中央部門單位預(yù)算執(zhí)行效果分析

【摘要】中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下， 依照有關(guān)法律法規(guī)， 對(duì)財(cái)政部批準(zhǔn)的中央部門年度預(yù)算的執(zhí)行、 確認(rèn)、 計(jì)量、 記錄、 報(bào)告等情況進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。該項(xiàng)審計(jì)是維護(hù)中央財(cái)政預(yù)算的法律嚴(yán)肅性、 促進(jìn)中央各部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法的重要環(huán)節(jié)， 也是促進(jìn)財(cái)政體制改革、 提高預(yù)算資金的使用效率、 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要力量。本文選取2013 ～ 2022年審計(jì)署發(fā)布的10份中央部門單位年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果公告作為研究樣本， 在厘清中央部門單位預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀， 剖析預(yù)算編制、 執(zhí)行與調(diào)整、 決算編報(bào)、 預(yù)算績(jī)效管理等方面的違法違規(guī)特征與問(wèn)題成因的基礎(chǔ)上提出政策建議， 以助推中國(guó)式現(xiàn)代化背景下有為政府的建設(shè)進(jìn)程和國(guó)家治理效能的提升。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算執(zhí)行；審計(jì)結(jié)果公告；中央部門；國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】F239" " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A" " " 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）14-0084-8

一、 引言

政府預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策， 反映政府的活動(dòng)范圍和方向， 是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是政府預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)， 在強(qiáng)化政府責(zé)任、 增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性、 提高預(yù)算科學(xué)性和透明度、 懲治和預(yù)防腐敗等方面具有重要作用（Cao等，2022）。黨的十九大報(bào)告要求“建立全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、 約束有力的預(yù)算制度”， 明確了我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展方向。2021年3月， 《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的出臺(tái)， 啟動(dòng)了我國(guó)進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的進(jìn)程。

審計(jì)監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督， 經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務(wù)要求國(guó)家審計(jì)立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位， 聚焦財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法、 效益審計(jì)主責(zé)主業(yè)， 為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)審計(jì)監(jiān)督力量和政治擔(dān)當(dāng)。由此， 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督以改進(jìn)預(yù)算管理、 推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革、 實(shí)現(xiàn)治理能力和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是國(guó)家審計(jì)的題中之義。本文選取審計(jì)署2013 ～ 2022年發(fā)布的10份中央部門單位年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果公告（其中，2013 ～ 2015年公告名稱為《中央部門單位××年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》， 2016 ～ 2022年公告名稱為《中央預(yù)算單位××年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)結(jié)果》， 簡(jiǎn)稱“審計(jì)結(jié)果公告”）作為研究樣本， 剖析我國(guó)中央部門預(yù)算執(zhí)行情況、 總結(jié)預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題特征， 提煉中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行效果提升的政策建議， 以助推中國(guó)式現(xiàn)代化背景下有為政府的建設(shè)進(jìn)程和國(guó)家治理效能的提升。

二、 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行審計(jì)基本情況分析

（一） 審計(jì)結(jié)果公告特征

1. 審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量特征。審計(jì)署2013 ～ 2022年共發(fā)布10份審計(jì)結(jié)果公告， 反映了2012 ～ 2021年10年間審計(jì)署對(duì)中央部門單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果， 每份審計(jì)結(jié)果公告還有對(duì)應(yīng)年份的《國(guó)務(wù)院關(guān)于××年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。10份審計(jì)結(jié)果公告是本文研究資料的主要來(lái)源。需要說(shuō)明的是， 當(dāng)年的審計(jì)結(jié)果公告一般于次年6月中旬發(fā)布。

2. 審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容特征。審計(jì)結(jié)果公告主要披露中央部門及其部分下屬單位的年度預(yù)算執(zhí)行、 其他財(cái)政收支等審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題； 審計(jì)工作報(bào)告則側(cè)重于反映對(duì)應(yīng)年份審計(jì)結(jié)果公告披露問(wèn)題的總結(jié)以及對(duì)未來(lái)審計(jì)重點(diǎn)的建議。需要注意的是， 2012 ～ 2017年的審計(jì)結(jié)果公告主要以文字形式列示五方面內(nèi)容： 被審計(jì)部門目錄、 被審計(jì)部門基本情況介紹、 審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題、 審計(jì)處理情況和建議、 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況。自2018年至今， 審計(jì)結(jié)果公告的格式與披露內(nèi)容發(fā)生了較大改變， 僅以表格形式列示被審計(jì)部門目錄以及被審計(jì)部門具體問(wèn)題。

