城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

王莉

摘要：文章分析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的內(nèi)在邏輯，并從3個調(diào)整階段入手，針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的調(diào)整與演化歷程進(jìn)行了說明，以此實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策制定與發(fā)展現(xiàn)狀的探究。在此基礎(chǔ)上，提出了一系列城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的調(diào)整與發(fā)展建議，包括明確政策發(fā)展定位、分離管理且獨(dú)立核算用地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡指標(biāo)、對拆舊區(qū)以及建新區(qū)的選取范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大、持續(xù)落實對農(nóng)民權(quán)益保障體系的完善、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺的重構(gòu)，以期為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的進(jìn)一步完善提供支持與參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；政策；空間治理

對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策而言，其有著長期存在的必要性?，F(xiàn)階段，需要從城鄉(xiāng)社會治理層面入手，圍繞現(xiàn)實情況持續(xù)落實對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的更新完善，并著力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與其他政策的融合。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的內(nèi)在邏輯分析

對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策而言，其不僅會引起土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象出現(xiàn)，也與管制權(quán)利的行使之間有著較為緊密的關(guān)聯(lián)性，同時還需要針對由此所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益實施平衡與分配處理。從這一角度來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的設(shè)定與推行，包含著財產(chǎn)權(quán)、管制權(quán)與發(fā)展權(quán)的共融。

現(xiàn)階段，需要堅持國土空間治理導(dǎo)向展開對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的優(yōu)化調(diào)整，以此始終保證相應(yīng)政策可以在國土空間規(guī)劃體系以及土地用途管制的制度框架內(nèi)實施。新時期背景下，推行國土空間治理現(xiàn)代化期間，需要切實滿足的內(nèi)在要求主要設(shè)定如下：能夠?qū)崿F(xiàn)空間公平、空間正義以及空間優(yōu)勢；能夠保證財產(chǎn)權(quán)、管制權(quán)與發(fā)展權(quán)之間相互作用、協(xié)調(diào)統(tǒng)一；逐漸實現(xiàn)對自然資源要素產(chǎn)權(quán)、國土空間規(guī)劃與用途管制的內(nèi)在邏輯關(guān)系的完善。

在國土空間治理現(xiàn)代化發(fā)展的大背景下，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的逐步完善以及切實落實期間，應(yīng)當(dāng)在地類調(diào)整以及空間準(zhǔn)入的支持下，有機(jī)聯(lián)系財產(chǎn)權(quán)以及管制權(quán)，達(dá)到對城市空間、中心城鎮(zhèn)空間、農(nóng)村空間的建設(shè)用地平衡問題進(jìn)行有效解決的效果，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)用地功能、形態(tài)的更新，最終完成對城鄉(xiāng)用地治理格局的重構(gòu)。與此同時，還要重點使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，以此實現(xiàn)對城鄉(xiāng)公共設(shè)施等用地的實際配置期間，更容易發(fā)生的“市場失靈”問題的有效彌補(bǔ)，包括鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村老齡化等等，以此體現(xiàn)出對鄉(xiāng)村公共服務(wù)用地、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的有效維護(hù)，最終達(dá)到對管制權(quán)以及發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系落實良好協(xié)調(diào)處理的效果。另外，應(yīng)當(dāng)推行結(jié)余指標(biāo)的有償流轉(zhuǎn)，以此實現(xiàn)對財產(chǎn)權(quán)以及發(fā)展權(quán)之間關(guān)系性

的協(xié)調(diào)。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的調(diào)整與演化歷程分析

2.1 第一次調(diào)整：2008—2011年

自2009年起，全國土地利用年度計劃管理中就融入了周轉(zhuǎn)指標(biāo)。經(jīng)過長時間的發(fā)展，國內(nèi)各個地方紛紛展開對不同形式土地置換方法的探索，圍繞中央的統(tǒng)一部署，在增減掛鉤政策框架中納入相關(guān)內(nèi)容[1]。在該調(diào)整階段，所頒布并推出的主要政策文件為國發(fā)

