論檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)

摘 要：依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)提起公益訴訟保護社會公共利益、維護社會治理秩序是人民檢察院行使法律監(jiān)督職責(zé)的重要內(nèi)容和途徑。調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)充分行使公益訴訟法律監(jiān)督職能的必要手段，保障和服務(wù)公益訴訟的順利開展。檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)作為一項基礎(chǔ)權(quán)力，雖具有非強制性和有限性，但具有一定的剛性和權(quán)威性。為更好地貫徹二十大精神，推動習(xí)近平法治思想的檢察實踐，應(yīng)對公益訴訟不斷發(fā)展的現(xiàn)實需求，應(yīng)積極配合公益訴訟立法，在立法中對“調(diào)查核實”這一檢察公益訴訟的核心環(huán)節(jié)加強規(guī)范，對調(diào)查核實權(quán)的屬性、權(quán)力邊界和運用程序予以進一步明確和細化。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 調(diào)查核實權(quán) 法律監(jiān)督 權(quán)力屬性

依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，公益訴訟檢察作為“四大檢察”之一，是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要途徑，調(diào)查核實權(quán)則是檢察機關(guān)行使公益訴訟法律監(jiān)督職能的必要手段。在檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)運用調(diào)查核實權(quán)認(rèn)定違法事實和確定公益損害，為提起公益訴訟奠定基礎(chǔ)，為提升辦案質(zhì)效提供保障。調(diào)查核實可以說是辦理公益訴訟案件最核心的環(huán)節(jié)，是推進公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。由于我國目前相關(guān)法律和規(guī)范對人民檢察院調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定比較原則，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）雖對公益訴訟中調(diào)查核實的內(nèi)容進行了一定細化，但其規(guī)定仍然相對粗獷，導(dǎo)致實踐中檢察機關(guān)進行調(diào)查、核實不太順暢，權(quán)力發(fā)揮受限等問題較為普遍存在。自2017 年檢察機關(guān)公益訴訟制度正式建立以來，公益訴訟檢察工作取得快速發(fā)展，相關(guān)案件數(shù)量持續(xù)提升，案件涉及范圍也不斷拓展。檢察公益訴訟立法是大勢所趨，已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目。在此背景下，加強對檢察公益訴訟的理論研究，厘清調(diào)查核實權(quán)的定位、權(quán)屬、效力及其保障是亟待解決的基礎(chǔ)性問題。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的立法溯源

（一）檢察調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)法律和規(guī)范

檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)歸根結(jié)底是檢察調(diào)查核實權(quán)在公益訴訟中的運用和體現(xiàn)。詳考我國關(guān)于檢察調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)法律及規(guī)定，早期檢察機關(guān)結(jié)合檢察工作需要，單獨或聯(lián)合其他政法機關(guān)通過制定和發(fā)布司法解釋或規(guī)范性文件對調(diào)查核實權(quán)予以規(guī)定。例如，2001 年9 月最高人民檢察院制發(fā)《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》；2010 年7 月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》；2011 年3 月最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》；2013 年最高人民檢察院制發(fā)《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見（試行）》；2013 年11 月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》；2014 年4 月最高人民檢察院通過《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》；2014 年8 月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》；2016 年最高人民檢察院出臺《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等等。主要用于應(yīng)對刑事檢察、民事檢察、行政檢察等領(lǐng)域的工作職能需求，并通過這些司法解釋或規(guī)范性文件對檢察調(diào)查核實權(quán)的措施、程序、規(guī)范等內(nèi)容予以明確。但總的來說，這些解釋或規(guī)范關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定較為分散和粗疏，缺乏對檢察調(diào)查核實權(quán)全面、統(tǒng)一的規(guī)范。

此外，程序法對人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)也有一些碎片化的規(guī)定。例如，2012 年8 月修改后的《民事訴訟法》第210 條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況；2012 年修改后的《刑事訴訟法》第55 條規(guī)定，人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查核實；2017 年修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機關(guān)為行使抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，可以對當(dāng)事人進行調(diào)查核實。但是這些規(guī)定沒有對檢察調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力邊界和行使范圍進行明確的規(guī)定。由于立法的缺失，導(dǎo)致實踐中檢察機關(guān)開展調(diào)查核實工作遇到一些困難和阻力。直至2018 年10 月26 日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂《人民檢察院組織法》，其中第21 條規(guī)定，“人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。自此人民檢察院擁有調(diào)查核實的權(quán)力獲得了法律意義上的明確授權(quán)和確認(rèn)。2019 年2 月26 日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，該規(guī)定進一步明確了檢察調(diào)查核實權(quán)的措施、程序、規(guī)范等內(nèi)容。