（二） 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行審計(jì)現(xiàn)狀分析

1. 審計(jì)結(jié)果公告覆蓋中央預(yù)算單位的基本情況。審計(jì)署發(fā)布的10份審計(jì)結(jié)果公告共覆蓋209個(gè)中央財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位。在此過(guò)程中， 中央財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況接受審計(jì)571次； 除未列示的2021年外， 對(duì)延伸所屬單位的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)次數(shù)達(dá)2932次。被重點(diǎn)審計(jì)的中央部門包括與教科文、 經(jīng)建、 社會(huì)保障等有關(guān)的中央預(yù)算單位。其中外交部、 教育部、 中國(guó)證監(jiān)會(huì)、 國(guó)家發(fā)展改革委等11個(gè)單位更是在2012 ～ 2021年每年均被納入審計(jì)對(duì)象。

2. 中央部門單位預(yù)算支出審計(jì)情況。審計(jì)結(jié)果公告顯示， 我國(guó)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)， 審計(jì)范圍同時(shí)延伸至二、 三級(jí)預(yù)算單位并在二、 三級(jí)預(yù)算單位的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大細(xì)化。數(shù)據(jù)表明， 2018年審計(jì)署首次對(duì)中央一級(jí)預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋， 2020年延伸所屬單位審計(jì)數(shù)量自2012年的317個(gè)逐步增長(zhǎng)到439個(gè)， 審計(jì)預(yù)算支出占部門預(yù)算支出總額的比例也從2012年的27%穩(wěn)定為30%以上的較高水平。

三、 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題特征——基于審計(jì)結(jié)果公告的文本分析

（一） 審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題總體情況

1. 從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量來(lái)看。10份審計(jì)結(jié)果公告共反映了中央預(yù)算單位存在的5337個(gè)問(wèn)題（其中：本級(jí)為2042個(gè)，占比38.26%；所屬單位為2820個(gè)，占比52.84%；本級(jí)和所屬單位共同擁有的問(wèn)題為475個(gè)，占比8.90%）。由圖1可知： 十年間審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題總數(shù)變化不大， 本級(jí)問(wèn)題數(shù)量以及本級(jí)和所屬單位問(wèn)題數(shù)量總體上比較平穩(wěn)； 所屬單位問(wèn)題數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)， 展現(xiàn)出近年來(lái)國(guó)家審計(jì)范圍逐漸往下級(jí)單位縱向延伸并向二、 三級(jí)預(yù)算單位不斷擴(kuò)大細(xì)化的特征。

2. 從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及的金額來(lái)看。由表2可知， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及金額4206.56億元。其中， 本級(jí)為2776.65億元（占66.01%）、 所屬單位為1149.63億元（占27.33%）， 本級(jí)和所屬單位為280.28億元（占6.66%）。從總體上分析， 與本級(jí)有關(guān)的問(wèn)題所涉金額較大， 占比為66.01%， 是所屬單位金額的兩倍多。但就整體趨勢(shì)而言， 隨著中央預(yù)算單位本級(jí)管理的日益規(guī)范， 本級(jí)問(wèn)題涉及金額的比重大體呈逐年下降態(tài)勢(shì)， 所屬單位問(wèn)題金額所占比重卻逐漸提升。

（二） 審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題的分布情況

如圖2和圖3所示， 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題主要集中于國(guó)有資產(chǎn)管理、 財(cái)務(wù)管理、 決算編報(bào)、 預(yù)算編制、 項(xiàng)目支出、 政府采購(gòu)、 非稅收入收繳、 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、 預(yù)算績(jī)效管理、 基本支出等方面。

從反映問(wèn)題的數(shù)量分布情況（見圖2）來(lái)看， 國(guó)有資產(chǎn)管理、 財(cái)務(wù)管理、 決算編報(bào)、 預(yù)算編制、 項(xiàng)目支出以及其他方面數(shù)量占比較大， 各自所占的比例均在10%以上， 分別達(dá)到13.66%、 12.82%、 11.23%、 11.15%、 10.83%、 17.32%。由此可見， 中央預(yù)算單位部門預(yù)算執(zhí)行大部分問(wèn)題主要集中在國(guó)有資產(chǎn)管理、 財(cái)務(wù)管理、 預(yù)決算管理、 項(xiàng)目管理等方面。特別是國(guó)有資產(chǎn)管理方面幾乎每年都列示了較多問(wèn)題。

從反映問(wèn)題涉及金額分布情況（見圖3）來(lái)看， 占比最大的是決算編報(bào)方面， 比重達(dá)到了34%； 其次是項(xiàng)目支出、 財(cái)務(wù)管理、 預(yù)算編制方面， 比重分別為17.83%、 17.09%、 13.57%。上述四個(gè)方面涉及的金額占據(jù)了所有問(wèn)題金額的80%以上， 其他方面和基本支出方面則占比很小， 所占份額均在1%以下。