〔2010〕47號文件，即《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點 切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》。從國家層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：嚴(yán)格限定在縣域范圍內(nèi)實施；對于耕地占用費(fèi)、耕地占用稅以及新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)這幾個項目，實施免征處理；要求所有和城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整相關(guān)的費(fèi)用，均要在增減掛鉤試點中納入；對增減掛鉤規(guī)模的上限提出的嚴(yán)格限定。從地方層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在參考國家政策框架實施對相關(guān)規(guī)則的細(xì)化這一方面。

2.2 第二次調(diào)整：2012—2015年

在黨的十八屆五中全會中，對于“空間治理”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，與之相對應(yīng)的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策也進(jìn)行了第二次調(diào)整。在該調(diào)整階段，所頒布并推出的主要政策文件包括國土資發(fā)〔2014〕119號文件、財綜〔2014〕7號文件、國土資廳〔2014〕134號文件、國發(fā)〔2016〕8號文件，對應(yīng)為《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點有關(guān)財稅政策問題的通知》《國土資源部辦公廳關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管工作有關(guān)要求的通知》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》。從國家層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：對城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策進(jìn)行了完善設(shè)定與全面推行；對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的掛鉤流量指標(biāo)進(jìn)行了逐步性的增加處理；分別展開了對拆舊區(qū)與建新區(qū)的管理[2]。從地方層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：推行了周轉(zhuǎn)指標(biāo)的“地票”實驗，在交易平臺內(nèi)將復(fù)墾閑置建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗仄薄睂嵤┙灰祝ㄖ貞c）；將減量化政策推行在城市開發(fā)邊界外，并將騰挪減量指標(biāo)納入除重大項目之外的新增用地計劃中（上海）。

2.3 第三次調(diào)整：2016—2022年

2015年以后，國內(nèi)要素市場化配置體制機(jī)制逐步完善，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國范圍得以推行。與之相對應(yīng)的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策也進(jìn)行了第三次調(diào)整。在該調(diào)整階段，所頒布并推出的主要政策文件包括國土資規(guī)〔2016〕2號文件、財綜〔2016〕36號文件、國辦發(fā)〔2018〕16號文件、自然資發(fā)〔2021〕178號文件，對應(yīng)為《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地搬遷工作的通知》《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤支持易地扶貧搬遷有關(guān)財政政策問題的通知》《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》[3]。從國家層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在以下幾部分：在省域范圍內(nèi)，實施對國家貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、集中連片特困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)；跨省域調(diào)劑深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)；持續(xù)落實對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)政策的完善；實施對增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省域調(diào)劑，針對貧困地區(qū)組織展開對相應(yīng)面積規(guī)劃規(guī)模的回收。從地方層面來看，調(diào)整政策的重點主要聚焦在參考國家政策框架實施對相關(guān)規(guī)則的細(xì)化這一方面。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的調(diào)整與發(fā)展建議

3.1 明確政策發(fā)展定位

在農(nóng)村建設(shè)規(guī)范化程度逐步提升的大背景下，實際存在著的拆舊復(fù)墾資源量隨之降低?；诖耍瑢嵤┰鰷p掛鉤期間，應(yīng)當(dāng)將其設(shè)定為進(jìn)行對存量建設(shè)用地高效率、高質(zhì)量盤活的策略，而不應(yīng)將目光局限在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用方面。實踐中，將“建設(shè)用地”設(shè)定為重點，依托對現(xiàn)有存量建設(shè)用地的盤活，包括城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、農(nóng)村與農(nóng)村，促使現(xiàn)有閑置的建設(shè)用地、利用率偏低的建設(shè)用地的實際利用效率得到進(jìn)一步提升，推動拆零并整成為現(xiàn)實，達(dá)到對用地結(jié)構(gòu)落實持續(xù)優(yōu)化的效果，提高集約用地的現(xiàn)實節(jié)約效果?；诖?，可以更好實現(xiàn)對農(nóng)民生活與生產(chǎn)條件的改善，助推社會發(fā)展提速增質(zhì)。

