高等教育非均衡發(fā)展治理何以可能

【摘 要】 高等教育非均衡發(fā)展治理是世界各國促進(jìn)高等教育公平的實(shí)踐難題，中國特色“高校對(duì)口支援”治理實(shí)踐成為破解這一難題和緩解高等教育規(guī)模治理負(fù)荷的創(chuàng)新舉措?；谥卫砝碚搹臋?quán)力結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出、管理監(jiān)督三個(gè)維度分析，“高校對(duì)口支援”實(shí)施呈現(xiàn)出政府擁有正式權(quán)威與高校掌握實(shí)際控制權(quán)并存、高校多渠道資源籌措與多元化成果分享結(jié)合、結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)督與人格化擔(dān)責(zé)掛鉤的“行政發(fā)包制”治理模式。在此基礎(chǔ)上，“高校對(duì)口支援”形成了支援高校和受援高校壓力共解、發(fā)展共創(chuàng)、權(quán)責(zé)共擔(dān)的“生態(tài)化共治”多重機(jī)制，能夠有效克服治理過程中的實(shí)施負(fù)荷、激勵(lì)困境與避責(zé)行為，超越傳統(tǒng)行政科層式治理或純粹依靠市場(chǎng)機(jī)制治理的弊端。面對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，“高校對(duì)口支援”需要應(yīng)對(duì)制度缺陷與實(shí)踐阻礙，繼續(xù)厘清主體權(quán)責(zé)邊界、持續(xù)引入多種社會(huì)力量、合理優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估體系，持續(xù)提升治理效能，推動(dòng)中國西部高等教育全面振興和高等教育均衡可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 “高校對(duì)口支援”；非均衡治理；行政發(fā)包制；生態(tài)化共治；可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】 G647 【文章編號(hào)】 1003-8418（2024）08-0061-10

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.08.007

實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展是后精英階段高等教育治理的重要原則［1］，也是世界各國促進(jìn)高等教育公平的實(shí)踐難題［2］。囿于規(guī)模結(jié)構(gòu)、資源分布、政策制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重因素影響，長期以來我國高等教育發(fā)展在空間布局的非均衡性，成為制約滿足人民日益增長的對(duì)優(yōu)質(zhì)公平高等教育需求的主要困境之一。經(jīng)過20余年的探索與實(shí)踐，中國特色“高校對(duì)口支援”成為破解高等教育發(fā)展非平衡難題和緩解規(guī)模治理負(fù)荷的重要途徑和理性選擇，承載著黨和國家促進(jìn)教育公平、支持西部開發(fā)、助力社會(huì)穩(wěn)定與邊疆長治久安等多重任務(wù)，是以中國式治理現(xiàn)代化推進(jìn)高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有效提升了發(fā)展薄弱高校師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)能力［3］。2024年6月習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)，“包括教育在內(nèi)的東西部協(xié)作和對(duì)口支援取得顯著成效，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)”［4］?？偨Y(jié)提煉“高校對(duì)口支援”的治理實(shí)踐，深刻把握“高校對(duì)口支援”的模式特征與機(jī)制原理，對(duì)于闡明我國高等教育治理現(xiàn)代化路徑和創(chuàng)新高等教育治理理論具有重要意義。

一、基于治理理論的分析框架

“高校對(duì)口支援”主要指自2001年教育部啟動(dòng)“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”之后，東西部高校之間建立的跨區(qū)域交流、合作與援助方式，其本質(zhì)是由政府主導(dǎo)、支援高校和受援高校負(fù)責(zé)實(shí)施、社會(huì)力量共同參與的，旨在緩解我國高等教育非均衡發(fā)展的多元治理實(shí)踐。根據(jù)治理理論及其內(nèi)涵，有效治理需要回答三個(gè)基本問題：誰治理、依靠什么治理、如何治理［5］。這三個(gè)問題分別對(duì)應(yīng)治理體系的三大要素：治理主體、治理資源和治理方式，以此為依據(jù)形成本研究分析維度。

第一，由治理主體要素構(gòu)成分析的權(quán)力結(jié)構(gòu)維度。治理主體是治理體系中的利益相關(guān)者。治理的突出特征是多主體參與，核心在于主體間權(quán)力轉(zhuǎn)移與重新配置。例如科層治理內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系可看作委托方、管理方、代理方之間圍繞權(quán)力配置的組織和管理結(jié)構(gòu)［6］。權(quán)力結(jié)構(gòu)是“高校對(duì)口支援”搭建治理框架的核心，決定并形塑政府、高校和社會(huì)力量的治理行為。第二，由治理資源要素構(gòu)成分析的投入產(chǎn)出維度。治理資源被視為治理體系順利運(yùn)行的支撐根基。保證治理資源投入，并合理劃分產(chǎn)出效益使之成為激勵(lì)主體的持續(xù)動(dòng)力是提升治理能力與推進(jìn)治理現(xiàn)代化的基本保障。因此，資源的充分投入與產(chǎn)出成果的合理分配關(guān)乎“高校對(duì)口支援”的持久生命力。第三，由治理方式要素構(gòu)成分析的管理監(jiān)督維度。治理方式主要指治理的路徑和方法，是治理主體權(quán)力行使的落腳點(diǎn)，也是治理資源利用的主要手段?！案咝?duì)口支援”需要多元主體在管理控制和監(jiān)督問責(zé)等方面做出設(shè)計(jì)安排與相應(yīng)措施以保證具體工作順利開展。綜上所述，權(quán)力結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出投入、管理監(jiān)督三個(gè)維度的內(nèi)涵和外延存在交疊，且彼此之間相互作用，是“高校對(duì)口支援”治理實(shí)施的基本變量，共同構(gòu)建起本研究分析框架。

二、治理模式：行政發(fā)包制

在治理高等教育非均衡發(fā)展過程中，中國特色“高校對(duì)口支援”總體上表現(xiàn)為依托我國高等教育管理體制的行政權(quán)力并由它驅(qū)動(dòng)，運(yùn)用非常規(guī)方式適應(yīng)我國高等教育發(fā)展場(chǎng)景的治理特征。以教育部為代表的政府部門與支受援高校在高等教育管理體制內(nèi)的上下層級(jí)之間建立“發(fā)包-承包”關(guān)系［7］，強(qiáng)調(diào)政府部門作為“發(fā)包方”負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)與政策主導(dǎo)，將具體任務(wù)“發(fā)包”給支受援高校落實(shí)執(zhí)行，形成鮮明的“行政發(fā)包制”治理模式。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)：任務(wù)發(fā)包下政府擁有正式權(quán)威與高校掌握自主控制權(quán)并存

