甘肅省應(yīng)對(duì)人口老齡化的形勢(shì)、困難與對(duì)策

陳潤(rùn)羊 張旭雯

人口老齡化是后發(fā)省城當(dāng)前和未來(lái)面臨的巨大挑戰(zhàn)之一，積極應(yīng)對(duì)才能統(tǒng)籌發(fā)展與安全工作。本文通過(guò)分析后發(fā)省域老齡化的基本特征，進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)，識(shí)別了應(yīng)對(duì)老齡化的特殊困難，進(jìn)而提出了對(duì)策建議。甘肅人口老齡化程度已與全國(guó)平均水平不相上下，且未富先者問(wèn)題更為突出。未來(lái)的社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)將不斷加重，老齡化問(wèn)題亟需重視應(yīng)對(duì)。然而，甘肅應(yīng)對(duì)人口老齡化也存在特殊困難。努力化解老齡化帶來(lái)的各種突出矛盾，需要“五措并舉”：化危為機(jī)，辯證認(rèn)識(shí)老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)機(jī)遇；多措并舉，努力提高全省人力資本；分類施策，逐步構(gòu)建多元化養(yǎng)老保障體系；順應(yīng)趨勢(shì)，提高流動(dòng)人口生存發(fā)展能力；以點(diǎn)帶面，不斷完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

黨的二十大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)：實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》。其后，中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅省積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃（2020-2050年》。人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)體系和構(gòu)成、民生支出和保障等帶來(lái)多重沖擊，也將拖累資本回報(bào)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率及全要素生產(chǎn)率提升，成為后發(fā)省域當(dāng)前和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。如何化危為機(jī)應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題，事關(guān)人民福祉和高質(zhì)量發(fā)展大局。

一、人口老齡化領(lǐng)域研究現(xiàn)狀

人口問(wèn)題是基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問(wèn)題。全球人口或在21世紀(jì)下半葉進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，人類社會(huì)逐漸從青年走向中老年，地區(qū)人口格局正發(fā)生重大變化。中國(guó)人口少子化老齡化快速深化，總?cè)丝谂R近見(jiàn)頂，遠(yuǎn)期人口總量或急劇萎縮。基于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)表明，到2030年前后我國(guó)老齡化率將達(dá)到20％，進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)。與日本和韓國(guó)相比，中國(guó)的人口老齡化在步入老齡化社會(huì)的初期并沒(méi)有日本和韓國(guó)那么嚴(yán)重，但是老齡化的速度越來(lái)越快，呈現(xiàn)出更加快速老齡化的特點(diǎn)；在考慮教育和健康因素后，中國(guó)老齡化實(shí)際帶來(lái)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比日本和韓國(guó)更重。

不同時(shí)期人口發(fā)展水平對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響有本質(zhì)差別，早期人口過(guò)快增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致人均收入在低水平徘徊的“馬爾薩斯陷阱”現(xiàn)象。我國(guó)人口發(fā)展超前進(jìn)入高收入國(guó)家具有的低出生率、低死亡率、低增長(zhǎng)率狀態(tài)。未來(lái)我國(guó)人口仍將呈加速少子化與老齡化趨勢(shì)。人口老齡化會(huì)通過(guò)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、縮小儲(chǔ)蓄投資規(guī)模、降低勞動(dòng)力生產(chǎn)效率、加劇不平等程度，從而抑制經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。不同區(qū)域人口老齡化具有不同風(fēng)險(xiǎn)梯度，如廣東省為老齡化風(fēng)險(xiǎn)“洼地”，東北地區(qū)老齡化程度在不斷地加深，所以應(yīng)該分類應(yīng)對(duì)。