（二）檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)法律和規(guī)范

黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015 年12 月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《公益訴訟試點辦法》），全國檢察機關(guān)開始公益訴訟試點工作。2017 年6 月27 日，全國人大常委會作出《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。雖然檢察公益訴訟制度在我國起步較晚，尚在進一步探索和完善之中，但關(guān)于檢察調(diào)查核實權(quán)在公益訴訟中的運用和規(guī)范，自試點伊始最高人民檢察院便有所考量。2015 年《公益訴訟試點辦法》第1 章第6 條、第2 章第66 條，分別對人民檢察院在民事、行政公益訴訟案件中調(diào)查核實損害公共利益的方式進行了列舉式的規(guī)定，并要求“調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況，行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合”。如果說《公益訴訟試點辦法》對檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)進行了初步規(guī)范，那么2018 年出臺、2020 年修改的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），是在檢察公益訴訟制度正式建立之后，對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件行使調(diào)查核實權(quán)的進一步確認(rèn)。《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件可以向行政機關(guān)、其他有關(guān)組織、公民調(diào)查收集證據(jù)，且有關(guān)行政機關(guān)以及其他有關(guān)組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。雖然這些規(guī)定嘗試對公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)作了一些細化，但依然較為原則，對于指導(dǎo)和保障實際辦案來說仍顯不足。2021 年7 月起實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）設(shè)定專門一節(jié)“調(diào)查”，對公益訴訟中的檢察機關(guān)調(diào)查作了進一步的補充和細化?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第32 條規(guī)定了“依法、客觀、全面”的調(diào)查原則；第35 條以“列舉+ 兜底+ 禁止性規(guī)定”的方式明確了辦理公益訴訟案件調(diào)查可以采取的措施和收集證據(jù)的方式；第36 條至第43 條，規(guī)定了調(diào)查的具體程序。

二、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的功能定位

“調(diào)查核實”從字面意思理解，就是對特定事實進行了解、考察，以檢驗和查證其是否屬實。依據(jù)上述有關(guān)立法規(guī)定和規(guī)范性文件，結(jié)合公益訴訟實踐中的辦案程序，檢察公益訴訟案件調(diào)查過程呈現(xiàn)出“立案前初查—訴前調(diào)查核實—訴中調(diào)查取證—訴后調(diào)查核實”的階段性。檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)應(yīng)特指案件初查立案后、提起公益訴訟前，檢察機關(guān)行使法定職權(quán)，利用法定方法，對損害國家利益、社會利益的違法行為和損害結(jié)果的考察和查證。

從行權(quán)目的的角度分析，調(diào)查核實權(quán)的行使能夠保障檢察公益訴訟活動的順利開展。檢察公益訴訟前的調(diào)查核實是為了收集用于提起訴訟、支持訴訟的相關(guān)證據(jù)。相較于私益訴訟，公益訴訟有其特殊性，侵害指向的是不特定的他人利益，且檢察機關(guān)在公益訴訟中有責(zé)任對自己提出的主張?zhí)峁┫鄳?yīng)的證據(jù)。在檢察公益訴訟中，根據(jù)法律授權(quán)，檢察機關(guān)提起訴訟，不管是何種主體地位，均需在訴訟中行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任，包括提交起訴書、出席法庭并履行職責(zé)、上訴等，其中最為重要的是承擔(dān)證明侵害事實的責(zé)任。所謂“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，若不賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實的相關(guān)權(quán)力，有可能產(chǎn)生以下后果。第一，將會導(dǎo)致檢察機關(guān)無法收集證據(jù)、確認(rèn)損失。由于公益訴訟案件本身的特殊性，用以證明公益損害的相關(guān)材料難以依靠不特定的利益受損群體來提供，或者依賴違法行為相關(guān)的主體主動提交。例如，在行政公益訴訟中，與違法行為有關(guān)的材料大多被行政機關(guān)所掌控，行政機關(guān)作為被監(jiān)督者，本身就對檢察機關(guān)的調(diào)查行為具有抵觸心理，更無法依賴其主動提交證據(jù)材料。又如，在涉及破壞生態(tài)環(huán)境和資源的公益訴訟中，對損害事實和結(jié)果的認(rèn)定所涉專業(yè)性一般較強，需要專門機構(gòu)的專業(yè)人員出具鑒定意見，采用常規(guī)的調(diào)查手段難以達到證明目的。上述這些情況和問題，檢察機關(guān)都需要通過法律授權(quán)的多重調(diào)查核實方法才能加以解決。第二，將會導(dǎo)致檢察公益訴訟因為缺乏有力的證據(jù)支撐而無法順利開展。根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》的規(guī)定，人民檢察院提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)連同起訴書和相關(guān)證據(jù)材料一并向人民法院提交。在一審?fù)徶?，出庭檢察員要對證據(jù)進行開示并質(zhì)證，如果前期沒有通過調(diào)查核實獲得相當(dāng)?shù)陌讣牧?，達到法律或者內(nèi)部規(guī)范要求的證明標(biāo)準(zhǔn)，則整個檢察公益訴訟程序后續(xù)難以繼續(xù)推進和開展。更有甚者，可能連案件成立本身都無從談起。第三，將會導(dǎo)致訴訟結(jié)果無法取得實效。檢察機關(guān)提出有效可行的檢察建議需要相當(dāng)?shù)男畔⒒A(chǔ)，通過行使調(diào)查核實權(quán)，檢察機關(guān)可以厘清損害公益的主體、事實，并且確認(rèn)導(dǎo)致社會公益、國家利益受損的責(zé)任大小，從而有針對性地向相關(guān)主體提出可行的檢察建議，達到懲治違法、預(yù)防損害的實質(zhì)效果，真正實現(xiàn)法律監(jiān)督的職能作用。因此，充分的調(diào)查核實權(quán)，為檢察機關(guān)順利查明案情、掌握關(guān)鍵證據(jù)提供了重要抓手，既是檢察公益訴訟程序能夠順利推進和充分展開的基礎(chǔ)工具，也是檢察機關(guān)延展法律監(jiān)督職能，發(fā)揮訴訟實效的重要保障。

