虛假調(diào)解的審查判斷與檢察監(jiān)督

摘 要：虛假調(diào)解會歪曲人民法院調(diào)解制度的價值取向，使當事人依據(jù)調(diào)解自愿原則，借用合法的民事調(diào)解程序騙取法院作出生效的調(diào)解書，繼而達到逃避應(yīng)當承擔的法律責任、獲取不正當利益的目的，嚴重擾亂司法秩序，損害司法權(quán)威和司法公信力，具體表現(xiàn)為當事人意思自治和公權(quán)力監(jiān)督邊界不清、檢察監(jiān)督缺位、調(diào)查取證難、監(jiān)督方式剛性不足等，已成為當前困擾民事訴訟的突出問題。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，通過充分發(fā)揮民事檢察職能，完善和加強案件線索發(fā)現(xiàn)機制，強化調(diào)查核實權(quán)，對促進全社會誠信體系建設(shè)具有重要意義。

關(guān) 鍵 詞：虛假調(diào)解;審查判斷;檢察監(jiān)督

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）07-0108-10

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。”此后，司法機關(guān)防范和懲治虛假訴訟的力度明顯加大，最高人民法院先后制定和出臺《最高人民法院關(guān)于防范和制裁虛假訴訟的指導(dǎo)意見》《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控政策下人民法院嚴格審查各類虛假訴訟的緊急通知》，加大對虛假訴訟的識別和打擊力度。2019年5月，最高人民檢察院首次以“打擊虛假訴訟，共筑司法誠信”為主題召開新聞發(fā)布會，公布了5件虛假訴訟監(jiān)督指導(dǎo)性案例。2020年7月，最高人民檢察院向最高人民法院發(fā)出“第五號檢察建議”，強調(diào)加強同法院的溝通協(xié)作，加大對虛假訴訟的懲治力度，共同維護司法權(quán)威和司法公信力。2021年3月，“兩高兩部”印發(fā)《關(guān)于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》，標志著防范和懲治虛假訴訟正成為各級司法機關(guān)合力整治的重點領(lǐng)域。近年來，檢察機關(guān)立足職能、聚焦重點，不斷強化與公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的高效協(xié)作，常態(tài)化開展民事虛假訴訟監(jiān)督，對虛假訴訟行為人嚴懲震懾取得實效，2023年檢察機關(guān)依法糾正“假官司”9000余件，起訴虛假訴訟犯罪900余人，民事虛假訴訟監(jiān)督工作已成為民事檢察工作新的業(yè)務(wù)增長點。[1]隨著檢察監(jiān)督制度廣泛和深入運用，相關(guān)制度缺陷也逐漸凸顯，這一點在民事訴訟虛假調(diào)解領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。由于民事訴訟法僅規(guī)定檢察機關(guān)在調(diào)解書涉及損害國家利益和社會公共利益時可以提出抗訴或檢察建議，使得檢察機關(guān)針對民事虛假調(diào)解的監(jiān)督效能未能有效發(fā)揮。厘清民事虛假調(diào)解成因和特征，對虛假調(diào)解的檢察實踐進行探析，在此基礎(chǔ)上對構(gòu)建和完善虛假調(diào)解檢察監(jiān)督進行有益探索是亟需解決的實踐課題。

一、成因與特征：民事虛假調(diào)解之論

（一）虛假調(diào)解概念及成因

所謂虛假調(diào)解指包括但不限于訴訟各方當事人惡意串通，以偽造證據(jù)、惡意隱瞞相關(guān)事實等手段虛構(gòu)民事法律關(guān)系，借用訴訟方式騙取法院作出的生效調(diào)解文書，侵害國家利益、社會公共利益或第三人合法權(quán)益，獲取非法利益的行為。[2]在實踐中，虛假調(diào)解呈現(xiàn)偶發(fā)到多發(fā)情形，案件類型從傳統(tǒng)的民間借貸、家庭婚姻繼承不斷拓展至交通事故、以物抵債、破產(chǎn)、第三人撤銷之訴等多個領(lǐng)域。糾其原因，一方面，社會誠信體系構(gòu)建缺失，司法實踐對虛假訴訟行為人的懲戒力度過低，當事人違法成本不高，加之個別律師直接參與或為謀劃實施提供支持，致使虛假調(diào)解不斷發(fā)生。另一方面，我國推行“調(diào)解和審判相結(jié)合”模式，各地法院考核時亦將調(diào)解結(jié)案率作為重要的辦案考評指標。我國民事調(diào)解制度并非獨立的訴訟程序，法官既是調(diào)解人又是裁判者，法院對當事人自愿達成的調(diào)解協(xié)議進行確認，但法官在調(diào)解過程中較難介入雙方真實的意思表示，只能通過客觀的訴訟過程進行判斷，而與此同時雙方當事人的合意在裁判權(quán)確認后客觀上獲得了執(zhí)行強制力。面對紛繁復(fù)雜的民事活動，易導(dǎo)致當事人調(diào)解自愿發(fā)生異化，出現(xiàn)雙方“惡意串通”利用司法裁判權(quán)獲得執(zhí)行強制力，損害第三方利益的現(xiàn)象，這種自愿原則的異化一旦獲得司法裁判權(quán)的“背書”，將會嚴重損害司法權(quán)威，侵蝕司法公信力。

