段，國有經(jīng)濟、國有企業(yè)的面貌和狀態(tài)發(fā)生了巨大而深刻的變化。

1998年之前，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)線漫長，系統(tǒng)內(nèi)有大量不具備體制優(yōu)勢的國有中小企業(yè)和嚴重虧損的特困企業(yè)，國有經(jīng)濟不堪重負、步履艱難，全社會對國有企業(yè)幾乎完全失去信心。2003年之后，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)線大大縮短，而且越來越集中于能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)和精神面貌開始改善，政府承擔的壓力和負擔明顯減輕，各方面看到了國有經(jīng)濟的希望。

1998年之前，受到傳統(tǒng)觀念、現(xiàn)實利益和配套條件的約束，國有企業(yè)的破產(chǎn)、國有企業(yè)職工的流動在社會上還很難被接受，各級政府也對潛在的風(fēng)險顧慮重重、不敢觸碰。在2003年之后，國有企業(yè)資不抵債要破產(chǎn)，國有企業(yè)的職工也要進入市場合理流動，這些觀念已逐漸為各方面所理解；社會觀念的改變和相關(guān)配套條件的逐步具備，使國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)開始能夠通過優(yōu)勝劣汰的機制得到優(yōu)化。

在1998年之前，由于體制僵化、觀念落后、包袱沉重、虧損嚴重，國有企業(yè)已成為很多地方經(jīng)濟發(fā)展的包袱和社會穩(wěn)定的隱患，各級政府“壓力山大”。在2003年之后，隨著觀念轉(zhuǎn)變、負擔減輕和體制機制的改革，國有企業(yè)開始逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的環(huán)境和市場的競爭，逐步成為國家和各地經(jīng)濟社會發(fā)展中正面的促進因素和重要的發(fā)展主體。

這些變化對于中國的國有經(jīng)濟和國有企業(yè)而言，都具有“歷史性轉(zhuǎn)折”的意義。歷史無法假設(shè)。但如果我們回顧1997年前后國有企業(yè)問題的嚴重程度和蔓延的速度，就會意識到，以三年改革脫困工作為標志的改革攻堅，使我們避免了由于國有企業(yè)問題集中爆發(fā)而導(dǎo)致的社會危機。

受惠于國企“斷臂求生”式的改革，中國國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的發(fā)展翻開了新的一頁。歷史應(yīng)當記住國有企業(yè)改革攻堅階段的貢獻者：提出了國企改革、主持了國企改革，為改革承擔了重大責(zé)任的朱镕基總理；在改革一線殫精竭慮、沖鋒陷陣，做出了重大貢獻的地方黨委和政府的官員；以及千千萬萬為改革付出了代價、做出了犧牲的國有企業(yè)職工。雖然只有五年的時間，這個階段的國有企業(yè)改革并不是完整的。國企改革是階段性的，需要在下個階段不停滯的改革中繼續(xù)探索解決。

國資委成立后的國有企業(yè)改革

2003年，我國國有中小企業(yè)改革和國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作都進入了尾聲，余下的國有企業(yè)主要是經(jīng)營狀態(tài)尚好的國有大型企業(yè)。從2003年開始，中國的國有企業(yè)改革進入以國有大企業(yè)改革為重點的階段。

國務(wù)院國資委成立的體制背景

國有大企業(yè)之前所經(jīng)歷的改革，主要是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的全國性試點。這項試點的規(guī)格很高、范圍很大，從中央到地方各個層面傾注了極大的努力、寄予了很高的期望，企業(yè)層面的操作也非常認真，但未能取得實質(zhì)性的預(yù)期效果。

在試點中，企業(yè)都按照《公司法》進行改制，建立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子等公司法人治理結(jié)構(gòu)，運作方式也按《公司法》的要求進行規(guī)范。但是，由于企業(yè)國有資產(chǎn)出資人不明確、不到位，公司治理機構(gòu)完全由企業(yè)內(nèi)部人員組成，而且成員高度重合。國有資產(chǎn)出資人缺位使企業(yè)由內(nèi)部人控制的格局依舊，沒有人代表國家股東對企業(yè)提出要求、進行督導(dǎo)，因而企業(yè)行為沒有實質(zhì)性變化。經(jīng)營者和監(jiān)督者之間的角色轉(zhuǎn)換非常困難，而且降低了工作效率。以致有一段時間有關(guān)方面曾要求國有企業(yè)撤銷董事會。

