甘肅省省級開發(fā)區(qū)創(chuàng)新體制機制改革對策研究

張吉平 劉勇

摘? 要：開發(fā)區(qū)是我國改革開放的成功實踐，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用，經(jīng)過30多年的發(fā)展，已由對內(nèi)改革的“試驗田”變成為“高產(chǎn)田”，由對外開放的重要窗口變成為主要陣地。但隨著經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，加之“百年未有之大變局”“加快構(gòu)建新發(fā)展格局”背景下，開發(fā)區(qū)體制機制不暢、市場化運營改革進程緩慢等問題日益凸顯，發(fā)展也遇到瓶頸。文章通過對甘肅省省級開發(fā)區(qū)管理體制機制現(xiàn)狀及推進體制機制改革的相關(guān)政策的研究分析，在剖析存在問題的基礎(chǔ)上，提出了開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新發(fā)展的路徑和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的建議，也為各級政府制定開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新政策提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)? ? ?體制機制? ? ?改革創(chuàng)新

“園區(qū)興則產(chǎn)業(yè)興，園區(qū)強則經(jīng)濟強”。目前，全國擁有國家級開發(fā)區(qū)600多家，省級開發(fā)區(qū)2000多家，各類開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟總量已經(jīng)擁有全國經(jīng)濟的半壁江山。開發(fā)區(qū)已由對內(nèi)改革的“試驗田”變成為“高產(chǎn)田”，由對外開放的重要窗口變成為主要陣地。

近年來，甘肅省委、省政府高度重視、高位推動開發(fā)區(qū)提檔升級，相繼出臺一系列政策措施，促進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。特別是甘肅省第十四次黨代會提出實施“四強”行動以來，作為區(qū)域經(jīng)濟的增長極、產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、新舊動能的轉(zhuǎn)換器，甘肅省省級開發(fā)區(qū)已然成為支撐“四強”行動的重要載體。但是，由于體制機制不暢、市場化運營改革進程緩慢等問題日益凸顯，開發(fā)區(qū)的發(fā)展也遇到瓶頸，一定程度制約其轉(zhuǎn)型升級。而改革是發(fā)展的永恒動力，要在新征程實現(xiàn)新目標，加快推進體制機制優(yōu)化改革是甘肅省開發(fā)區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

一、甘肅省省級開發(fā)區(qū)基本情況

（一）總體情況

截至2023年底，甘肅省共有省級開發(fā)區(qū)47個，覆蓋了省內(nèi)14個市（州），開發(fā)區(qū)最集中的為中部地區(qū)，即蘭州市、白銀市、定西市、臨夏州4個市（州），共19個。2023年，47個省級開發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值達1320.05億元，同比增長16.42%，占甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值的11.13%，以超過甘肅省平均增速10個百分點的速度增長，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，“領(lǐng)頭雁”作用不斷凸顯。

從“強工業(yè)”視角看，2023年，甘肅省省級開發(fā)區(qū)共實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)增加值887.60億元，較上年增長17.32%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入3402.92億元，較上年增長11.27%，已成為實現(xiàn)“工業(yè)強省”的主要陣地。從“強縣域”視角看，2023年，省級開發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值占所在縣（市、區(qū)）地區(qū)生產(chǎn)總值比重超過20%的開發(fā)區(qū)有21個，比重超過40%的開發(fā)區(qū)有3個，對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了關(guān)鍵支撐作用。從“強科技”視角看，2023年，省級開發(fā)區(qū)新增高新技術(shù)企業(yè)175家，新增從業(yè)人員15538人，新認定省級及以上研發(fā)機構(gòu)12個，省級及以上“雙創(chuàng)”平臺5個，技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新投入力度逐年加強，逐步成為甘肅省高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的重要承載地。

（二）省級開發(fā)區(qū)管理體制機制現(xiàn)狀

甘肅省省級開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，即通過政府的派出機構(gòu)——管委會的形式來進行運作，性質(zhì)多數(shù)為事業(yè)單位或參公型事業(yè)單位。從整體看，因為甘肅省沒有統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)管理條例或關(guān)于體制機制的指導(dǎo)意見，所以各縣（市、區(qū)）省級開發(fā)區(qū)體制機制方面存在較大差異，主要表現(xiàn)在三個方面：一是園區(qū)管委會機構(gòu)性質(zhì)的差異。行政單位、參公單位和事業(yè)單位性質(zhì)并存，事業(yè)性質(zhì)管委會占比最大，超過50%。二是園區(qū)管委會機構(gòu)級別的差異。省級開發(fā)區(qū)管委會級別從正科級到正縣級不等，其中，正縣級18個、副縣級17個、正科級11個，蘭州連海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)尚未成立統(tǒng)一開發(fā)區(qū)管委會，紅古園區(qū)為正科級，永登園區(qū)為股級。三是管理機構(gòu)設(shè)置和人員數(shù)量的差異。機構(gòu)設(shè)置上，有的園區(qū)機構(gòu)多、類型全，包括黨政辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、投資服務(wù)局、規(guī)劃建設(shè)局等內(nèi)部機構(gòu)，而有的園區(qū)基本沒有內(nèi)設(shè)機構(gòu)，和縣、鄉(xiāng)政府合署辦公；截至2023年底，在編人數(shù)上園區(qū)人數(shù)最多的達100余人，最少的僅5人。