（二）虛假調(diào)解的特征

利用調(diào)解自愿原則虛假達成合意獲取裁判權(quán)“背書”是虛假調(diào)解的本質(zhì)特征，在此基礎(chǔ)上，進一步厘清虛假調(diào)解的表象特征可以識別和確認案件是否屬于虛假調(diào)解，有利于司法機關(guān)圍繞核心問題進行調(diào)查核實。當前，虛假調(diào)解的表象特征包含以下幾個方面：

⒈訴訟行為上的通謀性和非對抗性。行為人與相對人通謀以虛假意思表示提起訴訟進行調(diào)解是虛假訴訟案件中較為常見的一種表現(xiàn)形式。[3]此類案件在親屬、朋友或者利益共同體等特殊關(guān)系人之間發(fā)生的頻率較高，并且這種特殊關(guān)系為雙方虛構(gòu)民事法律關(guān)系、捏造民事法律事實提起訴訟提供了便利。非對抗性表現(xiàn)為雙方一般不存在實質(zhì)性民事權(quán)益爭議和實質(zhì)性訴辯對抗，一方當事人對于另一方當事人提出的對其不利的主張比較容易出現(xiàn)自認的情形。另外，該類案件的當事人通常都能夠在較短時間內(nèi)主動迅速達成調(diào)解協(xié)議，并請求人民法院制作調(diào)解書，且雙方能夠及時完全地履行調(diào)解書涉及的內(nèi)容。

⒉目的上的非法謀利性。虛假調(diào)解的目的主要是利用司法確權(quán)謀取不正當利益。謀取不正當利益的情形可以區(qū)分為積極的純獲益行為和消極的逃避行為。常見的情形有：一是虛構(gòu)法律事實，謀取非法利益，如常見的夫妻一方與他人虛構(gòu)債務(wù)，損害夫妻另一方合法權(quán)益情形的案件;二是簽訂虛假調(diào)解協(xié)議轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避債務(wù)，如債務(wù)履行期限屆滿后雙方簽訂的虛假的以物抵債協(xié)議;三是虛構(gòu)法律事實，逃避法律規(guī)定，如虛構(gòu)交通事故騙取保險理賠的案件。2020年11月最高人民法院召開的防范和懲治虛假訴訟工作推進會上介紹，當前財產(chǎn)糾紛類案件在虛假調(diào)解中所占的比重較高，主要集中在民間借貸、以房抵債、夫妻共同財產(chǎn)分割等糾紛中，虛假調(diào)解案件的類型集中化傾向較為明顯。[4]

⒊損害結(jié)果的涉他性。虛假調(diào)解雖然明面看是一方或者雙方當事人處分其自身的權(quán)利義務(wù)，但通過虛假行為獲取的生效調(diào)解書所帶來的不正當利益，或者影響了第三人的合法權(quán)益，或者存在損害國家利益、社會公共利益的情形。因此，判斷和識別案件是否系虛假調(diào)解，要將案件處分的權(quán)利義務(wù)是否影響第三方合法權(quán)益、國家利益和社會公共利益作為重要的判斷標準。如當事人雙方通過簽訂虛假調(diào)解協(xié)議過戶房屋逃避相關(guān)稅費的案件，雖沒有實質(zhì)影響第三人的合法權(quán)益，但使國家利益受到切實的損害，此類案件應(yīng)當予以糾正。值得說明的是，這里的“損害第三人合法權(quán)益”是指除國家利益、社會公共利益之外的案外人利益，除案外人（個人）利益之外，也應(yīng)當包括集體利益。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為例，如村民委員會未經(jīng)全體村民同意私自簽訂有關(guān)村集體土地承包合同損害村民集體利益的調(diào)解協(xié)議，為保護集體合法權(quán)益，即使村民不以村民委員會名義維護權(quán)益，此類案件也應(yīng)當予以糾正。

