法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系研究論綱

摘 要：檔案工作規(guī)范體系是指導(dǎo)、鼓勵(lì)、調(diào)節(jié)和保障檔案工作的規(guī)制系統(tǒng)，包含檔案成文規(guī)則系統(tǒng)和檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)兩個(gè)部分。前者表現(xiàn)為檔案法律規(guī)范等“硬法”和公共政策、民間規(guī)則、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等“軟法”；后者表現(xiàn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督等檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)性工作。其建設(shè)內(nèi)容包括兩個(gè)部分：一是檔案成文規(guī)則系統(tǒng)建設(shè)，也就是所謂的檔案法律制度建設(shè)，即檔案法律、檔案行政法規(guī)、部門檔案規(guī)章、地方性檔案法規(guī)及其他檔案規(guī)范性文件的創(chuàng)制，具有系統(tǒng)性、層級(jí)性和實(shí)用性的特征，是檔案工作、特別是檔案行政管理工作開(kāi)展的依據(jù)和指南。二是檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，也就是所謂的檔案行政管理能力或檔案治理能力建設(shè)，即檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)型與效能提升，分別具有助成性與強(qiáng)制性的特征，是檔案成文規(guī)則可操作性的實(shí)踐驗(yàn)證系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)。檔案成文規(guī)則系統(tǒng)與檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)相輔相成，共同推動(dòng)著檔案事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。檔案工作基本矛盾的動(dòng)態(tài)變化性，決定了檔案工作規(guī)范體系建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的和長(zhǎng)期的變革與完善的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：檔案；工作規(guī)范；檔案法律；行政法規(guī)；檔案標(biāo)準(zhǔn)；業(yè)務(wù)指導(dǎo)；監(jiān)督檢查；治理能力

1 研究緣起

體系化是指對(duì)法律規(guī)范的集合、分類、整理”。[1]就檔案工作規(guī)范體系而言，“體系化”可以分為“結(jié)構(gòu)體系化”和“功能體系化”兩種。其中，結(jié)構(gòu)體系化是指“通過(guò)立改廢釋等方式，構(gòu)建全面完整的自然保護(hù)的立法框架”[2]；功能體系化是指將“各項(xiàng)法律功能分配給相應(yīng)的法律法規(guī)，該功能的實(shí)現(xiàn)需要在自然保護(hù)的內(nèi)部法律法規(guī)之間進(jìn)行合理配置，也需要與外部相關(guān)法律之間形成有效銜接”。[3]1987年《中華人民共和國(guó)檔案法》頒布，我國(guó)檔案工作規(guī)范的體系化進(jìn)程開(kāi)啟，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，并仍在持續(xù)成長(zhǎng)。

在“結(jié)構(gòu)體系化”方面，基本形成了由檔案法、檔案行政法規(guī)、部門檔案規(guī)章、地方性檔案法規(guī)、檔案標(biāo)準(zhǔn)、檔案規(guī)范性文件構(gòu)成的，基本覆蓋各類檔案、檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作各環(huán)節(jié)的，結(jié)構(gòu)較為完整的檔案法律規(guī)范體系?？梢灾^之：“形”已初成，欲善待整。

在“功能體系化”方面，“依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)紛繁復(fù)雜的法律規(guī)范進(jìn)行歸集”，[4]充分有效地在檔案事業(yè)發(fā)展和檔案工作實(shí)踐中發(fā)揮檔案工作規(guī)范的功能，成為實(shí)現(xiàn)檔案工作規(guī)范“體系化”的關(guān)鍵。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是檔案工作實(shí)踐，主要體現(xiàn)在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督實(shí)施效果兩個(gè)方面。它是檔案工作規(guī)范可操作性的實(shí)踐驗(yàn)證系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，其實(shí)際運(yùn)行的效能、經(jīng)驗(yàn)和遇到的難題，可以為各種規(guī)范的立改廢提供實(shí)踐依據(jù)，對(duì)推動(dòng)檔案工作規(guī)范的體系化，特別是“功能體系化”具有十分重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史意義。它與“結(jié)構(gòu)體系化”成果一起，構(gòu)成具有相輔相成關(guān)系的檔案工作規(guī)范體系建設(shè)內(nèi)容的有機(jī)整體。從形成動(dòng)因來(lái)看，檔案工作規(guī)范走向體系化并非偶然出現(xiàn)，而是內(nèi)含著深刻的時(shí)代背景、工作需求和制度自身的演進(jìn)規(guī)律。