從職能權(quán)屬的角度分析，調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域有效行使法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。對于檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)，是否可以被定義為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要手段，目前學(xué)術(shù)界還存在一定的爭論。有學(xué)者從檢察機關(guān)在公益訴訟中所處的地位來分析，探討在公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的獲得是基于憲法賦予的法律監(jiān)督地位，還是依據(jù)其作為公共利益代表提起公益訴訟后獲得的訴訟地位?，F(xiàn)有法律將檢察機關(guān)在公益訴訟中的主體地位描述為“公益訴訟起訴人”。對此應(yīng)當(dāng)如何理解存在不同意見。有觀點認(rèn)為檢察機關(guān)在公益訴訟中具備“公益代表”和法律監(jiān)督機關(guān)的雙重屬性；也有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)而提起公益訴訟；還有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中更適宜被定位為“原告”。筆者認(rèn)為，基于目的和功能主義視角分析，調(diào)查核實既屬于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范疇，也是檢察機關(guān)在公益訴訟中作為訴訟當(dāng)事人所必須具備的功能。二者互不沖突，并非非此即彼。論及公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的手段，首先，需要確定調(diào)查核實權(quán)的法源。法律權(quán)力的產(chǎn)生來源于法律規(guī)范，特別是授權(quán)性規(guī)范的規(guī)定。調(diào)查核實權(quán)作為一種法定權(quán)力，其實并不是檢察機關(guān)獨有的，任何一個行政機關(guān)都有調(diào)查核實權(quán)，只要有事實認(rèn)定的職責(zé)，就有調(diào)查核實的必要。不同主體的調(diào)查核實權(quán)來源于與其職責(zé)相關(guān)的法律的授權(quán)。如前所述，《人民檢察院組織法》在法律意義上對檢察機關(guān)調(diào)查核實明確授權(quán)。依據(jù)該法第21 條的規(guī)定，調(diào)查核實屬于人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的范疇。換言之，檢察機關(guān)調(diào)查核實的權(quán)力屬性來源于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。其次，檢察公益訴訟是人民檢察履行法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義。《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法”。這一規(guī)定明確了檢察公益訴訟的任務(wù)和目的，就是要發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，同時明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的行權(quán)基礎(chǔ)，離不開人民檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機構(gòu)這一根本屬性。此外，《公益訴訟辦案規(guī)則》第二章第四節(jié)規(guī)定，檢察職能范疇已涵括了提起公益訴訟，共同構(gòu)成了公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實的內(nèi)容。最高人民檢察院在對《公益訴訟辦案規(guī)則》作進一步闡述時，明確了公益訴訟檢察制度的特殊性與訴訟規(guī)律、訴訟制度的共同性之間是有機統(tǒng)一的關(guān)系，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件是其履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為，提起訴訟的目的、訴訟地位、權(quán)利義務(wù)等均不同于普通民事、行政訴訟的原告，如檢察機關(guān)客觀公正的立場、立案管轄的規(guī)定、依法客觀全面的調(diào)查原則等，都體現(xiàn)了檢察機關(guān)“以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職”的基本定位。在公益訴訟所涉的案件中，國家利益、公共利益受到了不法侵害，而公益被侵害的實質(zhì)是法律秩序的破壞，并可能夾雜著公共權(quán)力運行的不當(dāng)。法律監(jiān)督權(quán)所關(guān)注的就是違法行為，具有對相關(guān)主體自我監(jiān)督失靈的狀況下進行提醒、彌補和督促、建議的性質(zhì)，旨在識別并修復(fù)已被破壞的法律秩序，進而維護法律的統(tǒng)一正確實施。因此，檢察公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的延展。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)提起公益訴訟，不同于法律規(guī)定的其他一般主體，追求的不僅是公益的恢復(fù)和維護，還有監(jiān)督保障公權(quán)力的依法運行。而檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督，前提是查明違法事實，這就必須進行必要的調(diào)查核實工作，調(diào)查核實是檢察機關(guān)正確、有效行使法律監(jiān)督職權(quán)的必要措施。結(jié)合公益訴訟實踐，調(diào)查核實也是檢察建議可行性和針對性的前提和基礎(chǔ)。因此，調(diào)查核實權(quán)是保障檢察機關(guān)在公益訴訟中有效發(fā)揮監(jiān)督功效的重要手段?！稒z察公益訴訟解釋》第4 條規(guī)定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”?！耙怨嬖V訟起訴人身份提起公益訴訟”這一表述雖被認(rèn)為有意避開“公訴人”和“抗訴”概念，但強調(diào)了在具體的個案訴訟中，檢察機關(guān)依具體的訴訟類型劃分，受相應(yīng)訴訟法律的約束和規(guī)范，作為訴訟參與一方享受權(quán)利，履行義務(wù)。在民事、行政訴訟中，普通原告是產(chǎn)生訴訟關(guān)系的一方，其享有提起訴訟、增加或變更訴訟請求等權(quán)利，同時承擔(dān)一系列義務(wù)。對于檢察機關(guān)而言，提起公益訴訟雖不完全等同于一般主體的原告，具有法律監(jiān)督的復(fù)合身份，但也成了產(chǎn)生訴訟關(guān)系的一方。以民事公益訴訟為例，依照《民事訴訟法》規(guī)定的程序性要求，檢察機關(guān)同樣需要提交訴狀、說明具體的訴訟請求并提交相應(yīng)的證據(jù)，在開庭審理時要證明提出的訴訟請求有事實和法律依據(jù)的支撐并對其進行質(zhì)證，有權(quán)變更訴訟請求或者撤回訴訟。如是，從訴訟權(quán)利與義務(wù)的實質(zhì)內(nèi)容上來說，檢察機關(guān)在基礎(chǔ)權(quán)利的享有和對待證事項的證明責(zé)任上無異于其他普通當(dāng)事人，甚至在實踐中，檢察機關(guān)對公益訴訟損益事實的證明標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。為了最大限度證明自己所請求的事實成立，檢察機關(guān)必須通過調(diào)查核實權(quán)的行使完成收集證據(jù)、查明事實的任務(wù)。

