“全國- 區(qū)域”雙軌機(jī)制背景下深化碳市場的路徑研究

針對當(dāng)前碳市場整體建設(shè)的不足須對區(qū)域碳市場進(jìn)行重新定位，從系統(tǒng)謀劃角度繼續(xù)發(fā)揮先行先試的作用。為進(jìn)一步挖掘市場化機(jī)制推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建議盡快制訂碳市場的遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃，明確未來國家及區(qū)域碳市場的發(fā)展方向和目標(biāo)；加強(qiáng)碳市場與其他低碳發(fā)展政策的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)；持續(xù)完善碳市場政策體系，實(shí)現(xiàn)金融精準(zhǔn)支持“雙碳”目標(biāo)。

“全國-區(qū)域”碳市場并存的我國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

碳市場作為碳定價重要政策工具，成為越來越多國家激勵減排的有效手段。通過總量控制和碳定價機(jī)制，形成對碳減排的約束和激勵，有利于引導(dǎo)各類市場主體主動減排。自2011年以來，我國在廣東、北京、天津、上海、重慶、湖北、深圳7個省市開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，為我國積累了豐富的碳市場建設(shè)與運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了碳交易機(jī)制在促進(jìn)節(jié)能減排方面的作用。截至2023年12月底，試點(diǎn)區(qū)域碳市場已覆蓋鋼鐵、水泥、石化等20余個行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放單位，累計配額成交量約為6.61億噸二氧化碳當(dāng)量，累計成交額達(dá)191.60億元人民幣。研究表明，碳交易政策使得試點(diǎn)地區(qū)的碳排放強(qiáng)度下降了9.5%。此外，碳市場規(guī)模和活躍度每增加1%，將分別帶來試點(diǎn)地區(qū)碳排放強(qiáng)度下降0.9%和0.7%。

盡管試點(diǎn)區(qū)域碳市場已穩(wěn)定運(yùn)行多年，全國碳市場也已鳴鑼開市，但當(dāng)前碳市場均不同程度地暴露出一系列問題，如市場結(jié)構(gòu)不合理、制度建設(shè)不完善、碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足以及法律規(guī)范缺失等。未來，全國碳市場將逐步納入鋼鐵、建筑建材、電解鋁等行業(yè)的控排企業(yè)，這將導(dǎo)致區(qū)域碳市場容量逐步縮小，進(jìn)而降低區(qū)域碳市場運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致區(qū)域碳市場可能無法充分發(fā)揮其在不同行業(yè)減排的激勵和引導(dǎo)作用，從而影響到整體市場化減排的效果。

在全國碳市場已經(jīng)運(yùn)作的前提下，本文認(rèn)為中國區(qū)域碳市場的戰(zhàn)略定位應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便更有效地支持全國碳市場的發(fā)展。因此，本文的目標(biāo)在于深入分析當(dāng)前碳市場建設(shè)中存在的主要問題，并提出關(guān)于區(qū)域碳市場新定位的思考和建議，探討推動區(qū)域碳市場與全國碳市場有機(jī)融合的發(fā)展路徑。

限制碳市場服務(wù)“雙碳”目標(biāo)的主要問題

“雙碳”目標(biāo)的提出以及全國碳市場建設(shè)的加速推進(jìn)，意味著中國碳市場的發(fā)展進(jìn)入新的階段，但在面臨新機(jī)遇的同時也面臨新的挑戰(zhàn)。

