政府購買服務(wù)合同治理研究的國際進(jìn)展與趨勢(shì)前瞻

摘 要：合同治理是影響政府購買服務(wù)能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素。以2006—2023年探討政府購買服務(wù)合同治理的SSCI來源期刊文獻(xiàn)為樣本，借助CiteSpace文獻(xiàn)計(jì)量軟件，從時(shí)空分布、期刊分布、關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵詞突發(fā)性等方面，探析政府購買服務(wù)合同治理研究的概貌、熱點(diǎn)與趨勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn)，時(shí)空分布呈現(xiàn)發(fā)文數(shù)量“波動(dòng)遞增”、被引頻次“加速遞增”、發(fā)文國家以美國和英國為主等特征;期刊分布呈現(xiàn)來源期刊較為分散、跨學(xué)科期刊占有一定比例等特征;核心文獻(xiàn)運(yùn)用定量、定性、混合等多種研究方法，聚焦討論政府購買服務(wù)合同治理的主體關(guān)系、決策機(jī)制及其影響因素，熱點(diǎn)主題主要關(guān)注合同治理的風(fēng)險(xiǎn)、工具和績效;演進(jìn)歷程展現(xiàn)出較為明顯的階段性特征，可大致分為合同治理成本研究（2006—2014年）、合同履行研究（2015—2019年）和合同治理創(chuàng)新研究（2020—2023年）三個(gè)階段，未來的前沿方向與研究重點(diǎn)可能會(huì)是合同治理問責(zé)、合同設(shè)計(jì)創(chuàng)新、合同治理關(guān)系。

關(guān) 鍵 詞：政府購買服務(wù);合同治理;CiteSpace;知識(shí)圖譜

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）07-0012-16

一、引言

政府購買服務(wù)是各國政府提供公共服務(wù)的常用政策工具之一，同時(shí)也已成為公共管理領(lǐng)域的重要研究主題。[1]這一實(shí)踐最初源于20世紀(jì)70年代末80年代初興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者主張將私人部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理技術(shù)和激勵(lì)手段引入公共部門，試圖“以較少的施政成本締造一個(gè)運(yùn)作良好的政府”[2]。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的常用工具，政府購買服務(wù)是指政府利用合同外包的方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給非政府組織來承擔(dān)。在政府購買服務(wù)的過程中，合同往往充當(dāng)一種確保責(zé)任分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)[3]、促進(jìn)信息共享與目標(biāo)協(xié)同[4]、加強(qiáng)績效管理與監(jiān)督問責(zé)[5]的關(guān)鍵機(jī)制，因而合同治理也便成了事關(guān)政府購買服務(wù)成敗的關(guān)鍵因素。

目前，學(xué)術(shù)界雖然對(duì)政府購買服務(wù)合同治理進(jìn)行了廣泛而深入的探討，但尚缺乏對(duì)該領(lǐng)域研究成果的系統(tǒng)性梳理與評(píng)述。為此，筆者嘗試借助CiteSpace軟件，以文獻(xiàn)計(jì)量和信息可視化的方式對(duì)2006—2023年SSCI數(shù)據(jù)庫收錄的與政府購買服務(wù)合同治理有關(guān)的論文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。首先，從時(shí)間、國家和期刊分布情況，全景呈現(xiàn)已有研究成果的發(fā)展概貌;其次，利用關(guān)鍵詞共現(xiàn)與聚類分析結(jié)果，討論政府購買服務(wù)合同治理研究的熱點(diǎn)主題;最后，通過關(guān)鍵詞突發(fā)性檢測(cè)與關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖分析，揭示政府購買服務(wù)合同治理研究的演進(jìn)歷程與前沿趨勢(shì)。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

作為當(dāng)前學(xué)界最常用的文獻(xiàn)計(jì)量與可視化分析工具之一，CiteSpace主要基于共引分析理論和尋徑網(wǎng)絡(luò)算法等，對(duì)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)的合作網(wǎng)絡(luò)、共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和共被引進(jìn)行量化分析，從而揭示某一知識(shí)領(lǐng)域的演化路徑與結(jié)構(gòu)關(guān)系，并以可視化圖譜的形式予以清晰展示。[6]筆者借助CiteSpace軟件，通過文獻(xiàn)共被引、關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵詞突現(xiàn)等方法，探尋政府購買服務(wù)合同治理研究的發(fā)展歷程、熱點(diǎn)演變與前沿趨勢(shì)。

（二）數(shù)據(jù)來源

以Web of Science核心合集中的SSCI數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源，選取2006年以來有關(guān)政府購買服務(wù)合同治理研究的英文文獻(xiàn)作為研究對(duì)象。數(shù)據(jù)收集的具體步驟如下：第一步，檢索數(shù)據(jù)。運(yùn)用SSCI數(shù)據(jù)庫的高級(jí)檢索功能，設(shè)置時(shí)間跨度為2006年1月1日至2023年12月31日（檢索時(shí)間為2024年1月11日），創(chuàng)建檢索主題為“TS=（government service OR public service OR government procurement OR public procurement OR government purchase OR public purchase）AND TS=（contract）”，選擇文獻(xiàn)類型為論文（Article）、綜述論文（Review Article）與在線發(fā)表（Early Access），初步得到相關(guān)文獻(xiàn)共1197篇。第二步，清洗數(shù)據(jù)，包括機(jī)器清洗和人工篩選兩個(gè)環(huán)節(jié)。在機(jī)器清洗環(huán)節(jié)，利用Excel的“刪除重復(fù)項(xiàng)”功能對(duì)初始數(shù)據(jù)進(jìn)行去重處理，刪去93篇重復(fù)文獻(xiàn);在人工篩選環(huán)節(jié)，兩位研究者首先各自根據(jù)文獻(xiàn)內(nèi)容標(biāo)注出與研究主題無關(guān)的文獻(xiàn)，然后在相互對(duì)照驗(yàn)證之后剔除421篇不相關(guān)文獻(xiàn)，最終獲得683篇有效文獻(xiàn)樣本。