總之，檢察機關(guān)在公益訴訟中行使的調(diào)查核實權(quán)，既是檢察機關(guān)作為訴訟參與一方，需要發(fā)揮積極證成這一功能的基礎(chǔ)性工具，又是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機構(gòu)，在不特定多數(shù)人利益或?qū)頂U散利益遭受侵害的情形中，承擔(dān)法律監(jiān)督功能的重要手段?！稒z察公益訴訟解釋》第6 條賦予其可實施的七種“證據(jù)調(diào)查”手段，是證據(jù)采集與發(fā)揮監(jiān)督的雙重載體。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力屬性

從立法本意和功能定位出發(fā)，檢察調(diào)查核實權(quán)與檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)緊密相連，公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能在公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮的應(yīng)然手段，也是必然需求。進一步探析檢察公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力屬性和邊界，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意以下方面：

第一，調(diào)查核實權(quán)不是一項單獨的檢察職能，是輔助檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能實現(xiàn)的必要手段?！度嗣駲z察院組織法》第20 條關(guān)于人民檢察院職權(quán)的規(guī)定，將“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”納入，公益訴訟成為檢察機關(guān)的一項法定職權(quán)和重要職能?！稒z察公益訴訟解釋》第6 條明確了檢察機關(guān)可以收集證據(jù)的方式，從而明確了檢察機關(guān)在公益訴訟程序中調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容和邊界。由此可見，公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)不是一項單獨的檢察職能，而是服務(wù)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能實現(xiàn)的輔助手段。從狹義上，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)，是指檢察機關(guān)依照法律授權(quán)為有效履行法律監(jiān)督職能，從事實、證據(jù)等角度補充掌握案件信息，核查原審裁判的合法性、正當(dāng)性或?qū)彶樵V訟程序的違法性問題，判斷案件是非曲直及裁判爭議問題的輔助性權(quán)能；從廣義上，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)從屬于法律監(jiān)督職權(quán)范疇，其集中體現(xiàn)為居于訴訟參與者之外的監(jiān)督主體在履行法律監(jiān)督過程中可應(yīng)然行使的調(diào)查手段，從范圍上不限于已決裁判或訴訟程序甚至已然涵蓋至行政違法行為。