二、現(xiàn)狀與困境：虛假調(diào)解檢察監(jiān)督之析

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的制度沿革

1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）并未涉及對調(diào)解書能否以抗訴形式進行監(jiān)督。1999年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，在其中對上述規(guī)定作出答復(fù)，檢察機關(guān)認為法院作出的調(diào)解書存在問題而提出抗訴的，人民法院不予受理。2010年，最高人民檢察院在《關(guān)于加強和改進民事行政檢察工作的決定》中，將民事調(diào)解監(jiān)督與民事執(zhí)行監(jiān)督、督促起訴、支持起訴等并列，要求創(chuàng)新工作方法，總結(jié)工作經(jīng)驗，強化制度規(guī)范，切實發(fā)揮監(jiān)督職能。至此，檢察機關(guān)開始自行開展對調(diào)解書的監(jiān)督。2010年后，隨著人民法院“調(diào)審結(jié)合”模式的推廣，人民法院調(diào)解結(jié)案率開始逐年提升。司法實踐中，濫用調(diào)解、強制調(diào)解、久調(diào)不決、虛假調(diào)解現(xiàn)象開始出現(xiàn)，要求加強對法院調(diào)解工作監(jiān)督的呼聲開始出現(xiàn)，將法院調(diào)解制度納入檢察監(jiān)督范圍是權(quán)力接受監(jiān)督制約的必然要求。2021年施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十七條明確規(guī)定，當事人存在虛假訴訟等妨害司法秩序行為的，人民檢察院應(yīng)當依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。至此，法律明確了對調(diào)解書的檢察監(jiān)督。[5]

（二）《民事訴訟法》第二百一十九條的立法局限

《民事訴訟法》第十四條確立了檢察監(jiān)督原則，從法律層面賦予檢察機關(guān)在整個民事訴訟全流程中的監(jiān)督權(quán)。由于民事調(diào)解程序由法官啟動，調(diào)解過程由法官主持，法院對當事人達成的調(diào)解協(xié)議負有審查義務(wù)，故民事調(diào)解制度在遵循當事人意思自治的背后，滲透著國家的審判權(quán)因素，因此，對民事調(diào)解進行監(jiān)督也是檢察機關(guān)履行職責的重要形式。但是，依據(jù)《民事訴訟法》第二百一十九條的規(guī)定，檢察機關(guān)只有在調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的情況下才能啟動檢察監(jiān)督程序，也就是說，該規(guī)定雖然明確了檢察機關(guān)可以依職權(quán)啟動民事調(diào)解檢察監(jiān)督程序，但同時也對監(jiān)督范圍進行了嚴格限制，客觀上將在司法實踐中占比較高的對損害第三人合法權(quán)益的民事調(diào)解書的監(jiān)督排除在規(guī)定之外。故而有學者認為，對此規(guī)定中的“國家利益、社會公共利益”應(yīng)當采用目的性擴張解釋方法，調(diào)解書違反法律禁止性規(guī)定、損害集體組織經(jīng)濟利益、損害社會弱勢群體利益的，也應(yīng)當視為損害國家利益、社會公共利益。[6]雖然這種觀點更契合司法實踐的需要，但采擴張解釋的方法明顯超越了對法律進行文本解釋可以預(yù)測的范圍，畢竟，在立法話語中，“國家利益、社會公共利益”有其特定的含義，在立法論上對其進行擴張解釋，并不能有效解決實踐中的困惑。同時，虛假調(diào)解掩蓋了大量的違法現(xiàn)象，當事人只是將訴訟作為投機取巧的“工具”，對訴訟的真相常常難以發(fā)現(xiàn)。當前立法中對虛假調(diào)解真相的揭露更強調(diào)事后的發(fā)現(xiàn)和救濟，而缺乏事前的預(yù)防和補救，特別是對不損害國家利益和社會公共利益的調(diào)解協(xié)議案外人來說，只能通過第三人撤銷之訴進行救濟，對“提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的”情形，只能由當事人向法院申請再審，實質(zhì)上排除了案外人參與原訴，并在原訴中維護自身權(quán)益的救濟渠道，這也與審判監(jiān)督程序的糾錯功能不符。與此同時，如果檢察機關(guān)主動依職權(quán)發(fā)現(xiàn)或者第三人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，卻又因立法限制很難啟動民事檢察監(jiān)督程序。由此可見，當前立法無論是在個人救濟還是公權(quán)力救濟糾正虛假調(diào)解方面，都存在些許限制，影響了糾錯機制作用的發(fā)揮。其實，損害第三人合法權(quán)益的虛假調(diào)解和損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解都是錯誤的調(diào)解，錯誤的本質(zhì)都是嚴重損害司法權(quán)威和審判公信力，社會危害性也并不局限于參與訴訟和民事糾紛的當事人之間。對損害第三人合法權(quán)益的虛假調(diào)解，在無相關(guān)當事人申請再審的情況下，檢察機關(guān)能否進行檢察監(jiān)督在立法上和實踐中仍有不同認識，立法上對調(diào)解書如何監(jiān)督這種存在差異化的爭議，成為當前防范和制裁虛假訴訟立法亟待解決的問題。