三、政府購買服務(wù)合同治理的研究概貌

（一）時(shí)間分布

發(fā)文數(shù)量與被引頻次隨時(shí)間的變化情況在一定程度上可以直觀地反映某一研究領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)及受關(guān)注程度。基于Web of Science數(shù)據(jù)庫內(nèi)置的對(duì)已檢索文獻(xiàn)“創(chuàng)建引文報(bào)告”和“分析檢索結(jié)果”功能，獲取到2006—2023年間政府購買服務(wù)合同治理研究的年度發(fā)文數(shù)量與年度被引頻次（見圖1）。從發(fā)文數(shù)量上看，關(guān)于政府購買服務(wù)合同治理研究的論文數(shù)量呈現(xiàn)出波動(dòng)式增長的整體趨勢(shì)，從年均10篇左右逐漸上升到年均50篇左右。從被引頻次上看，樣本文獻(xiàn)的被引頻次也不斷增長，從2007年的6次快速提升到2023年的1739次。由此可見，政府購買服務(wù)合同治理研究越來越受到學(xué)界的關(guān)注。

（二）國家分布

為更好地揭示政府購買服務(wù)合同治理領(lǐng)域的研究主力，表1展示了政府購買服務(wù)合同治理研究發(fā)文數(shù)量排名前10的國家。美國是發(fā)文數(shù)量最高的國家，共發(fā)表文獻(xiàn)215篇，其次是英國（88篇）和中國（63篇），這三個(gè)國家的發(fā)文數(shù)量累計(jì)占總發(fā)文量的一半以上，表明美國、英國和中國是該領(lǐng)域研究成果的主要貢獻(xiàn)國家。中介中心性是指網(wǎng)絡(luò)中一個(gè)節(jié)點(diǎn)充當(dāng)其他兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間最短“橋梁”的頻率，通常用于表征該節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的控制力與影響力。從中介中心性來看，美國最高，達(dá)到0.67，其次是英國（0.61）、澳大利亞（0.32）、法國（0.13）和加拿大（0.12），這五個(gè)國家的中介中心性均超過0.1，其研究成果的重要程度較高。

無論基于發(fā)文數(shù)量還是中介中心性的考量，美國與英國都大幅領(lǐng)先于其他國家，明顯占據(jù)該研究領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，這可能與政府購買服務(wù)最早興起于這兩個(gè)國家有關(guān)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，美國與英國很早便大力推廣政府購買服務(wù)的實(shí)踐，因而其學(xué)者也較早地關(guān)注到合同治理的重要性，并形成了一批具有原創(chuàng)性的重要研究成果。[7]而中國雖然發(fā)文數(shù)量排名第三，但是中介中心性尚未突破0.1，這反映出我國的相關(guān)研究成果雖然已經(jīng)在國外學(xué)界中占據(jù)重要位置，但研究質(zhì)量與國際影響力還有待進(jìn)一步提高。

（三）期刊分布

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，收錄政府購買服務(wù)合同治理研究成果的SSCI期刊共有330本，其中僅34.24%的期刊發(fā)表了兩篇或以上的論文，最高期刊收錄比①也僅為3.95%。這說明政府購買服務(wù)合同治理的研究成果在期刊分布上較為分散，當(dāng)前學(xué)界尚缺乏聚焦探討該主題的期刊交流平臺(tái)。表2列出了收錄論文數(shù)量排名前10位的期刊信息。不難看出，這10本期刊的近五年平均影響因子均大于2，同時(shí)涵蓋了公共管理領(lǐng)域的主要國際頂尖期刊，如《Public Administration Review》《Public Administration》等，表明政府購買服務(wù)合同治理的研究已經(jīng)進(jìn)入公共管理學(xué)的主流學(xué)術(shù)視野。值得關(guān)注的是，《Research in Transportation Economics》《Sustainability》等非公共管理類期刊也刊發(fā)了不少政府購買服務(wù)合同治理研究的學(xué)術(shù)成果，說明該領(lǐng)域還出現(xiàn)了多學(xué)科交叉融合的發(fā)展趨勢(shì)。

四、政府購買服務(wù)合同治理的研究熱點(diǎn)

（一）核心文獻(xiàn)

核心文獻(xiàn)是指在某個(gè)研究領(lǐng)域中被引頻次較高的文獻(xiàn)。通常來講，一篇論文的被引頻次越高，意味著其質(zhì)量越高，與其他文獻(xiàn)之間的關(guān)系也越密切。表3展示了政府購買服務(wù)合同治理研究中被引超過150次的5篇文獻(xiàn)，相關(guān)信息包括文獻(xiàn)標(biāo)題、第一作者、發(fā)表年份、收錄期刊、Web of Science總引證次數(shù)、本地引證次數(shù)①和中介中心性等。其中，文獻(xiàn)的Web of Science總引證次數(shù)、本地引證次數(shù)與中介中心性越高，就表明其在該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)影響力越大。