第二，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)不具有強制性。如前所述，公益訴訟制度在試點階段，《公益訴訟試點辦法》明文規(guī)定，調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。現(xiàn)行法律和規(guī)范對調(diào)查核實權(quán)的行權(quán)方式作了明確的禁止性規(guī)定?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第35 條明確要求，檢察機關(guān)開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。在調(diào)查核實過程中，檢察機關(guān)不得拘傳被詢問人，《調(diào)取證據(jù)通知書》《調(diào)取證據(jù)清單》也不具備法律上的強制力。這些規(guī)定反映出，調(diào)查核實不具有限制人身權(quán)利或者財產(chǎn)權(quán)利的強制性。法律不賦予檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)以強制性，筆者認(rèn)為存在其合理性。首先，在公益訴訟案件中，檢察調(diào)查核實權(quán)的功能雖為了解情況、收集證據(jù)、認(rèn)定事實，但卻和刑事偵查權(quán)有著根本區(qū)別，也應(yīng)當(dāng)作明顯區(qū)分。偵查權(quán)是以國家強制力為后盾的，適用對象是犯罪行為。為及時高效查明案件事實，保證訴訟活動順利進行，在偵查權(quán)行使過程中，根據(jù)偵查需要可能對公民依法享有的某種權(quán)利進行一定限制。立法明確賦予偵查權(quán)以強制力。而公益訴訟中調(diào)查核實的目的是確認(rèn)違法行為是否存在、違法事實是否屬實，以便依法予以監(jiān)督糾正。因此，作為對違法行為的監(jiān)督制約，其實現(xiàn)目的的手段強度不能等同于對犯罪行為的追究懲治。其次，方法手段的運用應(yīng)當(dāng)和實現(xiàn)目的的要求相匹配相適應(yīng)。檢察機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查收集的證據(jù)和事實，從實體和程序的層面分析，僅需滿足公益訴權(quán)的需求。比如在檢察民事公益訴訟中，通過調(diào)查獲取的相關(guān)材料，在立案時只需證明“行為可能損害社會公共利益”，初查后發(fā)布公告時可以證明“損害社會公共利益的基本事實已查清、基本證據(jù)已收集到位”，起訴時能夠初步證明“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益了”。雖然檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)定，如《最高檢辦案指南》對檢察公益起訴條件的規(guī)定，拔高了實踐應(yīng)用時的證明標(biāo)準(zhǔn)，人為增加了調(diào)查核實的證明難度，但實際上并不會、也并不構(gòu)成改變檢察公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)非強制性的充分條件。再次，有學(xué)者指出，以懲罰性賠償消費公益訴訟為例，不論及懲罰性賠償請求是否合理，檢察機關(guān)不區(qū)分地域、對象乃至具體情節(jié)向所謂的被告主張帶有公法性質(zhì)的巨額懲罰性賠償?shù)男袨榇嬖谏倘吨帯Ｔ诠嬖V訟中，檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)本來就處于比民事訴訟或行政訴訟其他訴訟主體具天然優(yōu)勢的地位，再賦予其超強的帶有強制色彩的取證能力21，其正當(dāng)性將備受質(zhì)疑，也有打破訴訟利益分配平衡之嫌。

第三，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)具有一定剛性和權(quán)威性。檢察調(diào)查核實權(quán)在公益訴訟中，是認(rèn)定違法、確認(rèn)損益的基礎(chǔ)，是檢察公益訴訟高質(zhì)效開展的重要保障。雖然多數(shù)情況下法律監(jiān)督效果是檢察機關(guān)通過發(fā)送檢察建議實現(xiàn)的，但并不代表這種權(quán)力就是一種依賴監(jiān)督對象才產(chǎn)生監(jiān)督效果的軟性權(quán)力，檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為具有一定權(quán)力剛性，并且具有一定的權(quán)威性。所謂權(quán)力剛性，主要是指權(quán)力行使不受質(zhì)疑、不被阻撓，權(quán)力行使的執(zhí)行力和效力能夠及時有效得以體現(xiàn)等。從法律規(guī)范來看，《人民檢察院組織法》明確了有關(guān)單位的配合義務(wù)，規(guī)定人民檢察院開展調(diào)查核實，對于有關(guān)單位和個人拒絕或者妨礙調(diào)查核實的，人民檢察院可以向有關(guān)單位或者其上級主管部門提出檢察建議，責(zé)令糾正；涉嫌犯罪的，依照規(guī)定移送有關(guān)機關(guān)處理?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第45 條也作了相應(yīng)規(guī)定，“行政機關(guān)及其工作人員拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查收集證據(jù)的，人民檢察院可以向同級人大常委會報告，向同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通報，或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關(guān)通報”?！稒z察公益訴訟解釋》第6 條對有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民對檢察調(diào)查核實的配合義務(wù)也采用了“應(yīng)當(dāng)”進行表述。截止2020 年12 月，全國已有20 個左右省級人大常委會出臺專項決定，就檢察機關(guān)調(diào)查核實的履職設(shè)立了探索性的保障措施，為保障檢察機關(guān)依法采取調(diào)查核實措施提供了約束手段。人民檢察院進行調(diào)查核實應(yīng)當(dāng)?shù)玫接嘘P(guān)單位和人員的配合，這是保證法律監(jiān)督順利有效開展的必備條件。上述這些規(guī)定無疑為調(diào)查核實提供了強有力的規(guī)范依據(jù)。在公益訴訟實踐中，有些單位和人員缺乏對檢察調(diào)查核實的配合意識，往往造成檢察機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域調(diào)查難、監(jiān)督難的狀況。為加強調(diào)查核實的剛性和權(quán)威性，順利實現(xiàn)調(diào)查核實的任務(wù)，檢察機關(guān)積極爭取地方黨委、人大和政府的支持，廣泛建立與行政機關(guān)、審判機關(guān)的協(xié)同機制，并通過結(jié)合績效考核制度，向監(jiān)察機關(guān)移送線索等方式，來增強調(diào)查核實權(quán)的權(quán)威性，保障調(diào)查核實權(quán)的實現(xiàn)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能系憲法授權(quán)，肩負(fù)維護國家法治統(tǒng)一正確實施的使命。作為這一職能在公益訴訟中實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)?shù)膭傂院蜋?quán)威性。