（三）虛假調(diào)解檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

⒈意思自治和檢察監(jiān)督的邊界。長期以來，一些學者認為，法院只是對雙方當事人已經(jīng)達成的調(diào)解協(xié)議進行司法確認，并不涉及審判權(quán)，在這種情況下基于訴訟參與人在平等地位下達成的意思自治，即使損害第三人利益、國家利益和社會公共利益，也應(yīng)當由該利益的代表以民事訴訟進行主張，檢察機關(guān)監(jiān)督的對象是審判權(quán)，故不應(yīng)過多介入。[7]這種看法實質(zhì)上表達了檢察機關(guān)對人民法院調(diào)解活動進行監(jiān)督時，應(yīng)當平衡當事人意思自治和公權(quán)力監(jiān)督之間的界限問題。檢察機關(guān)作為我國憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，保障民事訴訟活動正常進行同樣是法律監(jiān)督的目的之一。具體來講，保障民事訴訟中的當事人遵循自愿合法原則就發(fā)生爭議的民事權(quán)利義務(wù)進行協(xié)商，作出真實意思表示，不損害國家利益、社會公共利益以及其他當事人合法權(quán)益，同樣是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的職責所在。從監(jiān)督效果來看，通過檢察監(jiān)督，保證人民法院調(diào)解活動的合法性和有效性也就是充分保障了當事人的意思自治，尊重了當事人對自我權(quán)利的處分權(quán)，二者在權(quán)力行使的目的上沒有什么本質(zhì)的不同。

⒉監(jiān)督缺位現(xiàn)象普遍。造成檢察監(jiān)督規(guī)模較小的主要原因有：一是民事檢察監(jiān)督職能宣傳不到位，人民群眾的申訴救濟渠道不暢，特別是當前向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的渠道單一，缺乏便利性，效率也不高，申訴人往往缺乏積極性，使得監(jiān)督案源緊缺;二是檢察機關(guān)依職權(quán)對調(diào)解進行監(jiān)督的機制不暢，對于案外人未申請再審的虛假調(diào)解、檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的虛假調(diào)解能否依照《民事訴訟法》第二百一十一條的規(guī)定由檢察機關(guān)進行監(jiān)督，實踐中法院和檢察院仍缺乏共識;三是檢察機關(guān)介入和發(fā)現(xiàn)虛假調(diào)解的能力不足，手段單一，仍然是傳統(tǒng)的“等案上門”方式，缺乏利用大數(shù)據(jù)信息化手段發(fā)現(xiàn)虛假調(diào)解案件線索的能力。

⒊調(diào)查取證困難。調(diào)解案件遵循當事人自愿原則，程序較為簡便，法官雖然對事實和證據(jù)有審查義務(wù)，但鑒于虛假調(diào)解的訴訟表象和訴訟特點，使得法官對案件真實性的審查判斷與民事訴訟“不告不理”“權(quán)利自決”等原則在具體個案中較難契合，法官對訴訟真實性啟動調(diào)查的積極性不強，加之實踐中受“調(diào)審結(jié)合，調(diào)解優(yōu)先”以及考核調(diào)解結(jié)案率等因素影響，法官很難守住發(fā)現(xiàn)虛假調(diào)解的“第一道防線”。檢察機關(guān)沒有“審判親歷性”的先天優(yōu)勢，在虛假調(diào)解騙取調(diào)解書的過程中介入較為滯后且介入手段和機制不完備，只能通過對案件涉及的相關(guān)證據(jù)和訴訟事實進行調(diào)查核實和審查判斷。而《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對被調(diào)查對象不予配合的懲戒措施以及檢察機關(guān)調(diào)查核實的手段、程序等均規(guī)定較為原則，很難保障和滿足檢察機關(guān)對虛假調(diào)解“相關(guān)證據(jù)和訴訟事實的”審查核實的需要。

