我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)機(jī)制的政策演變及優(yōu)化

摘要：加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。但鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品，其自身有著非排他性、生產(chǎn)或者消費(fèi)外部性等特征，加之自上而下的輸入性供給模式缺乏激勵(lì)機(jī)制，造成很多設(shè)施未能得到妥善管護(hù)，出現(xiàn)“公地悲劇”。本文分析了新中國成立以來我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管護(hù)機(jī)制的政策演變過程以及各階段存在的問題，提出了政策優(yōu)化的對策建議，以期為提升我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)質(zhì)量水平提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 公共基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)管護(hù)

* 基金項(xiàng)目：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部都市農(nóng)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金資助（編號：UA07）；山東鄉(xiāng)村振興實(shí)踐研究院2024年度鄉(xiāng)村振興研究課題“打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制研究”（編號：SDXCZX202411-02）。

一、問題提出

加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是黨中央作出的一項(xiàng)重大決策，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要內(nèi)容。近年來，我國大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，支持農(nóng)民群眾開展村莊清潔和綠化行動(dòng)，推進(jìn)“美麗家園”建設(shè)，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給得到極大改善。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后普遍存在“維修養(yǎng)護(hù)難題”，具體表現(xiàn)為“重建輕管”，甚至“只建不管”，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施損耗速度加快、利用效率低下。究其原因，一方面，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維修養(yǎng)護(hù)屬于典型的公共物品，缺乏私人投資收益和激勵(lì)機(jī)制，市場機(jī)制無法提供管護(hù)服務(wù)，出現(xiàn)“市場失靈”；另一方面，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維修養(yǎng)護(hù)以政府單一供給為主，由此產(chǎn)生財(cái)政壓力大、效率低、監(jiān)督不足等問題，又出現(xiàn)“政府失靈”。由于同時(shí)存在“市場失靈”和“政府失靈”雙重失靈，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)廣泛遭遇“公地悲劇”，公共基礎(chǔ)設(shè)施未能得到妥善維護(hù)，已投入的資源未能充分發(fā)揮應(yīng)有功能，導(dǎo)致資源極大浪費(fèi)。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)政策設(shè)計(jì)研究迫在眉睫。

二、我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)政策變遷

新中國成立以來，按供給主體劃分，我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管護(hù)政策大致經(jīng)歷5個(gè)階段。

（一）新中國成立初期（1949-1957年）

新中國成立之前，我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，農(nóng)村公路、水利、電力、郵電等公共設(shè)施基本處于空白狀態(tài)，農(nóng)民生活極為不便。新中國成立之初，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國開始進(jìn)行鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況慢慢改善，農(nóng)民生活條件逐漸好轉(zhuǎn)。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，生產(chǎn)工具落后，生產(chǎn)經(jīng)營能力低，因此國家從1953年開始對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。1955年，中共中央通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，標(biāo)志著初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社運(yùn)動(dòng)開始，農(nóng)戶作為獨(dú)立的生產(chǎn)單位開始逐步消失，由非家庭成員結(jié)成的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”正式誕生。1956年，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》通過，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社形成，農(nóng)民的土地及其他生產(chǎn)資料正式實(shí)現(xiàn)集體化，農(nóng)民沒有能力開展鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)工作。

這一時(shí)期，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)完全由政府統(tǒng)籌安排。我國建立了高度集中的財(cái)政體制，具有“劃分收支，分級管理”的顯著特點(diǎn)，中央財(cái)政和省級財(cái)政占財(cái)政總收入的絕大部分，縣級財(cái)政收入所占比例很小。因此縣級財(cái)政沒有能力進(jìn)行大規(guī)模的鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。同時(shí)，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平較為落后，建設(shè)資金非常稀缺，又實(shí)施“工業(yè)優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村成為發(fā)展重工業(yè)的重要資本積累來源，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是資金凈流出的領(lǐng)域。這一時(shí)期，受各方面條件限制，國家沒有對鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行全局性、大規(guī)模的戰(zhàn)略投資，建設(shè)投資很少。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是靠農(nóng)民自我供給，通過將農(nóng)民在較大范圍內(nèi)積極地動(dòng)員和組織起來，采取用勞動(dòng)力最大限度替代資金投入的路徑。農(nóng)村公路、水利、電力、郵電等公共設(shè)施建設(shè)停留在局部階段，以小規(guī)模群體為主，各地出現(xiàn)零星式的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，具有小范圍自發(fā)式建設(shè)的顯著特征。

