檔案治理視域下的檔案制度體系的內(nèi)涵與功能

摘 要：檔案治理是國家治理的組成部分，制度建設(shè)是檔案治理的核心要義。研究從學理上對檔案制度體系的內(nèi)涵和功能進行了研究，指出檔案制度體系是依據(jù)檔案工作的實際，以黨的全面領(lǐng)導為根本，形成的覆蓋檔案事業(yè)發(fā)展全領(lǐng)域、全過程和全維度的各項制度，各項制度之間相互聯(lián)系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性、層次性、穩(wěn)定性和動態(tài)性等特征。同時，制度體系還具有自身特有的屬性和功能，檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動依據(jù)、規(guī)制治理行為，具有治理功能、協(xié)調(diào)功能、獎懲功能、回應功能和載體功能。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案制度；制度體系；治理理念；治理效能；高質(zhì)量發(fā)展

1 引言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[1]，指出要推進國家治理現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，表明國家治理體系與制度體系息息相關(guān)?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出由“三個體系”建設(shè)向“四個體系”建設(shè)轉(zhuǎn)型，推動檔案治理體系構(gòu)建，明確提出要進行檔案制度規(guī)范工程建設(shè)，完善檔案法規(guī)制度體系、檔案標準體系等，為實現(xiàn)檔案治理體系構(gòu)建提供了行動指南，體現(xiàn)了國家層面推動檔案治理體系構(gòu)建的實踐指向，并彰顯出檔案制度建設(shè)的緊迫性和重要性。[2]檔案制度體系是檔案事業(yè)發(fā)展的重要制度遵循，是檔案治理體系構(gòu)建的核心內(nèi)容，將黨領(lǐng)導檔案事業(yè)發(fā)展的原則、方式等轉(zhuǎn)化為制度實踐，有利于促進檔案治理體系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理的效能，這個轉(zhuǎn)化過程的基礎(chǔ)在于形成完善的檔案制度體系。徐擁軍指出，檔案治理體系是管理檔案事務的制度體系，是對各方面檔案治理體制機制的總概括，內(nèi)蘊著為什么治理、誰治理、如何治理等深層邏輯。[3]常大偉認為，檔案制度是檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展理念的載體及表現(xiàn)，要推動檔案事業(yè)發(fā)展就要構(gòu)建現(xiàn)代制度體系。[4]宋晶晶等對國家治理視域下的檔案制度建設(shè)演變機理、趨勢及建設(shè)策略等進行了研究。[5，6]王強以中石油企業(yè)為例對企業(yè)檔案制度體系建設(shè)進行了研究，指出企業(yè)檔案制度體系是實現(xiàn)企業(yè)治理及檔案治理現(xiàn)代化的必然要求。[7]質(zhì)言之，目前學者認為檔案治理體系與檔案制度體系緊密相關(guān)，王強對企業(yè)檔案制度體系建設(shè)進行了深入研究，但是對于檔案制度體系的內(nèi)涵、具有哪些制度功能這些問題還不明晰。鑒于此，本研究對檔案制度體系的基本內(nèi)涵、功能作用等方面進行探究，主要包括：檔案制度體系的基本內(nèi)涵是什么、檔案制度體系的功能作用包含哪些等，以期推動檔案制度體系的相關(guān)研究。

2 我國檔案制度體系的基本內(nèi)涵

檔案制度是在一定的時代背景下形成的與檔案事務相關(guān)的體系安排及特定成員在檔案事務中共同遵守的行為規(guī)則。[8]制度體系是相關(guān)制度得到體系化的結(jié)合以及不同制度發(fā)揮作用，并互相支撐的體系。[9]在制度體系中，不同制度單元、層級之間既相互聯(lián)系又相互支撐，保障制度功能的發(fā)揮，為檔案治理提供制度依據(jù)。[10]因此，檔案制度體系是依據(jù)檔案工作的實際，以黨的全面領(lǐng)導為根本，形成的覆蓋檔案事業(yè)發(fā)展全領(lǐng)域、全過程和全維度的各項制度，各項制度之間相互聯(lián)系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統(tǒng)。檔案治理是一項系統(tǒng)工程，作為檔案治理的重要制度依據(jù)，檔案制度體系是構(gòu)成現(xiàn)代檔案治理體系的核心要義。這就要求遵循檔案治理的過程和規(guī)律，繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有的單項制度，注重重點制度制定，處理好新舊制度之間的銜接，實現(xiàn)制度體系的全面覆蓋，以及檔案制度體系與政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域形成聯(lián)動關(guān)系。同時還要注重引導多元主體參與，確保檔案制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性等。