3.2 分離管理且獨(dú)立核算用地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡指標(biāo)

應(yīng)當(dāng)及時安排對拆舊區(qū)復(fù)墾情況的驗收，并以此為參考，提煉出可以在建新區(qū)應(yīng)用的節(jié)余指標(biāo)，同時組織展開對占補(bǔ)平衡指標(biāo)庫同類系統(tǒng)的構(gòu)建。在實際應(yīng)用入庫管理的方式進(jìn)行對建新區(qū)用地指標(biāo)的綜合管控階段，要選取農(nóng)用地專用且超規(guī)模建設(shè)的用地，實施對相應(yīng)指標(biāo)的匹配完成新建，在搭建起的指標(biāo)庫內(nèi)直接實施核減利用作業(yè)。同時，出于著力踐行耕地保護(hù)制度的考量，針對建新區(qū)內(nèi)涉及耕地占用的土地，應(yīng)當(dāng)另外實施耕地占補(bǔ)平衡，以此保證耕地的數(shù)量不減少、耕地的質(zhì)量不下降。要依托補(bǔ)充耕地指標(biāo)完成對拆舊復(fù)墾耕地的核定認(rèn)定，并切實依照相關(guān)要求，在占補(bǔ)平衡指標(biāo)庫內(nèi)納入對應(yīng)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還要重點參考新增耕地管理的有關(guān)要求，在后續(xù)完成各項管護(hù)作業(yè)。

與此同時，還應(yīng)當(dāng)將增減掛鉤的主要政策目標(biāo)設(shè)定為耕地占補(bǔ)平衡。在維持耕地占補(bǔ)平衡期間，不僅需要保證數(shù)量，還應(yīng)當(dāng)落實對質(zhì)量與產(chǎn)能的保障。實踐中，可以結(jié)合對先進(jìn)的國土云定位監(jiān)測技術(shù)的充分利用，搭建并推行“雙分離”的管理模式，具體內(nèi)容如下所示：第一，對建新區(qū)以及拆舊區(qū)實施分離性的管理。將目光聚焦于拆舊節(jié)余指標(biāo)的真實性與有效性保障方面，盡可能促使拆舊復(fù)墾用地逐步向著生態(tài)用地的方向轉(zhuǎn)變，具體包含林地、草地等等。第二，應(yīng)用分離性管理的模式，組織展開對建新區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的管理以及拆舊區(qū)復(fù)墾的管理。實際的管理作業(yè)中，并不需要始終在拆舊復(fù)墾區(qū)內(nèi)實施占補(bǔ)平衡，在當(dāng)前的實踐中可以統(tǒng)籌搭建起耕地占補(bǔ)平衡儲備區(qū)，根據(jù)新建區(qū)實際所占用的耕地面積大小補(bǔ)劃耕地。依托這樣的操作，可以實現(xiàn)對現(xiàn)有拆舊區(qū)復(fù)墾復(fù)耕耕地所面對著的多種現(xiàn)實問題的有效解決，包括拆舊區(qū)復(fù)墾復(fù)耕耕地過于分散、總體面積相對較小、質(zhì)量水平并不理想、發(fā)生撂荒問題的概率相對較高等等。