“高校對(duì)口支援”中政府部門與支受援高校之間總體呈現(xiàn)基于“發(fā)包-承包”關(guān)系的權(quán)力劃分結(jié)構(gòu)。教育部作為對(duì)口支援的“提出者”和“發(fā)包方”擁有正式權(quán)威。教育部成立“教育部對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作協(xié)調(diào)小組”，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對(duì)口支援工作［8］，具有總體目標(biāo)設(shè)定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)等。例如教育部提出“實(shí)施‘對(duì)口支援計(jì)劃’要以人才培養(yǎng)工作為中心，以學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)”［9］的核心目標(biāo)；之后提出“以學(xué)科建設(shè)為重點(diǎn)，形成‘以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合’的對(duì)口支援格局”［10］的實(shí)施目標(biāo)。指導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)在教育部對(duì)“高校對(duì)口支援”的頂層設(shè)計(jì)（制定政策和總體規(guī)劃）、意義闡釋（政治任務(wù)、社會(huì)責(zé)任、歷史使命）、實(shí)施原則（長期穩(wěn)定、系統(tǒng)規(guī)劃）、實(shí)施方式（一對(duì)一、組團(tuán)式）、實(shí)施周期（分期實(shí)施、五年一期）、支援形式（受援高校教師學(xué)歷提升與進(jìn)修培訓(xùn)、支援高校教師選派與干部掛職、學(xué)生委托培養(yǎng)與聯(lián)合培養(yǎng)、科研合作與學(xué)科建設(shè)、服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等），以及監(jiān)督總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)交流、宣傳表彰等方面進(jìn)行指導(dǎo)安排。審批權(quán)則體現(xiàn)為教育部根據(jù)受援高校的學(xué)科特點(diǎn)與意愿確定支援高校，審批支受援高校對(duì)口支援協(xié)議［11］，以及專項(xiàng)資金劃撥安排等。

支受援高校具體負(fù)責(zé)支援工作，是完成對(duì)口支援任務(wù)和責(zé)任的共同“承包方”，擁有相當(dāng)自主裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)。自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在教育部將具體的支援任務(wù)和目標(biāo)決定權(quán)授予支受援高校，例如，“支援高校與受援高校在深入調(diào)查研究和充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂對(duì)口支援協(xié)議”［12］。實(shí)際控制權(quán)主要體現(xiàn)在支受援高校全面負(fù)責(zé)支援實(shí)施。例如，“支援和受援高校是開展對(duì)口支援工作的主體，雙方均要認(rèn)真組織實(shí)施對(duì)口支援的各項(xiàng)具體工作”［13］；“支援高校與受援高校要加強(qiáng)對(duì)‘對(duì)口支援計(jì)劃’實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校主要負(fù)責(zé)同志要主管這項(xiàng)工作，制定切實(shí)可行的措施和辦法，在組織上和制度上保證對(duì)口支援協(xié)議的順利執(zhí)行”［14］；“支援方與受援方應(yīng)由研究生院（部、處）或其他有關(guān)部門作為牽頭單位具體負(fù)責(zé)本?！畬W(xué)科建設(shè)計(jì)劃’的實(shí)施”［15］；等等。

（二）投入產(chǎn)出：強(qiáng)動(dòng)員下高校多渠道資源籌措與多元化成果分享結(jié)合

在資源投入方面，“高校對(duì)口支援”運(yùn)用顯著的政治動(dòng)員強(qiáng)化以支受援高校自籌為主，政府和社會(huì)共同支持的方式滿足資源需求。在多份政策文本中，“高校對(duì)口支援”被稱為一項(xiàng)政治任務(wù)。政治動(dòng)員模式高效源于在政治權(quán)威影響下能夠以政策目標(biāo)為導(dǎo)向配置政策資源，從而保障政策執(zhí)行能力與目標(biāo)適配［16］?！案咝?duì)口支援”明確由支受援高校充分籌措調(diào)動(dòng)資源進(jìn)行配置為主，“對(duì)口高校都要積極籌集資金，保證‘對(duì)口支援計(jì)劃’的順利實(shí)施，其中，以支援高校為主的支援與合作項(xiàng)目，所需經(jīng)費(fèi)由支援高校從各渠道籌集的資金中統(tǒng)籌安排。受援高校內(nèi)部基本建設(shè)和派出教師進(jìn)修、攻讀學(xué)位等費(fèi)用，主要從西部重點(diǎn)建設(shè)高校專項(xiàng)資金中自行解決”［17］?！爸г揭谌?、財(cái)、物等方面對(duì)受援方給予實(shí)質(zhì)性的支援。支援方為受援方培養(yǎng)學(xué)科梯隊(duì)人才，開放實(shí)驗(yàn)室和共享信息等，原則上實(shí)行免費(fèi)政策。”［18］對(duì)于銀齡教師，“受援高校提供崗前培訓(xùn)費(fèi)、派出地往返交通差旅費(fèi)、意外保險(xiǎn)費(fèi)、必要的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、采暖費(fèi)等保障性經(jīng)費(fèi)。援派高校提供派出前體檢費(fèi)、遴選工作經(jīng)費(fèi)”等［19］。此外，政治動(dòng)員不僅針對(duì)支受援高校，還強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門的職責(zé)與任務(wù)。例如，“教育部將爭(zhēng)取國家有關(guān)部委的支持，并在有關(guān)的項(xiàng)目專項(xiàng)中統(tǒng)籌安排”［20］，“對(duì)教師進(jìn)修和干部學(xué)習(xí)鍛煉給予經(jīng)費(fèi)支持”［21］，“地方政府要把教育援藏工作所需經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算予以落實(shí)”［22］?！案咝?duì)口支援”還鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，提出受援高校應(yīng)針對(duì)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣?、企事業(yè)單位的橫向合作［23］。