以上園區(qū)體制機制的巨大差異，一定程度體現(xiàn)了各市、縣對于省級開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重視程度和支持力度，也反映了各縣域發(fā)展基礎(chǔ)、財政狀況等支撐開發(fā)區(qū)發(fā)展的能力。同時，從2023年甘肅省省級開發(fā)區(qū)考核情況看，排名第一的嘉峪關(guān)工業(yè)園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值超百億元，而排名較后的幾個園區(qū)剛剛超過1億元，這也說明甘肅省省級開發(fā)區(qū)發(fā)展極不平衡的特點與體制機制的差異存在一定的關(guān)聯(lián)性。

（三）推進體制機制改革的相關(guān)政策

2020年8月，甘肅省開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《甘肅省省級開發(fā)區(qū)考核評價辦法》，建立健全了省級開發(fā)區(qū)考核評價體系，將體制機制改革推進情況納入考核指標范圍，每年對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)是否精簡高效，是否承接市（州）一級政府部門經(jīng)濟管理權(quán)限等情況進行考核。2021年5月，甘肅省人民政府印發(fā)《關(guān)于推進園區(qū)加快發(fā)展的若干措施》，提出深化體制機制改革、加大財稅支持、強化土地保障等8個方面措施，特別是支持園區(qū)推行“管委會+開發(fā)運營公司”管理運行模式，賦予省級及以上園區(qū)核定編制內(nèi)選人用人自主權(quán)，可實行聘任與任命雙軌運行等創(chuàng)新機制措施，為深化園區(qū)改革創(chuàng)新、提高管理運行水平提供了有力政策支撐。2022年9月，甘肅省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進全省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施方案（2022—2025年）》，在創(chuàng)新管理運營模式部分提出建立市、縣主要負責(zé)同志聯(lián)絡(luò)包抓省級及以上開發(fā)區(qū)機制，強化園區(qū)經(jīng)濟組織功能，強調(diào)全面推行“管委會+開發(fā)運營公司”管理模式，對開發(fā)區(qū)體制機制改革指明了方向，也提出了更高的要求。

二、甘肅省省級開發(fā)區(qū)存在的問題

（一）職責(zé)邊界不清，經(jīng)濟發(fā)展職能弱化

由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)管委會究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。目前，甘肅省對于省級開發(fā)區(qū)沒有出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)，對于園區(qū)管委會的權(quán)責(zé)也沒有相關(guān)的指導(dǎo)意見，多數(shù)由縣級政府通過行政文件進行委托說明。開發(fā)區(qū)與發(fā)改、工信、招商等縣直部門存在“兩張皮”、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，權(quán)責(zé)不清的問題十分突出。同時，成立時間較長的開發(fā)區(qū)，隨著建設(shè)規(guī)模和區(qū)域邊界逐漸擴大，機構(gòu)臃腫、隊伍龐大等歷史積累問題也相伴而生，部分園區(qū)企業(yè)數(shù)不足百家，而管委會在編人數(shù)卻超百人，承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟社會管理事項近300項，導(dǎo)致主業(yè)模糊、主責(zé)弱化，難以集中精力抓經(jīng)濟、謀發(fā)展。

（二）運營公司作用發(fā)揮不充分，市場化運營機制不健全

甘肅省政府印發(fā)《關(guān)于推進園區(qū)加快發(fā)展的若干措施》之后，部分省級園區(qū)陸續(xù)成立了開發(fā)運營公司，但“管委會+開發(fā)運營公司”模式仍處于起步階段，政府與市場權(quán)責(zé)尚未厘清，分工尚不明確，管委會依然在開發(fā)建設(shè)、資本運營、招商引資等方面占據(jù)主導(dǎo)，平臺公司實際上未發(fā)揮市場化運營的主體作用。同時，大部分開發(fā)區(qū)平臺公司沒有建立起有效的組織架構(gòu)和內(nèi)部運營管理體制，部門職責(zé)以及崗位設(shè)定模糊，專業(yè)技術(shù)和管理人員缺乏，一人多崗的現(xiàn)象普遍存在，許多業(yè)務(wù)無法正常開展，參與市場化競爭的基本優(yōu)勢不足。