第四，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)具有有限性。法律權(quán)力的有限性是其根本屬性。檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)，不僅要受到法律授權(quán)的約束，同時也并不因其實施主體是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)就不受制約和監(jiān)督?！稒z察公益訴訟解釋》第3 條規(guī)定，“法院、檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權(quán)、檢察權(quán)運行規(guī)律”。這就從規(guī)范層面理性地表達了檢察調(diào)查核實權(quán)具備的有限性屬性。檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)是一種公權(quán)力。雖然有學(xué)者呼吁要強化調(diào)查核實權(quán)，提出增加調(diào)查核實權(quán)的強制力保障，但必須清醒地認(rèn)識到，作為一項公權(quán)力，檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)，在追求其權(quán)力行使效力的同時，應(yīng)將其權(quán)力限度設(shè)定在合法合理的范圍內(nèi)，保持一定的謙抑性，而謙抑的核心要義是在權(quán)力行使時保持克制。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的具體方法和范圍，雖然對調(diào)查核實的實際效果有一定程度的影響，更加有力的權(quán)力保障確實對檢察機關(guān)充分的訴前準(zhǔn)備更為有利，但如果不把握好分寸，便容易出現(xiàn)濫用異化、與其他公權(quán)力沖突或?qū)駲?quán)利過度干預(yù)等問題。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)可以說是一把雙刃劍，依法合理運用將有效助推公益訴訟，切實維護國家利益和社會公共利益。如運用不當(dāng)甚至濫用，將有損檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的形象，并且妨礙正常法律秩序的建立和運行。授權(quán)和限權(quán)并行，行權(quán)必須受監(jiān)督。在檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)問題上，既要保障調(diào)查核實權(quán)順利行使，發(fā)揮應(yīng)有的功效，又要使調(diào)查核實權(quán)在法律的框架之內(nèi)正當(dāng)運行。

四、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的完善路徑

（一）檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行中的問題

檢察公益訴訟實施6 年多來，在檢察調(diào)查核實權(quán)的運用上暴露出一系列問題，對此理論界和實務(wù)界基本形成共識。

首先，立法供給不足。目前關(guān)于公益訴訟缺乏獨立的立法，有關(guān)規(guī)則和程序依附于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。雖然最高人民檢察院結(jié)合檢察業(yè)務(wù)實踐，制發(fā)了《公益訴訟辦案規(guī)則》，并聯(lián)合最高人民法院制發(fā)《檢察公益訴訟解釋》，但規(guī)范層級偏低，且缺乏系統(tǒng)性和全面性。調(diào)查核實作為檢察公益訴訟中比較重要的一個環(huán)節(jié)，《檢察公益訴訟解釋》僅作了原則性的規(guī)定。《公益訴訟辦案規(guī)則》雖然專列一節(jié)“調(diào)查”進行了細化和補充，但仍然不能完全滿足實踐需求，無法應(yīng)對實踐中出現(xiàn)的一些具體問題，如調(diào)查核實的性質(zhì)和定位模糊不清，調(diào)查核實權(quán)運用的范圍和方式過于籠統(tǒng)，調(diào)查核實的程序性規(guī)則不夠完善，等等。

其次，權(quán)力運行不暢。一是權(quán)力行使主體能力有待提升。一方面，檢察機關(guān)內(nèi)部公益訴訟辦案人員水平參差不齊，檢察官對行使調(diào)查核實權(quán)的主動性、深度及力度的認(rèn)知存在差異，有的基層檢察院存在辦案人員專業(yè)基礎(chǔ)薄弱、公益訴訟辦案力量不足等問題。另一方面，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的配合和信息共享有待強化。調(diào)查核實的對象存在管轄交叉、案件交織、階段交融等客觀現(xiàn)象，檢察機關(guān)各部門之間在依法各自行使職能時，還沒有建立暢通的信息共享、案件查詢、案件協(xié)查等工作機制。二是檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后其調(diào)查核實權(quán)的剛性不足，權(quán)威不彰。檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中，特別是向行政機關(guān)調(diào)卷查閱時，有關(guān)單位往往比較敏感，不愿配合，以卷宗缺失、沒有歸檔等各種理由搪塞應(yīng)付。盡管在辦理公益訴訟案件過程中，對于以暴力、威脅、限制人身自由、聚眾圍攻等方式干擾、阻礙檢察人員依法調(diào)查收集證據(jù)的，司法警察可以依據(jù)人民警察法的相關(guān)規(guī)定采取譬如控制、將涉嫌犯罪移送處理等措施來保障調(diào)查取證，或建議法院采取查扣凍措施來固定證據(jù)、保全財產(chǎn)，但實踐中這些措施運用較少，“調(diào)查難”現(xiàn)象普遍存在。