中國碳市場國際化布局欠清晰，限制爭取國際碳定價權(quán)的影響力

隨著全球政治經(jīng)濟(jì)形勢和氣候治理格局的變化，部分國家開始以碳排放為壁壘限制國際間的貿(mào)易往來。在這種情況下，孤立的碳市場無法有效發(fā)揮對出口型商品及服務(wù)的碳定價功能，也難以解決由碳排放引起的貿(mào)易壁壘問題。中國一直致力于推進(jìn)全球氣候治理和國際合作，但在碳市場國際化進(jìn)程中尚未取得突破性進(jìn)展。這可能會限制中國在引領(lǐng)全球氣候治理和爭取國際碳定價權(quán)方面的影響力。因此，國際合作和碳市場的開放與連通對我國來說尤為重要。這將為中國提供更多的減排選擇和資源，幫助我國更好地參與全球貿(mào)易體系，推動綠色低碳產(chǎn)品和技術(shù)的國際交流與傳播，增強(qiáng)中國在全球綠色產(chǎn)業(yè)鏈中的競爭力。

碳市場與其他低碳發(fā)展政策的協(xié)同性有待提升

在“雙碳”目標(biāo)的背景下，一系列低碳發(fā)展政策的出臺和實(shí)施在環(huán)境成本內(nèi)部化方面發(fā)揮重要作用。這些政策包括可再生能源電力消納保障機(jī)制、綠色電力證書交易制度、排污許可證制度、生態(tài)補(bǔ)償制度以及用能權(quán)交易制度等。然而，目前各種交易機(jī)制之間存在著一定程度的交叉重疊，這導(dǎo)致政策之間的銜接、協(xié)同和競爭互促關(guān)系不夠理想，協(xié)同治理尚未實(shí)現(xiàn)。舉例來說，碳市場總量目標(biāo)的實(shí)施與可再生能源配額制度的實(shí)施可能存在直接或間接的相互影響，綠電、綠證及自愿減排市場的激勵方向與支持領(lǐng)域需要進(jìn)一步完善。

碳市場金融屬性定位不明晰，限制金融充分發(fā)揮有效支持作用

碳市場及碳排放權(quán)產(chǎn)品的金融屬性定位不明晰，給傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)參與碳市場帶來了障礙——缺乏明確的金融屬性定位使得傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)對碳市場的參與和投資存在較高不確定性，影響它們對碳交易產(chǎn)品的投資意愿，也導(dǎo)致碳市場流動性不足。國家金融監(jiān)管部門對交易場所的監(jiān)管要求限制了成熟交易方式在碳排放權(quán)產(chǎn)品的應(yīng)用，增加了市場操縱風(fēng)險，特別是集合競價和連續(xù)競價模式在碳市場中受到限制，可能導(dǎo)致市場價格易受操縱，不利于市場穩(wěn)定運(yùn)行。此外，金融在支持碳市場建設(shè)中的角色尚未有效發(fā)揮，碳市場建設(shè)的創(chuàng)新、激勵、跨期和風(fēng)險管理之間的關(guān)系仍未得到很好的理順。相關(guān)交易機(jī)制、交易產(chǎn)品、碳金融市場培育和能力建設(shè)等方面都有待進(jìn)一步完善。

重點(diǎn)排放單位碳資產(chǎn)管理和能力建設(shè)體系有待完善

碳資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)在活躍碳市場交易、降低重點(diǎn)排放單位碳成本以及實(shí)現(xiàn)碳資產(chǎn)保值增值方面扮演著重要角色。以區(qū)域碳市場為例，多數(shù)重點(diǎn)排放單位由于尚未建立完善的碳資產(chǎn)管理體系，對涉碳投資和碳決策流程較為慎重，一定程度影響了市場活躍度和發(fā)展?jié)摿?。此外，重點(diǎn)排放單位自身核查和履約管理能力不足也是碳市場運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)之一，導(dǎo)致區(qū)域碳市場出現(xiàn)履約期交易集中的情況，不利于市場的穩(wěn)健運(yùn)行和碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響到企業(yè)自身的低碳發(fā)展。

須厘清區(qū)域碳市場新定位

在“雙碳”目標(biāo)下，進(jìn)一步明確區(qū)域碳市場市場定位和角色，充分發(fā)揮區(qū)域市場的主觀能動性和積極性，是“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。鑒于此，在“雙碳”目標(biāo)下，區(qū)域碳市場如何進(jìn)一步發(fā)揮碳交易這一市場化機(jī)制作用，配合碳達(dá)峰碳中和系統(tǒng)性變革引領(lǐng)要求，需要盡快厘清并突出其市場新定位。