⒋監(jiān)督方式剛性不足。根據(jù)前文對《民事訴訟法》第二百一十九條的立法分析，實踐中檢察院和法院對調(diào)解書監(jiān)督范圍的認識存在分歧。結(jié)合最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百零七條的規(guī)定，損害國家利益和社會公共利益的調(diào)解書和違反“法律強制性規(guī)定”的調(diào)解書是并列關(guān)系，違反“法律強制性”規(guī)定不應(yīng)當認定為損害國家利益和社會公共利益。[8]正是這種立法技術(shù)導(dǎo)致的原因，使得《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百條將調(diào)解書“違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議違反法律的”納入到審判程序監(jiān)督的規(guī)定中，這也造成針對該類調(diào)解書的監(jiān)督，檢察機關(guān)只能采取檢察建議的監(jiān)督方式，而不能采取抗訴或再審檢察建議方式進行監(jiān)督。這種法院和檢察院認識的不同延伸到針對虛假調(diào)解的監(jiān)督中，使得虛假調(diào)解雖然違反法律規(guī)定，嚴重損害司法公信力和審判權(quán)威，但卻因其不能認定為損害國家利益、社會公共利益，檢察機關(guān)只能通過提出檢察建議這種不具有強制效力的“柔性”方式糾正而不能采取抗訴這種相對“剛性”的監(jiān)督方式。而檢察建議的效力，根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條的規(guī)定僅僅只是配合和回復(fù)，對法院是否采納檢察建議缺乏程序性規(guī)定，檢察建議的剛性明顯不足。

三、構(gòu)建與完善：虛假調(diào)解檢察監(jiān)督之探

（一）完善制度層面布局

⒈明確民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍?！睹袷略V訟法》第二百一十九條對于案外人發(fā)現(xiàn)調(diào)解書內(nèi)容違反法律強制性規(guī)定、調(diào)解書損害第三人合法權(quán)益等情形，向檢察機關(guān)申請監(jiān)督時，檢察機關(guān)如何處理，語焉不詳。依據(jù)《民事訴訟法》第十四條確立的民事訴訟檢察監(jiān)督原則，對于不損害國家利益和社會公共利益的民事調(diào)解訴訟活動，應(yīng)同樣屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。因此，建議將《民事訴訟法》第二百一十九條所規(guī)定的檢察機關(guān)對于損害國家利益和社會公共利益調(diào)解書的監(jiān)督擴展至對整個法院調(diào)解活動的監(jiān)督，同時明確將雙方當事人惡意串通、歪曲事實損害第三人合法權(quán)益達成的調(diào)解書也納入檢察機關(guān)的生效裁判監(jiān)督范圍，可以采取抗訴或再審檢察建議方式進行監(jiān)督。在監(jiān)督的程序啟動上除保留檢察機關(guān)依職權(quán)開展監(jiān)督外，還應(yīng)當確立當事人或者案外人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的權(quán)利。