最具影響力的文獻(xiàn)是David Slyke發(fā)表于《Journal of Public Administration Research and Theory》上的論文《Agents or Stewards：Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship》。[8]截至2023年12月31日，該文獻(xiàn)在Web of Science數(shù)據(jù)庫中的總引證次數(shù)高達(dá)485次，本地引證次數(shù)為14次，僅中介中心性偏低。作者借助代理理論與管家理論考察政府如何管理其與非營利組織的合同關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府與非營利組織的合同關(guān)系一般始于注重控制、服從和等級(jí)權(quán)威的委托—代理關(guān)系，繼而在信任、聲譽(yù)、監(jiān)控等因素的影響下，逐漸演變成強(qiáng)調(diào)參與、互惠和共同目標(biāo)的委托—管家關(guān)系。雖然代理和管家理論均重視運(yùn)用監(jiān)控、激勵(lì)、制裁、信任、聲譽(yù)等工具來保持合同雙方的目標(biāo)一致性，但是兩者關(guān)于管理合同關(guān)系的初始假設(shè)是不同的。具體來說，代理理論假設(shè)合同雙方在目標(biāo)與利益上存在分歧，而管理理論則假設(shè)合同雙方具有共同的集體利益。

總引證次數(shù)排第二的文獻(xiàn)是Amir Hefetz和Mildred Warner的《Contracting or Public Delivery？ The Importance of Service，Market，and Management Characteristics》。[9]以往關(guān)于公共服務(wù)外包決策的研究通常從交易成本理論出發(fā)，僅僅關(guān)注資產(chǎn)專用性、合同管理難度等與服務(wù)特征有關(guān)的因素，而該論文則嘗試運(yùn)用多項(xiàng)Logit模型來探討服務(wù)特征、市場(chǎng)特征、公民特征和地域特征等多種因素對(duì)美國城市政府公共服務(wù)外包決策（包括直接提供、政府間合作、外包給營利組織和外包給非營利組織）的影響。該研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)合同管理難度大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度弱時(shí)，政府間合作是一種比較常見的選擇;當(dāng)公民利益水平高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度弱時(shí)，外包給營利組織通常會(huì)被排除在決策選項(xiàng)之外。此外，作為“聰明買家”的地方政府并不會(huì)一味地追求外包，而是會(huì)綜合考量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況與公共利益水平，以做出是否外包、如何外包的決策。

Trevor Brown等學(xué)者2006年發(fā)表于《Public Administration Review》的論文《Managing Public Service Contracts：Aligning Values，Institutions，and Markets》也產(chǎn)生了較大的學(xué)術(shù)影響力。[10]該項(xiàng)研究的核心目的是為政府購買服務(wù)的合同治理提供一個(gè)系統(tǒng)性的分析框架。具體而言，這一框架包括了公共價(jià)值、制度和服務(wù)市場(chǎng)三個(gè)核心要素。其中，公共價(jià)值是指政府在購買服務(wù)過程中需要平衡的各種利益相關(guān)者偏好;制度指的是能夠?qū)φ徺I服務(wù)行為產(chǎn)生規(guī)范與約束作用的一系列法定規(guī)則，其限定了政府可以利用哪些合同治理工具來實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值;服務(wù)市場(chǎng)則指公共服務(wù)與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特征，對(duì)于不同類型的公共服務(wù)來說，用以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的最佳合同治理工具也是不一樣的。在此基礎(chǔ)上，作者還進(jìn)一步將這一分析框架應(yīng)用到合同治理的三個(gè)主要階段（決定“自制或外購”服務(wù)、選擇供應(yīng)商、部署監(jiān)控工具），探討上述三個(gè)要素是如何相互影響和相互制約的。

第四篇核心文獻(xiàn)是由Jonathan Levin和Steven Tadelis合作撰寫的《Contracting for Government Services：Theory and Evidence from U.S.Cities》，也主要探討了公共服務(wù)外包決策的影響因素。[11]兩位作者首先構(gòu)建了一個(gè)以外包生產(chǎn)效率與合同管理成本為基礎(chǔ)的外包決策模型，然后利用國際市/縣管理協(xié)會(huì)（ICMA）1997年和2002年的公共服務(wù)供給數(shù)據(jù)對(duì)該模型進(jìn)行了驗(yàn)證。結(jié)果表明，如果一項(xiàng)公共服務(wù)的外包交易成本比較高，或者居民對(duì)其質(zhì)量的敏感性比較強(qiáng)，那么地方政府將其外包的概率就會(huì)比較低;不同規(guī)模的城市在外包行為上存在明顯的差異，大城市政府更傾向于將公共服務(wù)外包給私人部門，而小城市政府則更偏好于外包給其他政府機(jī)構(gòu)。

最后一篇核心文獻(xiàn)是Amanda Girth等學(xué)者發(fā)表在《Public Administration Review》上的《Outsourcing Public Service Delivery：Management Responses in Noncompetitive Markets》。[12]政府之所以運(yùn)用合同外包的形式提供公共服務(wù)，主要是因?yàn)槌邪讨g的競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為可以提升公共服務(wù)效率。而這篇論文卻指出，現(xiàn)實(shí)中大部分公共服務(wù)市場(chǎng)是缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的，為此政府不得不采取各種各樣的市場(chǎng)管理戰(zhàn)略來促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與防止承包商壟斷。如在弱競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)中，政府偏向于使用政府間合同，而在強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)中，則傾向于選擇營利性合同。尤其值得注意的是，由于公共服務(wù)市場(chǎng)普遍存在弱競(jìng)爭(zhēng)性的特征，政府通常會(huì)投入大量行政資源來維持或提升供應(yīng)商市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)水平。