再次，配套機制缺乏。主要表現(xiàn)在：一是與其他部門工作銜接不暢。檢察機關(guān)在公益訴訟案件中與其他執(zhí)法機關(guān)之間缺乏有效的信息共享和協(xié)同合作機制，信息共享不夠充分，工作銜接不夠順暢，大大影響了檢察機關(guān)公益訴訟的辦案質(zhì)效。二是專業(yè)技術(shù)支撐不足。公益訴訟案件往往專業(yè)性較強，專業(yè)性的意見和技術(shù)支持在公益訴訟辦案中通常起到基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用，檢察公益訴訟調(diào)查核實的大部分精力需要花費在專業(yè)取證和鑒定等工作上。目前智慧檢察對公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的供給力度不夠有力，與專業(yè)鑒定機構(gòu)、環(huán)境保護、國土資源監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、審計財務(wù)會計等政府部門或?qū)I(yè)機構(gòu)之間在提供技術(shù)支持助力檢察調(diào)查核實方面尚缺乏認(rèn)知和協(xié)同。

（二）完善檢察公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的幾點思考

1. 強化高位階的法律供給。全國人大常委會立法工作會議強調(diào)，國家法律特別是與檢察履職密切相關(guān)的立法，是檢察機關(guān)履行職能、發(fā)揮作用的根本依據(jù)。檢察公益訴訟作為“四大檢察”之一，是習(xí)近平法治思想在公益訴訟領(lǐng)域的原創(chuàng)性成果，從法治發(fā)展的政治站位高度看，檢察公益訴訟立法是這一成果法治化、制度化的必然之選，是持續(xù)推動習(xí)近平法治思想的檢察實踐的重要體現(xiàn)。從檢察公益訴訟持續(xù)良性發(fā)展的現(xiàn)實要求出發(fā)，公益訴訟立法可以提供更高位階的法律依據(jù)，進一步增強公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的剛性和權(quán)威性。公益訴訟立法已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，未來立法過程中，應(yīng)當(dāng)立足實踐，開展充分的科學(xué)論證，尤其是對公益訴訟中檢察機關(guān)的主體地位和行權(quán)基礎(chǔ)進行明確，從而解決在具體程序中調(diào)查核實權(quán)的權(quán)屬問題，同時明確調(diào)查核實權(quán)在檢察職能作用發(fā)揮中的內(nèi)涵和外延。

2. 構(gòu)建規(guī)范化的程序體系。公益訴訟立法的另一重要目的是要構(gòu)建公益訴訟完備的程序體系。檢察公益訴訟作為獨立的一種訴訟，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的訴訟程序，從而最大限度地發(fā)揮公益訴訟作用，并且規(guī)范各參與主體在公益訴訟中的權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)。調(diào)查核實權(quán)作為檢察機關(guān)在公益訴訟中行使的一項權(quán)力，應(yīng)當(dāng)運用程序法思維予以具象的規(guī)制。要建立詳細的全流程程序機制，包括調(diào)查核實程序的啟動、運行、終結(jié)三個模塊，具體涵括啟動調(diào)查核實的條件和標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查對象、調(diào)查手段、不同取證手段的程序性規(guī)范等。特別需要注意的是，要充實調(diào)查核實的手段，給檢察機關(guān)取證提供更多靈活的選擇性和可能性。要細化不同手段的程序規(guī)范，保障調(diào)查方法法治化，調(diào)查結(jié)果證據(jù)化。

3. 建立科學(xué)化的證據(jù)規(guī)則。調(diào)查核實的目的是收集證據(jù)，查清事實。調(diào)查核實收集的材料，有可能作為訴訟后續(xù)展開的證據(jù)。這是決定檢察公益訴訟質(zhì)效的關(guān)鍵，所以調(diào)查核實必須緊緊圍繞證據(jù)展開。如何依照法定程序收集證據(jù)，如何確定和承擔(dān)合理的證明責(zé)任，是進一步完善檢察公益訴訟的重要問題。目前，最高人民檢察院制發(fā)的《公益訴訟辦案指南》中對公益訴訟起訴條件的規(guī)定比較嚴(yán)格，事實上加重了證明責(zé)任，提高了證明標(biāo)準(zhǔn)。另外在實踐中有些辦案人員對檢察公益訴訟的證明責(zé)任認(rèn)識上存在誤區(qū)，需要在檢察公益訴訟立法中加強對這些問題的研究，以建立科學(xué)合理可行的檢察公益訴訟證據(jù)規(guī)則和證明體系。