蔡昉作為勞動(dòng)與人口領(lǐng)域研究的代表性學(xué)者，在人口紅利、人口經(jīng)濟(jì)理論和具體的老齡化問(wèn)題上進(jìn)行了較為深入和系統(tǒng)的研究。中國(guó)具有最大的人口規(guī)模，在短期內(nèi)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了最大人口規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到結(jié)構(gòu)性沖擊時(shí)，中國(guó)的人口老齡化存在兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)年齡人口到達(dá)峰值的轉(zhuǎn)折點(diǎn)沖擊主要在供給側(cè)，而總?cè)丝诘竭_(dá)峰值的轉(zhuǎn)折點(diǎn)沖擊主要在需求側(cè)。人口老齡化使消費(fèi)水平隨年齡增長(zhǎng)而趨于萎縮，為緩解消費(fèi)萎縮導(dǎo)致總需求水平與供給側(cè)潛在增長(zhǎng)能力的下行，應(yīng)采取增加居民收入、改善收入分配、加大再分配力度，以及提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普惠性和保障水平等措施。

二、甘肅省人口老齡化的基本特征及趨勢(shì)預(yù)測(cè)

根據(jù)國(guó)際公認(rèn)的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，60歲及以上老年人口占比超過(guò)10％、或65歲以上老年人口占比超過(guò)7％，即進(jìn)入老齡化社會(huì)。甘肅省自2005年邁入老齡化社會(huì)，人口老齡化速度持續(xù)加快。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，2020年，甘肅省60歲及以上人口為426萬(wàn)人，占全省常住人口的17.03％，65歲及以上人口為314.78萬(wàn)人，占全省常住人口的12.58％，已進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段。

（一）人口老齡化程度與全國(guó)平均水平不相上下

2010-2022年，全國(guó)65歲以上人口從11884萬(wàn)人上升為21053萬(wàn)人，全國(guó)65歲以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤龔?.87％上升為14.91％，上升6.04個(gè)百分點(diǎn)。2010-2022年，甘肅老齡化程度不斷加深，65歲以上的人口從2010年的201.09萬(wàn)人上升至2022年的334.98萬(wàn)人，占甘肅省常住人口比重從8.23％上升至13.44％，上升了5.21個(gè)百分點(diǎn)。甘肅省已經(jīng)邁入了老齡化社會(huì)，而且即將邁入“深度老齡化”（65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?4％的社會(huì)）社會(huì)。同全國(guó)相比較，2022年，甘肅省65歲以上的人口占比低于全國(guó)的，上升幅度也低于全國(guó)水平（表1）。當(dāng)前，甘肅省已進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)未來(lái)5到10年將從“深度老齡化”進(jìn)入“重度老齡化”（60歲以上人口占全部人口的比重超過(guò)30％）階段。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甘肅省是人口凈流出地區(qū)，常住人口2022年比2010年減少67.56萬(wàn)多人。每年數(shù)百萬(wàn)年輕勞動(dòng)力流出，致使全省實(shí)際老齡化程度遠(yuǎn)高于戶籍人口老齡化程度，成為甘肅省養(yǎng)老金缺口較大的主要原因之一。

（二）老齡化發(fā)展速度快于全國(guó)，“未富先老”問(wèn)題更為突出

2000年至2022年，甘肅省65歲以上人口比重上升8.44個(gè)百分點(diǎn)，同期全國(guó)該指標(biāo)上升7.95個(gè)百分點(diǎn)，甘肅省65歲人口比重上升幅度高于全國(guó)0.49個(gè)百分點(diǎn)，而甘肅省人均GDP占全國(guó)人均GDP的一半左右（表2）。從中可以看出，甘肅省老齡化發(fā)展速度快于全國(guó)平均水平，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，致使“未富先老”問(wèn)題更為突出。

（三）機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老尚處發(fā)展初期，不同群體養(yǎng)老差異較大

受收入水平、養(yǎng)老觀念等影響，甘肅省老年人主要靠自我儲(chǔ)蓄和家庭支持的居家養(yǎng)老，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比例較低，社區(qū)養(yǎng)老尚在培育階段。甘肅省高齡老人中有照料需求的超過(guò)60％，但滿足需求的供給不足，兩者具有很大落差。城鄉(xiāng)、職工、居民等不同群體間，在養(yǎng)老觀念、方式及養(yǎng)老金繳納、支持等方面差異性較大，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)化產(chǎn)品購(gòu)買比例偏低，分類應(yīng)對(duì)策略還不完善。