（二）熱點(diǎn)主題

⒈關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析。關(guān)鍵詞是一組用來高度概括論文主題和核心內(nèi)容的詞匯，通過對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)分析可以反映某一研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題。筆者運(yùn)用CiteSpace中的關(guān)鍵詞共現(xiàn)功能，繪制出了政府購買服務(wù)合同治理研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（見圖2）。從該圖譜中可以得到如下發(fā)現(xiàn)：一是“合同（contract）”“管理（management）”“公共采購（public procurement）”“民營化（privatization）”“績效（performance）”等關(guān)鍵詞的節(jié)點(diǎn)比較大，表明這些關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次與受關(guān)注程度較高。二是“合同（contract）”“管理（management）”“服務(wù)（service）”“民營化（privatization）”“部門（sector）”“績效（performance）”等關(guān)鍵詞的節(jié)點(diǎn)被淺色外圈標(biāo)注，代表這些關(guān)鍵詞的中介中心性均大于或等于0.1，也即它們與其他關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系比較密切，在政府購買服務(wù)合同治理研究領(lǐng)域中扮演著較為關(guān)鍵的角色。三是“公共采購（public procurement）”“民營化（privatization）”“策略（strategy）”“伙伴關(guān)系（partnership）”“地方政府（local government）”“設(shè)計(jì)（design）”“選擇（choice）”“協(xié)調(diào)（coordination）”等關(guān)鍵詞的節(jié)點(diǎn)顯示為深色，意味著這些關(guān)鍵詞具有較高的突現(xiàn)性，在某個(gè)時(shí)間段曾獲得驟然增加的學(xué)術(shù)關(guān)注度。

⒉關(guān)鍵詞聚類分析。為更加深入地了解政府購買服務(wù)合同治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題，還需要在關(guān)鍵詞共現(xiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行聚類分析。采用對(duì)數(shù)似然算法（LLR）對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類，得到政府購買服務(wù)合同治理研究的關(guān)鍵詞聚類圖譜（見圖3）。在該圖譜中，聚類模塊性指數(shù)Q值為0.3473，平均聚類輪廓性指數(shù)S值為0.7009，Q值>0.3且S值>0.7，說明該聚類結(jié)構(gòu)較為顯著且聚類成員同質(zhì)性高，結(jié)果可信合理。[13]表4更加詳細(xì)地展示了每個(gè)聚類的規(guī)模、輪廓值、LLR對(duì)數(shù)似然值最大的五個(gè)聚類標(biāo)簽詞等信息。

根據(jù)上述關(guān)鍵詞聚類分析結(jié)果，并結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)合同治理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面：

一是政府購買服務(wù)的合同治理風(fēng)險(xiǎn)。該熱點(diǎn)主題主要包括“#0民營化”“#2公私合作”“#6不完全合同”等聚類，涉及的核心關(guān)鍵詞有“問責(zé)制”“逆向選擇”“道德風(fēng)險(xiǎn)”“不完全合同”“重新談判”等。20世紀(jì)80年代，在財(cái)政壓力、效率壓力、政治壓力等因素的影響下，國外地方政府開始普遍采取合同外包的方式來提供公共服務(wù)。[14]但很快學(xué)界就注意到，政府購買服務(wù)并非只會(huì)為公共服務(wù)提供帶來低成本、高效率與高效益等好處，也會(huì)帶來一系列不容忽視的合同治理風(fēng)險(xiǎn)。[15]根據(jù)交易成本理論，由于有限理性、不確定性與交易成本的存在，合同雙方通常只能締結(jié)一種無法對(duì)未來所有情形進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和描述的不完全合同，從而極易誘發(fā)逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、卸責(zé)等機(jī)會(huì)主義行為。[16]其中，逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)最受學(xué)者關(guān)注，前者是指在締結(jié)合同之前，政府難以全面獲知服務(wù)供應(yīng)商的隱匿信息，如服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力等，由此導(dǎo)致外包決策無效或低效，而后者則指在締結(jié)合同之后，由于合同雙方存在目標(biāo)或利益上的分歧，因而政府無法觀察到服務(wù)供應(yīng)商的努力程度，也就很難保證政府購買服務(wù)的效率與質(zhì)量。[17]這些合同治理的風(fēng)險(xiǎn)隱患在道路、公交、水電等公用事業(yè)中尤為突出，因?yàn)檫@類購買合同的期限往往長達(dá)幾十年，信息不對(duì)稱問題會(huì)變得更加復(fù)雜。[18]

二是政府購買服務(wù)的合同治理工具。該熱點(diǎn)主題主要包括“#1競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”“#3公共采購”“#5醫(yī)療保健”等聚類，涉及的核心關(guān)鍵詞有“招投標(biāo)”“腐敗”“締約”“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“合同設(shè)計(jì)”等。政府購買服務(wù)的合同是不會(huì)自我執(zhí)行的，更何況幾乎所有的合同都是不完全的，因此作為委托人的政府需要運(yùn)用各種工具對(duì)購買合同進(jìn)行治理，以達(dá)到監(jiān)控服務(wù)供應(yīng)商行為與獲得高質(zhì)量公共服務(wù)的目的。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，受到學(xué)者較多關(guān)注的合同治理工具有兩類：一類是競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。作為一種適用于合同締結(jié)前的合同治理工具，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)被普遍認(rèn)為借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量來有效降低逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。為了最大化競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的效果，政府不僅需要盡力維持服務(wù)供應(yīng)商市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，而且要保證招標(biāo)過程的透明公正。然而，不少研究表明，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)也存在一些明顯的弊端，如“贏家的詛咒”，即服務(wù)供應(yīng)商可能會(huì)先以不合理的低價(jià)贏得合同，再通過重新談判獲得更高的承包價(jià)格。[19]另一類是合同設(shè)計(jì)。合同設(shè)計(jì)是政府在與服務(wù)供應(yīng)商締結(jié)合同時(shí)常用的一種合同治理工具。為了盡量減少服務(wù)供應(yīng)商的機(jī)會(huì)主義，政府必須了解不同合同設(shè)計(jì)的優(yōu)缺點(diǎn)，并根據(jù)公共服務(wù)性質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、承包商類型等具體情況來巧妙而恰當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)購買合同。[20]如當(dāng)公共服務(wù)的績效比較容易衡量的時(shí)候，政府更傾向于采取績效合同，而當(dāng)服務(wù)績效難以量化時(shí)，固定價(jià)格合同往往是首選。

