農(nóng)房盤活視角下宅基地利用合法化新解

摘要 農(nóng)房盤活有其政策背景，既有政策激勵(lì)也有政策限制。將適度放活農(nóng)房使用權(quán)的政策意蘊(yùn)分解后，厘清“適度”之界限與“放活”之方式，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)“盤活”之形式，得出以轉(zhuǎn)移所有權(quán)為錨而分為未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)與轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)并加以闡述?？剂楷F(xiàn)有政策分析得出，宅基地使用權(quán)并非無期限，且宅基地使用權(quán)依附于房權(quán)，房權(quán)可以吸收地權(quán)。為適度放活農(nóng)房之使用權(quán)以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提出建構(gòu)宅基地有權(quán)使用制度，輔之以農(nóng)房使用壽命為期限的盤活制度，但原農(nóng)房所有權(quán)人（宅基地使用權(quán)人）之權(quán)利會(huì)因是否轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)而有所不同。未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)的農(nóng)民，在農(nóng)房滅失后，可基于成員資格重新申請宅基地使用權(quán)，形成了物盡其用和權(quán)利保障的良性循環(huán)，反之則不然。從而引申出農(nóng)房盤活的構(gòu)想，包括農(nóng)房盤活中的主體確定、盤活形式的擴(kuò)張與限制、盤活的期限設(shè)置、盤活的底線堅(jiān)守與盤活的登記與備案。

關(guān)鍵詞 農(nóng)房盤活；依附；宅基地有權(quán)使用；轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)

中圖分類號 F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0258-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.062

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

New Interpretation of Legalization of Homestead Utilization from the Perspective of Rural Housing Revitalization

LI Hong-mao，WEN Chao，HOU Yan-fang et al

（Jiangxi Hakka Law Firm， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract Rural housing revitalization has its policy background， both policy incentives and policy constraints.After decomposing the policy implication of moderately relaxing the use right of rural housing， the boundary of “moderately” and the way of “relaxing” are clarified.Combined with the form of “revitalizing” in the pilot area， it is concluded that the boundary is divided into non-transferring ownership of rural housing and transfering ownership of rural housing with the transfer ownership as the anchor and explained.Considering the existing policy analysis， the use right of homestead is not indefinite， and the use right of homestead is attached to the housing right， which can absorb the land right.In order to moderately liberalize the use right of rural housing and increase farmers’ property income， it is proposed to construct the system of homestead right to use， supplemented by the revitalization system with the service life of rural housing as the deadline.However， the rights of the original owner of rural housing （the owner of the homestead right to use） will be different due to whether the ownership of rural housing is transferred.Farmers who do not transfer the ownership of rural housing， after the loss of rural housing， can re-apply for the right to use the homestead based on membership， forming a virtuous circle of material use and rights protection， otherwise.The proposition of rural housing revitalization includes the determination of the main body in rural housing revitalization， the expansion and limitation of the revitalization form， the time limit of revitalization， the persistence of the bottom line of revitalization and the registration and filing of revitalization.

Key words Rural housing revitalization;Attachment;The use right of homestead;Transfer of ownership of rural housing

基金項(xiàng)目 2022年度江西省研究生創(chuàng)新專項(xiàng)（YC2022-S644）。

作者簡介 李宏茂（1998—），男，江西吉安人，碩士，從事民商法研究。

收稿日期 2023-07-27

近幾年，眾多政策都明確提出“鼓勵(lì)村集體及其成員盤活閑置農(nóng)房”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《全面深化改革的決定》提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，……建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”。2018 年中央一號文件的出臺(tái)，標(biāo)志著“三權(quán)分置”政策從國家政策層面正式提出。針對宅基地制度改革，提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”，“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2019年中央一號文件“指出”穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容”，強(qiáng)調(diào)對宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)積極試點(diǎn)，為改革之設(shè)計(jì)提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2020年的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》同時(shí)寫明“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”，意在拓展各種盤活農(nóng)房之渠道，鼓勵(lì)進(jìn)行多樣化的實(shí)踐試點(diǎn)［1］。采取出租、合作、合資等方式引入發(fā)展要素，激活利用閑置農(nóng)房和當(dāng)?shù)刭Y源，或?qū)⒊蔀樵黾愚r(nóng)民財(cái)產(chǎn)性和鄉(xiāng)村振興的重要載體。由此觀之，理解“適度放活”的政策意蘊(yùn)是對其路徑實(shí)現(xiàn)進(jìn)行闡釋的前提和基礎(chǔ)。