（三） 審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題分布的年度變化情況

從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)量的年度分布情況（見表3）來(lái)看： 2012 ～ 2021年， 中央預(yù)算單位在基本支出方面、 非稅收入收繳方面、 財(cái)務(wù)管理方面存在的問(wèn)題數(shù)量基本保持平穩(wěn)狀態(tài)， 變化不大； 在決算編報(bào)方面、 預(yù)算績(jī)效管理方面存在的問(wèn)題數(shù)量總體上呈先升后降趨勢(shì)； 在預(yù)算編制方面、 國(guó)有資產(chǎn)管理方面、 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面存在的問(wèn)題數(shù)量則呈總體增加趨勢(shì)； 在項(xiàng)目支出方面、 政府采購(gòu)方面、 其他方面存在的問(wèn)題數(shù)量總體上呈下降趨勢(shì)。

從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額的年度分布（見表4）來(lái)看： 2012 ～ 2021年， 中央預(yù)算單位在預(yù)算編制方面發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題所涉金額呈現(xiàn)總體增加的趨勢(shì)； 政府采購(gòu)方面和預(yù)算績(jī)效管理方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及的金額呈總體下降的趨勢(shì)； 項(xiàng)目支出方面、 非稅收入收繳方面、 國(guó)有資產(chǎn)管理方面以及決算編報(bào)方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及的金額總體上呈平穩(wěn)趨勢(shì)； 其余幾類財(cái)政支出行為金額波動(dòng)明顯。需要說(shuō)明的是， 2014年項(xiàng)目支出方面涉及金額增長(zhǎng)幅度較大， 這可能與該年度反映了“規(guī)劃外安排中央財(cái)政專項(xiàng)資金110億元”這一問(wèn)題有關(guān)； 2013年非稅收入收繳方面涉及的金額大幅增加， 這可能與該年度反映了“衛(wèi)生計(jì)生委所屬單位采取違規(guī)收費(fèi)、 未經(jīng)批準(zhǔn)開展評(píng)比表彰、 有償提供信息等方式取得收入177893.54萬(wàn)元”有關(guān)； 2017年國(guó)有資產(chǎn)管理方面涉及的金額激增， 這可能與該年度反映了“海關(guān)總署本級(jí)價(jià)值375249.9萬(wàn)元的設(shè)備資金閑置、 設(shè)備滯留不能發(fā)揮效益”有關(guān)。

總體而言， 十年來(lái)， 中央部門單位國(guó)家審計(jì)對(duì)象不斷細(xì)化， 基本實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)， 我國(guó)中央預(yù)算執(zhí)行工作表現(xiàn)朝著良性方向發(fā)展， 而且相關(guān)問(wèn)題涉及金額整體呈先升后降趨勢(shì)， 體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督效能的提升。值得注意的是， 2012 ～ 2021年中央預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題中累計(jì)金額占比最大的是決算編報(bào)方面問(wèn)題， 但該問(wèn)題在十年間多數(shù)時(shí)候并不突出， 僅在2020年疫情背景下金額大幅增長(zhǎng)， 該年的問(wèn)題金額便占其十年累計(jì)金額的86.03%。這類情況雖存在一定偶然性， 但也體現(xiàn)出中央預(yù)算決算編報(bào)工作在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)應(yīng)對(duì)能力的不足。此外， 總計(jì)涉及金額占比較大的還有項(xiàng)目支出方面、 財(cái)務(wù)管理方面和預(yù)算編制方面的問(wèn)題， 前者十年來(lái)雖然問(wèn)題數(shù)量總體下降， 但金額波動(dòng)明顯， 后兩者涉及的金額和數(shù)量都波動(dòng)較大， 預(yù)算編制問(wèn)題涉及金額甚至呈整體增加的趨勢(shì)。這些問(wèn)題也同樣說(shuō)明我國(guó)中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中還有許多細(xì)節(jié)問(wèn)題需要研究和解決。

四、 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題的成因

（一） 中央預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題分類及原因分析

依據(jù)重要性原則， 本部分重點(diǎn)剖析2012 ～ 2021年預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、 決算編報(bào)、 預(yù)算績(jī)效管理四大類問(wèn)題的成因。

1. 預(yù)算編制方面。由表5可知， 在問(wèn)題涉及金額方面， 預(yù)算編制不合理、 未細(xì)化和不完整這三個(gè)問(wèn)題占比較大， 分別占該方面問(wèn)題總金額的27.88%、 25.67%和23.10%。值得注意的是， 預(yù)算編制未細(xì)化問(wèn)題涉及金額較大， 但同時(shí)其問(wèn)題數(shù)量較少（僅26個(gè)）， 單個(gè)問(wèn)題平均涉及金額數(shù)較大， 說(shuō)明該類問(wèn)題一旦發(fā)生便可能涉及重大金額， 應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。其余問(wèn)題如違規(guī)調(diào)整預(yù)算、 預(yù)算編制不合規(guī)等占比較小， 均在10%以下。