三是政府購買服務(wù)的合同治理績效。該熱點(diǎn)主題主要包括“#4非國家提供者”“#7公共交通”“#8績效合同”等聚類，涉及的核心關(guān)鍵詞有“效益”“顧客滿意度”“成本”“用戶視角”“使用者付費(fèi)”等。說到底，合同治理的終極目標(biāo)是確保政府購買服務(wù)能夠以更低的成本和更有效的方式來提供公共服務(wù)，因此合同治理績效一直備受學(xué)界關(guān)注。首先，公共服務(wù)的“硬”“軟”之分導(dǎo)致績效測(cè)量難度有別。政府購買服務(wù)所覆蓋的范圍十分廣泛，不僅包括廢物收集、道路養(yǎng)護(hù)、公共交通等“硬”服務(wù)，還涉及了兒童福利、老年人護(hù)理、監(jiān)獄管理等“軟”服務(wù)。通常來講，“硬”服務(wù)的投入、過程和產(chǎn)出比較容易量化，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也比較具體清晰;而“軟”服務(wù)則不一樣，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，因而存在比較嚴(yán)重的績效衡量難題。[21]其次，強(qiáng)調(diào)將合同付款與績效指標(biāo)完成情況相掛鉤的績效合同越來越重視同時(shí)運(yùn)用主觀與客觀兩種績效測(cè)量方法。主觀測(cè)量指標(biāo)包括與服務(wù)接受者滿意度相關(guān)的可得性、公平性、舒適性等，而客觀測(cè)量指標(biāo)則包括成本節(jié)約、效率提高、質(zhì)量改進(jìn)等。[22]最后，不同類型供應(yīng)商的績效關(guān)注點(diǎn)存在明顯的差異。營利性供應(yīng)商主要遵循市場(chǎng)邏輯，注重高效、創(chuàng)新與利潤最大化，而非營利性供應(yīng)商遵循的是社群邏輯，傾向于將集體性和公平性作為行動(dòng)指南。不少學(xué)者認(rèn)為，非營利性供應(yīng)商是更值得信賴的合作伙伴，因?yàn)槠浔峙c政府部門相似的使命愿景和價(jià)值理念，“較少采取機(jī)會(huì)主義行為，從而能夠產(chǎn)生更高水平的合同績效”[23]。

五、政府購買服務(wù)合同治理的研究趨勢(shì)

研究趨勢(shì)指的是某一領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)演化過程，一般包括演進(jìn)路徑與前沿趨勢(shì)。對(duì)于前者，筆者主要利用CiteSpace的關(guān)鍵詞突發(fā)性檢測(cè)功能，分析政府購買服務(wù)合同治理研究在時(shí)間維度上的發(fā)展動(dòng)向;對(duì)于后者，筆者則嘗試通過繪制關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖來探討政府購買服務(wù)合同治理研究的前沿領(lǐng)域。

（一）研究演進(jìn)

為厘清政府購買服務(wù)合同治理研究的演進(jìn)過程，筆者在關(guān)鍵詞共現(xiàn)與聚類分析的基礎(chǔ)上，通過“Burstness”功能進(jìn)行突發(fā)性檢測(cè)分析，總共獲得10個(gè)突現(xiàn)詞及其對(duì)應(yīng)的突現(xiàn)強(qiáng)度、突現(xiàn)起始時(shí)間等相關(guān)信息（見圖4）。所謂突現(xiàn)詞，是指某一時(shí)期出現(xiàn)頻次驟增的關(guān)鍵詞，通常用來反映特定時(shí)間內(nèi)受到學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的研究熱點(diǎn)。其中，突現(xiàn)強(qiáng)度表示某一關(guān)鍵詞在特定時(shí)間段內(nèi)的受關(guān)注程度，其數(shù)值越高，代表影響力越大;突現(xiàn)起始時(shí)間則可以反映某一關(guān)鍵詞受關(guān)注程度的持續(xù)性，其數(shù)值越大，代表影響力的持續(xù)性越強(qiáng)。以突現(xiàn)詞的興起與衰退來反映某一研究領(lǐng)域的研究轉(zhuǎn)折，并據(jù)此梳理該研究領(lǐng)域的發(fā)展階段與演進(jìn)脈絡(luò)，是文獻(xiàn)可視化分析的重要手段。[24]結(jié)合關(guān)鍵詞突發(fā)性檢測(cè)結(jié)果與相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容，本文將政府購買服務(wù)合同治理研究的演進(jìn)過程劃分為以下三個(gè)階段：