從政策文件上看，農(nóng)村宅基地改革的目的是盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，促進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房資源的再利用，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，推動(dòng)鄉(xiāng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，同時(shí)又不影響農(nóng)民的居住保障［2］。適度放活宅基地目的在于“促進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房資源的再利用，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入”，“適度放活”是其實(shí)現(xiàn)手段或表達(dá)方式。在鄉(xiāng)村振興背景下，上述政策確認(rèn)了農(nóng)民對農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，并提出適度放活農(nóng)房使用權(quán)。而針對空心村、空心戶等農(nóng)房閑置現(xiàn)象，提出盤活農(nóng)房，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，這為農(nóng)房盤活利用提供了具體支撐?；谏矸莺偷赜蛐远碛械恼厥褂脵?quán)，借由房地天然依附性作為聯(lián)結(jié)，“過緊”地捆綁了其上的農(nóng)房資產(chǎn)，放寬宅基地作為福利與保障屬性的居住功能載體的利用方式，使得農(nóng)房不僅僅拘囿于農(nóng)戶居住這一單一利用方式，以便農(nóng)房資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到多樣化實(shí)現(xiàn)［1］，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”。農(nóng)房盤活，意即采取措施，使得農(nóng)房資產(chǎn)有效運(yùn)作，從而產(chǎn)生效益?；诖?，如何盤活農(nóng)房以促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)保障農(nóng)戶資格權(quán)及農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害，成為亟待解決的問題。

1 適度放活農(nóng)房使用權(quán)的政策意蘊(yùn)分解

“適度放活”的目的在于“盤活閑置宅基地和農(nóng)房資源，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”，“適度放活”是其實(shí)現(xiàn)手段或表達(dá)方式。因此，對于宅基地制度改革的政策意圖進(jìn)行解讀，其核心必然要落到對“適度放活”這一語詞的理解上，從而達(dá)到“盤活”之目的。

1.1 “適度”之界限 所謂“適度”，即強(qiáng)調(diào)的是界限要求，既不能低于底線，也不能突破上限。低于底線是指宅基地制度改革不是維持現(xiàn)狀保持不變，而是必須因應(yīng)實(shí)踐需求，需要進(jìn)行適于實(shí)踐的恰當(dāng)變革。突破上限是指宅基地制度改革之意旨并不是宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)和農(nóng)房流轉(zhuǎn)的全面放開，徹底實(shí)現(xiàn)對外流轉(zhuǎn)的全面解禁，如此變革的步子邁得太大，暫且擱置具體會(huì)給農(nóng)村社會(huì)和實(shí)踐帶來何種沖擊，其本身就是完全僭越現(xiàn)有法律規(guī)定，已然“過度”［1］。

何為“適度”，其前提必然是堅(jiān)持宅基地所有權(quán)由農(nóng)村集體享有，這一前提的破壞必然瓦解業(yè)已形成的宅基地制度本身。適度之要求，仍需堅(jiān)持“一戶一宅”“面積限定”，堅(jiān)持宅基地的福利保障性質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借其身份可以無償分配取得并且無償使用宅基地。適度之著力點(diǎn)，在于通過適度擴(kuò)展宅基地的用途，從而適度放寬宅基地居住用途對農(nóng)房利用方式的限制［1］。適度之表現(xiàn)，是使具有福利保障性質(zhì)而不得用以獲利的宅基地使用權(quán)與具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)且可以利用其獲利的房屋進(jìn)行適度解綁，讓農(nóng)房作為一種生產(chǎn)要素投入市場流通中，使不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的外部社會(huì)主體可作為農(nóng)民房屋的權(quán)利人利用農(nóng)房開展小規(guī)模、無污染、不擾民的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，從而為鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化教育等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用房空間，激發(fā)農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

1.2 “放活”之方式 所謂“放活”，顧名思義，包含有兩個(gè)方面，即“放”與“活”，“放”是前因，“活”為結(jié)果，欲實(shí)現(xiàn)“盤活”之目的，必先落實(shí)“放開”之要求。第一是“放”，與“緊”相對，當(dāng)下狀態(tài)即為“緊”，改革方向即為著手“放”?；谏矸莺偷赜蛐远碛械恼厥褂脵?quán)，借由房地天然依附性作為聯(lián)結(jié)，“過緊”地捆綁了其上的農(nóng)房資產(chǎn)，放寬宅基地作為福利與保障屬性的居住功能載體的利用方式，使得農(nóng)房不僅僅拘囿于農(nóng)戶居住需要這一單一利用方式，以便農(nóng)房資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到多樣化實(shí)現(xiàn)［1］，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”。第二是“活”，所謂“活”主要是指“盤活”，與“放”的區(qū)別在于“放”置重于解禁放寬，而“活”關(guān)鍵在于豐富靈活農(nóng)房的開發(fā)利用方式，“鼓勵(lì)農(nóng)村閑置宅基地對外流轉(zhuǎn)開辦農(nóng)家樂、精品民宿的辦法，引導(dǎo)已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶的子女繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán)開展旅游經(jīng)營，鼓勵(lì)更多人才從城鎮(zhèn)回流農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”［4］，破除宅基地單一居住功能對農(nóng)房的禁錮，為農(nóng)民擴(kuò)寬財(cái)產(chǎn)性收入渠道，創(chuàng)造長期穩(wěn)定的收益提供制度安排。