（三）人事管理不靈活，激勵機制尚未建立

人事管理方面，僅個別正縣級園區(qū)核定編制內(nèi)擁有一定的選人用人自主權(quán)，多數(shù)園區(qū)沒有被賦予人事管理權(quán)限，人員轉(zhuǎn)隸和日常人員錄用、招聘、調(diào)配等事項依然由同級組織人事部門統(tǒng)一管理，且選人、用人偏重于行政管理，與經(jīng)濟發(fā)展的用人標準存在偏差，沒有一個園區(qū)推進實施全員競聘上崗。薪酬體系方面，開發(fā)區(qū)管委會均采用行政事業(yè)單位薪酬體系，缺乏暢通的晉升和薪酬管理機制，職工收入不能和績效考核結(jié)果掛鉤，特別是招商人員的待遇、績效考核等難以兌現(xiàn)，工作積極性不高，發(fā)展活力不足。

（四）園區(qū)機構(gòu)層級低，為企服務(wù)效能不足

省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)性質(zhì)和行政級別十分不平衡，多數(shù)事業(yè)性質(zhì)的管委會沒有相應(yīng)的行政審批權(quán)限，特別是沒有項目審批權(quán)限，導(dǎo)致“一窗辦”“一站式”服務(wù)難以實現(xiàn)。截至2023年底，甘肅省有11個省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)仍為科級建制，主體地位不高，在編人數(shù)一般僅有幾人至十幾人，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不健全，大多數(shù)未建立平臺公司。人員嚴重不足、職能發(fā)揮不暢，工作協(xié)調(diào)難度大等“小馬拉大車”的問題日益嚴峻，與開發(fā)區(qū)現(xiàn)有規(guī)模、承載、職能不相適應(yīng)，制約了園區(qū)發(fā)展。

（五）缺乏推進改革的經(jīng)驗和能力

開發(fā)區(qū)管委會的決策者和工作人員多來自體制內(nèi)，缺乏市場化經(jīng)營管理經(jīng)驗，受制于自身知識、經(jīng)驗和能力的局限，實施市場化變革的專業(yè)性不強，導(dǎo)致園區(qū)改革方案設(shè)計不合理，落地執(zhí)行困難，“部門化、行政化”依然嚴重，難以深入。特別是人員編制改革、人事管理改革、薪酬體制改革等涉及干部職工利益的協(xié)調(diào)推動更加困難，原有的組織氛圍和理念短時間內(nèi)難以轉(zhuǎn)變。

三、甘肅省省級開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新的思考

（一）理順管理體制機制

一是落實縣（市、區(qū)）主要負責(zé)同志聯(lián)絡(luò)包抓省級開發(fā)區(qū)機制，定期召開聯(lián)席會議。副縣級以上省級開發(fā)區(qū)由縣委常委兼任開發(fā)區(qū)管委會主任，同時分管全縣工業(yè)發(fā)展和招商引資工作，由縣發(fā)改或工信局長兼任開發(fā)區(qū)管委會副主任，解決開發(fā)區(qū)與縣直部門工作協(xié)作形不成合力問題，以充分調(diào)動各方資源向開發(fā)區(qū)傾斜，形成內(nèi)外協(xié)同、運行高效的管理機制。二是針對部分正科級省級開發(fā)區(qū)管委會與園區(qū)現(xiàn)有規(guī)模、承載、職能不相適應(yīng)的問題，積極謀劃園區(qū)機構(gòu)升級提格工作，完善機構(gòu)設(shè)置，并通過“減上補下”加大市級層面的編制資源挖潛和調(diào)劑力度，綜合解決人員不足問題，全面提升園區(qū)管理和服務(wù)水平。同時，建議甘肅省《省級開發(fā)區(qū)認定管理規(guī)范》在“管理機制科學(xué)高效”一欄增加“申報認定省級開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)行政級別一般為副縣級及以上”，從而提升新認定省級開發(fā)區(qū)履職效能。三是逐漸剝離開發(fā)區(qū)社會管理職能，由區(qū)位所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，賦予省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)市縣級項目審批、施工許可等行政審批權(quán)限，促進開發(fā)區(qū)守住“初心”，回歸經(jīng)濟屬性，推動開發(fā)區(qū)管委會輕裝上陣，集中精力抓好企業(yè)服務(wù)、招商引資、項目建設(shè)等主業(yè)主責(zé)。