具體而言，其基本內(nèi)涵包含以下意蘊：首先，我國檔案制度體系具有系統(tǒng)性特征。檔案制度體系是由各項制度構(gòu)成的一個制度體系，應當全方位覆蓋檔案事業(yè)的各個方面和各個環(huán)節(jié)，相關(guān)制度完整齊備同時各項制度之間相互聯(lián)系、相互影響、相互支撐，形成體系化的有機整體。因此，要著眼制度體系的體系性，加強對檔案制度體系的整體認知。其次，檔案制度體系具有層次性，即遵循一定的邏輯結(jié)構(gòu)、價值結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)，內(nèi)部層次分明，運行有序。復次，檔案制度體系具有協(xié)調(diào)性特征。即制度體系中的各個制度之間相互協(xié)調(diào)，不存在相互抵牾的情況，發(fā)揮制度體系的整體功能。[11]再次，制度具有穩(wěn)定性，制度體系的穩(wěn)定性在于通過建立一個互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)減少不確定性。[12]檔案事業(yè)是在黨的領(lǐng)導下，國家檔案局的統(tǒng)籌規(guī)劃下，通過艱辛探索建立起來的，是具有中國特色的、適合我國國情、契合檔案事業(yè)客觀規(guī)律的。雖然國家在不同的發(fā)展階段及不同的時代背景下，會采用不同的制度建設(shè)策略，但是制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)本質(zhì)應當是穩(wěn)定的，保持檔案制度體系結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和延續(xù)性。最后，制度體系的動態(tài)性。制度體系的動態(tài)性是應對制度變化的內(nèi)部與外部環(huán)境的升級換代，通過對制度數(shù)量和質(zhì)量的提升，推動制度體系的完善。[13]穩(wěn)定的制度體系是基礎(chǔ)，而制度的動態(tài)性可以推動制度體系不斷優(yōu)化，在動態(tài)下保持自身有序性的穩(wěn)定。[14]

總之，檔案制度體系是推動我國檔案事業(yè)發(fā)展在各方面形成的一整套更加成熟、更加定型的制度的標志性成果，以更加成熟定型的檔案制度體系，推動檔案治理現(xiàn)代化。

3 我國檔案制度體系的基本功能

檔案制度體系是復合體，而非單一體，涉及多個層面、多個層級，包含多種要素、多項內(nèi)容，制度之間相互聯(lián)系相互作用，共同保證制度功能的發(fā)揮，要解決的并非某一方面的問題，而是事關(guān)根本、事關(guān)全局、事關(guān)長遠的問題。檔案制度體系是檔案治理工作的重要制度依據(jù)，制度體系自身還有其特有的功能，是治理理念、技術(shù)工具、治理機制等所無法替代的。[15]檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動依據(jù)、規(guī)制檔案治理的行為，具有治理功能、協(xié)調(diào)功能、載體功能等。