在產(chǎn)出成果分配方面，“高校對(duì)口支援”以促進(jìn)受援高校發(fā)展為主，鼓勵(lì)支受援高校多元化分享成果效用。受援高校是主要受益對(duì)象，享有在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、制度完善等方面的主要產(chǎn)出成果，支援高校同樣能夠與受援高校共同實(shí)現(xiàn)效用偏好。例如，在人才培養(yǎng)方面，“支援高?？上蛳嚓P(guān)部門申請(qǐng)定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單獨(dú)招生指標(biāo)，用于受援高?，F(xiàn)有師資隊(duì)伍的培養(yǎng)”［24］；在科學(xué)研究方面，支受援高校共同“深入開展科研合作，共建優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源和科研資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”［25］。在對(duì)口支援工作中有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人受到表彰和宣傳，有利于提升支援高校的學(xué)校聲譽(yù)。

（三）管理監(jiān)督：契約管理下結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)督與人格化擔(dān)責(zé)掛鉤

對(duì)“高校對(duì)口支援”的管理監(jiān)督主要圍繞支受援高校簽訂的對(duì)口支援協(xié)議展開。協(xié)議書一般通過雙方協(xié)商在對(duì)口支援的具體目標(biāo)、主要任務(wù)、資源投入、人員合作、高層聯(lián)系、支援期限等方面進(jìn)行約定。與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)“高校對(duì)口支援”的監(jiān)督更注重結(jié)果導(dǎo)向的效果考核（弱化程序控制）和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。例如，教育部要求“對(duì)口支援高校雙方應(yīng)建立年度例會(huì)制度，每年至少舉行一次例會(huì)，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)要參加會(huì)議。會(huì)議的目的是檢查總結(jié)過去一年（或更長時(shí)間）的工作情況，安排部署下一步的工作”［26］， 以及大力“推廣各種成功的經(jīng)驗(yàn)”［27］。同時(shí)，人格化擔(dān)責(zé)是“高校對(duì)口支援”責(zé)任落實(shí)的重要舉措。教育部要求支受援高?！皩W(xué)校主要負(fù)責(zé)同志要主管這項(xiàng)工作”［28］，“把教育對(duì)口援藏工作作為考核教育部直屬高校和直屬單位領(lǐng)導(dǎo)班子工作績效的因素之一”［29］?？梢钥闯?，“高校對(duì)口支援”的主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成了高校組織擔(dān)責(zé)的人格化表征和任務(wù)的前置承擔(dān)者。

三、治理機(jī)制：生態(tài)化共治

傳統(tǒng)行政科層式治理由于權(quán)力鏈?zhǔn)絺鬟f、預(yù)算撥款與收益上繳、重視程序控制等內(nèi)在特征容易造成負(fù)荷超載、組織僵化和責(zé)任逃避［30］，而純粹市場(chǎng)式治理模式因?yàn)槠鋬?nèi)在逐利性往往與高等教育發(fā)展理念相抵觸?！案咝?duì)口支援”是立足我國高等教育發(fā)展實(shí)際的超常規(guī)治理與實(shí)踐創(chuàng)新，基于“行政發(fā)包制”的治理模式與治理特征經(jīng)過組合強(qiáng)化作用，形成了以支援高校和受援高校為主體的壓力共解、發(fā)展共創(chuàng)、責(zé)任共擔(dān)的“生態(tài)化共治”多重機(jī)制，將具有不同功能、互補(bǔ)需求的高校群體聯(lián)結(jié)形成促進(jìn)西部高等教育發(fā)展的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并通過共同治理構(gòu)建目標(biāo)一致、功能耦合、共同演化的生態(tài)系統(tǒng)，超越行政科層式治理和市場(chǎng)式治理弊端，能夠有效克服“不能為”“不愿為”和“不作為”的治理困境，實(shí)現(xiàn)我國高等教育非均衡治理的高效能。

（一）構(gòu)建壓力共解的統(tǒng)籌機(jī)制減輕治理實(shí)施負(fù)荷

良好的生態(tài)系統(tǒng)需要協(xié)調(diào)生態(tài)沖突，緩解生態(tài)壓力。一直以來，高等教育非均衡發(fā)展治理面臨的主要壓力源自薄弱高校優(yōu)質(zhì)資源短缺問題。打破高等教育資源分布的壁壘限制，實(shí)現(xiàn)資源重新整合、調(diào)配、流動(dòng)與利用，往往造成巨大的實(shí)施負(fù)荷，在傳統(tǒng)行政科層治理或純粹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)治理下成為治理矛盾。“高校對(duì)口支援”通過任務(wù)發(fā)包、資源共籌、結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)督（弱化程序管理），調(diào)整政府與高校在治理過程中的生態(tài)位勢(shì)，使支受援高校轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砩鷳B(tài)系統(tǒng)的主體，共同應(yīng)對(duì)壓力與難題，減輕政府治理負(fù)荷、擴(kuò)展資源籌集渠道、降低運(yùn)行成本，使以往的“不能為”變成“能為”。

1.選擇性任務(wù)發(fā)包減輕政府部門的治理負(fù)荷。

各級(jí)政府在高等教育非均衡發(fā)展的傳統(tǒng)治理中面臨巨大財(cái)政壓力和行政負(fù)荷。由于我國當(dāng)前高等教育管理體制以中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主，地方政府需要承擔(dān)所轄地區(qū)高等教育發(fā)展的大部分重任。但是伴隨國家“分稅制”改革帶來的財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下移，西部地區(qū)政府部門財(cái)政收入無法支撐當(dāng)?shù)馗叩冉逃哔|(zhì)量發(fā)展，而東中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付也難以滿足西部高等教育發(fā)展的投入需求。同時(shí)，政府管理模式與學(xué)術(shù)自治有不同的價(jià)值追求與權(quán)力基礎(chǔ)［31］，科層制、命令式、直接化的政府治理對(duì)高等教育發(fā)展“水土不服”，更容易加重治理負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。通過劃分治理任務(wù)，政府僅保留總體目標(biāo)設(shè)定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)，將實(shí)際治理任務(wù)交于支援高校與受援高校，改變政府與高校的治理生態(tài)位勢(shì)，由支受援高校變?yōu)橹卫砩鷳B(tài)主體。政府部門從“他治”的壓力負(fù)荷中抽身出來，以較小的行政負(fù)荷和風(fēng)險(xiǎn)提升治理的有效性與質(zhì)量水平。