（1）檔案工作規(guī)范走向體系化是順應(yīng)國(guó)家治理法治化的時(shí)代要求。法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的航標(biāo)，依法治理是最穩(wěn)定最可靠的治理方式，完備的法治體系為國(guó)家治理體系夯實(shí)法治之基，良好的法治能力推動(dòng)國(guó)家治理能力的提高。國(guó)家治理法治化成為我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化和應(yīng)對(duì)的方略。[5]國(guó)家治理法治化的實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)法治化的持續(xù)深入發(fā)展。但是檔案制度意識(shí)薄弱、檔案制度建設(shè)滯后、檔案制度執(zhí)行力度不足、檔案制度監(jiān)管機(jī)制不健全等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了這一發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在構(gòu)建完備的檔案工作規(guī)范體系以及轉(zhuǎn)變治理理念、治理模式、治理方式的基礎(chǔ)上，推進(jìn)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檔案事務(wù)的規(guī)范化、制度化和程序化治理，是檔案治理走向法治化的重要前提。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理法治化是檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的實(shí)踐場(chǎng)域，為檔案工作規(guī)范體系建設(shè)提供方向指引和方法參考；檔案工作規(guī)范體系建設(shè)是國(guó)家治理法治化在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為國(guó)家治理法治化提供了生動(dòng)的實(shí)踐案例和現(xiàn)實(shí)保障。

（2）檔案工作規(guī)范走向體系化是化解檔案工作基本矛盾的必要手段。檔案工作基本矛盾有其內(nèi)在決定性因素，也受外在環(huán)境因素影響。一般情況下，檔案工作基本矛盾是隨著國(guó)家社會(huì)基本矛盾的變化而變化的。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾經(jīng)過(guò)了三次變化，即我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾、人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾（1956年），我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾（1981年），我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾（2017年）。根據(jù)對(duì)社會(huì)主要矛盾和檔案工作發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，新時(shí)代檔案工作的主要矛盾概括為“社會(huì)迅猛發(fā)展與檔案事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后之間的矛盾”，這一矛盾的雙方分別是“社會(huì)迅猛發(fā)展”和“檔案事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后”。[6]這一基本矛盾的解決，既需要檔案工作法規(guī)做出頂層設(shè)計(jì)以及具體的檔案政策安排，也需要檔案主管部門對(duì)檔案法律法規(guī)與檔案政策實(shí)施的有力推動(dòng)和檔案管理部門及其他相關(guān)方面的積極配合。

（3）檔案工作規(guī)范走向體系化是契合檔案制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。新制度主義理論認(rèn)為，制度演進(jìn)是內(nèi)在動(dòng)力和外部環(huán)境共同作用導(dǎo)致制度不均衡的結(jié)果。檔案制度演進(jìn)是檔案制度持續(xù)對(duì)自身結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，不斷適應(yīng)新的實(shí)踐發(fā)展需求的過(guò)程，主要體現(xiàn)為檔案制度的衰退、調(diào)適和創(chuàng)新。[7]中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了翻天覆地的變化，檔案工作面臨的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了深刻的變革?？v觀我國(guó)檔案制度演進(jìn)的基本歷程，檔案制度范式經(jīng)歷了從“管控—恢復(fù)型”到“管理—保障型”的演進(jìn)，并在國(guó)家治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)始向“治理—發(fā)展型”轉(zhuǎn)型。[8]從結(jié)構(gòu)體系化的角度來(lái)看，基本形成了結(jié)構(gòu)較為完整的檔案工作規(guī)范體系，并在檔案工作實(shí)踐推動(dòng)下不斷對(duì)其進(jìn)行細(xì)化和完善；從功能體系化的角度來(lái)看，檔案工作規(guī)范體系的協(xié)調(diào)性和效能性還有較大的提升空間，還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)檔案法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、檔案標(biāo)準(zhǔn)以及其他領(lǐng)域相關(guān)制度的關(guān)系，形成相互銜接、互為支撐的檔案工作規(guī)范功能。在此過(guò)程中，檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的重心工作和主要內(nèi)容也在不斷地調(diào)整和轉(zhuǎn)向。這在客觀上形成了檔案工作規(guī)范體系調(diào)整優(yōu)化和發(fā)展完善的內(nèi)在動(dòng)力。