（二）推進市場化運營改革

一是繼續(xù)推行“管委會+開發(fā)運營公司”管理運行模式，尚未成立開發(fā)運營公司的省級開發(fā)區(qū)應(yīng)納入重點工作任務(wù)清單加快籌建。鼓勵引進有實力、有經(jīng)驗的社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)運營，或直接承擔(dān)“區(qū)中園”的運營管理，爭取在2025年底實現(xiàn)“管委會+開發(fā)運營公司”模式并在甘肅省全面推廣。二是已經(jīng)成立開發(fā)運營公司的開發(fā)區(qū)，應(yīng)著力在厘清市場與政府兩種資源配置方式上下功夫，把原來由管委會獨自承擔(dān)的行政管理職能和開發(fā)建設(shè)運營職能，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苡晒芪瘯蛨@區(qū)運營公司共同承擔(dān)。管委會負責(zé)建設(shè)開發(fā)管理、產(chǎn)業(yè)研究、行政審批等職能，運營公司承擔(dān)融資開發(fā)、招商項目落地、入園企業(yè)服務(wù)等職能，從而實現(xiàn)“政府+市場”共治。三是可借鑒河南省開發(fā)區(qū)“三制三化”改革經(jīng)驗，從省級開發(fā)區(qū)中選擇園區(qū)規(guī)模較大、發(fā)展勢頭較強、開發(fā)運營公司運作較規(guī)范的開發(fā)區(qū)3—5個，開展“三制三化”改革試點，設(shè)置過渡期，爭取在“十四五”期間完成改革試點工作，形成案例經(jīng)驗并予以推廣。

（三）創(chuàng)新人事管理激勵制度

一是由市級層面賦予省級開發(fā)區(qū)核定編制內(nèi)選人用人自主權(quán)，為園區(qū)創(chuàng)新選人用人機制“松綁”，鼓勵破除傳統(tǒng)編制觀念，嘗試全員競聘上崗的人事管理制度，除園區(qū)黨工委書記、管委會主任和部分副主任保留公務(wù)員（參公）、事業(yè)身份外，其他人員全部取消編制管理；部分管委會副主任職位以及園區(qū)中層職位實行競爭選拔制和任期目標制度，工作人員實行聘任制，破除“論資排輩”。二是鼓勵黨政機關(guān)事業(yè)單位人員到省級開發(fā)區(qū)管委會或開發(fā)運營公司干事創(chuàng)業(yè)，對原來在黨政機關(guān)事業(yè)單位工作申請到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的干部，保留本人檔案身份，執(zhí)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)人事、薪酬等制度。三是在“能上能下”的人事機制下建立“多勞多得”市場化薪酬機制，在工資總額管控和“低基薪、高績效”的框架下建立崗位績效工資體系。通過市場化改革形成更加激勵競爭的人事和薪酬管理制度。最終形成“人員能進能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低”的園區(qū)人事管理激勵機制。

（四）優(yōu)化完善制度體系

一是完善開發(fā)區(qū)體制機制制度，由省級層面研究制定出臺省級開發(fā)區(qū)有關(guān)“條例”“辦法”或指導(dǎo)意見，對體制機制、發(fā)展方向、方針政策等宏觀問題予以明確，進行整體部署。特別是要細化審批權(quán)下放的層級和類別、管委會性質(zhì)和機構(gòu)設(shè)置、跨縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)的管理機制等，增強市、縣落實的可操作性。二是充分發(fā)揮省級開發(fā)區(qū)年度考核評價“指揮棒”作用，適時修訂《甘肅省省級開發(fā)區(qū)考核評價辦法》，提高“體制機制改革推進情況”二級指標的權(quán)重，在指標解釋說明中增加“市場化運營改革推進情況和創(chuàng)新人事管理體制機制情況”等內(nèi)容。同時，將“是否建立開發(fā)運營公司”作為加分項納入省級開發(fā)區(qū)年度考核體系，以強化考核的方式推動體制機制創(chuàng)新改革。三是立足甘肅省省級開發(fā)區(qū)發(fā)展極不平衡的特點，參考商務(wù)部和湖北省等省份開發(fā)區(qū)考核評價做法，將省級開發(fā)區(qū)按產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展階段、所在縣域發(fā)展類型等劃分為3個層次，考核評價指標分層次設(shè)置相應(yīng)權(quán)重，并分類排名，保障考核評價結(jié)果公平合理。同時，修訂省級開發(fā)區(qū)考核獎勵機制，以激勵工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱以及新納入省級開發(fā)區(qū)行列的園區(qū)干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

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（作者單位：甘肅省經(jīng)濟研究院）

責(zé)任編輯：張莉莉