上述問(wèn)題的存在說(shuō)明中央部門單位的預(yù)算編制工作還有待加強(qiáng)。究其原因， 首先是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性使得預(yù)算編制的準(zhǔn)確性很難保證， 預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整合理。其次是部分單位預(yù)算編制工作還未完全適應(yīng)深化預(yù)算管理改革要求， 未能完全結(jié)合單位的實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算編制， 容易導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際脫節(jié)。再者是預(yù)算編制人員對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的重要性認(rèn)識(shí)不足， 同時(shí)工作中也存在著缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和專業(yè)人員不足等問(wèn)題， 導(dǎo)致預(yù)算編制工作出現(xiàn)問(wèn)題。

2. 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整方面。

（1） 基本支出方面。由表6可知， 基本支出方面的問(wèn)題共涉及78個(gè)小問(wèn)題、 涉及金額達(dá)51595.17萬(wàn)元。其中， 擅自擴(kuò)大基本支出開支范圍方面披露了27個(gè)問(wèn)題， 涉及金額14035.70萬(wàn)元， 占基本支出方面問(wèn)題金額的比重接近三分之一。這類問(wèn)題存在的主要原因是部分預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程不夠嚴(yán)格精準(zhǔn)以及預(yù)算編制存在不合理、 不完整和未細(xì)化等問(wèn)題。前者是指部分預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在一定的隨意性且缺乏必要的監(jiān)督與控制， 導(dǎo)致在執(zhí)行具體事項(xiàng)時(shí)出現(xiàn)擅自擴(kuò)大基本支出開支范圍等問(wèn)題； 后者是指預(yù)算本身的不足導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行人員不得不對(duì)其工作進(jìn)行調(diào)整。

（2） 項(xiàng)目支出方面。未及時(shí)進(jìn)行基建項(xiàng)目竣工決算是項(xiàng)目支出方面的最主要問(wèn)題， 這類問(wèn)題涉及的金額較大（見表7）， 十年間占比達(dá)47.90%， 同時(shí)該類問(wèn)題數(shù)量也占到總數(shù)量的17.82%。造成這類問(wèn)題的原因可能是預(yù)算項(xiàng)目尚未設(shè)定科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)、 基本支出和項(xiàng)目支出的區(qū)分及界限定義不清、 項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)緩慢、 項(xiàng)目庫(kù)搭建不夠完善等多項(xiàng)因素。

（3） 非稅收入收繳方面。非稅收入收繳方面的問(wèn)題主要集中于收取國(guó)家規(guī)定項(xiàng)目外的資金以及滯留、 截留、 挪用應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入這兩類問(wèn)題上（見表8）， 涉及金額分別占比55.71%和26.11%， 同時(shí)這兩類問(wèn)題涉及數(shù)量也較多， 分別達(dá)到158和127個(gè)。收取國(guó)家規(guī)定項(xiàng)目外的資金問(wèn)題主要來(lái)源于部分單位及部門利用自身職務(wù)之便或其在所屬行業(yè)影響力進(jìn)行的違規(guī)收費(fèi)。違規(guī)形式多種多樣， 包括違規(guī)舉辦各類活動(dòng)或培訓(xùn)的違規(guī)收費(fèi)以及憑借自身在所處行業(yè)的權(quán)威地位以各種名目收取費(fèi)用（如資質(zhì)評(píng)定費(fèi)）等。

非稅收入收繳方面存在的問(wèn)題， 包括違規(guī)收費(fèi)、 違規(guī)挪用收入、 隱瞞收入等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。究其原因， 主要是統(tǒng)一且切實(shí)有效的收入執(zhí)行機(jī)制的缺乏。我國(guó)存在多種性質(zhì)不一且數(shù)量龐大的單位主體， 非稅收入的利益主體也非常多， 相關(guān)收入的收繳尚不盡規(guī)范合理。同時(shí)非稅收入的所有權(quán)、 使用權(quán)以及管理權(quán)并未得到統(tǒng)一有效的管理， 以致多年來(lái)非稅收入由不同單位分散收取， 從而形成了多頭管理的局面， 收繳管理力度弱化， 導(dǎo)致管理脫節(jié)， 收入失控隱形， 監(jiān)督效力缺乏。