⒈合同治理成本研究階段：2006—2014年。該階段突現(xiàn)的關(guān)鍵詞有“民營化（privatization）”“地方政府（local government）”和“選擇（choice）”，其中，“民營化”是該階段突現(xiàn)強(qiáng)度最強(qiáng)、突現(xiàn)開始時(shí)間最早與持續(xù)時(shí)間最長的關(guān)鍵詞。自20世紀(jì)70年代末80年代初政府購買服務(wù)獲得大力提倡開始，一個(gè)相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)問題便迅速引起了學(xué)者們的激烈爭(zhēng)論：地方政府是如何在內(nèi)部生產(chǎn)公共服務(wù)和外部購買公共服務(wù)之間做出選擇的。進(jìn)一步說，內(nèi)部生產(chǎn)會(huì)帶來官僚治理成本，而外部購買則會(huì)產(chǎn)生合同治理成本，那么哪一種選擇對(duì)于公共服務(wù)提供來說更加合算？[25]對(duì)這一問題的討論，形成了兩條不盡相同的解答路徑：一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)運(yùn)用交易成本、委托代理、公共選擇、不完全合同等經(jīng)典理論來分析政府購買服務(wù)的合同治理成本;而另一些學(xué)者則側(cè)重運(yùn)用量化方法來尋找影響合同治理成本的各種具體因素，如服務(wù)任務(wù)的可衡量性、承包商市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度、地方政府的合同治理能力等。除此之外，學(xué)者們還注意到“逆向合同外包”“重新市政化”等現(xiàn)象，并嘗試?yán)煤贤卫硎斫忉屵@些現(xiàn)象。[26]

⒉合同履行研究階段：2015—2019年。在該階段里，突現(xiàn)詞主要有“伙伴關(guān)系（partnership）”和“履行（implementation）”，前者的突現(xiàn)強(qiáng)度較強(qiáng)，后者的突現(xiàn)時(shí)間較長。與上一研究階段關(guān)注合同治理成本，論證政府購買服務(wù)是否合理不同，該階段聚焦的主題是如何確保購買合同得到忠實(shí)履行。圍繞這一主題，相關(guān)研究主要從兩個(gè)方面展開：一是政府與服務(wù)供應(yīng)商的伙伴關(guān)系。在上一研究階段，學(xué)者們主要傾向于利用交易成本、委托代理等經(jīng)典理論來解釋政府與服務(wù)供應(yīng)商之間的合同關(guān)系，其背后暗含的假設(shè)是兩者之間的利益是相互沖突的，行為是相互防范的。到了本階段，越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，大量地方政府在實(shí)際操作中往往會(huì)選擇與服務(wù)供應(yīng)商形成一種長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，期望運(yùn)用信任、聲譽(yù)、協(xié)商等柔性手段來推動(dòng)合同履行。[27]二是合同履行的監(jiān)管機(jī)制。除了強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系在合同履行中的重要作用之外，履約監(jiān)管機(jī)制也被廣泛地認(rèn)為是確保政府購買服務(wù)獲得預(yù)期績效的關(guān)鍵保障。一些實(shí)證研究表明，履約監(jiān)管工具并不限于合同里規(guī)定的正式激勵(lì)或懲罰措施，而且包括不少非正式的手段，比如口頭責(zé)備、增加或減少服務(wù)供應(yīng)商的自由裁量權(quán)等。[28]

⒊合同治理創(chuàng)新研究階段：2020—2023年。到了第三個(gè)研究階段，突現(xiàn)詞出現(xiàn)了數(shù)量激增的現(xiàn)象，“設(shè)計(jì)（design）”“公共采購（public procurement）”“策略（strategy）”“協(xié)調(diào)（coordination）”和“需求（demand）”均成為研究焦點(diǎn)。經(jīng)過多年的發(fā)展，政府購買服務(wù)的合同治理出現(xiàn)了較為豐富的創(chuàng)新性實(shí)踐，并引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與熱烈討論。該階段的研究主題開始聚焦于合同治理創(chuàng)新，主要包括如下三個(gè)方面：一是新型公共采購的合同治理創(chuàng)新。近年來，綠色公共采購、電子公共采購等新型公共采購方式日益受到世界各國政府的青睞，而這些新型公共采購方式與傳統(tǒng)公共采購方式的合同治理有著顯著的差異。如在綠色公共采購中，最常用的采購程序是競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商，而非公開招標(biāo)。[29]二是合同設(shè)計(jì)創(chuàng)新。傳統(tǒng)上，政府購買服務(wù)合同主要采用固定價(jià)格合同，其缺點(diǎn)相當(dāng)明顯，包括風(fēng)險(xiǎn)無法共擔(dān)、條款規(guī)定比較死板等。在該階段，學(xué)者們注意到激勵(lì)合同、靈活合同、關(guān)系合同等新型合同設(shè)計(jì)，并深入討論它們的特征與效果。[30]三是合同治理關(guān)系創(chuàng)新。在早期研究中，合同治理關(guān)系體現(xiàn)在作為購買方的政府與作為承包方的服務(wù)供應(yīng)商之間的二元關(guān)系，而到了該階段，作為服務(wù)對(duì)象的公民也納入了合同治理關(guān)系中。[31]

（二）研究前沿

研究前沿指的是某一領(lǐng)域正在興起的理論趨勢(shì)與突然涌現(xiàn)的新主題。為了能夠更加直觀地展現(xiàn)出該領(lǐng)域的研究前沿，筆者繪制了政府購買服務(wù)合同治理研究的關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖。所謂關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖是一種探測(cè)學(xué)科發(fā)展前沿趨勢(shì)的可視化分析方法，通?；趯?duì)高頻關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)分析而繪制，反映某一領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的分布與遷移情況。[32]筆者選取排名前40的高頻關(guān)鍵詞，已出現(xiàn)頻次為橫坐標(biāo)軸，中介中心性為縱坐標(biāo)軸，構(gòu)建了二維坐標(biāo)的關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖（見圖5）。