何為“放活”，在宅基地制度改革的背景下，“放活宅基地”就是要在保證宅基地的集體所有權(quán)和保障農(nóng)民滿足基本居住的前提下，尋找增加財(cái)產(chǎn)性收入與居住保障之間的平衡點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)出可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的具體路徑，化解農(nóng)房閑置浪費(fèi)與外部主體對農(nóng)房利用需求之間的實(shí)踐困局，激發(fā)農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性使其作為一種生產(chǎn)要素投入市場，以促進(jìn)對農(nóng)房資源的盤活利用和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收［1］。

1.3 “盤活”之形式 正如表1所述，在試點(diǎn)地區(qū)的盤活實(shí)踐中，歸納為買賣、租賃、入股、抵押和自營這5種模式。以是否轉(zhuǎn)移所有權(quán)為錨進(jìn)行分析：農(nóng)房買賣中，農(nóng)房所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移；農(nóng)房租賃中，僅轉(zhuǎn)移了農(nóng)房使用權(quán)；以農(nóng)房作價(jià)入股中，農(nóng)房所有權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移；農(nóng)房抵押中，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之前，農(nóng)房所有權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，但是在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)以后，暫且擱置農(nóng)房抵押如何實(shí)現(xiàn)的爭議，僅農(nóng)房所有權(quán)勢必發(fā)生轉(zhuǎn)移；在農(nóng)房自營中，農(nóng)房所有權(quán)并未發(fā)生變動(dòng)。綜合上述分析，得出現(xiàn)有盤活形式在以轉(zhuǎn)移所有權(quán)為錨進(jìn)行分析后，可以是否轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)進(jìn)行分類探討。

2 法律供給：以宅基地有權(quán)使用為中心

要解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外主體在受讓農(nóng)房后對宅基地使用權(quán)的合法化問題，必須回落到我國現(xiàn)行的法律實(shí)際，一味忽視現(xiàn)實(shí)際況，從學(xué)者自我前見性的假設(shè)前提（宅基地使用權(quán)“依法可以”對外流轉(zhuǎn)）進(jìn)行路徑及其后期的制度構(gòu)造研究無異于架設(shè)“空中樓閣”。無論是“法定租賃權(quán)”“次級用益物權(quán)”和“地上權(quán)”，還是轉(zhuǎn)化為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)”，歸根結(jié)底都是用于詮釋宅基地使用人的權(quán)利樣態(tài)并使之合法化的設(shè)想。有學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是獲取收益的基礎(chǔ)，且產(chǎn)權(quán)是可分解的權(quán)利束，這決定了權(quán)利主體對分解后產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易而形成利益關(guān)系的可能，產(chǎn)權(quán)只有在交易中才能增加財(cái)產(chǎn)價(jià)值［5］。鑒于此，為盤活農(nóng)房使用權(quán)，筆者提出，農(nóng)房一旦流轉(zhuǎn)使用權(quán)，農(nóng)房受讓人就享有了對宅基地的“有權(quán)使用”（“有權(quán)使用”并不同于宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)人仍為農(nóng)戶，有權(quán)使用是一種狀態(tài)，同為民事利益，如同占有，也應(yīng)受法律保護(hù)），建構(gòu)宅基地有權(quán)使用制度，輔之以農(nóng)房使用壽命為期限的盤活制度。通過民事利益輔助民事權(quán)利，促進(jìn)交易的形成和資源的盤活。只有以有權(quán)使用為中心，才能促進(jìn)權(quán)利和資源的雙配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)房盤活的政策目標(biāo)。

“盤活”之意義，至少包括3個(gè)方面：一是培育放活主體，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織對本集體內(nèi)閑置農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一盤活利用，引導(dǎo)返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，支持外部主體有序參與盤活利用工作，推動(dòng)形成多方參與、合作共贏的良好局面。二是創(chuàng)新放活機(jī)制，例如推動(dòng)金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，為農(nóng)村閑置農(nóng)房盤活利用提供支持。三是規(guī)范放活行為，確保盤活利用的閑置農(nóng)房依法取得、權(quán)屬清晰，不得違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地。