2.多渠道資源籌集打破資源匱乏的約束瓶頸。

“高校對(duì)口支援”強(qiáng)調(diào)以支受援高校為主，多渠道籌集資源，有助于打破資源籌集的約束瓶頸，形成支撐生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的資源交互集合體。一方面，以資源自籌為主能夠充分調(diào)動(dòng)支受援高校資源創(chuàng)造與整合的積極性，實(shí)現(xiàn)西部高等教育發(fā)展資源的“自生循環(huán)”?！案咝?duì)口支援”并非“劫富濟(jì)貧”式的資源騰挪，支援高校作為辦學(xué)主體能夠深刻理解高等教育發(fā)展需求與資源有限性之間的顯著張力，不會(huì)選擇粗放型“輸血”模式應(yīng)付短期政策要求，反而會(huì)充分調(diào)動(dòng)和利用雙方人、財(cái)、物等傳統(tǒng)資源以及知識(shí)、技術(shù)、信息、空間等現(xiàn)代資源要素，并促進(jìn)它們?cè)谥茉咝?gòu)成的生態(tài)界面之間充分流動(dòng)和優(yōu)化整合。尤其是多對(duì)一、多對(duì)多等組團(tuán)式支援高校之間的資源融合和要素流動(dòng)通過生態(tài)協(xié)同效應(yīng)提高資源與發(fā)展的匹配度，提升資源配置效率。其中，數(shù)字化資源正在成為“高校對(duì)口支援”的重要載體。截至2024年，東西部高校課程共享聯(lián)盟成員達(dá)到385所高校，通過推廣大規(guī)模在線課程和小規(guī)模定制課程等方式開展“慕課西部行計(jì)劃”，提供6700余門跨校共享課程，超過1.3億人次大學(xué)生通過修讀這些課程獲得學(xué)分，創(chuàng)新了優(yōu)質(zhì)資源的共享模式［32］。另一方面，輔助以政府和社會(huì)等多主體、多層次、分散化的共同支持，可以保障“高校對(duì)口支援”的持續(xù)性。多方支持有助于促進(jìn)支受援高校與社會(huì)緊密連接，鼓勵(lì)支受援高校加強(qiáng)融入社會(huì)發(fā)展，共同參與社會(huì)資源競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化各受援高校的特色與優(yōu)勢(shì)。

3.結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)管降低治理實(shí)施的運(yùn)行成本。

結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管意味著弱化對(duì)“高校對(duì)口支援”治理環(huán)節(jié)的程序化管理，有利于發(fā)揮支受援高校在治理生態(tài)系統(tǒng)中的自組織特性。程序化管理來源于科學(xué)管理思想，認(rèn)為科學(xué)規(guī)律來自具有一定程序性基礎(chǔ)的生產(chǎn)和管理的實(shí)踐，它反過來又通過程序化的方法規(guī)定科學(xué)的操作程序。但實(shí)踐中由于程序設(shè)計(jì)實(shí)施在本質(zhì)上具有強(qiáng)制性，導(dǎo)致程序管理蘊(yùn)含著隱蔽且有效地使權(quán)威自上而下傳導(dǎo)的官僚主義［33］。此外，在“程序化即科學(xué)”的理念指導(dǎo)下，形式程序成為科學(xué)規(guī)律的表征，但過分強(qiáng)調(diào)程序、規(guī)定、文書等因素，會(huì)造成“泛程序傾向”［34］。當(dāng)自上而下的管理機(jī)制不斷強(qiáng)化，就會(huì)以形式程序的監(jiān)督替代目標(biāo)結(jié)果的評(píng)估，導(dǎo)致官僚主義和形式主義下各級(jí)組織工作錯(cuò)位、目標(biāo)替代、效率低下等問題［35］。“高校對(duì)口支援”注重結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注問題解決和任務(wù)實(shí)現(xiàn)，更聚焦“實(shí)現(xiàn)特定結(jié)果”，以促進(jìn)西部高等教育整體發(fā)展的整體目標(biāo)引導(dǎo)和規(guī)約主體行為與實(shí)施秩序，促使政府對(duì)支受援高校的管理監(jiān)督從“繁文縟節(jié)”中掙脫出來，總體降低監(jiān)督成本和支受援高校的應(yīng)對(duì)成本。

（二）構(gòu)建發(fā)展共創(chuàng)的動(dòng)力機(jī)制化解治理激勵(lì)困境

有效治理的核心是治理主體在面臨正式約束時(shí)具有解決實(shí)際問題的能動(dòng)性?！案咝?duì)口支援”通過擴(kuò)展支受援高校自主權(quán)、鼓勵(lì)成果分享和協(xié)商契約的達(dá)成與落實(shí)，強(qiáng)調(diào)支援高校和受援高校圍繞對(duì)口支援進(jìn)行價(jià)值共創(chuàng)和生態(tài)共建，將價(jià)值創(chuàng)造和成果分享的范圍由以往的弱聯(lián)結(jié)拓展至互利共生的“組團(tuán)式”生態(tài)系統(tǒng)層次，激發(fā)支援高校和受援高校構(gòu)建發(fā)展共創(chuàng)的動(dòng)力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“各美其美，美美與共”，以解決治理主體“不愿為”問題。

1.擴(kuò)展高校自主權(quán)引導(dǎo)協(xié)同發(fā)展的共同體形成。

“高校對(duì)口支援”雖然由政府主導(dǎo)，但在實(shí)施中支受援高校被賦予充分的自由裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)，有助于彰顯高等教育的自由價(jià)值理性。支受援高校享有在對(duì)口支援中的主體地位和平等關(guān)系，能夠自主決定支援任務(wù)和實(shí)施目標(biāo)，可以擺脫行政權(quán)力的強(qiáng)制“拉郎配”，基于“主體間的交互理性”激發(fā)互惠發(fā)展的趨勢(shì)導(dǎo)向，既表現(xiàn)為資源要素的互惠，更體現(xiàn)在彼此發(fā)展范式和精神價(jià)值的融合。受援高校在戰(zhàn)略規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、制度邏輯、組織文化等方面向支援高校學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向的同時(shí)，支援高校自動(dòng)向受援高校傳遞“一種卓然的精神氣質(zhì)、一種引領(lǐng)時(shí)代風(fēng)尚的責(zé)任感和能力”［36］。支受援高校在交往與滲透中不斷建構(gòu)符合雙方共同愿景與理念的精神價(jià)值，將獲得雙方認(rèn)同的精神取向、價(jià)值取向、責(zé)任取向融入治理過程。例如，作為第一批受援高校，石河子大學(xué)與教育部高校支援團(tuán)隊(duì)共同聚焦國家重大需求，強(qiáng)化開展團(tuán)隊(duì)式有組織科研，以高質(zhì)量成果彰顯高校團(tuán)隊(duì)服務(wù)力和影響力［37］，形成“你中有我，我中有你”發(fā)展共同體，持續(xù)激發(fā)高校協(xié)同發(fā)展的主體性。