對于國有大企業(yè)而言，由于改制后仍是國有或國有控股企業(yè)，仍在國有的體制框架內(nèi)，政府和企業(yè)的關(guān)系就成為一個繞不過去、又非常糾結(jié)的難題。

從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，“政企分開”是主導(dǎo)的方向。此前的改革在這個方向上進行了大量探索，政企不分、政府不放手，企業(yè)就難有活力；政府放手了、政企分開了，又會帶來內(nèi)部人控制問題，政府難以接受，因為守護國有資產(chǎn)是政府的責(zé)任，而且國有企業(yè)一旦出了亂子仍然要由政府來收拾殘局。

國有企業(yè)經(jīng)營的是國有資產(chǎn)，國有企業(yè)與政府的關(guān)系不可能完全切斷；如果完全切斷了國有企業(yè)和政府的關(guān)系，企業(yè)國有資產(chǎn)將成為無人管理、無人負責(zé)的“無主資產(chǎn)”，國有資產(chǎn)流失不可避免，企業(yè)本身也會出現(xiàn)較大問題。因此，對國有企業(yè)而言，實現(xiàn)政企分開的前提是政府內(nèi)部的政資分開，使政府的社會公共管理職能與企業(yè)國有資產(chǎn)管理職能相分離，這是國有企業(yè)實現(xiàn)政企分開唯一可行的途徑。由此，“政府和企業(yè)要分開、國有資產(chǎn)出資人要到位”，應(yīng)該是國有企業(yè)構(gòu)建政企關(guān)系唯一合理的框架。

關(guān)于國有資產(chǎn)管理問題，在1991年4月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中，在強調(diào)繼續(xù)堅持和完善企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的同時就提出：加強國有資產(chǎn)的管理，逐步建立與社會主義有計劃商品經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制和管理辦法。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》明確：“對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式途徑。加強中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級政府專司國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)?！碧岢鋈绱嗣鞔_的要求，顯然與之前國家國有資產(chǎn)管理局（簡稱國資局）的開創(chuàng)性工作和一些地方政府進行的探索有關(guān)。

1988年3月，第七屆全國人大批準了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，建立歸口財政部的國家國有資產(chǎn)管理局，這是中國第一個專司國有資產(chǎn)管理的政府職能機構(gòu)。國資局最初的管理職能比較寬泛，1994年再次進行了明確：“按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，國家國有資產(chǎn)管理局要加強國有資產(chǎn)的綜合管理，重點是對各類企業(yè)占有、使用的國有資產(chǎn)進行宏觀管理，配合有關(guān)部門共同進行國有資源性資產(chǎn)的管理工作，加強對地方國有資產(chǎn)管理工作的指導(dǎo)、監(jiān)督?！?/p>

國資局成立后，在國有資產(chǎn)管理方面進行了大量開創(chuàng)性工作。一是在全國范圍內(nèi)組織開展清產(chǎn)核資，不僅包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)，還涵蓋了資源性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)；二是研究制定了比較完整的國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的政策體系，包括產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資、國有股權(quán)管理、國有資產(chǎn)統(tǒng)計等。這些方面的工作奠定了我國國有資產(chǎn)管理最初的基礎(chǔ)。

由于國資局的職責(zé)定位是對企業(yè)占有、使用的國有資產(chǎn)進行“宏觀管理”，以及當時對國有企業(yè)實際管理的既定格局所限，國資局實質(zhì)上是一個國有資產(chǎn)管理的政策制定部門，而不是一個企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表機構(gòu)。因為“政資分開”的改革當時還沒有提上日程，很多黨政部門還都擁有某一方面“資”的職能。

國資局在國有資產(chǎn)管理政策制定方面所做的工作意義重大，但對一家具體的國有企業(yè)而言，國資局僅僅是當時可以參與管理的眾多政府部門之一，而且是一個相對不太重要的部門。當時國有企業(yè)最直接的管理主體是行業(yè)主管部門，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的選任、投資管理、薪酬分配、改革指導(dǎo)等職權(quán)都由其他部門掌控。在多頭管理的既定格局下，國資局能夠發(fā)揮的作用十分有限，這一點在國有中小企業(yè)改革時對國有資產(chǎn)未能進行有效管理的情況中看得很清楚。國資局一旦想發(fā)揮更積極的作用，就會與其他黨政部門發(fā)生直接的摩擦和沖突；這種情況發(fā)生過多次，可能是當年國資局最為苦惱的事情。