發(fā)揮鏈接全國與國際碳市場的支點(diǎn)作用

隨著中國深層次參與全球應(yīng)對氣候變化議題，未來全國碳市場必將面臨著與國際碳市場深度合作、交流的要求，彰顯我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力并推動碳定價的國際合作。與滬港通、深港通、滬倫通等資本市場跨境連通相比，碳市場作為新興市場，在推動與境外合作交流過程中更需要試點(diǎn)試驗(yàn)，從試點(diǎn)碳市場的局部為全國碳市場的全局提供有益經(jīng)驗(yàn)和可行路徑。因此，可選取市場基礎(chǔ)和開放條件較好的區(qū)域碳市場作為試點(diǎn)，探索深化與國際其他區(qū)域碳市場在產(chǎn)品、機(jī)制層面鏈接合作的基礎(chǔ)，建設(shè)一個面向國際的碳市場試驗(yàn)田，為全國碳市場后續(xù)開展國際交流合作先行先試，夯實(shí)基礎(chǔ)。

進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)、企業(yè)覆蓋范圍

當(dāng)前全國碳市場的總量控制與碳達(dá)峰目標(biāo)之間缺乏有效的銜接，全國碳市場尚未形成與碳達(dá)峰路徑相銜接的近期、中期和遠(yuǎn)期的發(fā)展路線圖，導(dǎo)致全國碳市場發(fā)展的預(yù)期仍有待完善。這也使得與之匹配的區(qū)域碳市場的發(fā)展存在更大的不確定性，導(dǎo)致市場化減排對國家、省、市碳達(dá)峰目標(biāo)的支撐作用尚未明確。碳市場的實(shí)踐已經(jīng)證明，在控制排放的行業(yè)中，碳市場對減排起到積極作用。然而，目前還有大量行業(yè)尚未納入碳市場機(jī)制，而這些行業(yè)也將面臨碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的考核要求。碳市場的發(fā)展應(yīng)著重在推動上述行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和方面發(fā)揮積極作用。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域碳市場的覆蓋范圍，多措并舉促進(jìn)各行業(yè)進(jìn)行節(jié)能降碳，是地方落實(shí)“雙碳”工作的現(xiàn)實(shí)需要。

積極探索“期現(xiàn)聯(lián)動”機(jī)制

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，碳排放權(quán)期貨是發(fā)現(xiàn)碳價格信號、實(shí)現(xiàn)低成本減排的市場化手段，歐盟碳市場期貨交易規(guī)模已遠(yuǎn)超現(xiàn)貨交易規(guī)模，是推動碳減排機(jī)制發(fā)揮作用的主力產(chǎn)品，已成為目前全球最有影響力的碳定價機(jī)制之一。未來全國碳市場要提升我國碳定價機(jī)制在全球的影響力，應(yīng)對國際碳排放定價格局，發(fā)展碳期貨是必經(jīng)之路。因此，在我國落實(shí)碳達(dá)峰任務(wù)且全國碳市場建設(shè)還不成熟的關(guān)鍵時期，建議可以廣東碳市場為試點(diǎn)，前瞻性探索開展以區(qū)域碳交易市場為樣本的碳配額現(xiàn)貨與期貨產(chǎn)品協(xié)同發(fā)展的可行性分析研究，建設(shè)碳期貨現(xiàn)貨的聯(lián)動機(jī)制，為全國碳市場運(yùn)行成熟后開展全國碳期貨市場建設(shè)未雨綢繆。

為探索監(jiān)管協(xié)同和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)