2.分享成果效用激發(fā)價(jià)值共創(chuàng)的內(nèi)在動(dòng)能。

按照生態(tài)學(xué)理論，支受援高校作為具有獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體，其角色行為是基于自身效用實(shí)現(xiàn)的理性選擇過程?！案咝?duì)口支援”從起初強(qiáng)調(diào)無私奉獻(xiàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前鼓勵(lì)支受援高校分享支援的成果效用，增強(qiáng)了雙方以價(jià)值共創(chuàng)推進(jìn)對(duì)口支援的內(nèi)在動(dòng)能。一方面，成果效用分享強(qiáng)化支受援高校人才共育。對(duì)口支援20多年間，累計(jì)有9100多名受援高校教師到支援高校進(jìn)修學(xué)習(xí)、參與科技攻關(guān)，1000多名支援高校干部到受援高校掛職，10000多名專家和教師到受援高校授課。同時(shí)，單獨(dú)劃撥定向單招博士指標(biāo)4977個(gè)、碩士指標(biāo)1645個(gè)［38］。在此期間，受援高校滿足了師資水平提升、一流人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的效用偏好；相應(yīng)地，支援高校獲得更多高素質(zhì)人才培養(yǎng)指標(biāo)，促進(jìn)了干部和教師經(jīng)驗(yàn)的鍛煉提升。另一方面，成果效用分享強(qiáng)化支受援高校創(chuàng)新耦合。支援高校的主要優(yōu)勢(shì)在于擁有先進(jìn)的科研儀器設(shè)施、充足的高水平科研人才以及前沿的學(xué)術(shù)資源；受援高校則強(qiáng)于獨(dú)特的研究問題域、自然人文環(huán)境和創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景。正是這種以異質(zhì)性效用需求匹配為基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)耦合促使彼此以更強(qiáng)烈的意愿和動(dòng)機(jī)、開放的心態(tài)向?qū)Ψ椒窒砀黝愔R(shí)［39］，并成倍放大各自價(jià)值和作用，完成難以獨(dú)立支撐的創(chuàng)新成果［40］。例如，通過對(duì)口支援，青海大學(xué)組建了生態(tài)環(huán)境工程學(xué)院等教學(xué)科研機(jī)構(gòu)，獲批三江源生態(tài)與高原農(nóng)牧業(yè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等“國字號(hào)”科研平臺(tái)，參與建設(shè)國家級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)培育建設(shè)項(xiàng)目，幫助青海省實(shí)現(xiàn)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和國家大學(xué)科技園零的突破，同時(shí)圍繞鹽湖化工、高原農(nóng)牧業(yè)等領(lǐng)域形成了一批高水平科研成果，填補(bǔ)了國際國內(nèi)多項(xiàng)技術(shù)空白［41］。此外，支受援高校通過對(duì)口支援參與服務(wù)西部大開發(fā)和“一帶一路”倡議等，有助于實(shí)現(xiàn)雙方在提升社會(huì)服務(wù)能力、國際化水平，以及學(xué)校聲譽(yù)等方面的共同效用，使之進(jìn)一步在深化價(jià)值共創(chuàng)中推進(jìn)對(duì)口支援。

3.訂立協(xié)商契約探索學(xué)科整合的行動(dòng)路徑。

在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂并履行“對(duì)口支援協(xié)議”是支受援高校開展“高校對(duì)口支援”的規(guī)范化制度和實(shí)踐性路徑。支受援高校通過協(xié)商對(duì)話的程序和形式使矛盾沖突或利益差異得以調(diào)和，在審慎溝通中凝聚關(guān)于對(duì)口支援各項(xiàng)事務(wù)的基本共識(shí)，以此達(dá)成規(guī)范性契約構(gòu)成共同行動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。更重要的是，達(dá)成協(xié)商契約為支受援高校提供了尋求“和合之道”的持續(xù)過程，支受援高校不僅要形成對(duì)口支援明確的目標(biāo)預(yù)期、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，而且須匯集群智，確定切實(shí)可行的發(fā)展路徑。例如在政策指引下，多數(shù)支受援高校逐漸形成了以學(xué)科為主體，依托高校自然稟賦、地理區(qū)位、歷史人文等多樣性特點(diǎn)和比較優(yōu)勢(shì)，聚焦優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科整合與發(fā)展的支援方針和融合路徑?！皩?duì)資源、生態(tài)、環(huán)境、能源、交通、生物、醫(yī)學(xué)、水利、農(nóng)業(yè)、森林資源保護(hù)等學(xué)科專業(yè)應(yīng)給予重點(diǎn)支持，支援高校重點(diǎn)支持受援高校做強(qiáng)一批具有區(qū)域特色的優(yōu)勢(shì)專業(yè)，辦好一批理、工、農(nóng)、醫(yī)、師范等緊缺學(xué)科專業(yè)”［42］，“幫助受援高校辦出特色”［43］。全國對(duì)口支援新疆工作會(huì)召開以來，對(duì)口支援高校與新疆高校簽署二級(jí)學(xué)院、學(xué)科對(duì)口支援協(xié)議160余份，建設(shè)二級(jí)學(xué)院270多個(gè)、學(xué)科500多個(gè)，共建科研平臺(tái)50多個(gè)，助推新疆高等教育各項(xiàng)事業(yè)取得一系列新突破、新進(jìn)展、新成效［44］。