值得說明的是，除將虛假調(diào)解納入監(jiān)督范圍之外，檢察機關(guān)內(nèi)部對調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍也存在諸多爭論，具體表現(xiàn)在：一是建議將違反自愿原則的調(diào)解協(xié)議也納入檢察機關(guān)生效裁判監(jiān)督范圍?，F(xiàn)行最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百零七條已經(jīng)賦予當事人對于違反自愿原則達成的調(diào)解書申請再審的權(quán)利，且實踐中違反自愿原則簽訂的調(diào)解書多系一方脅迫、重大誤解、代理人無代理權(quán)等情形，基于民事活動意思自治原則，對該類違反自愿原則的主張應(yīng)當由當事人自己證明主張。同時為保障民事活動和商事交往的穩(wěn)定性，在當事人未對生效調(diào)解書申請再審的情況下，作為公權(quán)力的檢察機關(guān)也不宜在第一順位主動依職權(quán)開展監(jiān)督。如果人民法院在促成調(diào)解的過程中存在類似強制調(diào)解、以裁判結(jié)果威脅、啟動程序不當?shù)冗`反自愿原則的審判程序違法行為時，當事人亦可依據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百條的規(guī)定，依照審判人員審判程序違法監(jiān)督向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，檢察機關(guān)并未排除對違反自愿原則調(diào)解書的救濟途徑。二是建議將調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律強制性規(guī)定的調(diào)解書單獨作為檢察機關(guān)應(yīng)當監(jiān)督的情形在立法中予以明確。調(diào)解過程和調(diào)解書應(yīng)當堅持合法原則，如調(diào)解協(xié)議違反法律強制性規(guī)定，一般不存在損害第三人合法權(quán)益情形但可能存在類似轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，規(guī)避國家稅費等情形。該類案件雙方當事人訴訟對抗性較弱，達成的調(diào)解書一般不會給第三人合法權(quán)益帶來現(xiàn)實的損害，屬一般交易異常和訴訟異常行為。因檢察機關(guān)對生效調(diào)解書的事后監(jiān)督模式，在對此類調(diào)解書沒有現(xiàn)實監(jiān)督緊迫性的情形下，一旦發(fā)現(xiàn)該類調(diào)解書存在損害國家利益、社會公共利益的情形，完全可以以調(diào)解書損害國家利益和社會公共利益為由將其納入監(jiān)督范圍，故忽視危害后果而單純以違法形式作為監(jiān)督要件，既不尊重當事人意思自治和權(quán)利自決原則，也不具有可操作性。

⒉增強監(jiān)督方式的剛性。檢察機關(guān)對人民法院調(diào)解活動的監(jiān)督屬“一體兩翼”模式，不但包含對生效調(diào)解書的監(jiān)督，也包含對調(diào)解活動中審判人員訴訟活動違法行為的監(jiān)督。檢察機關(guān)不但對生效調(diào)解書可以采取抗訴等相對剛性的方式進行監(jiān)督，也可以依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條的規(guī)定對審判人員訴訟活動違法行為采用檢察建議的方式進行監(jiān)督，即對事監(jiān)督與對人監(jiān)督相結(jié)合。在實踐中，檢察機關(guān)對人監(jiān)督主要集中于法官未盡到應(yīng)盡的審查義務(wù)、疏于審查、明知案件事實存疑不依法履行調(diào)查核實、明知當事人惡意串通仍放任等情形，檢察機關(guān)針對上述違法情形發(fā)出檢察建議后，人民法院如何回復(fù)和采納缺少程序性規(guī)定，特別是對于審判人員在調(diào)解過程中存在的與當事人惡意串通、徇私舞弊等深層次違法行為，檢察建議的效力與檢察監(jiān)督的目的明顯不相匹配，使得“一體兩翼”模式下對事監(jiān)督與對人監(jiān)督不能夠有效結(jié)合。如人民法院出現(xiàn)在一定程度上消極敷衍對待檢察建議的情況，必將削弱檢察機關(guān)在對人監(jiān)督方面的效力。因此，只有把虛假調(diào)解的監(jiān)督效果最終落實到對參與責任人的追究上，才能增強威懾力，提升監(jiān)督質(zhì)效。針對上述問題，今后在《民事訴訟法》修訂中應(yīng)當明確檢察建議的效力、回復(fù)程序等問題，建議參照“人民法院應(yīng)當在收到抗訴書之日起30日內(nèi)作出再審的裁定”的規(guī)定，增加“人民法院應(yīng)當在收到檢察建議之日起30日內(nèi)作出回復(fù)，不予采納檢察建議的，應(yīng)當說明理由并作出合理說明。如無正當理由且無法作出合理說明，應(yīng)當采納檢察建議，糾正相關(guān)違法行為”的規(guī)定。

（二）建立案件線索發(fā)現(xiàn)機制

⒈多樣化宣傳獲取案件線索。依托檢察機關(guān)門戶網(wǎng)站，堅持“兩微一端”相結(jié)合，通過微信、抖音、快手等新媒體手段傳遞民事虛假訴訟監(jiān)督新動態(tài)、好做法，暢通12309檢察服務(wù)熱線、來信、來訪等渠道及時回應(yīng)群眾關(guān)切，引導(dǎo)合法權(quán)益受損的當事人、案外人主動向檢察機關(guān)申請監(jiān)督或者控告舉報，及時鎖定線索。以“誠信3.15、誠信訴訟、懲治查處虛假訴訟”為主題，深入開展集中宣傳，依托年度檢察開放日等活動定向宣傳，廣泛收集案件線索。積極走訪“兩代表一委員”、紀委監(jiān)委、黨政機關(guān)信訪部門、律師事務(wù)所、中介機構(gòu)等單位收集線索。圍繞高發(fā)易發(fā)領(lǐng)域“重點案件”，通過召開新聞發(fā)布會、發(fā)布虛假訴訟典型案例、發(fā)布虛假訴訟監(jiān)督白皮書等形式，形成強大宣傳合力。