2.1 宅基地使用權(quán)無期限的質(zhì)疑

2.1.1 宅基地使用權(quán)緣起。我國宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民可基于成員身份申請宅基地使用權(quán)，而其最初是由農(nóng)民集體賦予成員的一種最低生存保障，兼具保障性和福利性。有學(xué)者認(rèn)為其帶有無償無期限使用的社會(huì)主義色彩［6］，宅基地制度帶有長期持有性［7］，甚至無期限的占有使用展現(xiàn)了“所有權(quán)”的表象。8然而，根據(jù)我國法律，土地利用必須遵守土地用途管制，得出宅基地的用途只能是用于建造住宅及其附屬設(shè)施?；诖耍课萦衅涫褂脡勖?，即房在權(quán)在，房毀權(quán)滅。換言之，宅基地使用權(quán)是為建造住宅性房屋而給予農(nóng)民的最低生存保障，如果主觀目的并非建造房屋又或是房屋客觀上不復(fù)存在，則無法獲得宅基地使用權(quán)或者宅基地使用權(quán)即告消滅。具言之，在實(shí)踐中，既存在農(nóng)房因年久失修而產(chǎn)生的倒塌等問題，致使農(nóng)房所有人翻建、重建等，也存在基于公共利益而為的征地拆遷行為（《民法典》第243條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。……征收組織、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件），致使房屋被征收，而上述產(chǎn)生的共同結(jié)果就是，宅基地使用權(quán)伴隨著房屋的消滅而消滅，成員需要重新申請宅基地使用權(quán)。由此得出宅基地使用權(quán)并非無期限的。

2.1.2 類似權(quán)利參照。在我國社會(huì)保障體系尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋的狀況下，宅基地使用權(quán)旨在處理居住問題，土地承包經(jīng)營權(quán)旨在處理衣食來源問題，上述制度彰顯了鮮明的福利屬性，其二者并駕齊驅(qū)，為維護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用［9］。而反觀《民法典》第332條，分別規(guī)定了耕地、草地和林地的承包期。同樣作為農(nóng)村的保障性制度，而在期限安排上卻是迥異的，實(shí)屬罕見。此外，依據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條，其分別規(guī)定了居住用地、工業(yè)用地等不同類型用地的土地使用權(quán)最高出讓年限。同樣作為土地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)年限卻未見規(guī)定。

由上述分析得出，宅基地使用權(quán)并非無期限的，且土地承包經(jīng)營權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)均有年限限制，因此宅基地使用權(quán)需要有特定的年限限制才比較合理，在保證制度多元化的同時(shí)兼顧同一性。他山之石可以攻玉，在權(quán)利構(gòu)造（期限設(shè)置）上，若以土地經(jīng)營權(quán)等類似權(quán)利為樣本，通過期限設(shè)置這一技術(shù)手段，能從根本上逾越宅基地使用權(quán)身份性過強(qiáng)所造成的過度捆綁進(jìn)而阻礙農(nóng)房盤活這一實(shí)踐鴻溝。在宅基地使用權(quán)之上認(rèn)可宅基地的有權(quán)使用狀態(tài)，可以供外部主體獲得農(nóng)房所有權(quán)之時(shí)同步對宅基地保有合法權(quán)源。

2.2 宅基地使用權(quán)依附性之?dāng)U張

2.2.1 宅基地使用權(quán)之依附性。首先，韓世遠(yuǎn)［10］在提出“法定租賃權(quán)”構(gòu)想時(shí)就指出了“農(nóng)房與宅基地使用權(quán)存在依附性”。其次，依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》指出，農(nóng)戶申請宅基地使用權(quán)，需向組織提出宅基地和房屋建造的書面申請，可得出宅基地使用權(quán)與房屋之共生性。再者，依據(jù)《民法典》第364條之規(guī)定，得出房屋被征收后，需對失去宅基地的農(nóng)民重新分配宅基地，由此得出“房權(quán)滅失則地權(quán)也滅失”。最后，依據(jù)“自然資源部的第3226號建議的答復(fù)”，得出宅基地使用權(quán)不能在房屋不存在時(shí)單獨(dú)被繼承，在繼承關(guān)系中，依附性愈加明顯。我國法律雖然將宅基地物權(quán)與房屋物權(quán)相互獨(dú)立，但在交易領(lǐng)域，二者仍是捆綁模式，即采“房地一體化”。結(jié)合上述分析，得出宅基地使用權(quán)與農(nóng)房所有權(quán)之間“共生共滅”，且宅基地使用權(quán)無法單獨(dú)存在，其依附于農(nóng)房所有權(quán)。