（三）構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制防治治理避責(zé)行為

在“高校對(duì)口支援”的共治生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中，單個(gè)治理主體由于責(zé)任缺失引發(fā)的不良后果不再是簡單的線性或群體傳導(dǎo)，而會(huì)沿著不同層級(jí)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳染與擴(kuò)散。雖然支受援高校按對(duì)口支援協(xié)議履行職責(zé)，但是由于不完全契約導(dǎo)致對(duì)口支援協(xié)議很大程度上難以事前約束所有責(zé)任細(xì)節(jié)，容易造成治理主體在某些事務(wù)上“主動(dòng)避責(zé)”或“被動(dòng)應(yīng)付”。保留政府正式權(quán)威、強(qiáng)化政治任務(wù)動(dòng)員和人格化問責(zé)，可以構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制，保證和明確支受援高校的責(zé)任履行、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和擔(dān)責(zé)主體，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)的群體責(zé)任，規(guī)避和防治“不作為”的治理行為。

1.保留政府權(quán)威確保目標(biāo)達(dá)成的責(zé)任履行。

根據(jù)不完全契約理論，人的有限理性導(dǎo)致初始契約不可能詳盡描述所有或然情況并對(duì)其責(zé)任細(xì)節(jié)和相應(yīng)對(duì)策做出可行約定［45］，契約雙方會(huì)因?yàn)榇罅康牟淮_定性而造成爭(zhēng)議難以有效解決，以及增加“避責(zé)應(yīng)付”“選擇性執(zhí)行”和“碎片化實(shí)施”等機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。契約具有不完全性是現(xiàn)代治理面臨的基本情境［46］。因此，有效治理的實(shí)現(xiàn)必須由其中一方治理主體持有契約內(nèi)明確指定的“特定控制權(quán)”之外的“剩余控制權(quán)”來主導(dǎo)或推動(dòng)其他主體應(yīng)對(duì)處理契約未能涉及的或然情況。上述“剩余控制權(quán)”在“高校對(duì)口支援”治理實(shí)施中指向政府保留的超越支受援高校對(duì)口支援協(xié)議的總體目標(biāo)設(shè)定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)等正式權(quán)威。作為生態(tài)系統(tǒng)界面的總體搭建者、組織關(guān)系的協(xié)調(diào)者以及系統(tǒng)規(guī)制的維護(hù)者，擁有正式權(quán)威使政府決定對(duì)口支援體系的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方向，指向價(jià)值實(shí)現(xiàn)和目標(biāo)達(dá)成的影響力，其將促使國家意志不斷向下滲透，成為支受援高校的共同目標(biāo)與行動(dòng)指引。政府有意識(shí)、有目的、有步驟地運(yùn)用權(quán)威，對(duì)治理生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌、整合與協(xié)調(diào)，可以推動(dòng)高校在內(nèi)的治理主體跳出自我利益圈，“約束可能造成和放大的扭曲和負(fù)面效應(yīng)，將承包人狹隘自利可能傷及發(fā)包方的行為限制在可以接受的范圍”［47］。

2.政治動(dòng)員強(qiáng)化使命為先的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

“政治任務(wù)”在我國現(xiàn)實(shí)語境中通常意味著與其他任務(wù)相比具有絕對(duì)優(yōu)先地位?！案咝?duì)口支援”被稱為“政治任務(wù)”，表明治理過程處于“意義重大、影響全面、地位優(yōu)先”［48］的生態(tài)情境，意味著作為治理主體的支受援高校必須共同擔(dān)負(fù)起國家和人民賦予的此項(xiàng)重大使命?！爸г咝ＲJ(rèn)清對(duì)口支援工作既是政治任務(wù)，更是自己的社會(huì)責(zé)任和歷史使命。要勇于肩負(fù)起政治任務(wù)和社會(huì)責(zé)任，要自覺地履行自己的歷史使命。受援高校要充分認(rèn)識(shí)到對(duì)口支援的歷史機(jī)遇性?！保?9］使命規(guī)定了一所高校的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了其辦學(xué)宗旨、理想、目的，更強(qiáng)調(diào)了其所擔(dān)負(fù)的應(yīng)盡責(zé)任。大學(xué)就是這樣一種必須明確自己使命并在使命驅(qū)使下采取有理性之行動(dòng)的極其重要的社會(huì)組織［50］。成為“政治任務(wù)”的“高校對(duì)口支援”強(qiáng)化了支受援高校為國家負(fù)責(zé)、為人民擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任感，使其在“高校對(duì)口支援”的共同行為中不斷加深對(duì)自身行為合法性的認(rèn)識(shí)，將主動(dòng)承擔(dān)歷史使命和切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任視為成功辦學(xué)的動(dòng)力源泉，由此保證“高校對(duì)口支援”各項(xiàng)任務(wù)的有效落實(shí)。

3.人格化擔(dān)責(zé)壓實(shí)承擔(dān)問責(zé)的責(zé)任主體。

問責(zé)制度缺失與執(zhí)行缺位容易導(dǎo)致治理主體行為“脫韁”形成不良治理生態(tài)系統(tǒng)。問責(zé)實(shí)施必須明確擔(dān)責(zé)主體，主體不明容易造成“責(zé)任懸浮”，導(dǎo)致問責(zé)落空或流于形式，從而出現(xiàn)“不擔(dān)當(dāng)、不履責(zé)、不作為”現(xiàn)象?！鞍l(fā)包-承包”關(guān)系的一種內(nèi)在傾向就是以強(qiáng)化擔(dān)責(zé)、壓實(shí)任務(wù)作為解決“避責(zé)”和“推責(zé)”問題的“殺手锏”［51］。人格化擔(dān)責(zé)結(jié)合結(jié)果導(dǎo)向的考核以無限責(zé)任、責(zé)任落實(shí)到人為特點(diǎn)，看似有悖于現(xiàn)代科層制的盡職免責(zé)和有限責(zé)任邏輯，其實(shí)體現(xiàn)了任務(wù)執(zhí)行機(jī)制的穩(wěn)定化特征，而非臨時(shí)權(quán)宜的制度安排。簡而言之，人格化擔(dān)責(zé)能夠明確回答“由誰擔(dān)責(zé)”這一重要問題。人格化擔(dān)責(zé)有利于“高校對(duì)口支援”認(rèn)定承擔(dān)“主體責(zé)任”的“責(zé)任人”和問責(zé)對(duì)象，規(guī)避多主體參與下由“集體負(fù)責(zé)”造成的責(zé)任分解風(fēng)險(xiǎn)，提高“高校對(duì)口支援”工作“有責(zé)擔(dān)當(dāng)、失責(zé)追究”的精準(zhǔn)性和有效性。此外，人格化擔(dān)責(zé)還可以通過責(zé)任傳導(dǎo)，增進(jìn)支受援高校“負(fù)責(zé)人”作為生態(tài)節(jié)點(diǎn)對(duì)“高校對(duì)口支援”各項(xiàng)任務(wù)的壓力認(rèn)知，進(jìn)而對(duì)其行為選擇產(chǎn)生影響，有助于激勵(lì)其利用各種非正式手段如個(gè)人資源、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)去達(dá)成對(duì)口支援的相關(guān)目標(biāo)。