⒉廣泛推廣“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”。虛假調(diào)解隱匿性較強，案外人發(fā)現(xiàn)較難，申訴積極性不強導(dǎo)致檢察機關(guān)虛假訴訟監(jiān)督案源來源單一、數(shù)量不足。近年來，全國一些地方檢察機關(guān)廣泛創(chuàng)建辦案智能檢務(wù)輔助系統(tǒng)、智能辦案輔助系統(tǒng)，搭建專業(yè)接口對接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，在系統(tǒng)幫助下抽取整合法院辦案數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進行信息化智能化綜合分析，重點研判分析調(diào)解過程中出現(xiàn)的異常情形，并對相關(guān)的風險節(jié)點進行有效預(yù)警，尤其注意對虛假調(diào)解易發(fā)生案件類型、重點當事人、程序異常等風險節(jié)點進行數(shù)據(jù)抓取和分析，積極助力虛假訴訟案件線索挖掘工作。目前，浙江省紹興市人民檢察院創(chuàng)建的“民事裁判文書智慧監(jiān)督系統(tǒng)”，以及該院推行的“智慧監(jiān)督+人工審查”虛假訴訟案件發(fā)現(xiàn)機制在查辦虛假訴訟案件中取得了良好的辦案效果，形成了發(fā)現(xiàn)和查辦民事虛假訴訟的“紹興經(jīng)驗”。

⒊建立線索發(fā)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)作機制。在內(nèi)部整合層面，一是建立一體化辦案模式，打破辦案部門壁壘，整合線索資源。市級檢察院要充分發(fā)揮樞紐作用，對重大疑難復(fù)雜案件線索，必要時采取交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦、請示等方式逐案跟進。[9]二是建立內(nèi)部案件線索移送機制，刑事檢察部門發(fā)現(xiàn)的相關(guān)虛假調(diào)解案件線索應(yīng)及時移送民事檢察部門進行審查，涉及跨區(qū)域、涉案人數(shù)眾多的案件線索，也可以移送上級檢察院，由其直接辦理或指定異地辦理，有效降低辦案壓力和干擾。三是建立刑民一體化查辦案件機制，針對可能涉嫌虛假調(diào)解的重大疑難復(fù)雜案件，可以成立既有刑事檢察官又有民事檢察官組成的辦案團隊，形成虛假調(diào)解監(jiān)督與刑事違法追究的無縫對接，有效破解虛假調(diào)解線索發(fā)現(xiàn)和案件突破難題。在外部協(xié)調(diào)層面，一是建立長效工作機制，加強良性互動。檢察機關(guān)與公安機關(guān)、法院會簽相關(guān)文件，對案件線索移送、處理配合、結(jié)果反饋以及各單位各部門的審查處理方法給予細化和明確。會簽單位就日常工作中遇到的問題進行溝通交流，針對此類案件易發(fā)領(lǐng)域、典型特征，進一步找準審查方法、提升打擊力度，切實做到“認識到位、聯(lián)動到位、懲戒到位”。二是強化資源共享，形成監(jiān)督合力。建立協(xié)調(diào)聯(lián)系機制，分別確立具體聯(lián)系人，加強信息互通，保持有效協(xié)同。通過信息資源、監(jiān)督力量科學配置、有效整合，形成同向發(fā)力，發(fā)揮強大的震懾效應(yīng)。

（三）強化調(diào)查核實權(quán)