2 法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系的概念及構(gòu)成

檔案工作規(guī)范體系是檔案工作規(guī)范從分散化走向體系化的最終結(jié)果，是檔案工作規(guī)范在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)一步成熟的表現(xiàn)?？v觀幾十年來(lái)我國(guó)檔案工作規(guī)范的建設(shè)歷程，總體上呈現(xiàn)出回應(yīng)式、碎片化建設(shè)的特點(diǎn)，檔案法規(guī)的協(xié)調(diào)性與成熟度相對(duì)不足，降低了檔案法規(guī)的整體效能。亟須改變檔案法規(guī)分散建設(shè)的傳統(tǒng)模式，形成基于總體規(guī)劃和功能集成的能夠強(qiáng)力支撐檔案治理法治化的現(xiàn)代檔案法規(guī)體系。[9]在全面推進(jìn)以檔案法為統(tǒng)領(lǐng)的檔案行政法規(guī)、檔案規(guī)范性文件、檔案標(biāo)準(zhǔn)等檔案法規(guī)體系建設(shè)的同時(shí)，如何協(xié)調(diào)檔案制度建設(shè)與檔案制度執(zhí)行的邏輯關(guān)聯(lián)，并在實(shí)踐層面強(qiáng)化檔案立法與檔案執(zhí)法和檔案監(jiān)督檢查的關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)都是檔案學(xué)界未能有效解決的重大理論問(wèn)題。對(duì)此，要求從結(jié)構(gòu)體系化和功能體系化的雙重視角重新審視檔案工作規(guī)范體系的理論內(nèi)涵，將檔案制度建設(shè)與檔案制度執(zhí)行統(tǒng)一在一個(gè)理論框架之內(nèi)，以深化檔案法治研究的系統(tǒng)性與邏輯自洽性。

基于上述考慮，本文將檔案工作規(guī)范體系界定為“是指導(dǎo)、鼓勵(lì)、調(diào)節(jié)和保障檔案工作的規(guī)制系統(tǒng)，由檔案成文規(guī)則系統(tǒng)和檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)兩個(gè)部分構(gòu)成”。檔案工作規(guī)范體系具有具體化和實(shí)踐化的特征，是用以調(diào)整社會(huì)檔案法律關(guān)系的行為規(guī)范及其主要的實(shí)現(xiàn)路徑。其中，檔案成文規(guī)則系統(tǒng)表現(xiàn)為檔案法律規(guī)范等“硬法”和公共政策、民間規(guī)則、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等“軟法”；檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)表現(xiàn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督等檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)性工作。

（1）檔案成文規(guī)則系統(tǒng)。檔案成文規(guī)則系統(tǒng)中的硬法就是我們所說(shuō)的檔案法律規(guī)范。它是用來(lái)平衡社會(huì)各種檔案利益關(guān)系的準(zhǔn)則，即“用法律形式將黨和國(guó)家有關(guān)檔案工作的方針、政策和多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，對(duì)發(fā)展檔案事業(yè)的一系列重大問(wèn)題作了明確規(guī)定”，[10]對(duì)規(guī)范檔案工作、提升檔案信息化水平、協(xié)調(diào)檔案社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展有著重要作用；檔案成文規(guī)則系統(tǒng)中的軟法是指國(guó)家法之外的、具有相當(dāng)于或類似于法tEQHaw/e5bh4kwne1lSO+A==律的約束力的行為規(guī)范體系，主要有檔案公共政策、檔案專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