（4） 國(guó)有資產(chǎn)管理方面。首先， 違規(guī)使用國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題最為嚴(yán)重， 數(shù)量和金額占比均居首位（見表9）， 分別為42.39%和38.39%。違規(guī)使用國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題主要包括違規(guī)出租出借國(guó)有資產(chǎn)、 違規(guī)將國(guó)有資產(chǎn)用于投資活動(dòng)、 對(duì)外提供擔(dān)保等情形。其中， 違規(guī)出租出借國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題發(fā)生頻率最高且普遍存在。其次， 問(wèn)題數(shù)量和涉及金額較大的是軟件、 信息系統(tǒng)等資產(chǎn)管理問(wèn)題， 數(shù)量和金額分別占33.06%和31.89%。資產(chǎn)閑置問(wèn)題金額占總額的18.09%， 其余項(xiàng)問(wèn)題所占百分比則均處于10%以下。需要說(shuō)明的是， 資產(chǎn)閑置問(wèn)題雖然數(shù)量占比只有5.90%， 但是涉及金額占比偏高。

剖析國(guó)有資產(chǎn)管理方面問(wèn)題的成因， 關(guān)鍵在于長(zhǎng)期以來(lái)行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)因無(wú)需計(jì)提折舊而賬面價(jià)值保持不變， 相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱且“重資金輕資產(chǎn)”。同時(shí)， 不同部門和單位間的資產(chǎn)流動(dòng)也缺乏相應(yīng)監(jiān)督， 以致國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)出租出借、 部門間相互占用問(wèn)題頻發(fā)。此外， 資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不清也是導(dǎo)致這方面問(wèn)題產(chǎn)生的原因。很多部門并未設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門， 資產(chǎn)變動(dòng)情況也缺乏專人負(fù)責(zé)管理， 導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理混亂、 資產(chǎn)閑置、 使用效率低等問(wèn)題。

（5） 政府采購(gòu)方面。從政府采購(gòu)方面問(wèn)題的數(shù)量與金額（見表10）來(lái)看： 政府采購(gòu)招標(biāo)管理不規(guī)范問(wèn)題位居首位， 分別占比39.49%和36.23%； 未實(shí)行政府采購(gòu)問(wèn)題數(shù)量和金額比重次之， 占比為32.70%和32.18%。同時(shí)， 政府采購(gòu)程序不規(guī)范問(wèn)題數(shù)量與金額也占了較大比例， 占比為19.75%和23.34%。其余問(wèn)題涉及的數(shù)量和金額所占比例均低于10%。

政府采購(gòu)方面問(wèn)題的出現(xiàn)， 主要原因是部分預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的約束不到位。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管工作未能完全發(fā)揮作用時(shí)， 預(yù)算的執(zhí)行也難以得到有效約束， 在資金支出時(shí)便容易出現(xiàn)諸如政府采購(gòu)程序不規(guī)范、 未實(shí)行政府采購(gòu)等問(wèn)題。同時(shí)， 在違規(guī)事項(xiàng)中， 照顧人情關(guān)系的情況時(shí)常發(fā)生。個(gè)別部門或管理層出于自身利益考慮， 選擇簽訂含利益往來(lái)的采購(gòu)合同， 或?yàn)槟硞€(gè)競(jìng)標(biāo)單位專設(shè)不公平的采購(gòu)傾向條件， 損害了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和政府形象。

（6） 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面。在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面， 主要存在結(jié)余資金未及時(shí)清理、 未經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用結(jié)余資金以及其他問(wèn)題（見表11）。結(jié)余資金未及時(shí)清理問(wèn)題十年間共發(fā)生179次， 占比90.40%， 問(wèn)題金額則占比93.41%。可見， 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面的問(wèn)題主要集中于結(jié)余資金未及時(shí)清理上。未經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用結(jié)余資金問(wèn)題數(shù)量和金額占比分別為6.57%和4.06%。大量預(yù)算資金不能形成實(shí)際支出而長(zhǎng)期沉淀， 直接影響了財(cái)政資金使用績(jī)效， 這也是近年來(lái)國(guó)家審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一。財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金， 一部分由于歷史性、 政策性等因素引致， 一部分由于預(yù)算編制不實(shí)、 審核不嚴(yán)而形成， 還有一部分源于財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算、 撥款不及時(shí)而產(chǎn)生， 也有部分是中央部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、 厲行節(jié)約的結(jié)果。

（7） 財(cái)務(wù)管理方面。根據(jù)表12， 從數(shù)量來(lái)看： 財(cái)務(wù)管理方面出現(xiàn)最多的是賬戶管理不規(guī)范問(wèn)題， 達(dá)207項(xiàng)， 占比30.31%； 其他類問(wèn)題次之， 占比達(dá)28.99%； 賬戶核算不規(guī)范問(wèn)題數(shù)量排在第三位， 占比22.55%。而從問(wèn)題所涉金額來(lái)看： 其他類占比最大， 達(dá)到50.51%； 賬戶管理不規(guī)范問(wèn)題次之， 占比37.63%。賬戶核算不規(guī)范問(wèn)題雖然問(wèn)題數(shù)量較大， 但是涉及金額較小， 僅有8.71%。