在中央提出探索國有資產(chǎn)管理及經(jīng)營形式的任務(wù)后，一些中心城市政府率先進行了這方面的探索。其中在全國影響較大、最為典型的是上海市和深圳市的做法。

這兩個城市最初都研究構(gòu)造出三個層次的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的構(gòu)架：第一個層次是專司國有資產(chǎn)管理的行政機構(gòu)，第二個層次是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，第三個層次是國有獨資、控股、參股企業(yè)。兩個城市第一和第三個層次的差別不大，第二個層次的組建方式不一樣，結(jié)果則完全不同。

深圳市于1992年、上海市于1993年分別成立了市級國有資產(chǎn)管理委員會，由市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭，各有關(guān)黨政部門的主要負責(zé)人參加，作為市級國有資產(chǎn)管理的最高機構(gòu)，之下設(shè)立國資辦作為常設(shè)辦事機構(gòu)。國資辦的組建意義重大，使原由各部門分散行使的國有企業(yè)管理職能初步實現(xiàn)集中化和一體化，可以理解是日后市一級國資委的雛形。

上海的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司最初由各工業(yè)局改建。這些工業(yè)局原先就是一層管理實體，內(nèi)部有一批行業(yè)人才，與下屬國有企業(yè)有長期的管理關(guān)系。這種背景下的改建以及母子公司體制構(gòu)造比較自然和順利，通過進一步的調(diào)整和改革，行業(yè)特征和行政色彩逐步淡化，最終成為大型企業(yè)集團。上海的模式實際上演變成兩層結(jié)構(gòu)：國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)直接面對大型企業(yè)集團。

深圳是一個新興城市，原來并沒有很“實”的行業(yè)管理部門，最初的三家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是由政府新建的。但公司成立后與各方面的矛盾不斷，向上與市國資辦在權(quán)力、責(zé)任、管理范圍方面糾結(jié)不清、摩擦頻發(fā)；向下對企業(yè)收權(quán)、搞審批、直接干預(yù)過多，最后不得不在2003年撤銷，重新構(gòu)造出兩層結(jié)構(gòu)。這些城市的探索，都為以后企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革提供了寶貴的實踐基礎(chǔ)。

稽察特派員制度也是想使國有資產(chǎn)出資人職能到位的一種嘗試。在朱镕基總理的主導(dǎo)下，1998年，國務(wù)院進行了一次力度很大的機構(gòu)改革，冶金、機械、化工等9個國家工業(yè)部被撤銷，改組為由國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家工業(yè)局，這次改革中最大的變化是國家工業(yè)局已不再具有管理企業(yè)的職能。撤銷行業(yè)管理部門是我國政企分開改革邁出的重要一步，但行業(yè)管理部門撤銷后對原直屬企業(yè)出現(xiàn)了兩個管理上的缺口，一是對企業(yè)負責(zé)人選任和管理的缺口，二是對企業(yè)監(jiān)督的缺口。干部管理的缺口由同年成立的中央大型企業(yè)工委承接，監(jiān)督管理的缺口則由同年建立的稽察特派員制度來承擔。

1998年3月，第九屆全國人大通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，定由國務(wù)院向國有重點大型企業(yè)派出稽察特派員，負責(zé)監(jiān)督企業(yè)的資產(chǎn)運營和盈虧情況?；焯嘏蓡T由國務(wù)院任免，一般由部級、副部級國家工作人員擔任。國務(wù)院專門設(shè)立了稽察特派員總署，工作機構(gòu)設(shè)在國家人事部?；焯嘏蓡T制度在中國的國情條件下是一種力度很大、見效很快的監(jiān)督方式，派出后發(fā)現(xiàn)并查處了一批違法違紀案件，其威懾的效果使得國有企業(yè)中的腐敗問題、財務(wù)失真問題開始減少。加強監(jiān)督是企業(yè)國有資產(chǎn)管理的一項重要職能，但仍難以涵蓋企業(yè)國有資產(chǎn)管理職能的全部。

在2003年之前，政府對國有大企業(yè)管理最突出的特點是在政企不分基礎(chǔ)上的多部門共管；許多黨政部門都有某一方面的管理權(quán)限，有時在一個方向上還不止一個部門參與管理。