四、治理完善：可持續(xù)發(fā)展

在新形勢(shì)下，中國特色“高校對(duì)口支援”治理實(shí)踐承載著以中國式現(xiàn)代化促進(jìn)西部高等教育全面振興和高等教育均衡發(fā)展的歷史使命，更是推進(jìn)共同富裕、助力社會(huì)穩(wěn)定與邊疆長治久安、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求和重要途徑，需要進(jìn)一步系統(tǒng)性排除制度缺陷與實(shí)踐阻礙，繼續(xù)厘清主體權(quán)責(zé)邊界、持續(xù)引入多種社會(huì)力量、合理優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估體系，提升治理生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)內(nèi)外部挑戰(zhàn)的能力，全方位促進(jìn)我國高等教育落后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（一）繼續(xù)厘清主體權(quán)責(zé)邊界，夯實(shí)“高校對(duì)口支援”治理秩序

我國高等教育特殊的管理體制和高校內(nèi)部復(fù)雜的管理體系決定了“高校對(duì)口支援”的持續(xù)實(shí)施和穩(wěn)定運(yùn)行必須以多元主體之間清晰的權(quán)責(zé)劃分和關(guān)系結(jié)構(gòu)為核心。目前來看，“高校對(duì)口支援”仍然存在權(quán)責(zé)模糊與行為失序問題。一是多層級(jí)政府部門與支受援高校的“發(fā)包-承包”關(guān)系還未厘清。“高校對(duì)口支援”實(shí)際上由于中央和地方兩級(jí)政府共同參與，又涉及中央和地方兩類高校，容易造成權(quán)責(zé)關(guān)系混亂。例如，地方政府一方面需要承擔(dān)教育部的“發(fā)包”任務(wù)，為“高校對(duì)口支援”提供相應(yīng)資源保障和協(xié)調(diào)服務(wù)，另一方面也要作為“發(fā)包”方，統(tǒng)籌省際和省域內(nèi)的對(duì)口支援工作，導(dǎo)致地方政府權(quán)責(zé)失衡，出現(xiàn)參與不足或負(fù)荷過大情況。此外，中央和地方兩類高校同時(shí)還會(huì)受到中央和地方兩級(jí)政府的任務(wù)“發(fā)包”和權(quán)力介入，容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉重疊，機(jī)制運(yùn)行不暢，工作效能低下。二是支受援高校內(nèi)部行政組織與學(xué)術(shù)組織存在權(quán)責(zé)沖突。不論支援高校還是受援高校，學(xué)校內(nèi)部行政部門常作為“內(nèi)部發(fā)包”方，需要學(xué)術(shù)組織承擔(dān)“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、社會(huì)服務(wù)”等對(duì)口支援任務(wù)。但是這種高校內(nèi)部自上而下“發(fā)包-承包”的潛在要求與當(dāng)前高校內(nèi)部治理體系中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡結(jié)構(gòu)存在本質(zhì)沖突，影響高校內(nèi)部行為協(xié)調(diào)與責(zé)任共擔(dān)?；诖?，為了繼續(xù)明確多元主體的權(quán)責(zé)邊界，保障“高校對(duì)口支援”實(shí)施的規(guī)范秩序，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，提高法治化實(shí)施水平。在宏觀層面，將“高校對(duì)口支援”納入國家對(duì)口支援體系，通過立法實(shí)現(xiàn)制度與規(guī)范供給，明確支援工作的主體權(quán)責(zé)、啟動(dòng)程序、實(shí)施層級(jí)、支援標(biāo)準(zhǔn)、支援時(shí)限、監(jiān)督考核等具體內(nèi)容，構(gòu)建整體性、結(jié)構(gòu)化、體系化的綜合“高校對(duì)口支援”制度。在中觀層面，健全“在地化”對(duì)口支援原則，加強(qiáng)受援高校所屬地方管理與統(tǒng)籌的權(quán)力與職責(zé)，增強(qiáng)對(duì)口支援的針對(duì)性和協(xié)調(diào)性。在微觀層面，將對(duì)口支援工作納入支受援高校的“章程”，以章程為統(tǒng)領(lǐng)完善和規(guī)范高校內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)責(zé)劃分與落實(shí)。