區(qū)域碳市場可通過探索加強(qiáng)碳交易主管部門和金融監(jiān)管部門在監(jiān)管協(xié)同、創(chuàng)新風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制等方面完善區(qū)域碳市場機(jī)制，拓展碳市場參與主體，提高企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)對碳資產(chǎn)管理重要性和價值的認(rèn)知，并將碳資產(chǎn)管理納入戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營決策中，引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)完善碳資產(chǎn)管理體系，包括建立碳資產(chǎn)登記和核算制度，推動碳資產(chǎn)評估和審計。

促進(jìn)我國碳市場有序發(fā)展服務(wù)“雙碳”目標(biāo)的對策建議

我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的完善應(yīng)當(dāng)立足國情，有選擇地借鑒和吸收國際規(guī)則，尤其應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和需要，完善經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與規(guī)則創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國內(nèi)市場優(yōu)勢，不斷提升我國碳排放權(quán)交易機(jī)制的國際化程度。

推進(jìn)全國統(tǒng)一碳市場與區(qū)域碳市場的協(xié)同發(fā)展，推動制訂國內(nèi)碳市場的遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃，謀篇布局引領(lǐng)全球氣候治理新格局

一是建議國家相關(guān)主管部門結(jié)合碳達(dá)峰總量目標(biāo)，研究設(shè)置清晰的碳市場總量控制目標(biāo)和細(xì)化行業(yè)減排預(yù)期，探索“雙碳”目標(biāo)對碳交易機(jī)制有效覆蓋，進(jìn)一步厘清國家與區(qū)域性碳交易制度體系的關(guān)系，支持區(qū)域碳市場錯位發(fā)展，作為新形勢下全國碳市場建設(shè)的試驗(yàn)田和先行先試的緩沖帶，為全國碳市場的建立提供扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)；二是地方碳交易主管部門應(yīng)深入理解全國碳市場建設(shè)政策體系和運(yùn)行機(jī)制，適時根據(jù)國家層面政策合理調(diào)整地方試點(diǎn)建設(shè)政策體系，勇于善于在行業(yè)納入、配額分配、交易機(jī)制等層面進(jìn)行深度創(chuàng)新，繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域碳市場的探索服務(wù)功能；三是盡早推動制定“雙碳”目標(biāo)下國內(nèi)及國際碳市場發(fā)展路線圖，持續(xù)開展碳市場的國際合作，服務(wù)國際國內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略布局；四是依托現(xiàn)有國際碳減排合作機(jī)制或多雙邊應(yīng)對氣候變化合作機(jī)制，如結(jié)合“一帶一路”倡議框架，以“一帶一路”碳市場建設(shè)研究為突破口探索建立互聯(lián)互通的碳減排合作體系，或利用中美在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域達(dá)成的系列共識文件，推動基于自愿減排機(jī)制下的灣區(qū)碳市場合作（如中國廣東-美國加州），從而科學(xué)降低國際綠色貿(mào)易壁壘，助力中國爭取國際碳定價權(quán)，推動中國氣候治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