2.2.2 依附性之?dāng)U張——房權(quán)吸收地權(quán)。上文已得出宅基地使用權(quán)依附于農(nóng)房所有權(quán)而存在，且對比現(xiàn)有“三權(quán)分置”與原有“二權(quán)分置”來看，得出身份屬性已被現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)所剝離［11］，而存在于宅基地資格權(quán)的內(nèi)容之中。基于此，農(nóng)房受讓人一旦獲得農(nóng)房所有權(quán)或者使用權(quán)，就能夠?qū)φ厥褂脵?quán)構(gòu)成有權(quán)使用，此種有權(quán)使用的本權(quán)，是謂不包含身份屬性的宅基地使用權(quán)。換言之，農(nóng)房一旦轉(zhuǎn)讓，受讓人享有的房權(quán)可以吸收地權(quán)，處于有權(quán)使用的事實(shí)狀態(tài)，但此種有權(quán)使用的期限，既需要受到轉(zhuǎn)讓約定的限制，又需要受到農(nóng)房使用壽命的限制。

2.2.3 宅基地有權(quán)使用之構(gòu)造。在該研究第一部分中已經(jīng)闡明，現(xiàn)有盤活形式在以轉(zhuǎn)移所有權(quán)為錨進(jìn)行分析后，可以是否轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)進(jìn)行分類探討?；诖耍挛膶⑵浣绶譃椤稗D(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)”與“未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)”加以探討，需要指出的是，無論是否轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)，農(nóng)房受讓人就享有了對宅基地的“有權(quán)使用”，建構(gòu)宅基地有權(quán)使用制度，輔之以農(nóng)房使用壽命為期限的盤活制度。僅在不同情形下，原農(nóng)房所有權(quán)人（宅基地使用權(quán)人）的權(quán)利會(huì)有所不同。

（1）轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)。在允許農(nóng)房買賣及抵押的場景中，無論是基于買賣而辦理的過戶登記，還是由抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，農(nóng)房所有權(quán)均以發(fā)生轉(zhuǎn)移。在此種盤活語境下，出賣農(nóng)房之農(nóng)民主體，大多由于生存居住的權(quán)利已經(jīng)得到替代性保障而追求農(nóng)房的資產(chǎn)性收入；抵押農(nóng)房之農(nóng)民主體，基于交易安全之保障與市場經(jīng)濟(jì)秩序之維護(hù)而產(chǎn)生的抵押權(quán)BPdmdnE10h2kLox/d+WJR4u3SBGJEoQ9wA4QLbuz8kU=實(shí)現(xiàn)，從而引發(fā)的農(nóng)房所有權(quán)轉(zhuǎn)移之結(jié)果也應(yīng)為法律所認(rèn)可。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民出賣農(nóng)房的，再次申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。基于此，在農(nóng)房所有權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)情形下的盤活中，農(nóng)房使用壽命到期或者滅失后，原農(nóng)房所有權(quán)人（宅基地使用權(quán)人）喪失申請宅基地使用權(quán)之資格。

（2）未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)。在農(nóng)房自營、入股和出租等未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)的場景中，至多只是農(nóng)房受讓人享有了對農(nóng)房的使用權(quán)，而這都可以涵蓋在原農(nóng)房所有權(quán)人基于本權(quán)的占有、使用、收益和處分之中。但農(nóng)房一旦滅失，受讓人的權(quán)利將不復(fù)存在，享有宅基地資格權(quán)的成員，又可以基于成員資格重新申請宅基地使用權(quán)，形成了物盡其用和權(quán)利保障的良性循環(huán)。

3 農(nóng)房盤活的構(gòu)想

3.1 農(nóng)房盤活中的主體確定 結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，筆者認(rèn)為，農(nóng)房盤活應(yīng)以集體盤活為主，農(nóng)戶自主盤活為輔。但農(nóng)戶自主盤活發(fā)揮的“點(diǎn)”效果屬實(shí)有限，因此該研究主張以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)農(nóng)房規(guī)模化、集約化盤活，發(fā)揮“面”效應(yīng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已被我國《民法典》確定為特別法人，履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而盤活農(nóng)房、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之意，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也是農(nóng)房盤活、農(nóng)民利益保障的第一道防線。