1.第一象限：主流領(lǐng)域。在關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖中，第一象限的關(guān)鍵詞通常反映了某一領(lǐng)域研究中的熱門與重要話題。該象限中的關(guān)鍵詞具有出現(xiàn)頻次高、中介中心性高的特點(diǎn)，意味著這些關(guān)鍵詞不僅受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，而且與其他關(guān)鍵詞有著密切的聯(lián)系。由圖5可知，位于該象限的關(guān)鍵詞有“公共采購（public procurement）”“管理（management）”“民營化（privatization）”“績效（performance）”“合同（contract）”“服務(wù)（service）”和“成本（cost）”。這些關(guān)鍵詞代表了政府購買服務(wù)合同治理的研究重點(diǎn)，意味著學(xué)者們最為關(guān)注的主題仍然聚焦在官僚治理成本與合同治理成本的比較分析。政府購買服務(wù)之所以得到各地政府的認(rèn)同與采納，主要是因?yàn)樾鹿补芾淼某珜?dǎo)者們從理論上論證了政府購買服務(wù)可以通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而獲得效率和效果的提升。但是，這一論證是否符合實(shí)際情況，仍存在不少值得商榷的地方。因此，大量學(xué)者從官僚治理成本與合同治理成本比較的角度來探討政府購買服務(wù)的合理性與有效性，并對(duì)合約失靈問題給予了特別關(guān)注。

2.第二象限：高潛領(lǐng)域。位于第二象限的關(guān)鍵詞呈現(xiàn)中介中心性高、出現(xiàn)頻次低的特點(diǎn)，它們雖然不是當(dāng)前的研究熱點(diǎn)，但是與其他的高頻關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)緊密，且已獲得學(xué)界的一定關(guān)注，因此具有成為未來研究熱點(diǎn)的巨大潛力。在該象限中，值得注意的關(guān)鍵詞有“問責(zé)制（accountability）”“競(jìng)爭(zhēng)（competition）”“照顧（care）”“治理（governance）”“模式（model）”等，它們很有可能代表政府購買服務(wù)合同治理領(lǐng)域的未來重點(diǎn)研究方向。一是政府購買服務(wù)合同治理的問責(zé)問題。政府購買服務(wù)在很大程度上模糊了公私邊界，對(duì)傳統(tǒng)的公共問責(zé)造成了挑戰(zhàn)，因此如何通過合同治理確保公共問責(zé)成為一個(gè)重要的研究問題。該研究方向涉及的研究主題可能包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與公共問責(zé)之間的關(guān)系、非市場(chǎng)問責(zé)機(jī)制的有效性與局限性等。二是政府購買服務(wù)的合同治理模式問題，即關(guān)注對(duì)激勵(lì)合同、靈活合同、關(guān)系合同等新型合同治理模式進(jìn)行實(shí)證分析與理論解釋。該研究方向涉及的研究主題可能包括新型合同治理模式的特征與效果、合同治理模式創(chuàng)新面臨的制度約束等。三是醫(yī)療照顧等軟性公共服務(wù)的合同治理問題，涉及的研究主題可能包括軟性公共服務(wù)的績效衡量、軟性公共服務(wù)與硬性公共服務(wù)的合同治理方式差異等。

3.第三象限：新興領(lǐng)域。在第三象限中，關(guān)鍵詞具有較低的出現(xiàn)頻次與中介中心性，意味著這些關(guān)鍵詞不僅尚未獲得學(xué)界的普遍關(guān)注，而且與其他高頻關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度也有待增強(qiáng)。位于該象限的關(guān)鍵詞主要有“不完全合同（incomplete contract）”“設(shè)計(jì)（design）”“質(zhì)量（quality）”“風(fēng)險(xiǎn)（risk）”“激勵(lì)（incentive）”“效率（efficiency）”“公共交通（public transport）”“伙伴關(guān)系（partnership）”等，它們代表了政府購買服務(wù)合同治理研究領(lǐng)域中的新興主題，雖然目前不具有高頻次性與高中心性，但有可能隨著研究的不斷深入，其出現(xiàn)頻次與中介中心性會(huì)逐漸提升，并有望發(fā)展為今后的重點(diǎn)研究方向。如在政府購買服務(wù)的合同設(shè)計(jì)研究中，學(xué)者目前主要關(guān)注的是如何克服委托代理問題，防范代理人的機(jī)會(huì)主義行為，而未來可能會(huì)將更多的注意力放在非正式激勵(lì)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)上。又如，在政府購買服務(wù)的合同治理關(guān)系研究中，基于服務(wù)對(duì)象滿意度的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)與“政府—供應(yīng)商—公民”的三元伙伴關(guān)系也可能成為未來的研究熱點(diǎn)。

⒋第四象限：孤島領(lǐng)域。位于第四象限的關(guān)鍵詞具有出現(xiàn)頻次高、中介中心性低的特點(diǎn)。具體來說，這些關(guān)鍵詞雖然高頻出現(xiàn)，但是與其他關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度不高，通常代表一些相對(duì)孤立的研究領(lǐng)域。如圖5所示，第四象限尚未出現(xiàn)關(guān)鍵詞，這說明政府購買服務(wù)合同治理研究領(lǐng)域的主題關(guān)聯(lián)度與集中度比較高，研究主題相對(duì)聚焦。

六、結(jié)論

筆者運(yùn)用CiteSpace引文可視化軟件，分析了2006—2023年間Web of Science收錄的683篇關(guān)于政府購買服務(wù)合同治理的SSCI文獻(xiàn)，從時(shí)空分布、期刊分布、關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析、關(guān)鍵詞聚類分析、關(guān)鍵詞突發(fā)性檢測(cè)等方面詳細(xì)梳理了政府購買服務(wù)合同治理領(lǐng)域的研究脈絡(luò)、研究熱點(diǎn)與研究趨勢(shì)，得到如下基本結(jié)論：