多頭管理在不同時期略有差異。大致的格局是：重要企業(yè)主要負責(zé)人是組織部門選任和管理，副職早期由行業(yè)主管部門、機構(gòu)改革后由中央企業(yè)工委選任；企業(yè)的基本建設(shè)投資由國家計委審批，技術(shù)改造投資由國家經(jīng)貿(mào)委審批；企業(yè)國有資產(chǎn)管理的職能在國資局，1998年國資局撤銷后由財政部直接負責(zé)；國有企業(yè)的收入分配由勞動部門管理，包括企業(yè)負責(zé)人的工資標準和企業(yè)的工資總額；國有企業(yè)改革在國家體改委撤銷后由國家經(jīng)貿(mào)委負責(zé)，國家計委負責(zé)行業(yè)改革和計劃單列企業(yè)集團的試點工作；對國有企業(yè)的外部監(jiān)督由人事部稽察特派員總署負責(zé)，中央紀檢委和審計署也有很大的監(jiān)督檢查權(quán)力。

這種管理格局就是當年被廣泛詬病的“五龍治水”“九龍治水”的格局。多頭管理造成的問題是多方面的：

一是政企不分、責(zé)任不清。由于政府部門對國有企業(yè)的管理大都很具體，企業(yè)的自主權(quán)有限，企業(yè)出了問題自身要承擔什么責(zé)任說不清楚；同時，由于眾多部門都從不同方向在實施管理，政府層面的管理責(zé)任也說不清楚。當年一些國有大企業(yè)出了問題，國務(wù)院要求查清責(zé)任，但幾乎無一能夠查清真正的責(zé)任者或責(zé)任機構(gòu)。

二是政策方向不一致，企業(yè)無所適從。參與管理的各個部門職責(zé)不同、價值取向差異很大，對改革的認識也不一樣。各個部門都按照自己的想法進行管理?！吧厦娑鄺l線、下面一根針”，政策矛盾都集中到了基層；黨政部門都是領(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)聽誰的、不聽誰的都很為難。

三是部門協(xié)調(diào)的難度很大。對國有大企業(yè)的管理權(quán)分散配置于不同的機構(gòu)，任何一個部門的權(quán)限都不能推動企業(yè)的整體工作；而部門之間又很難合作，除非高層領(lǐng)導(dǎo)出面，否則都協(xié)調(diào)不動。尤其在企業(yè)出現(xiàn)重大危機時，任何一個部門的權(quán)限都解決不了問題，只能把最高層推到第一線，成為運行成本極高的體制。

對于國有企業(yè)而言，政府必然要代表國家對企業(yè)行使特定權(quán)力，單方向強調(diào)“分開”，國家所有權(quán)就“虛置”了，結(jié)果只能是內(nèi)部人控制。但國家所有權(quán)的體現(xiàn)方式需要深入研究和探索。國家所有權(quán)組織合理、行使有效率則效應(yīng)就是正面的，反之效應(yīng)將是負面的。因此，國家所有權(quán)如何組織好、行使好，是國有企業(yè)改革一個基本的邏輯起點，之后才談得上企業(yè)層面的改革問題。

多部門分權(quán)管理無疑也是國家所有權(quán)行使的一種具體形式，但這種形式既不科學(xué)、也不合理，企業(yè)的自主權(quán)無法保證，國家所有權(quán)的行使沒有效率，部門之間協(xié)調(diào)過程的內(nèi)耗太大。如果不改變這種不科學(xué)、不合理的管理體制，國有大企業(yè)要想改革好、發(fā)展好非常困難。

政企不分、多頭管理、無人負責(zé)的體制弊端顯而易見，但想改變并不容易，對任何一個實權(quán)部門而言這都是個敏感話題。國有企業(yè)狀態(tài)好的時候問題會非常突出，誰都希望對優(yōu)質(zhì)資源具有影響力。涉及部門的既有權(quán)力大家都不會主動退讓，這幾乎是所有行政機構(gòu)一個本能的行為；即使部門的領(lǐng)導(dǎo)能從大局出發(fā)想放掉某些權(quán)力，下面也會有很大阻力。解決這種問題需要中央領(lǐng)導(dǎo)下大的決心，推動大力度的改革。

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