同時(shí)，為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，國家也開始進(jìn)行一些鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和整修，我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施條件開始得到改善。例如，新中國成立之初，我國農(nóng)村地區(qū)公路交通十分落后。為了改變落后的交通狀況，“一五”計(jì)劃提出，要重點(diǎn)整修運(yùn)輸繁忙的公路，新建和整修適合當(dāng)?shù)剡\(yùn)輸工作需要的道路。為了滿足農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品等運(yùn)輸需要，從1955年開始，全國各地開始大力建設(shè)農(nóng)村公路，公路空白縣數(shù)量大幅下降，很多地方結(jié)束了不通公路的歷史。這一時(shí)期，由于國家并沒有開展大規(guī)模建設(shè)，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量總體較少，因此管護(hù)問題并不突出。

（二）人民公社時(shí)期（1958-1978年）

1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》出臺(tái)后，我國迅速在全國范圍內(nèi)開展了人民公社化運(yùn)動(dòng)，建立了公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)三級所有并且以生產(chǎn)小隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社體制。人民公社具有兩個(gè)方面最明顯的特點(diǎn)，其一是人民公社承擔(dān)著政治與經(jīng)濟(jì)兩方面的建設(shè)任務(wù)，其二是“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”。人民公社用“財(cái)政包干”的財(cái)政管理辦法取代了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財(cái)政體制。

該時(shí)期中央財(cái)政并不承擔(dān)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)，人民公社承擔(dān)了主要的建設(shè)和管護(hù)任務(wù)。尤其是在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)費(fèi)用很少從中央財(cái)政獲得，只能從集體經(jīng)濟(jì)獲得。人民公社實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”的體制，客觀上使得人民公社擁有統(tǒng)一大規(guī)模調(diào)動(dòng)資金、土地、勞動(dòng)力和物資的能力。在這一時(shí)期，由于大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)和各地大辦工業(yè)的需求，人民公社通常以義務(wù)工的形式，組織大量村民參與水庫、溝渠、塘堰、河湖以及道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)工作。例如，從1958年起，全國上下掀起了“全黨辦交通”的熱潮，截至1961年底全國新增公路通車?yán)锍桃呀?jīng)達(dá)到了25.54萬千米。我國不僅大規(guī)模開展了公路新建工作，還高度重視公路管護(hù)事項(xiàng)。從1961年開始，我國組織了對低級公路的升級工作，將原來的簡易公路進(jìn)行了改造提升，公路質(zhì)量得到了顯著提高。1960年，我國公路鋪面率為51%，到1965年底，我國公路鋪面率提高到59.2%。

總的來看，人民公社時(shí)期我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)取得了顯著成績。例如，截至1976年底，我國公路通車?yán)锍踢_(dá)到82.34萬千米，比1965年增長60%，其中：有路面的公路57.89萬千米，比1965年增長89.9%；高級、次高級路面的公路為10.77萬千米，比1965年增長18.6倍。人民公社時(shí)期我國公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民的自我供給或自我投入，農(nóng)民參與村內(nèi)道路建設(shè)的勞動(dòng)，絕大部分是以義務(wù)工的形式而沒有“工分”報(bào)酬的。這一時(shí)期，我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施總體數(shù)量和質(zhì)量水平都比較低。人民公社時(shí)期是處于高度集權(quán)的嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)實(shí)行的是自上而下的供給決策機(jī)制，同時(shí)由于人民公社實(shí)行嚴(yán)格化的行政管理，農(nóng)民的一切活動(dòng)均由公社統(tǒng)一管理。

（三）改革開放后（1979-2005年）

改革開放后，人民公社體制開始解體，各地陸續(xù)恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然擁有行使基層政權(quán)的職能，然而同人民公社相比，其調(diào)動(dòng)資金、土地、勞動(dòng)力和物資的能力大幅度降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難像人民公社那樣，能夠大規(guī)模組織轄區(qū)內(nèi)的水庫、溝渠、塘堰、河湖以及道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)活動(dòng)。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)級財(cái)政實(shí)施“定收定支、收支掛鉤、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收分成”的分稅制后，鄉(xiāng)級財(cái)政可支配的財(cái)力下降，從而降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的財(cái)政投入力度。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的任務(wù)仍在村集體經(jīng)濟(jì)組織，但此時(shí)農(nóng)民已經(jīng)成為生產(chǎn)經(jīng)營主體和基本核算單位，具有高度的自主權(quán)。這一時(shí)期，同人民公社相比，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的組織動(dòng)員能力大幅度降低，集體經(jīng)濟(jì)用于鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的盈余很少，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)被削弱。