第一，政府購買服務(wù)合同治理的研究概貌總體上呈現(xiàn)出研究成果不斷涌現(xiàn)、研究力量局部集中、研究領(lǐng)域交叉融合的特征。具體來說，在時(shí)間分布上，2006—2023年，關(guān)于政府購買服務(wù)合同治理的研究成果展現(xiàn)出發(fā)文數(shù)量“波動(dòng)遞增”、被引頻次“加速遞增”的整體趨勢(shì)，表明政府購買服務(wù)合同治理研究日益受到學(xué)界的重視。在國家分布上，美國學(xué)者的發(fā)文數(shù)量與中介中心性均穩(wěn)居第一，其中，發(fā)文數(shù)量甚至超過第二名（英國）的兩倍，幾乎占據(jù)總體數(shù)量的三分之一，反映出美國在該領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。在期刊分布上，最高期刊收錄比為3.93%，平均每份期刊只收錄不到2篇的相關(guān)文章，表明該領(lǐng)域研究的期刊分布較為分散，但是這些期刊涉及公共管理、交通經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)性科學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，揭示了政府購買服務(wù)合同治理研究的多學(xué)科交叉融合特征。此外也必須注意到，該領(lǐng)域的研究也存在著研究力量整體分散、來源期刊較為分散等問題。

第二，政府購買服務(wù)合同治理的研究熱點(diǎn)具有視野寬廣、內(nèi)容全面、方法多樣的特征。具體來說，在核心文獻(xiàn)上，高被引研究主要關(guān)注政府購買服務(wù)合同治理的主體關(guān)系、決策機(jī)制及其影響因素。其中，David Slyke利用代理和管家理論探究政府購買服務(wù)合同治理中作為委托人的政府與作為代理人的非營利性組織之間的合同關(guān)系;Hefetz、Brown、Levin、Girth等學(xué)者運(yùn)用定量、定性、混合等多種方法對(duì)政府購買服務(wù)合同治理的決策機(jī)制及其影響因素進(jìn)行深入分析。在熱點(diǎn)主題上，相關(guān)研究大致圍繞政府購買服務(wù)合同治理的風(fēng)險(xiǎn)、工具和績效等方面展開：首先，合同治理風(fēng)險(xiǎn)主要源于有限理性、不確定性與交易成本，會(huì)帶來逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、卸責(zé)等機(jī)會(huì)主義行為;其次，合同治理工具是政府為了監(jiān)控服務(wù)供應(yīng)商行為與獲得高質(zhì)量公共服務(wù)而采取的各種手段，主要包括合同締結(jié)前的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)與合同締結(jié)時(shí)的合同設(shè)計(jì);最后，合同治理績效方面的研究主要關(guān)注“軟”“硬”服務(wù)的績效測(cè)量難題、績效合同設(shè)計(jì)、供應(yīng)商類型等因素對(duì)合同治理績效的影響。

第三，政府購買服務(wù)合同治理的研究演進(jìn)脈絡(luò)表現(xiàn)出較為明顯的階段性特征，前沿主題具有一定的交叉性。具體來說，關(guān)鍵詞突發(fā)性檢測(cè)結(jié)果顯示，政府購買服務(wù)合同治理研究的演進(jìn)歷程大致分為三個(gè)階段：2006—2014年的合同治理成本研究階段、2015—2019年的合同履行研究階段和2020—2023年的合同治理創(chuàng)新研究階段。第一個(gè)階段關(guān)注的核心問題是合同治理成本是否低于官僚治理成本，第二個(gè)階段主要討論的是如何確保購買合同獲得切實(shí)履行，第三個(gè)階段則聚焦分析各種合同治理創(chuàng)新現(xiàn)象。關(guān)鍵詞戰(zhàn)略圖分析結(jié)果顯示，政府購買服務(wù)合同治理研究的主流話題是比較官僚治理成本與合同治理成本，高潛主題包括合同治理問責(zé)、合同治理模式、軟性公共服務(wù)的合同治理等，新興主題則聚焦在合同設(shè)計(jì)、合同治理關(guān)系等領(lǐng)域。

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International Research Progress and Trends on Contract

Governance for Public Services Outsourcing

——A Bibliometric Analysis Based on SSCI-indexed

Articles from 2006 to 2023

Ye Tuo， Huang Shiya

Abstract： Effective contract governance is essential for ensuring the government’s success in the outsourcing of public services. This article reviews SSCI-indexed literature from 2006 to 2023 to explore the landscape， focal points， and evolving trends in international research concerning the contract governance of public services outsourcing in terms of spatio-temporal distribution， journal distribution， keyword co-occurrence， keyword cluster， and burst detection. The results reveal， the spatial and temporal distribution indicates a fluctuating increase in publication numbers， an accelerating increase in citation frequency，and a predominance of publications from the USA and the UK; the journal distribution shows a dispersion of source journals and a certain proportion of interdisciplinary journals; the core literature employs quantitative， qualitative， and mixed research methods， focusing on discussing the inter-subject relationships， decision-making mechanisms， and influencing factors of contract governance; the hot topics mainly centered on risks， tools， and performance; the evolution process displays clear phased characteristics and can be divided into three stages： research on contract governance costs（2006—2014）， research on contract implementation（2015—2019）， and research on contract governance innovation（2020—2023）; the future focus of research may be on accountability in contract governance， contract design innovation， and contract governance relationships.

Key words： public services outsourcing; contract governance; CiteSpace; knowledge graph

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2024-05-23

作者簡(jiǎn)介：葉托，管理學(xué)博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、政府購買服務(wù);黃詩雅，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、政府購買服務(wù)。

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“政府購買城市社區(qū)公共服務(wù)的關(guān)系合同治理研究”，項(xiàng)目編號(hào)：20CZZ028。