分析財(cái)務(wù)管理方面問(wèn)題產(chǎn)生的原因， 主要是會(huì)計(jì)管理工作還不夠規(guī)范。單位內(nèi)部未能為財(cái)務(wù)部門提供完善合理的資料、 未能實(shí)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)管理的統(tǒng)一、 部分財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、 財(cái)務(wù)管理制度實(shí)踐性不強(qiáng)等都是導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理方面出現(xiàn)問(wèn)題的原因。此外， 預(yù)算單位內(nèi)部工作協(xié)同機(jī)制不夠完善也容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理方面問(wèn)題的發(fā)生， 財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的配合度不夠， 甚至部分預(yù)算單位在一定程度上還存在業(yè)務(wù)工作和預(yù)算工作“兩張皮”現(xiàn)象。

（8） 其他方面。

其一， 違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和福利等問(wèn)題（見圖4）。違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和福利等問(wèn)題， 十年間涉及的金額和數(shù)量波動(dòng)較大， 共計(jì)97項(xiàng)， 涉及問(wèn)題金額136384.4萬(wàn)元。自2014年起， 該問(wèn)題的數(shù)量金額除2020年大幅上升以外， 其他年份總體均呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。

違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和福利問(wèn)題的存在， 很大原因在于相關(guān)制度不夠健全完善。如部分補(bǔ)貼金額漲幅跟不上物價(jià)上漲幅度， 而補(bǔ)貼政策又沒(méi)有依據(jù)物價(jià)及時(shí)調(diào)整， 導(dǎo)致有關(guān)部門私自發(fā)放津貼補(bǔ)貼和福利； 另外， 財(cái)務(wù)管理不規(guī)范以及相關(guān)監(jiān)管力度不夠也是產(chǎn)生這類問(wèn)題的原因。

其二， “三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、 培訓(xùn)費(fèi)問(wèn)題（見圖5）。在“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、 培訓(xùn)費(fèi)問(wèn)題上， 問(wèn)題數(shù)量一共782項(xiàng)， 涉及金額共計(jì)94343.88萬(wàn)元。該問(wèn)題的變化趨勢(shì)和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼及福利等問(wèn)題趨勢(shì)相似， 都是自2014年起呈現(xiàn)總體下降趨勢(shì)。因其發(fā)生及存在形式的種類繁多、 相關(guān)管理制度不夠完善等因素， “三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、 培訓(xùn)費(fèi)等費(fèi)用難以被納入統(tǒng)一細(xì)致的管理， 導(dǎo)致問(wèn)題普遍發(fā)生。

其三， 領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬問(wèn)題（見圖6）。一方面， 領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬問(wèn)題十年來(lái)波動(dòng)較大， 但自2017年后該問(wèn)題涉及的金額以及數(shù)量顯著下降， 說(shuō)明近四年領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬問(wèn)題明顯減少， 中央一級(jí)單位對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理也在逐年完善， 尤其近些年成效顯著。另一方面， 該類問(wèn)題中退休干部兼職取酬情況顯著， 這很大程度上與退休干部相關(guān)法律法規(guī)意識(shí)淡薄有關(guān)， 一些退休干部對(duì)于退休后兼職取酬是否違規(guī)缺乏清晰認(rèn)識(shí)。而普通領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬則大多是受利益驅(qū)使， 他們可能在高于正常工作收入的高額薪酬誘惑下選擇了違規(guī)。

3. 決算編報(bào)方面。在決算編報(bào)方面（見表13）， 最為突出的問(wèn)題是決算編報(bào)內(nèi)容不真實(shí)、 不規(guī)范問(wèn)題， 問(wèn)題數(shù)量占比為52.59%， 問(wèn)題金額占比高達(dá)90.86%。往來(lái)款長(zhǎng)期掛賬問(wèn)題次之， 涉及的問(wèn)題數(shù)量和金額分別占26.04%和5.28%。資產(chǎn)賬實(shí)不符問(wèn)題雖然占據(jù)問(wèn)題總數(shù)的11.19%， 但是涉及金額較小， 僅占2.94%。