從效率價(jià)值出發(fā)，由受讓人分別與農(nóng)戶簽訂農(nóng)房盤活協(xié)議顯然不具備妥適性，理由在于會(huì)變相增加受讓人交易成本。因此，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為盤活主體更為適宜。桂華等［12］認(rèn)為，宅基地（包括農(nóng)房）管理是集合了政治體制、基層自治與法律規(guī)范的一套綜合性制度體系。而集體所有權(quán)的行使主體，理論上包括“集體經(jīng)濟(jì)組織”等4類。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體，由其作為農(nóng)房盤活主體具有形式正當(dāng)性。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)中葉的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，其發(fā)展歷程不言而喻，鄉(xiāng)村振興背景下也賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊的使命，由其作為農(nóng)房盤活主體，引導(dǎo)農(nóng)民放活農(nóng)房使用權(quán)，此舉在兼顧效率原則的同時(shí)，也能促進(jìn)農(nóng)房盤活利用規(guī)?；?，還能對農(nóng)戶起到一定保護(hù)作用，降低農(nóng)房盤活風(fēng)險(xiǎn)，減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。因此由其作為農(nóng)房盤活主體具有實(shí)體正當(dāng)性。當(dāng)然，也不排除部分地區(qū)實(shí)質(zhì)上無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的可能，此種情形下，考慮由村委會(huì)或其他自治性組織負(fù)責(zé)農(nóng)房盤活事項(xiàng)。

基于該特別法人的設(shè)立具有對外和對內(nèi)的雙重目的，即對外彰顯受限制的營利性，對內(nèi)涵蓋公益性，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡稱“組織”）應(yīng)負(fù)有以下職能。

（1）審查職能。首先由組織審查出讓人（農(nóng)戶）資格，包括其農(nóng)房的占地面積、樓層數(shù)等數(shù)據(jù)及外觀現(xiàn)狀，是否對農(nóng)房有權(quán)處分等。對農(nóng)房基本情況的審查（或核實(shí)）旨在完善農(nóng)房基本信息，方便受讓人了解農(nóng)房狀況從而決定是否簽訂協(xié)議；對受讓人是否有權(quán)處分的審查（或核實(shí)）旨在防止因無權(quán)處分而產(chǎn)生的糾紛及后續(xù)的利益分配問題。同時(shí)需要核實(shí)農(nóng)房流轉(zhuǎn)使用權(quán)后，該農(nóng)戶的居住權(quán)利保障問題，即是否有替代性措施解決居住問題，防止農(nóng)戶只為眼前經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生“發(fā)熱”想法，防止因經(jīng)濟(jì)利益未達(dá)到農(nóng)戶的心理預(yù)期而感覺得不償失再申請解除協(xié)議等，將此類問題扼殺在源頭。

其次，由組織審查受讓人資格，包括其受讓能力（如行為能力、經(jīng)濟(jì)狀況）及經(jīng)營規(guī)劃等的審查。受讓能力的審查，一方面是為核實(shí)受讓主體符合合同簽訂的主體要件，另一方面是為確保農(nóng)房盤活及農(nóng)戶利益分配等目的的實(shí)現(xiàn)。此外，申請受讓農(nóng)房，受讓人應(yīng)制定相應(yīng)的經(jīng)營利用規(guī)劃，并進(jìn)行可行性和效益性分析，由組織對其規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行審查，根據(jù)其對農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等方面的影響決定是否允許其受讓，以維護(hù)生態(tài)友好、環(huán)境友好與睦鄰友好為原則，如其用途不得影響周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)生活［13］。在受讓人受讓后，未按照規(guī)劃進(jìn)行甚至與原規(guī)劃背道而馳的，組織有權(quán)解除協(xié)議并請求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；在受讓人行使農(nóng)房使用權(quán)的過程中，因確有需要而超出規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行盤活利用的，應(yīng)征得組織同意并達(dá)成書面補(bǔ)充協(xié)議。

（2） 委托評估職能。一般而言，合同的達(dá)成以意思自治為主，只要雙方對標(biāo)的價(jià)格的意思表示達(dá)成一致即可。但由于農(nóng)房現(xiàn)狀、區(qū)位條件和交通環(huán)境等方面的不同，農(nóng)戶對農(nóng)房價(jià)格的心理預(yù)期必然有所不同，而此時(shí)需要委托評估機(jī)構(gòu)對農(nóng)房價(jià)格進(jìn)行評定估算。由組織負(fù)責(zé)委托評估機(jī)構(gòu)，相較于各農(nóng)戶單個(gè)委托更具效率性，也能減少評估機(jī)構(gòu)的成本。