（二）持續(xù)引入多種社會(huì)力量，增強(qiáng)“高校對(duì)口支援”治理活力

面對(duì)服務(wù)西部大開發(fā)形成新格局的新使命，“高校對(duì)口支援”需要形成依靠社會(huì)力量、服務(wù)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但是“高校對(duì)口支援”容易困于“發(fā)包-承包”的單向度關(guān)系壁壘中，對(duì)社會(huì)力量缺乏充分調(diào)動(dòng)。持續(xù)引入多種形式的社會(huì)力量有助于增強(qiáng)“高校對(duì)口支援”的生機(jī)活力。一是引入社會(huì)資源擴(kuò)大“高校對(duì)口支援”規(guī)模。除政府和高校之外的行業(yè)企業(yè)、科研院所、非政府組織等社會(huì)外部組織可以為“高校對(duì)口支援”提供自身資源、資金和技術(shù)等獨(dú)特的關(guān)鍵性資源，有效擴(kuò)大支援規(guī)模。政府應(yīng)該引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資、出資支持“高校對(duì)口支援”，綜合運(yùn)用基金獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目申報(bào)、稅費(fèi)減免、土地劃撥等政策手段，支持社會(huì)力量參與西部高等教育建設(shè)。支受援高校也可通過共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院、未來技術(shù)學(xué)院、智慧農(nóng)業(yè)學(xué)院、高水平公共衛(wèi)生學(xué)院，運(yùn)用“產(chǎn)教融合”“產(chǎn)學(xué)研合作”等混合支援模式，促進(jìn)“人才培養(yǎng)鏈-科研創(chuàng)新鏈-產(chǎn)業(yè)應(yīng)用鏈”在高校和社會(huì)之間融通，從而構(gòu)建“政府發(fā)包-高校承包-社會(huì)助力”的新支援模式。二是引入市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新“高校對(duì)口支援”制度。市場(chǎng)機(jī)制一方面以供求規(guī)律為基礎(chǔ)，注重需求導(dǎo)向，強(qiáng)化“高校對(duì)口支援”對(duì)西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的滿足，另一方面以利益獲取為目標(biāo)，能夠撬動(dòng)企業(yè)等營利性組織參與“高校對(duì)口支援”，促進(jìn)“高校對(duì)口支援”提質(zhì)增效。因此，應(yīng)該積極探索“發(fā)包制+市場(chǎng)機(jī)制”的協(xié)同制度來彌合單一制度缺陷。三是引入多元文化激發(fā)“高校對(duì)口支援”生命力。大學(xué)是社會(huì)的文化組織，大學(xué)文化嵌入的過程就是不同的價(jià)值力量在此消彼長的相互博弈中通過文化調(diào)試最終實(shí)現(xiàn)的［52］?！案咝?duì)口支援”應(yīng)該增添柔性文化關(guān)懷，使之成為文化傳播、交流、融合和創(chuàng)新的重要過程，將大學(xué)文化、地域文化、民族文化嵌入東西部高等教育發(fā)展過程，使其在多元文化碰撞和融合的土壤中迸發(fā)出經(jīng)久不衰的生命力。

（三）合理優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估體系，守護(hù)“高校對(duì)口支援”治理價(jià)值

有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向?！案咝?duì)口支援”的落腳點(diǎn)是全面促進(jìn)東西部高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同發(fā)展，發(fā)展是“高校對(duì)口支援”始終指向的價(jià)值目標(biāo)和內(nèi)在要求。但是，當(dāng)前“高校對(duì)口支援”的監(jiān)督評(píng)估多由政府部門或高校自行組織實(shí)施，過分強(qiáng)調(diào)任務(wù)分解、指標(biāo)達(dá)成和量化數(shù)據(jù)，主要將高校在對(duì)口支援活動(dòng)中的投入和產(chǎn)出作為評(píng)價(jià)內(nèi)容，容易偏離高等教育的發(fā)展要義，導(dǎo)致支受援高校在對(duì)標(biāo)監(jiān)督評(píng)估體系的過程中陷入數(shù)據(jù)拼湊、表海泛濫、排名至上的“確定性的假象”中。因此，“高校對(duì)口支援”亟須合理優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估體系，守護(hù)以發(fā)展為核心的價(jià)值向度。從理念層面，對(duì)“高校對(duì)口支援”的監(jiān)督評(píng)價(jià)更應(yīng)關(guān)注是否促進(jìn)了人的發(fā)展和滿足了社會(huì)發(fā)展的需要，重點(diǎn)是引導(dǎo)“高校對(duì)口支援”把目光聚焦到促進(jìn)受援地區(qū)受教育者的全面自由發(fā)展和最大限度滿足西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等教育的需求上。從實(shí)踐層面，一是構(gòu)建多主體共同參與的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。只有將受教育者和社會(huì)組織等納入監(jiān)督評(píng)估主體范圍，才能真實(shí)反映“高校對(duì)口支援”對(duì)其發(fā)展需求的滿足程度。二是實(shí)施分類監(jiān)督評(píng)估的模式。“高校對(duì)口支援”中的“對(duì)口”是分類的體現(xiàn)，應(yīng)該針對(duì)不同高校類型、不同學(xué)科特色、不同支援模式采取與之相適應(yīng)的分類監(jiān)督評(píng)估模式，引導(dǎo)支受援高校立足自身所屬類型和發(fā)展定位， 聚焦特色優(yōu)勢(shì)開展支援，推動(dòng)西部高等教育多樣化發(fā)展。三是重視增值性評(píng)估方式的運(yùn)用。轉(zhuǎn)變過去以“投入-產(chǎn)出”為主要內(nèi)容的監(jiān)督評(píng)估方式，運(yùn)用科學(xué)方法評(píng)估“高校對(duì)口支援”期間西部高等教育發(fā)展的“增加值”，即“高校對(duì)口支援”對(duì)西部高等教育發(fā)展的“凈效應(yīng)”，為完善“高校對(duì)口支援”和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提供依據(jù)，使監(jiān)督評(píng)估環(huán)節(jié)更精準(zhǔn)地促進(jìn)西部高等教育發(fā)展。

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How is It Possible to Govern the Imbalanced Development of Higher

Education： An Analysis Based on the Practice of

"The Paired Aiding of Universities and Colleges" in China

Abstract： "The Paired Aiding of Universities and Colleges" is an institutional and practical innovation in China to solve the problem of scale governance and unbalanced development of higher education. Using governance theory to analyze from three dimensions： power structure， input-output， and management supervision， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" presents the implementation characteristics of the coexistence of formal government authority and actual control power of universities， the combination of multi-channel resource mobilization and achievement utility sharing， and the linkage between result-oriented supervision and personalized responsibility. Correspondingly， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" has formed a coordinated mechanism for broadening sources of income and reducing cost， a driving force for integrated development， and a constraint mechanism for sharing rights and responsibilities. It can effectively overcome the pressure load， incentive difficulties， and avoidance of responsibility during the implementation process， and has significant comparative advantages compared to traditional administrative hierarchical governance or purely relying on market mechanisms. In the face of new situations and challenges， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" needs to further transcend institutional deficiencies and practical obstacles， continue to clarify the boundaries of subject rights and responsibilities， continuously introduce various social forces， reasonably optimize the supervision and evaluation system， continuously improve implementation efficiency， so as to promote the comprehensive revitalization of higher education in the western region.

Key words： “The Paired Aiding of Universities and Colleges”; non-balanced governance; administrative subcontract; ecological co-governance; sustainable development