檢察機關(guān)因存在缺乏審判親歷性的“天然劣勢”，故應(yīng)當強化對其調(diào)查核實權(quán)的行使和保障，這種強化應(yīng)突出表現(xiàn)在圍繞虛假調(diào)解的證明標準，豐富調(diào)查核實權(quán)內(nèi)容和懲戒措施上。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的解釋》第一百零九條明確規(guī)定了對當事人之間惡意串通事實的證明，即要在堅持證明標準高度蓋然性規(guī)則的基礎(chǔ)上，排除合理懷疑。檢察機關(guān)在查辦虛假調(diào)解案件中，特別是在“惡意串通”的證明標準上，應(yīng)當堅持上述規(guī)定，采用排除合理懷疑的證明標準，故而檢察機關(guān)查辦虛假調(diào)解案件時，查明“惡意串通”事實和排除合理懷疑是檢察機關(guān)的主要取證方向。[10]雖然《民事訴訟法》第二百二十一條賦予了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但卻未規(guī)定當事人或者案外人不配合調(diào)查檢察機關(guān)相應(yīng)的制裁措施。而與此對應(yīng)，《民事訴訟法》第一百一十五條卻賦予人民法院相關(guān)司法處罰權(quán)。查明“惡意串通”事實是糾正虛假調(diào)解的關(guān)鍵，但立法上如果不對當事人及案外人拒不配合檢察機關(guān)調(diào)查的法律責任進行明確，則很難解開虛假調(diào)解的“面紗”。

實踐中，可以從以下三個方面破解檢察機關(guān)虛假調(diào)解取證難問題：一是推行民事案件卷宗正副卷一并調(diào)閱制度。過去檢察機關(guān)辦理監(jiān)督案件，只能調(diào)閱法院審判正卷，對副卷（內(nèi)卷）人民法院一般不予調(diào)取。調(diào)閱法院副卷，審查原審調(diào)解案件過程和法官參與調(diào)解過程，有助于審查原審訴訟是否具有實質(zhì)對抗等問題。二是綜合運用多種調(diào)查手段，通過查詢、查賬、鑒定、詢問當事人和案外人等措施，審查雙方是否存在真實交易，訴訟證據(jù)、代理簽名是否偽造，特別是應(yīng)當明確檢察機關(guān)可以詢問主持調(diào)解法官，重點審查法官在調(diào)解中是否違反自愿、合法原則，是否存在與當事人惡意串通、居中造假等深層次違法行為。三是明確對公安機關(guān)涉嫌虛假訴訟犯罪在偵查階段取得證據(jù)的效力問題，依托公安機關(guān)的刑事調(diào)查取證鞏固和完善民事證據(jù)鏈條，采取“以刑助民、以民促刑”的策略幫助民事檢察部門取證。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，開展虛假調(diào)解監(jiān)督工作是檢察機關(guān)的法定職責，也是國家社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是司法機關(guān)積極促進社會誠信體系建設(shè)的重要手段。隨著立法修改、司法適用、制度構(gòu)建等方面的持續(xù)完善，檢察機關(guān)防范和打擊虛假調(diào)解的工作機制將會進一步發(fā)揮積極作用，虛假調(diào)解的空間將會越來越小，虛假調(diào)解現(xiàn)象必將得到有效遏制。

【參考文獻】

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Judgement of False Mediation and Procuratorial Supervision

Zhao Hui， Gao Jiashu

Abstract： False mediation can distort the value orientation of the people’s court mediation system， causing parties to use the principle of voluntary mediation to borrow legal civil mediation procedures to deceive the court into making effective mediation agreements， thereby achieving the goal of evading legal responsibili2R7gkZaB/NsYkDoh5uyRh6jrtghex8HbBUMuIhlpGn8=ties and obtaining illegitimate benefits， seriously disrupting judicial order， damaging judicial authority and credibility， specifically manifested as unclear boundaries between party autonomy and public power supervision， lack of prosecutorial supervision， difficulty in investigation and evidence collection， and insufficient rigidity of supervision methods， which have become prominent problems currently troubling civil litigation. As a national legal supervision agency， the procuratorial organs play an important role in promoting the construction of the integrity system of the whole society by fully exerting their civil procuratorial functions， improving and strengthening the mechanism for discovering case clues， and strengthening the power of investigation and verification.

Key words： false mediation; review and judgment; procuratorial supervision

（責任編輯：王正橋）

收稿日期：2024-02-26

作者簡介：趙輝，甘肅省人民檢察院第六檢察部主任，甘肅省檢察業(yè)務(wù)專家，研究方向為民事訴訟和檢察法學;高嘉澍，甘肅省人民檢察院四級高級檢察官，研究方向為民事訴訟和檢察法學。

基金項目：2023年甘肅省人民檢察院創(chuàng)新實踐課題“民事檢察參與引領(lǐng)誠信社會新風尚路徑實踐”。