決算編報(bào)方面問(wèn)題出現(xiàn)的原因， 首先是部分預(yù)算單位法制觀念淡薄， 意圖通過(guò)巧立名目， 隱瞞或少反映收入、 支出或結(jié)余等方式， 達(dá)到爭(zhēng)取更多的財(cái)政收入、 私設(shè)“小金庫(kù)”和掩蓋工作錯(cuò)誤等目的。其次， 決算編報(bào)人員素質(zhì)未能完全適應(yīng)預(yù)算管理變革要求。過(guò)硬的專業(yè)素質(zhì)和對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的熟練掌握， 對(duì)于決算編報(bào)人員來(lái)說(shuō)不可或缺。而政府對(duì)應(yīng)的人才儲(chǔ)備卻無(wú)法滿足相關(guān)需求， 導(dǎo)致決算信息失真。再者， 決算編報(bào)存在編制時(shí)間緊張而工作任務(wù)過(guò)于繁重的問(wèn)題。行政事業(yè)單位編制決算的日期一般為每年年末， 而單位從開始編制決算到完成編制的時(shí)間通常為一個(gè)月以內(nèi)， 同時(shí)年底又是財(cái)務(wù)人員最為忙碌之時(shí)， 緊張的時(shí)間安排容易導(dǎo)致決算編報(bào)工作出現(xiàn)問(wèn)題。

4. 預(yù)算績(jī)效管理方面。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告自2017年才披露有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題。2018年3月《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》及2018年9月《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的出臺(tái)， 標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效審計(jì)與審計(jì)全覆蓋理念的融合。審計(jì)監(jiān)督在促進(jìn)國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理及決策部署等方面理應(yīng)發(fā)揮重要保障和推動(dòng)作用， 由此， 審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告也隨政策變動(dòng)加入了預(yù)算績(jī)效管理方面的審計(jì)工作（2017年的審計(jì)結(jié)果公告編制發(fā)布于2018年）。

表14的數(shù)據(jù)顯示， 在預(yù)算績(jī)效管理方面： 績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理、 不規(guī)范問(wèn)題的數(shù)量最多， 占比達(dá)62.32%， 但對(duì)應(yīng)問(wèn)題涉及的金額僅占17.48%； 績(jī)效評(píng)價(jià)不合理、 不規(guī)范問(wèn)題涉及金額最多， 占該方面問(wèn)題總金額的82.06%。需要說(shuō)明的是， 審計(jì)結(jié)果公告中列示的大部分有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理方面的問(wèn)題均沒(méi)有列示具體金額， 故該方面金額在一定程度上不具備橫向和縱向可比性。

剖析預(yù)算績(jī)效管理方面的問(wèn)題成因， 主要在于預(yù)算績(jī)效相關(guān)管理指標(biāo)體系還不夠完善， 設(shè)定績(jī)效的相關(guān)人員對(duì)于績(jī)效的認(rèn)識(shí)也不夠明確。也可能是因?yàn)?018年我國(guó)才出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)正式文件， 所以預(yù)算績(jī)效管理工作在以前年度并未得到相關(guān)審計(jì)部門的重視， 由此， 預(yù)算編制部門更不重視。同時(shí)， 一定程度上預(yù)算績(jī)效管理仍舊是一個(gè)新領(lǐng)域， 相關(guān)工作人員對(duì)于如何設(shè)定合理合規(guī)的績(jī)效指標(biāo)尚缺乏充分有效的認(rèn)識(shí)。

（二） 中央部門單位預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題的原因小結(jié)

第一， 相關(guān)法規(guī)政策供給不足。法規(guī)政策的供給不足， 導(dǎo)致中央預(yù)算的編制與執(zhí)行、 決算編報(bào)和績(jī)效管理等方面所需的資金、 資源、 政策支持等關(guān)鍵要素?zé)o法得到滿足， 進(jìn)而影響預(yù)算的分配、 執(zhí)行和效果。此外， 這一問(wèn)題也會(huì)使得中央預(yù)算執(zhí)行難以發(fā)揮最大的監(jiān)督效力。

第二， 預(yù)算績(jī)效管理有待加強(qiáng)。首先， 整體而言中央預(yù)算部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性認(rèn)識(shí)仍舊不足， 績(jī)效評(píng)價(jià)容易成為部門的附加工作。其次， 預(yù)算績(jī)效管理的組織實(shí)施統(tǒng)籌不夠， 導(dǎo)致各部門間的協(xié)同合作難以充分進(jìn)行， 不利于工作的開展。再者， 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的管理功能還有待拓展， 未能有效貫徹“花錢必問(wèn)效， 無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的要求。

第三， 專業(yè)人才數(shù)量供不應(yīng)求。新時(shí)代的中央預(yù)算， 更需要那些掌握專業(yè)知識(shí)、 新興技術(shù)和能解讀最新法規(guī)政策的人才。缺乏足夠的專業(yè)人才， 可能導(dǎo)致中央政府在制定和執(zhí)行政策時(shí)面臨困難， 使得政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量受到影響， 進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。

第四， 約束監(jiān)督力度仍需加大。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中， 有效的約束監(jiān)督機(jī)制能夠確保資金使用的合規(guī)性和有效性， 防止腐敗和濫用， 進(jìn)而提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。若約束監(jiān)督力度不足， 便會(huì)引發(fā)資金支出缺乏計(jì)劃與流程、 違規(guī)行為難以被發(fā)現(xiàn)和查處以及預(yù)算執(zhí)行不力等問(wèn)題。