4. 完善全方位的保障措施。徒法不足以自行。由于調(diào)查核實權(quán)缺乏強制力保障，更加需要全方位的保障機制。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實轉(zhuǎn)變“行權(quán)保障定要通過懲罰機制”的觀念，增強整體意識、協(xié)同意識、合作意識，調(diào)動方方面面的積極性、能動性，發(fā)揮檢察公益訴訟調(diào)查核實的正向作用和積極意義。一是構(gòu)建內(nèi)部高效聯(lián)動機制。檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)形成縱向聯(lián)動、橫向配合、上下一體、指揮有力、協(xié)作密切、運轉(zhuǎn)高效的一體化辦案機制。從縱向看，基層院處于辦案一線，應(yīng)充分發(fā)揮摸排線索、熟悉情況的調(diào)查便利；上級院則應(yīng)強化對重大疑難復(fù)雜案件的督辦督導(dǎo)，繼續(xù)完善提辦、領(lǐng)辦、參辦、交辦和掛牌督辦制度，在線索研判、人員調(diào)配、調(diào)查取證等方面發(fā)揮統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)指揮、排除干擾等優(yōu)勢，凝聚調(diào)查合力。從橫向看，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)各部門在各自依法行使職權(quán)時，應(yīng)加強信息共享、案件查詢、案件協(xié)查等工作機制建設(shè)。特別是，刑事檢察部門移送線索立案后，應(yīng)有效利用刑事案件偵辦中獲取的有關(guān)證據(jù)提高調(diào)查效率。二是建立外部良性協(xié)作機制。行政機關(guān)作為被監(jiān)督者也是調(diào)查核實的協(xié)助者，是與調(diào)查核實權(quán)行使關(guān)聯(lián)最為密切的外部機關(guān)。必須構(gòu)建與行政機關(guān)的良好合作關(guān)系，為調(diào)查核實中的信息收集提供便利，為專業(yè)問題的解決提供支持。檢察機關(guān)在進行公益訴訟時，要積極爭取同級黨委和人大的支持，可以就調(diào)查核實工作中遇到的突出問題、類案問題、影響重大的監(jiān)督問題，以工作報告、專題報告等形式向黨委、人大匯報，也可就具體案件邀請人大代表參加公開宣告、跟蹤評估、實地回訪、案件聽證等，提供決策參考并爭取支持。面對極端的被調(diào)查對象、單位或被監(jiān)督者不理解、不配合的情況，可以借力具有執(zhí)法司法權(quán)力的其他相關(guān)部門，比如監(jiān)委、公安、法院等，移送相關(guān)責(zé)任人員的違法犯罪線索，借用這些部門在偵查、執(zhí)行等方面的強制力助力調(diào)查核實取得實效。三是加強專業(yè)人才的培養(yǎng)、專業(yè)力量的儲備。由于公益訴訟涉及的領(lǐng)域廣、專業(yè)性強，往往調(diào)查核實具有很大的難度，要充分認(rèn)識到有效開展調(diào)查核實對專業(yè)性人才和知識的要求。這就要求檢察機關(guān)著力培養(yǎng)一批專門的公益訴訟專業(yè)人才，為辦案人員提供專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，增強辦案人員在大數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)代科技應(yīng)用等方面的業(yè)務(wù)能力，提升檢察人員在公益訴訟工作中運用調(diào)查核實權(quán)的專業(yè)技能。四是加強智慧檢察在公益訴訟領(lǐng)域的建設(shè)。要充分發(fā)揮現(xiàn)代科技對調(diào)查核實的賦能作用，著力推動調(diào)查取證與技術(shù)力量深度融合，通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、無人機航拍、衛(wèi)星遙感、檢測鑒定等，實現(xiàn)取證從傳統(tǒng)“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，建立和完善大數(shù)據(jù)收集和分析系統(tǒng)，對12345 政務(wù)平臺、統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)等數(shù)據(jù)開展模塊化、類型化、異動化數(shù)據(jù)抓取和分析。五是完善鑒定機構(gòu)和專家?guī)旖ㄔO(shè)。在推動規(guī)范和完善現(xiàn)有鑒定機構(gòu)分類、資質(zhì)和收費的同時，推動建設(shè)和培育一批符合現(xiàn)實需求的新型鑒定機構(gòu)。要加強專家?guī)旖ㄔO(shè)，可以聘請環(huán)境保護、國土資源監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、審計財務(wù)會計等方面有專門知識的人員作為專家?guī)斐蓡T，協(xié)助解決調(diào)查核實中的專業(yè)難題。

五、結(jié)語

檢察公益訴訟制度，是我國檢察機關(guān)以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，是一種具有中國特色的社會主義公益訴訟制度。檢察機關(guān)開展公益訴訟，是為了更好地維護國家利益和社會公共利益，通過“訴”的形式拓展法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑，對完善法律監(jiān)督體系，監(jiān)督和制約行政權(quán)力均具有重要意義。調(diào)查核實權(quán)作為保障檢察公益訴訟順利運行和取得實效的基礎(chǔ)性權(quán)力配備和前提性保障手段，應(yīng)當(dāng)最大限度發(fā)揮其應(yīng)有作用。在檢察公益訴訟立法和公益訴訟實踐中，應(yīng)當(dāng)對調(diào)查核實權(quán)的地位和作用有足夠的認(rèn)識，加強對調(diào)查核實權(quán)的理論研究，立足中國司法實際，結(jié)合司法改革語境，努力厘清檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵和外延，健全其運行和保障機制，以保證檢察公益訴訟這一新型訴訟制度和法律監(jiān)督方式行穩(wěn)致遠，不斷發(fā)展，不斷完善。