3.1 治理功能

檔案制度體系涵蓋了檔案事業(yè)各領(lǐng)域各方面的制度規(guī)范，具有較強的規(guī)制能力，是一套整體性、系統(tǒng)化、覆蓋性的制度規(guī)范體系。所謂治理功能，主要體現(xiàn)為在檔案工作中運用制度進行治理，檔案制度為檔案治理工作的展開提供治理依據(jù)，治理功能是檔案制度體系的核心功能。治理功能最主要的表現(xiàn)是通過對治理主體、治理行為、治理過程的規(guī)制，形塑治理秩序，形成治理格局。[16]在檔案事業(yè)發(fā)展中，制度為檔案治理主體提供了制度依據(jù)，多元治理主體在參與檔案治理的過程中，通過對各種資源的有效調(diào)度和協(xié)調(diào)，規(guī)范檔案工作中的權(quán)責關(guān)系，推動檔案事業(yè)朝著平衡有序的方向運行。同時，還要健全并完善檔案制度體系，使制度體系更加成熟、鞏固和定型，將國家治理的先進理念和成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為成熟、定型的制度，對檔案工作中的有益經(jīng)驗進行總結(jié)和升華，進一步在檔案領(lǐng)域貫徹執(zhí)行，才能促進制度建設(shè)更加穩(wěn)定有效。檔案制度體系為檔案治理提供機制性保障，檔案治理為檔案制度體系提供需要進一步優(yōu)化的目標與方向。[17]同時，由于法治是最可靠、最穩(wěn)定的治理，也是檔案治理體系構(gòu)建中的重要價值取向，亦是檔案制度體系建設(shè)的根本價值遵循，要堅持依法治理，發(fā)揮法治的規(guī)范、保障作用。[18]同時要推動檔案依法治理的制度運行模式，促進檔案權(quán)力配置、權(quán)力運行、權(quán)力監(jiān)督等的法治化，為檔案治理現(xiàn)代化提供制度支撐，[19]推動檔案工作向制度化、規(guī)范化和科學化的方向發(fā)展，為檔案事業(yè)發(fā)展夯實制度根基。

3.2 協(xié)調(diào)功能

協(xié)調(diào)功能是檔案制度體系的基本功能。完善的檔案制度體系還具有較強的包容性，能夠協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，調(diào)節(jié)多元利益訴求。首先，檔案治理中很重要的是對治理主體權(quán)利及利益的協(xié)調(diào)，這就需要通過制度確立相應的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系協(xié)調(diào)多元主體的利益，通過保障多元主體參與治理的權(quán)利和義務，進而實現(xiàn)其利益平衡與協(xié)調(diào)。制度是保障多元主體參與的根本措施，具體來說，就是多元治理主體可以運用擁有的各項權(quán)利保障自身的利益，也在一定程度上提醒國家權(quán)力的行使不能逾越權(quán)力的法定界限。[20]其次，當多元主體之間面臨沖突和利益關(guān)系時，就需要一定的規(guī)范和準則，使利益矛盾和關(guān)系沖突在制度框架內(nèi)，從而變對立為對話，變沖突為合作，促進個體利益和公共利益實現(xiàn)統(tǒng)一，調(diào)節(jié)和完善多元主體之間的關(guān)系，形成多元主體參與的治理格局。完善檔案制度體系有助于協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，整合多元主體的利益訴求。特別是對于檔案治理而言，是一個多主體多要素多環(huán)節(jié)的復雜系統(tǒng)，制度體系的協(xié)調(diào)功能就顯得更為重要。最后，檔案治理主體之間要建立協(xié)調(diào)的關(guān)系，就需要檔案制度體系來厘定和規(guī)范，如政府、企業(yè)之間的關(guān)系，中央與地方之間的職能界定等。制度是一種抽象的、確定的和普遍的行為規(guī)范，制度的這種穩(wěn)定功能對維護治理秩序具有重要作用。對于檔案治理而言，需要基于制度的穩(wěn)定性，引導治理主體有序參與，促使治理行為更為規(guī)范，治理過程更加科學。

3.3 獎懲功能

隨著檔案治理的提出，對多元治理主體的吸納、激勵能力有強烈的現(xiàn)實需要，檔案制度體系是一個整體性系統(tǒng)，全方位保障了對全社會的嵌入與滲透能力、對全社會的吸納與整合能力，對全社會的動員與整合能力，[21]成為檔案治理的制度基礎(chǔ)。獎懲功能是檔案制度體系的基本功能，對于檔案治理而言，完善的檔案制度體系通過正確導向，調(diào)動多元主體的主動性，對規(guī)范的治理行為進行支持和鼓勵，具有激發(fā)活力、煥發(fā)動力的功能，[22]對于檔案事業(yè)發(fā)展具有正向激勵效應，能夠為檔案事業(yè)發(fā)展提供一個規(guī)范性的制度和機制。同時，任何制度都需要以強制力作為后盾，必須具有懲戒功能，沒有懲戒功能的制度體系形同虛設(shè)。制度通過權(quán)利和義務的設(shè)定為人們提供了行為規(guī)則，任何制度都設(shè)定了對侵權(quán)行為和不盡義務行為的懲戒措施，[23]制度的懲戒功能是制度具有生命力的關(guān)鍵所在。[24]如法律是由國家制定或認可的并由國家強制力保證實施的，違法犯罪會受到國家力量的嚴厲制裁，其他的制度如社會規(guī)范等也都由一定的主體按照一定的懲戒方式予以實施，但法律的懲戒功能最強，其他的懲戒能力的增強需要法律的介入。[25]。