五、 提升中央部門單位預(yù)算執(zhí)行效能的建議

（一） 進(jìn)一步優(yōu)化政策和法律法規(guī)供給， 加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督協(xié)同

首先， 組織開展調(diào)查和跟蹤監(jiān)督（歐陽(yáng)華生等，2009）， 全面、 系統(tǒng)掌握各地財(cái)政運(yùn)行情況， 以積極的財(cái)政政策保障國(guó)家“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 更好地契合“適度加力”“提質(zhì)增效”的主題。其次， 進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)態(tài)研判， 尤其是政府中長(zhǎng)期收支狀況的研判， 測(cè)算評(píng)估財(cái)政可承受力， 加大財(cái)力下沉力度， 發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用， 加強(qiáng)對(duì)人工智能、 大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域新基建投資的引導(dǎo)， 同時(shí)嚴(yán)防嚴(yán)查重復(fù)建設(shè)和過(guò)度建設(shè)。再者， 以法律法規(guī)完善為切入點(diǎn)， 督促約束中央預(yù)算部門構(gòu)建自查自改、 即查即改制度， 強(qiáng)化預(yù)算部門執(zhí)行過(guò)程管理； 同時(shí)加強(qiáng)以財(cái)會(huì)監(jiān)督、 審計(jì)監(jiān)督等不同監(jiān)督主體協(xié)同貫通（尹長(zhǎng)萍等，2023）， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控， 提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（二） 開展部門預(yù)算考核， 促進(jìn)中央部門單位預(yù)算管理規(guī)范高效

圍繞部門預(yù)算管理的核心工作， 以規(guī)范部門預(yù)算管理、 提高資金資產(chǎn)使用效益、 推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)為目標(biāo)， 制定涵蓋部門預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行效率、 績(jī)效管理、 資產(chǎn)管理、 預(yù)算業(yè)務(wù)一體化、 部門預(yù)算管理規(guī)范性等在內(nèi)的部門預(yù)算工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 將考核結(jié)果與各部門預(yù)算安排相結(jié)合， 著力構(gòu)建經(jīng)費(fèi)類支出“標(biāo)準(zhǔn)+獎(jiǎng)懲”的預(yù)算安排新機(jī)制， 推進(jìn)各部門提升預(yù)算管理能力， 促進(jìn)部門預(yù)算更為規(guī)范和高效。

（三） 完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系

針對(duì)目前中央預(yù)算體系中人才儲(chǔ)備不足的問(wèn)題， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系。首先是相關(guān)學(xué)科建設(shè)的完善。高校應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新課程體系， 將傳統(tǒng)財(cái)會(huì)知識(shí)與信息技術(shù)相結(jié)合， 提升現(xiàn)代財(cái)會(huì)學(xué)科的技術(shù)適應(yīng)性。其次是強(qiáng)化校企合作。高?？膳c會(huì)計(jì)師事務(wù)所、 企業(yè)等單位進(jìn)行合作， 將學(xué)科理論與技術(shù)實(shí)操相結(jié)合。最后是建立健全在職人員的信息化繼續(xù)教育制度。在職審計(jì)人員的信息化培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)納入章程， 通過(guò)系統(tǒng)的再教育， 以基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)為起點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行“技術(shù)掃盲”。

（四） 提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量， 推動(dòng)中央部門單位預(yù)算執(zhí)行效能提升

一方面， 運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)（吳勛等，2022）， 進(jìn)一步做好審計(jì)全覆蓋工作。重點(diǎn)關(guān)注科技對(duì)于審計(jì)的輔助作用， 加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)， 以掌握大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的專業(yè)復(fù)合型審計(jì)人才的培訓(xùn)為突破口推動(dòng)完善大數(shù)據(jù)審計(jì)的建設(shè)落實(shí)工作， 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)、 推廣、 完善工作。另一方面， 合理分析、 動(dòng)態(tài)確定重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象。審計(jì)部門應(yīng)該合理分析當(dāng)年情況， 動(dòng)態(tài)確定每一年的重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象。在分析確定重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象時(shí)， 可以綜合考慮當(dāng)年黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革狀況（審計(jì)署武漢特派辦理論研究會(huì)課題組等，2022）， 結(jié)合各部門的財(cái)政撥款金額、 主要工作內(nèi)容、 部門單位的規(guī)模、 下屬單位的數(shù)量等， 再根據(jù)以前年度審計(jì)情況， 合理評(píng)估各中央部門的預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)分析判斷當(dāng)年的重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象， 提高審計(jì)監(jiān)督效能， 提升中央部門預(yù)算執(zhí)行效率和國(guó)家治理能力， 助推有為政府建設(shè)進(jìn)程。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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