（2）檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)。檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)是指檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督實(shí)施系統(tǒng)，它們分別具有助成性與強(qiáng)制性的特征，是檔案成文規(guī)則可操作性的實(shí)踐驗(yàn)證系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)。其中，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是為推動(dòng)檔案管理機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行檔案法律法規(guī)規(guī)章及其他檔案規(guī)范性文件，以提高檔案工作規(guī)范化和科學(xué)化水平所做的引導(dǎo)性和幫助性工作，是檔案法律規(guī)制檔案工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)；檔案行政監(jiān)督是檔案主管部門通過(guò)檔案行政監(jiān)督的形式將檔案法律法規(guī)規(guī)章及其他檔案規(guī)范性文件對(duì)檔案工作的各項(xiàng)要求貫徹到實(shí)際工作之中的過(guò)程。

總體而言，檔案成文規(guī)則系統(tǒng)與檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)相輔相成，共同推動(dòng)著檔案事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。其實(shí)現(xiàn)途徑主要通過(guò)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案業(yè)務(wù)評(píng)估等途徑貫徹檔案成文規(guī)則，促進(jìn)檔案工作的發(fā)展與進(jìn)步，同時(shí)積累經(jīng)驗(yàn)，為檔案成文規(guī)則的廢改立提供實(shí)踐依據(jù)。

3 法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系的作用方式

檔案工作規(guī)范體系的成文規(guī)則系統(tǒng)和檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)，在檔案工作中所發(fā)揮的指導(dǎo)、鼓勵(lì)、調(diào)節(jié)和保障作用，具體是通過(guò)檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案標(biāo)準(zhǔn)、檔案規(guī)范性文件、檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檔案行政監(jiān)督作用于檔案工作實(shí)踐加以實(shí)現(xiàn)的。

3.1 檔案法律對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院制定頒布的，與檔案、檔案工作、檔案事業(yè)相關(guān)或涉及檔案、檔案工作、檔案事業(yè)的法律和司法解釋。就檔案法律與檔案工作規(guī)范體系建設(shè)關(guān)系而言，明晰法定檔案對(duì)規(guī)范檔案工作具有重要的意義，做好檔案法律建設(shè)工作是規(guī)范檔案工作的基礎(chǔ)和前提，貫徹落實(shí)檔案法律是規(guī)范檔案工作的根本。從檔案法律對(duì)檔案工作的規(guī)范來(lái)看，檔案法律是規(guī)范檔案工作的基本規(guī)定，檔案主管部門貫徹檔案法律規(guī)范檔案工作運(yùn)行，檔案館貫徹檔案法律做好本職工作，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織貫徹檔案法律建章立制，發(fā)揮檔案作用服務(wù)單位工作盡職盡責(zé)等都是題中應(yīng)有之義。

3.2 檔案行政法規(guī)對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的關(guān)于檔案行政管理的規(guī)范性文件的總稱，是檔案法的下位法和部門檔案規(guī)章、地方性檔案法規(guī)、檔案行政性規(guī)范性文件的上位法，起著上下貫通的銜接作用。從檔案行政法規(guī)對(duì)檔案工作的規(guī)范來(lái)看，作為位階和權(quán)威性僅次于憲法和法律的檔案行政法規(guī)，其起著上下貫通的銜接作用，其任務(wù)是調(diào)和法律與政策的關(guān)系并作為部門檔案規(guī)章、地方性檔案法規(guī)及其他檔案規(guī)范性文件創(chuàng)制的依據(jù)，側(cè)重點(diǎn)在于規(guī)制檔案的人、事和物。

3.3 檔案標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)檔案事務(wù)和檔案相關(guān)概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，它是檔案工作中有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守的共同準(zhǔn)則和依據(jù)，在檔案工作規(guī)范體系中居于交流與行為層面的規(guī)范。檔案標(biāo)準(zhǔn)具有法規(guī)性質(zhì)，是檔案行政執(zhí)法的依據(jù)。從檔案標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檔案工作的規(guī)范來(lái)看，檔案標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)制一定環(huán)境下人們語(yǔ)言和行為的規(guī)范。這種規(guī)范有明顯或隱含的強(qiáng)制性。對(duì)于以市場(chǎng)為活動(dòng)空間的檔案企業(yè)來(lái)講，隱含的強(qiáng)制性表現(xiàn)為是由準(zhǔn)入為前提的自愿。檔案標(biāo)準(zhǔn)在檔案工作規(guī)范體系中是居于交流與行為層面的規(guī)范，是檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的組成部分。