3.4 回應功能

回應功能是指積極代表和回應最廣大人民的利益需求?；貞δ芤蠹皶r反映人民群眾的利益呼聲，積極回應人民群眾的合理要求。作為黨和國家的一項事業(yè)，檔案事業(yè)已經(jīng)逐漸融入國家治理生態(tài)，是治國理政的重要基礎(chǔ)，[26]這表明檔案向“國家公器”的角色轉(zhuǎn)變。檔案制度體系的回應功能，是檔案制度體系能夠反映最廣大人民的意愿，維護公民的檔案權(quán)利，滿足人民訴求，引導人民參與，接受人民監(jiān)督，維護最廣大人民群眾的根本利益。首先，要把以人民為中心貫穿到檔案制度體系建設(shè)的全過程和全維度。進行制度制定時，要健全與社會公眾的溝通，了解社會公眾的利益訴求，正確反映和統(tǒng)籌兼顧多元利益訴求，以保障人民意志得以表達、集中、整合成為國家政策和行動，以體現(xiàn)絕大多數(shù)人的利益和意志的要求。[27，28]抓緊制定滿足人民群眾需要必備的制度，順應人民和社會的需求與期望，充分尊重和維護人民的整體利益。其次，要推動檔案制度制定過程的科學化和民主化。健全法律制度建設(shè)征求意見及意見采取情況反饋，廣泛聽取各方面的意見等。[29]創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代維護公民檔案權(quán)利的制度，豐富參與形式，拓寬參與渠道，使檔案制度能更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，確保人民通過各種途徑實現(xiàn)檔案權(quán)利以及各種方式參與檔案治理。[30]

3.5 載體功能。

制度體系是治理理念與治理實踐之間的中介物，檔案治理目標、價值理念、治理實踐的規(guī)制化產(chǎn)物，在檔案治理中具有重要的轉(zhuǎn)化和載體功能。我國的檔案制度體系是理論與實踐、內(nèi)容與形式的有機統(tǒng)一，是推動檔案工作規(guī)范化的重要保障。檔案治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，不僅需要治理理念，更需要檔案制度體系作為保障；即使具有科學的理論指導的價值導向，如果無法轉(zhuǎn)化為制度，也很容易僅僅停留于理論層面，無法在實踐中落地。[31]因此，針對檔案治理不僅需要觀念轉(zhuǎn)變、理論創(chuàng)新，還需要制度體系完善。要推動檔案治理體系從應然變?yōu)閷嵢?，需要檔案治理理念、價值等轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的制度，才能作用于檔案治理過程。換言之，治理體系根本上要靠制度體系來落實。

質(zhì)言之，檔案制度體系具有協(xié)調(diào)關(guān)系、建立秩序、規(guī)制行為、維護穩(wěn)定等功能，制度體系支撐檔案事業(yè)的有序治理，進而推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語

檔案治理體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，這也對檔案制度體系提出了系統(tǒng)性、全面性等要求，而檔案制度體系的完善亦是檔案治理的題中應有之義。以上從“應然”層面對檔案制度體系進行了初探，但是“應然”功能能夠轉(zhuǎn)化為“實然”，還受到諸多因素的影響，例如治理主體、價值理念、機制、技術(shù)手段等。同時，在強調(diào)制度的功能和作用時，[32]還要善于把制度、機制、技術(shù)等結(jié)合起來，形成合力，共同推動檔案治理體系的構(gòu)建，進而推動檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108）；河南省檔案局科技項目“國家治理時代我國檔案治理體系構(gòu)建研究”（項目編號：2023-R-028）的階段研究成果。

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（作者單位：鄭州大學圖書館/鄭州大學管理科學與工程博士后流動站 宋晶晶，博士，館員 來稿日期：2024-01-23）