3.2 農(nóng)房盤活形式的擴(kuò)張與限制

3.2.1 擴(kuò)張——私權(quán)的回歸。拉倫茨認(rèn)為：“立法者于公法對土地的建筑性或者其營業(yè)用途之限制，從某種意義而言僅為拾遺補(bǔ)闕，此種限制并未影響所有權(quán)制度之核心，即所有物屬于所有權(quán)人的排他的意志領(lǐng)域和支配范圍”，而農(nóng)房使用權(quán)雖不同于宅基地所有權(quán)，但在所有權(quán)主體虛位以及“地隨房走”的規(guī)則下，農(nóng)房使用權(quán)也具備了排他性和支配性，農(nóng)房使用權(quán)的放活也不會(huì)影響到農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)人地位［14］。既然允許農(nóng)房盤活，那么基于物盡其用和效益最大化的視角，也應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)房利用形式的多元化。除試點(diǎn)地區(qū)和閑置的農(nóng)房外，其他農(nóng)房仍僅發(fā)揮居住功能和倉儲(chǔ)功能等原始功能，農(nóng)房使用權(quán)行使方式單一，收益性和經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)。為充分發(fā)揮農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，由于上文已經(jīng)提出了“地隨房走”規(guī)則下受讓人對宅基地的有權(quán)使用，受讓人對宅基地使用權(quán)的權(quán)利樣態(tài)于法有據(jù)，其對農(nóng)房的利用形式也應(yīng)允許多元化，賦予受讓人利用自主權(quán)，而不能始終基于 “家長主義”而束縛了權(quán)利人的選擇。從性質(zhì)上看，農(nóng)房的利用方式可以分為經(jīng)營用途和非經(jīng)營用途，如經(jīng)營農(nóng)家樂、打造鄉(xiāng)村民宿和創(chuàng)建家庭作坊等，也可將農(nóng)房以出租、轉(zhuǎn)讓等形式獲得價(jià)款。從經(jīng)營業(yè)態(tài)來看，既可用于發(fā)展創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等單一新產(chǎn)業(yè)，也可用于發(fā)展集農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工和倉儲(chǔ)一體等的融合項(xiàng)目。允許農(nóng)房利用方式的多元化，是對現(xiàn)有法律法規(guī)和政策的突破，需要對權(quán)利內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行周全考慮，從而穩(wěn)步推進(jìn)直至深入發(fā)展。

3.2.2 限制——公益的尊重。農(nóng)房使用權(quán)從財(cái)產(chǎn)角度看是私權(quán)，但從資源角度而言，其具有公益屬性。權(quán)利人基于農(nóng)房經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮往往會(huì)漠視社會(huì)公共利益，這就需要對權(quán)利人的有權(quán)使用加以限制。首先，前文已指出，在已有政策鼓勵(lì)農(nóng)房盤活的同時(shí)，也存在一些政策限制，如防止大拆大建、違規(guī)開發(fā)利用等，且嚴(yán)格禁止利用農(nóng)房作為別墅大院和私人會(huì)館等。其次，農(nóng)房的使用和取得以村集體為單位進(jìn)行整體規(guī)劃，權(quán)利人的利用不僅要符合規(guī)劃要求，還需符合農(nóng)村房地用途管制的總體要求。再次，結(jié)合環(huán)境影響評價(jià)制度的內(nèi)容，權(quán)利人的利用形式對周圍環(huán)境、農(nóng)民生活和農(nóng)村整體結(jié)構(gòu)等的影響都需要納入評價(jià)范圍，從而進(jìn)行限制。

3.3 農(nóng)房盤活的期限設(shè)置 宅基地是具有國家福利性的制度安排，一般為無償取得，且由于房地間的天然依附關(guān)系，房的占據(jù)導(dǎo)致地的無法再利用。此外，由于放活農(nóng)房使用權(quán)后，權(quán)利主體和行權(quán)方式的多元化，特別是農(nóng)房商業(yè)用途和營利因素的拓展，間接導(dǎo)致了宅基地福利性過渡到農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性。為保障農(nóng)戶資格權(quán)，防止變相侵占宅基地，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)房的盤活設(shè)置合理期限。