3.4 檔案規(guī)范性文件對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案規(guī)范性文件是指涉及檔案及檔案工作的法定文件集合體，包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件。從檔案規(guī)范性文件對(duì)檔案工作的規(guī)范來(lái)看，檔案規(guī)范性文件對(duì)檔案形成主體及檔案工作主體工作的程序、行為及言語(yǔ)進(jìn)行規(guī)制。其在相對(duì)宏觀的法律法規(guī)和相對(duì)微觀的標(biāo)準(zhǔn)之間，更多的是以計(jì)劃、規(guī)劃、通知、辦法等的形式，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度對(duì)檔案工作、特別是省級(jí)以下檔案工作進(jìn)行規(guī)制。

3.5 檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是法律法規(guī)賦予檔案主管部門的職能，既是一項(xiàng)權(quán)力，又是一項(xiàng)必須履行的職責(zé)。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)者、指導(dǎo)對(duì)象與范圍以及指導(dǎo)內(nèi)容，都必須體現(xiàn)檔案法律法規(guī)規(guī)章的要求。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)對(duì)檔案工作的規(guī)范包括兩個(gè)方面：一是考評(píng)式提升，就是通過(guò)“上等級(jí)”、達(dá)標(biāo)升級(jí)、規(guī)范化認(rèn)證、示范單位等形式，對(duì)檔案館、檔案室的檔案工作進(jìn)行全面式的提高活動(dòng)；二是日常式推動(dòng)，就是通過(guò)日常單項(xiàng)的檔案業(yè)務(wù)促進(jìn)，推動(dòng)檔案館、檔案室工作不斷地發(fā)展和進(jìn)步。

3.6 檔案行政監(jiān)督對(duì)檔案工作的規(guī)范

檔案行政監(jiān)督是檔案行政監(jiān)督者在法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，按照黨和國(guó)家的方針政策與法律法規(guī)規(guī)章及其他規(guī)范性文件的要求履行監(jiān)督職能。從檔案行政監(jiān)督對(duì)檔案工作的規(guī)范來(lái)看，檔案主管部門通過(guò)檔案行政監(jiān)督的形式將檔案法律法規(guī)規(guī)章及其他檔案規(guī)范性文件對(duì)檔案工作的各項(xiàng)基本要求貫徹到檔案工作之中，使其得以基本規(guī)范的過(guò)程，是檔案法律規(guī)制檔案工作的保障性環(huán)節(jié)。檔案行政監(jiān)督的強(qiáng)制性，要求檔案行政監(jiān)督者必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展工作。檔案行政監(jiān)督對(duì)檔案工作的規(guī)范包括兩個(gè)方面：一是評(píng)估式監(jiān)督規(guī)范檔案工作，就是通過(guò)“檔案事業(yè)綜合評(píng)估”等形式，對(duì)某一地的檔案工作進(jìn)行全面式的監(jiān)督規(guī)范；二是日常式監(jiān)督規(guī)范檔案工作，就是通過(guò)日常對(duì)檔案館、檔案室的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范，以保障檔案工作的正常、有序運(yùn)行。

4 中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的內(nèi)容與思路

檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的內(nèi)容包括兩個(gè)部分：一是檔案成文規(guī)則系統(tǒng)建設(shè)，也就是所謂的檔案法律制度建設(shè)，即檔案法律、檔案行政法規(guī)、部門檔案規(guī)章、地方性檔案法規(guī)及其他檔案規(guī)范性文件的創(chuàng)制，具有系統(tǒng)性、層級(jí)性和實(shí)用性的特征，是檔案工作、特別是檔案行政管理工作開(kāi)展的依據(jù)和指南；二是檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，也就是所謂的檔案行政管理能力或檔案治理能力建設(shè)，即檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案行政監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)型與效能提升，分別具有助成性與強(qiáng)制性的特征，是檔案成文規(guī)則可操作性的實(shí)踐驗(yàn)證系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)。