3.3 對拆舊區(qū)以及建新區(qū)的選取范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大

在管控建設(shè)用地總量期間，必須依據(jù)國土變更調(diào)查中認(rèn)定的建設(shè)用地完成?；诖?，選定拆舊區(qū)期間，應(yīng)當(dāng)在增減掛鉤拆舊復(fù)墾地塊的審核期間，切實參考國土變更的調(diào)查結(jié)果完成，確定相應(yīng)增減掛鉤拆舊復(fù)墾地塊是否包含在建設(shè)用地的范疇內(nèi)。實踐中，需要將拆舊復(fù)墾地塊選定為不屬于違法用地的低效利用地塊、閑置地塊，其間不需要對相應(yīng)地塊的所在地理位置、所有權(quán)權(quán)屬等進(jìn)行考量，也不需要明確劃分農(nóng)村與城市。一般情況下，鐵路用地、廢棄公路等均屬于可以選擇的拆舊區(qū)。對于建新區(qū)而言，不會占用新增建設(shè)用地指標(biāo)，或是增大建設(shè)用地的實際面積大小，抑或者是改變規(guī)劃建設(shè)用地的總體規(guī)模大小，基于這樣的情況，在設(shè)定建新區(qū)期間，可以將其選定為包含在國土空間規(guī)劃中的彈性發(fā)展區(qū)。在實際的土地供應(yīng)階段，應(yīng)當(dāng)切實參考國土空間規(guī)劃管制的相關(guān)規(guī)則與要求，在自然資源主管部門的帶領(lǐng)下完成對獨(dú)立性的建新區(qū)方案的編制，并利用這樣的方案實施報批建新。

3.4 持續(xù)落實對農(nóng)民權(quán)益保障體系的完善

現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民群眾的角度入手，落實對增減掛鉤政策的持續(xù)性更新完善，提升增減掛鉤政策的可操作性以及可靠性，保證相應(yīng)政策內(nèi)容能夠與實際情況相匹配。期間，可以將增減掛鉤政策更新的切入點設(shè)定為利用農(nóng)村集體土地作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在政策內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)對集體土地權(quán)益的保障，促使所有農(nóng)民群眾均能夠獲取到由土地資源帶來的更多經(jīng)濟(jì)收益，結(jié)合對節(jié)余指標(biāo)的利用以及流轉(zhuǎn)，獲取到更多的經(jīng)濟(jì)收益[4]。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將重點設(shè)定為土地整治與生態(tài)修復(fù)綜合工程，加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)優(yōu)化發(fā)展，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善，最終達(dá)到優(yōu)化貧困地區(qū)生活與生產(chǎn)條件的效果。

與此同時，應(yīng)當(dāng)將增減掛鉤的重要政策目標(biāo)設(shè)定為推動農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增加。期間，需要落實對農(nóng)民本身所享有的財產(chǎn)處置知情權(quán)與參與權(quán)的維護(hù)與保證，并在此基礎(chǔ)上，實施對節(jié)余指標(biāo)交易增值收益的分配機(jī)制的持續(xù)性更新完善。另外，還要重點進(jìn)行對增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易市場的探索，著力搭建全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的交易市場，并結(jié)合不同地區(qū)的實際情況，實施對分區(qū)域交易規(guī)則的合理設(shè)定，以此達(dá)到更好適應(yīng)政策目標(biāo)導(dǎo)向需求的效果。

3.5 實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺的重構(gòu)

將重點設(shè)定為對節(jié)余指標(biāo)市場交易的監(jiān)管、建新區(qū)項目與拆舊區(qū)項目的平衡、耕地占補(bǔ)平衡等內(nèi)容，實施對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模（包括新增和閑置）、速度、強(qiáng)度和優(yōu)化建設(shè)用地布局的有效性監(jiān)測，并將其設(shè)定為主要目標(biāo)，落實對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺的全面性、系統(tǒng)性重構(gòu)[5]。實踐中，應(yīng)當(dāng)充分落實對先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，促使新建工作能夠順利展開、拆舊到位，并確保耕地占補(bǔ)長時間保持在平衡狀態(tài)下，以此更加適應(yīng)節(jié)余指標(biāo)市場競爭交易的現(xiàn)實需求，逐步完成對全國統(tǒng)一的信息平臺的構(gòu)建，促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管工作能夠得到依法有序的推行。

4 結(jié)語

綜上所述，依托明確政策發(fā)展定位、分離管理且獨(dú)立核算用地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡指標(biāo)、對拆舊區(qū)以及建新區(qū)的選取范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大、持續(xù)落實對農(nóng)民權(quán)益保障體系的完善、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺的重構(gòu)等策略的落實，能夠促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、加速城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面的作用得到最大程度的發(fā)揮。

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