實(shí)現(xiàn)碳市場與其他低碳發(fā)展政策協(xié)同增效

一是厘清碳市場與用能權(quán)市場關(guān)系。探索碳配額與用能權(quán)指標(biāo)的互換互認(rèn)以及管控范圍差異性，綜合考慮產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、新上項(xiàng)目碳排放評價等制度的要求或建立進(jìn)度，探索將新建項(xiàng)目有償配額購買管理融入項(xiàng)目碳排放評價制度體系，將能效管理、碳排放評價制度、碳市場等政策在源頭進(jìn)行協(xié)同。二是進(jìn)一步明確碳市場與綠電、綠證間的關(guān)系和支持導(dǎo)向。結(jié)合國內(nèi)綠電認(rèn)證有效溯源工作的進(jìn)度，圍繞核證并予以抵扣外購可再生能源電力消費(fèi)量，統(tǒng)籌考慮排放因子間的關(guān)系。推進(jìn)減排量開發(fā)與綠電交易、綠證開發(fā)協(xié)同管理，避免環(huán)境權(quán)益的重復(fù)計算。三是探索電力市場與碳市場的協(xié)同運(yùn)行。深入探索碳電價格傳導(dǎo)機(jī)制，理順碳電價格關(guān)系，有序推進(jìn)碳電耦合產(chǎn)品開發(fā)。四是探索聯(lián)動碳標(biāo)簽等協(xié)同提升產(chǎn)品低碳競爭力。建立和完善全生命周期的產(chǎn)品碳足跡核算方法和認(rèn)證體系，探索構(gòu)建基于碳足跡水平、碳減排水平和碳中和情況三類不同信息展示的碳標(biāo)簽體系，以激勵企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部生產(chǎn)和供應(yīng)鏈的低碳管理，助力企業(yè)應(yīng)對國際碳規(guī)制。研究歐盟、美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體碳關(guān)稅征收方式及掛鉤碳配額價格的情況，探索聯(lián)動產(chǎn)品碳標(biāo)簽體系，創(chuàng)新性建立產(chǎn)品已支付碳價的核驗(yàn)認(rèn)證制度，助力企業(yè)積極應(yīng)對碳關(guān)稅等國際碳規(guī)制。

持續(xù)完善碳市場政策體系，實(shí)現(xiàn)金融精準(zhǔn)支持“雙碳”目標(biāo)

一是建議碳交易主管部門和金融監(jiān)管部門通力合作，研究明確碳市場金融屬性，持續(xù)完善碳市場法律法規(guī)體系和碳金融市場體系，強(qiáng)化金融在碳市場建設(shè)中的支持作用，支持和推動具有減碳或負(fù)碳效用的碳排放權(quán)產(chǎn)品的創(chuàng)新；二是推動建立完善的價格形成機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制和市場監(jiān)管體系，加強(qiáng)碳排放權(quán)相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制定，進(jìn)一步優(yōu)化碳交易規(guī)則、交易模式及管理制度，加快出臺相應(yīng)的政策激勵和約束機(jī)制；三是研究推出相關(guān)行業(yè)、企業(yè)碳排放核算評估體系，引導(dǎo)各部門摸清碳“家底”，提升重點(diǎn)排放單位實(shí)現(xiàn)碳核算數(shù)據(jù)的可比性和一致性，適時出臺強(qiáng)制性環(huán)境信息披露政策。

繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域碳市場先行先試作用

全國碳市場啟動后，以石化、鋼鐵、造紙、航空、陶瓷為代表的重點(diǎn)行業(yè)在一段時期內(nèi)仍將保留在區(qū)域碳市場中，應(yīng)鼓勵區(qū)域碳市場進(jìn)一步深化在上述行業(yè)的市場培育和建設(shè)，有序推進(jìn)碳市場建設(shè)的國際化，充分發(fā)揮碳定價機(jī)制尤其是自愿減排交易的價格引導(dǎo)和激勵作用，就有可能以更低成本、更高效率實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。此外，發(fā)揮廣東等區(qū)域碳市場先行先試作用，如探索擴(kuò)大區(qū)域碳市場的控排范圍，將紡織、建筑、交通等具有地方特色的行業(yè)納入?yún)^(qū)域碳市場，并結(jié)合“一帶一路”倡議與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)目標(biāo)，聯(lián)合港澳，探索建設(shè)粵港澳大灣區(qū)碳市場和跨境碳金融服務(wù)，接納中國資金在“一帶一路”共建國家投資的項(xiàng)目采用中國國內(nèi)減排機(jī)制（如碳普惠制）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)的自愿減排量，為國家碳市場深化發(fā)展提供跨區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)，為服務(wù)“雙碳”目標(biāo)探索路徑。

（肖斯銳為廣州碳排放權(quán)交易中心總經(jīng)理助理，陳浩為廣州碳排放權(quán)交易中心戰(zhàn)略發(fā)展中心副主任，蔡曉琳為中國人民銀行廣東省分行金融研究處副主任科員。責(zé)任編輯/周茗一）