檔案工作主要矛盾的動(dòng)態(tài)變化性，決定了檔案工作規(guī)范體系建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的和長(zhǎng)期的變革與完善的過(guò)程。從系統(tǒng)論的角度來(lái)看，檔案工作規(guī)范體系由檔案成文規(guī)則系統(tǒng)和檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)兩部分組成，是一個(gè)動(dòng)靜結(jié)合的復(fù)合系統(tǒng)；從過(guò)程論的角度來(lái)看，檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的內(nèi)容與方式受到內(nèi)外部技術(shù)環(huán)境、業(yè)務(wù)環(huán)境、需求環(huán)境和制度環(huán)境變遷的影響，具有反復(fù)性和階段性特征，是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程；從場(chǎng)域論的角度來(lái)看，檔案工作規(guī)范體系建設(shè)是國(guó)家治理法治化在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，需要服從和服務(wù)于國(guó)家治理法治化的整體戰(zhàn)略，兩者具有深層互動(dòng)關(guān)系和內(nèi)在統(tǒng)一性。因此，法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)應(yīng)在認(rèn)識(shí)視角、推進(jìn)策略和實(shí)施方式上采用新的思路。

（1）促進(jìn)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)視角從規(guī)范主義向功能主義轉(zhuǎn)向。規(guī)范主義和功能主義是公法思維的兩種基本樣式。其中，規(guī)范主義強(qiáng)調(diào)公法對(duì)權(quán)力的規(guī)制與約束，功能主義強(qiáng)調(diào)公法是根據(jù)理性原則解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的治理工具。[11]當(dāng)前，檔案工作規(guī)制模式具有明顯的規(guī)范主義取向，尤其注重檔案工作規(guī)范體系的完備性以及對(duì)檔案權(quán)力的約束，而根據(jù)理性原則解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和促進(jìn)公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的能力相對(duì)不足。促進(jìn)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)視角從規(guī)范主義向功能主義轉(zhuǎn)向，“在價(jià)值認(rèn)知上需要重新審視檔案工作規(guī)范體系與檔案公共利益之間的關(guān)系，并將檔案工作規(guī)范體系建設(shè)視為保障檔案公共利益的基本方式，從而增強(qiáng)檔案工作規(guī)制方式的適應(yīng)性和有效性；在結(jié)構(gòu)功能上需要重新梳理檔案制度建設(shè)與檔案制度執(zhí)行之間的關(guān)系，將檔案工作規(guī)范體系的范疇由檔案成文規(guī)則系統(tǒng)拓展到檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)，統(tǒng)籌檔案法制建設(shè)與檔案行政管理的關(guān)系；在行為方式上需要重新把握檔案工作規(guī)制與檔案業(yè)務(wù)創(chuàng)新之間的關(guān)系，支持合理利用自由裁量權(quán)，注重檔案工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、推廣和制度化”。[12]

（2）提升檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的系統(tǒng)性、層級(jí)性和實(shí)用性。制度之治的語(yǔ)境下的檔案工作規(guī)范的建設(shè)，對(duì)應(yīng)的是檔案治理制度建設(shè)或檔案成文規(guī)則系統(tǒng)建設(shè)，即檔案法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的創(chuàng)制。因?yàn)闄n案工作規(guī)范具有系統(tǒng)性、層級(jí)性和實(shí)用性，所以檔案工作規(guī)范的建設(shè)就必然呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、層級(jí)性和實(shí)用性的特征。其中，系統(tǒng)性觀點(diǎn)要求立足檔案工作規(guī)范體系的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者和監(jiān)督者都應(yīng)立足檔案工作的使命、宗旨、地位、作用，從服務(wù)黨和國(guó)家工作大局出發(fā)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》和《中華人民共和國(guó)檔案法》授予的權(quán)限，在法定職責(zé)范圍內(nèi)依照法定程序開(kāi)展工作；層級(jí)性觀點(diǎn)要求檔案工作規(guī)范體系建設(shè)應(yīng)遵循職權(quán)法定、層級(jí)事定、跨界共定的原則，即檔案主管部門及相關(guān)機(jī)關(guān)所行使的職權(quán)必須有法律規(guī)定，任何機(jī)關(guān)不得超越法律的授權(quán)，也不應(yīng)事權(quán)之外過(guò)度行使權(quán)力，而涉及檔案行業(yè)之外的其他行業(yè)、專業(yè)的檔案工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)由檔案主管部門與其他行業(yè)主管部門共同制定；實(shí)用性原則要求檔案工作規(guī)范體系建設(shè)應(yīng)因需而制，即檔案工作規(guī)范的制定，要根據(jù)檔案事業(yè)、檔案工作發(fā)展的實(shí)際需要，不能為制定而制定，不能搞政績(jī)工程。