為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村作為農(nóng)村公共物品的建設(shè)主體，只能通過擴(kuò)大財(cái)源來尋找資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過征收農(nóng)業(yè)“四稅”（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）、屠宰稅和“三提五統(tǒng)”來擴(kuò)大財(cái)源。特別是1994年，新的財(cái)政制度規(guī)定，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所有，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收稅的積極性，部分地區(qū)出現(xiàn)了多征亂征的情況，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村級組織可以對農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”（“三提”包括公積金、公益金和管理費(fèi)，“五統(tǒng)”包括鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)），這是村級公益事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

此階段，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的負(fù)擔(dān)主體仍然是村集體和農(nóng)民。在決策機(jī)制上，仍然延續(xù)了過去的自上而下的決策機(jī)制。但對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體，村干部在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)中有了一定的決策權(quán)。同時(shí)，隨著農(nóng)民變成具有獨(dú)立自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和勞動(dòng)自主權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營主體后，農(nóng)民逐漸有了對鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的需求意識。

（四）農(nóng)村稅費(fèi)改革后（2006-2016年）

為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從2006年1月1日起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，取消“三提五統(tǒng)”。為改變農(nóng)村落后面貌，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，并明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求。2006年中央一號文件專門以推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為主題，明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)條件”。但在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，由于大部分農(nóng)村沒有固定的收入來源，政府財(cái)政投入又難以在短時(shí)間內(nèi)填補(bǔ)資金缺口，同時(shí)城鎮(zhèn)化背景下留在農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力減少，加上“兩工”取消，這些因素使鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)籌工籌勞數(shù)量明顯減少，發(fā)展受到影響。

為積極破解村內(nèi)道路建設(shè)等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏問題，國家實(shí)行“多予、少取、放活”方針，不再向農(nóng)村提取資源，反而向農(nóng)村輸入大量資源，農(nóng)村公共物品供給發(fā)生了新變化。2008年，按照相關(guān)文件精神和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)改小組、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部三部門聯(lián)合推行村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。農(nóng)村公共物品供給大致可以分兩種方式：一是國家財(cái)政型供給，即由各級各類國家相關(guān)部門向農(nóng)村劃撥各種專項(xiàng)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是村社自助型供給，即村社通過“一事一議”方式籌資籌勞進(jìn)行的公共事業(yè)建設(shè)。由于村民自籌的資金經(jīng)常不足以應(yīng)付公共事業(yè)支出，“一事一議”往往需要政府項(xiàng)目資金的輔助和配合，或者通過其他途徑支撐（如個(gè)人捐款、企業(yè)捐款等）。

從2014年開始，中央及各地政府加大了財(cái)政投入力度，不僅要求鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“量的增長”，更是開始對鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)“質(zhì)的提升”提出明確要求。例如，2014年我國提出建設(shè)“四好農(nóng)村路”，要求進(jìn)一步把農(nóng)村公路建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營好。2015年《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見》提出，到2020年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算。

（五）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后（2017年至今）

2017年，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。2019年10月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》，專門針對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作進(jìn)行了總體部署和明確要求，為深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，以及推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興提供重要支撐。2020—2024年，中央一號文件圍繞持續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)給出了明確要求。其中，2020年提出鼓勵(lì)有條件的地方對農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助；2021年提出“健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)機(jī)制” “落實(shí)管養(yǎng)主體責(zé)任”“有條件的地區(qū)推廣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化第三方治理”等；2022年提出“明晰鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，以縣域?yàn)閱挝唤M織編制村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任清單”“扎實(shí)開展農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革試點(diǎn)”；2023年提出“落實(shí)村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任”；2024年提出“完善農(nóng)民參與和長效管護(hù)機(jī)制”“加強(qiáng)專業(yè)化管護(hù)”的要求。

鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，也是建設(shè)現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容。為持續(xù)深入打造宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面擴(kuò)展到農(nóng)村道路、農(nóng)村防汛抗旱和供水保障、鄉(xiāng)村清潔能源、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流、數(shù)字鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村級綜合服務(wù)設(shè)施提升、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升等各個(gè)方面，取得了顯著成效。截至2023年底，全國農(nóng)村自來水普及率達(dá)90%，規(guī)模化供水工程覆蓋農(nóng)村人口比例為60%；全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超73%，農(nóng)村生活污水治理（管控）率超40%，90%以上的行政村生活垃圾得到收運(yùn)處理；具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路、通客車；農(nóng)村光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)通信基站實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋，全國農(nóng)村寬帶用戶總數(shù)達(dá)1.92億戶；累計(jì)建設(shè)5萬多個(gè)具有地方特色的美麗鄉(xiāng)村，村容村貌煥然一新，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善。