首先，前文已經(jīng)提到建立以農(nóng)房使用壽命為期限的盤活制度，即農(nóng)房使用權(quán)的放活期間限定為農(nóng)房通常耐用年限，且不得以任何方式增強(qiáng)農(nóng)房質(zhì)量而延長其使用壽命。待農(nóng)房使用壽命屆滿，即農(nóng)房已不復(fù)存在，在未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)的場景中，宅基地使用權(quán)可基于農(nóng)戶申請而又回到農(nóng)戶手中，形成完整的權(quán)利配置鏈條，該制度設(shè)計(jì)并未挑戰(zhàn)現(xiàn)有農(nóng)村房地制度，而集體土地流失與農(nóng)戶喪失宅基地資格權(quán)等問題也就無從談起。其次，有權(quán)使用期間的限制應(yīng)限定在盤活階段，即將農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)至受讓人，則需考慮是否轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)分別設(shè)置期限限制。未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)實(shí)為建立租賃關(guān)系，應(yīng)遵循我國《民法典》合同編中“租賃期限不得超過20年”的規(guī)定，在簽訂協(xié)議中予以載明。轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)中，考慮到代際資源供給關(guān)系，可設(shè)置為“原則上不超過25年”，與農(nóng)村中一代人從出生到分家立戶的時(shí)間基本吻合。使用期限的設(shè)置長短對農(nóng)房價(jià)值也有一定影響，物權(quán)性流轉(zhuǎn)雖要求期限的長期性以確保物權(quán)的穩(wěn)定性為宜，但代際公平的保障也是必需的考量因素。未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)和轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)的盤活分別設(shè)置期限限制，前者凸顯靈活性，后者兼顧穩(wěn)定性和代際公平，由當(dāng)事人依據(jù)自身實(shí)際自主選擇。

3.4 農(nóng)房盤活的底線堅(jiān)守 在農(nóng)房盤活中，需要堅(jiān)持底線思維，守住農(nóng)民自愿盤活和農(nóng)民利益保障這兩條底線。首先，農(nóng)民意愿是農(nóng)房盤活應(yīng)堅(jiān)持的首要原則，因地形、區(qū)位因素等的差異性，農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益需求也不盡相同，農(nóng)房盤活應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意思自治。農(nóng)房盤活是農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)農(nóng)房使用權(quán)，包括對占有、使用農(nóng)房等權(quán)利的放棄，在本質(zhì)上應(yīng)是農(nóng)民為增加財(cái)產(chǎn)性收入而自愿選擇的結(jié)果，不應(yīng)受到他人的不當(dāng)干涉。其次，農(nóng)房盤活應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)民的利益保障，不能讓農(nóng)房盤活成為任何組織或個(gè)人變相侵吞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、損害農(nóng)民利益的手段。如紹興市在堅(jiān)持“戶有所居”和尊重農(nóng)民真實(shí)意愿的基礎(chǔ)上，杜絕“一刀切”地強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)房盤活，以農(nóng)民利益為工作的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，穩(wěn)步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)民增收［15］。

3.5 農(nóng)房盤活的登記與備案 就農(nóng)村現(xiàn)狀而言，考慮到農(nóng)村社會(huì)為熟人社會(huì)，以及公示所需的巨大成本，所以公示的必要性并不明顯。在農(nóng)房盤活中，如果受讓人為組織內(nèi)部成員，大部分事項(xiàng)依據(jù)權(quán)利行使表象即可推定出權(quán)利人。但是受讓人并不一定是組織內(nèi)部成員，不具備熟人社會(huì)無需公示的基礎(chǔ)，所以為定紛止?fàn)幮枰M(jìn)行一定的公示?；谵r(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而權(quán)利主體發(fā)生變動(dòng)后，依據(jù)變動(dòng)性質(zhì)的不同需要辦理不同的手續(xù)。具言之，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記體系已經(jīng)十分健全，也完成了全國聯(lián)網(wǎng)，基于比例原則的考量，農(nóng)房盤活的登記與備案應(yīng)當(dāng)依附于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記，即在未轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)盤活中，需要辦理備案手續(xù)，以加強(qiáng)農(nóng)房盤活的管理；在轉(zhuǎn)移農(nóng)房所有權(quán)盤活中，需經(jīng)登記才發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。

4 結(jié)語

農(nóng)房的閑置和低效利用的現(xiàn)狀亟待改善，農(nóng)民對發(fā)揮農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的強(qiáng)烈期盼亟待回應(yīng)，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)也亟待盤活農(nóng)村沉睡資源。為發(fā)揮農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，筆者提出建構(gòu)宅基地有權(quán)使用制度，輔之以農(nóng)房使用壽命為期限的盤活制度，以放活農(nóng)房使用權(quán)，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合提供制度保障。“宅基地有權(quán)使用”制度并未挑戰(zhàn)現(xiàn)有農(nóng)村房地制度，具有法律上的可行性。首先，就制度目的而言，其旨在盤活農(nóng)房，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；其次，就制度后果而言，其并未突破宅基地使用權(quán)的身份限制，且使用期限屆滿后，宅基地使用權(quán)仍可回歸到農(nóng)戶或者集體手中，從而實(shí)現(xiàn)保障性與財(cái)產(chǎn)性的“雙贏”。

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