（3）深化檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的詳細(xì)內(nèi)容與具體事項(xiàng)。檔案工作規(guī)范體系建設(shè)既包括檔案成文規(guī)則系統(tǒng)，也涵蓋檔案成文規(guī)則落實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)，是一個(gè)繁雜、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)性工程。深化檔案工作規(guī)范體系建設(shè)的內(nèi)容主要有六個(gè)方面：一是強(qiáng)化檔案法律的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確檔案治理現(xiàn)代化與檔案工作發(fā)展、檔案的形成與管理、檔案的權(quán)屬與處置、檔案的利用與公布、檔案信息化建設(shè)與電子文件管理、檔案工作監(jiān)督檢查、檔案違法違紀(jì)及責(zé)任追究、檔案法律的適用與協(xié)調(diào)等關(guān)鍵問(wèn)題，[13]為其他檔案工作規(guī)范體系的建設(shè)提供法律依據(jù)；二是推進(jìn)檔案行政法規(guī)的改革與實(shí)施，以整體觀與系統(tǒng)性的視野，遵循定原則、建組織、立制度、確規(guī)范、劃范圍的思路，以新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》為依據(jù)，以解決難點(diǎn)問(wèn)題為突破口，充分細(xì)化法律條款的內(nèi)容，著力打造符合時(shí)代要求的能夠落地落實(shí)的檔案行政法規(guī)[14]；三是推動(dòng)檔案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化建設(shè)與貫徹執(zhí)行，具體來(lái)講就是檔案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用納入檔案工作規(guī)范體系，將檔案標(biāo)準(zhǔn)條款納入檔案工作執(zhí)法體系，將檔案標(biāo)準(zhǔn)效用納入檔案工作評(píng)估體系，將檔案標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行程序、后果納入檔案工作督查體系，有效推動(dòng)檔案標(biāo)準(zhǔn)在檔案工作中的應(yīng)用與落實(shí)；四是規(guī)范檔案規(guī)范性文件的制發(fā)與實(shí)施，在制定檔案規(guī)范性文件過(guò)程中須依法，在內(nèi)容上要以檔案和檔案工作為核心，在目的上要以“用”為要，堅(jiān)持從檔案與檔案工作的實(shí)際需求出發(fā)，堅(jiān)持“從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去”的原則；五是創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式，[15]通過(guò)“上等級(jí)”、達(dá)標(biāo)升級(jí)、規(guī)范化認(rèn)證、示范單位等形式，對(duì)檔案館、檔案室的檔案工作進(jìn)行全面式的提高，或者通過(guò)日常單項(xiàng)的檔案業(yè)務(wù)促進(jìn)，推動(dòng)檔案館、檔案室工作不斷地發(fā)展和進(jìn)步；六是提升檔案行政監(jiān)督的成效，通過(guò)“檔案事業(yè)綜合評(píng)估”等形式，對(duì)某一地的檔案工作進(jìn)行全面式的監(jiān)督規(guī)范，或者通過(guò)日常的檔案監(jiān)督檢查活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)檔案館工作和檔案室檔案工作的規(guī)范。

5 結(jié)束語(yǔ)

在新的時(shí)代背景下，有序推進(jìn)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)面臨著多種挑戰(zhàn)和機(jī)遇。2018年的機(jī)構(gòu)改革、2020年新的《中華人民共和國(guó)檔案法》頒布、2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等重大舉措，需要學(xué)界審視檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究的思路、內(nèi)容、方法，更新法律依據(jù)、充實(shí)研究樣本、修正研究結(jié)論。

本文系2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）后期成果。

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（作者單位：1.鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 陳忠海，博士，教授，博士生導(dǎo)師；常大偉，博士，副教授，博士生導(dǎo)師；2.開(kāi)封市檔案館 吳雁平，副研究館員；3.濮陽(yáng)市檔案館 劉東斌，副研究館員 來(lái)稿日期：2024-02-19）