此階段，國家將鄉(xiāng)村建設(shè)作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域，持續(xù)加大中央預(yù)算內(nèi)投資，通過“萬企興萬村”行動(dòng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量和社會(huì)資本的加入，不斷強(qiáng)化對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維的技術(shù)支撐、人才支撐和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推動(dòng)建立自下而上、村民自治、農(nóng)民參與的實(shí)施機(jī)制，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)呈現(xiàn)出管護(hù)責(zé)任進(jìn)一步明晰、農(nóng)民參與度進(jìn)一步提升、管護(hù)專業(yè)性進(jìn)一步增強(qiáng)的良好趨勢，為各地扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、提升公共服務(wù)能力、打造宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村提供了堅(jiān)實(shí)保障。

三、我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)存在的問題

受全國各地城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、管護(hù)機(jī)制不靈活、管護(hù)配套制度不完善等因素的影響和制約，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施從建設(shè)和管護(hù)上面臨著諸多共性問題。

（一）重建設(shè)輕規(guī)劃

村莊作為基層公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的“主戰(zhàn)場”，村莊規(guī)劃直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)布局、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共資源配置等方方面面。近年來中央一號文件指出，“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃”“編制村容村貌提升導(dǎo)則”“加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制實(shí)效性、可操作性和執(zhí)行約束力，強(qiáng)化鄉(xiāng)村空間設(shè)計(jì)和風(fēng)貌管控”。但目前來看，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃編制整體進(jìn)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃更是不被重視或者缺乏。究其原因，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺乏財(cái)力和人力支持、各地國土空間規(guī)劃編制普遍滯后、村莊規(guī)劃先行先試經(jīng)驗(yàn)不足等。村莊布局的不合理與不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致無法形成集聚效應(yīng)。村莊規(guī)劃的滯后增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度，造成了土地資源的浪費(fèi)。

（二）資金投入不穩(wěn)定

一是基礎(chǔ)設(shè)施建管分離。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資主要用于新增項(xiàng)目建設(shè)，管護(hù)資金未納入建設(shè)成本，導(dǎo)致管護(hù)投入不足，進(jìn)而使得部分公共基礎(chǔ)設(shè)施處于低效甚至無效運(yùn)營狀態(tài)，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。二是管護(hù)資金來源單一。管護(hù)資金主要依賴政府專項(xiàng)補(bǔ)助投入，社會(huì)資金和民間資金籌措不足，且措施乏力；縣鎮(zhèn)各級財(cái)政壓力較大，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，缺少產(chǎn)業(yè)支撐，可支配資金少，導(dǎo)致管護(hù)資金出現(xiàn)較大缺口。三是既有資金難以盤活。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施使用周期長、管護(hù)投入大、公益性為主，很難形成有資金保障的長效管護(hù)機(jī)制。

（三）主體責(zé)任不明晰

一是重建設(shè)輕管護(hù)。在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)中，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的“三高標(biāo)準(zhǔn)”，往往只注重前兩個(gè)，建設(shè)者和受益者聯(lián)系不夠緊密，輕管護(hù)甚至不管護(hù)，既影響了生產(chǎn)生活，又浪費(fèi)了資源，導(dǎo)致農(nóng)民群眾滿意度降低。二是權(quán)責(zé)矛盾突出。部分地區(qū)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)存在權(quán)責(zé)缺位、權(quán)責(zé)越位、管理脫節(jié)等情況，設(shè)施臺(tái)賬清單和管護(hù)責(zé)任清單不明晰，缺乏部門協(xié)同管護(hù)的工作機(jī)制。三是政策配套不力。缺乏鼓勵(lì)相關(guān)主管部門和村集體開展市場化運(yùn)作、“建管一體”模式、“城鄉(xiāng)一體化”模式、“使用者付費(fèi)”制度等創(chuàng)新探索，導(dǎo)致農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)在人員配置、資金爭取、運(yùn)維機(jī)制等方面難以突破。

（四）群眾參與不積極

一是參與意識不強(qiáng)。部分農(nóng)民群眾主觀地認(rèn)為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)都是政府和集體的事情，主動(dòng)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)意愿不高，“等靠要”思想嚴(yán)重，成了“局外人”“旁觀者”。二是政府宣傳不夠。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治，是與廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的實(shí)事好事，現(xiàn)有的宣傳和示范效應(yīng)發(fā)揮不夠，在提升農(nóng)民群眾的公共衛(wèi)生意識、環(huán)保意識，以及調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性等方面仍需加強(qiáng)。三是管護(hù)不夠?qū)I(yè)。受“空心村”的影響，管護(hù)群體主要是文化水平偏低、思想觀念陳舊的老年人，缺少專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)，導(dǎo)致管護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和層次較低，設(shè)施維護(hù)的系統(tǒng)性、專業(yè)性不夠，難以滿足分類化管護(hù)工作的要求。

四、完善我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的建議

做好鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)工作，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的有力支撐，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要基礎(chǔ)。為提升我國鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)質(zhì)量水平，現(xiàn)提出以下對策建議。

（一）充分發(fā)揮有為政府的作用

鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)是一項(xiàng)公共服務(wù)，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是完善法律法規(guī)。要加強(qiáng)立法工作，將開展鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、保障機(jī)制等以法律制度固定下來，有效保障鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作持續(xù)有效開展。二是制定科學(xué)規(guī)劃。堅(jiān)持因地制宜、分區(qū)施策，合理做好規(guī)劃，統(tǒng)籌、規(guī)范各地鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作。按照“建管一體”原則，整體謀劃鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和管護(hù)。三是強(qiáng)化監(jiān)督考核。建立管護(hù)責(zé)任制度，明確管護(hù)責(zé)任主體、對象和標(biāo)準(zhǔn)等，健全運(yùn)行維護(hù)工作考評機(jī)制，加強(qiáng)對維護(hù)質(zhì)量和服務(wù)效果的監(jiān)督檢查和績效評估。

（二）健全產(chǎn)權(quán)管理制度

清晰的產(chǎn)權(quán)界定有利于明確鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任主體，確保責(zé)、權(quán)、利的對等和統(tǒng)一。一是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)Q定著鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后管護(hù)責(zé)任的歸屬和落實(shí)。主要由財(cái)政資金投入建設(shè)的鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸相關(guān)政府部門所有；明確劃歸村級組織或者主要由村級組織興建的基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸村級組織所有；主要由市場主體興建的基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸投資主體所有。二是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，積極探索使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分置，鼓勵(lì)采取拍賣、外包、租賃等形式開展管護(hù)，推動(dòng)管護(hù)方式逐步由依靠行政管理向市場機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建協(xié)同共治管理體系

國內(nèi)外實(shí)踐和理論研究均表明，只有政府、市場和社會(huì)共同參加公共事務(wù)治理，才能實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給和公共資源的最優(yōu)化配置。除了發(fā)揮政府主導(dǎo)作用之外，還要建立起多元主體共同參與的組織管理體系。一是發(fā)揮農(nóng)戶主體作用。從權(quán)責(zé)一致的角度出發(fā)，為提高農(nóng)戶做好管護(hù)工作的積極性，在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)中，要積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)行、后期維護(hù)以及監(jiān)督考評等工作。二是明確責(zé)任分工。建立多部門權(quán)責(zé)明晰的分工協(xié)作機(jī)制，將縣級政府確定為鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行屬地管理職責(zé)，村級組織承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，行業(yè)主管部門負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。三是調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與。鼓勵(lì)社會(huì)資本和專業(yè)化企業(yè)參與鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，保障管護(hù)主體合理收益，形成多元化管護(hù)格局。

（四）建立多元化管護(hù)資金保障機(jī)制

資金不足是制約鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作開展的最關(guān)鍵問題之一。要拓寬資金來源渠道，建立起多元化融資機(jī)制。一是中央和地方政府加大財(cái)政資金支持力度。通過投入財(cái)政資金，體現(xiàn)管護(hù)工作的重點(diǎn)和方向，并帶動(dòng)其他渠道資金投入，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。二是引入市場化投融資機(jī)制。積極探索土地出讓收入資金、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益、開發(fā)性金融、特許經(jīng)營權(quán)融資、政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）、ABS模式（資產(chǎn)證券化）等多種融資方式。三是完善使用者付費(fèi)制度。積極探索鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施使用付費(fèi)制度，向村民適當(dāng)收取管護(hù)費(fèi)用，既緩解管護(hù)資金壓力，也提高村民責(zé)任意識。

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（作者單位：1.山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院休閑農(nóng)業(yè)研究所；2.泗水縣星村鎮(zhèn)人民政府；3.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所）