（四）勞動(dòng)年齡人口加速減少，社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)將不斷加重

隨著人口老齡化程度不斷加深，社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重。2010-2022年，全國(guó)及甘肅省老年人口撫養(yǎng)比在持續(xù)上升，從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，用老年人口數(shù)占勞動(dòng)年齡人口數(shù)比重衡量的老年人口撫養(yǎng)比從11.9％上升至21.9％，甘肅則從11.2％上升至19.8％，甘肅同全國(guó)的老年人口撫養(yǎng)比接近，但是可以清楚地看出，老年人的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)在持續(xù)加重（表3）。2030年甘肅老齡化將達(dá)15％，意味著超過(guò)14％的門(mén)檻進(jìn)入“深度老齡化”階段。老年人口撫養(yǎng)比由2022年的19.8％將上升到2030年的23％左右。社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)受老年人口撫養(yǎng)比快速上升影響而不斷加重，預(yù)計(jì)到2030年包括少兒和老年人口的總?cè)丝趽狃B(yǎng)比將超過(guò)48％，意味著每2個(gè)勞動(dòng)年齡人口將撫養(yǎng)1個(gè)老幼人口，整體撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)大幅增加，給家庭負(fù)擔(dān)、社會(huì)開(kāi)支和經(jīng)濟(jì)活力帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（五）農(nóng)村老齡化問(wèn)題日益突出

2020年，甘肅省60歲及以上農(nóng)村老齡人口占鄉(xiāng)村人口數(shù)的比率為20.37％，低于全國(guó)平均水平3.44個(gè)百分點(diǎn)，甘肅省65歲及以上農(nóng)村老齡人口占比由2010年的8.71％上漲到2020年的15.37％，上漲了6.66個(gè)百分點(diǎn)，上漲幅度雖小于但也接近于全國(guó)同期水平（表4），由此說(shuō)明，目前甘肅省的老齡化程度雖低于全國(guó)平均水平，但老齡化加深的速度較快，預(yù)計(jì)未來(lái)隨著農(nóng)村年輕人口大量外流，農(nóng)村老齡化程度將不斷加深。

（六）十四個(gè)市州老齡化程度不斷加深

2010-2022年，甘肅省14個(gè)市州城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的同時(shí)，人口老齡化也日趨嚴(yán)重。2010年，甘肅省各市州用65歲以上人口比重反映的人口老齡化程度都在8％-9％之間，最低的甘南州為7.08％，最高的平?jīng)鍪袨?.84％。到2020年，甘肅省各市州人口老齡化率除蘭州、嘉峪關(guān)、武威、酒泉、臨夏和甘南六個(gè)地區(qū)外，其余地區(qū)都超過(guò)了當(dāng)年甘肅省的人口老齡化率。2020-2022年，14個(gè)市州人口老齡化率均在加深，2022年，平?jīng)鍪腥丝诶淆g化率最高，為15.32％，最低的甘南州為10.7％（表5、圖1）。從中可以看出，甘肅省各地區(qū)人口老齡化問(wèn)題也日益突出且區(qū)域差異較為明顯，這將對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

三、甘肅省應(yīng)對(duì)人口老齡化的特殊困難

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、財(cái)政支持有限

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約，甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，自身財(cái)政收入有限，一些政府開(kāi)支主要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，養(yǎng)老金缺口較大，養(yǎng)老資金入不敷出。在人口老齡化程度日趨嚴(yán)重的背景下，將為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

（二）人口空間分布分散、支持的成本高

受自然條件的約束，甘肅省人口密度低，人口集聚度不高，尤其在一些農(nóng)村地區(qū)，人口的空間分布更是極其分散，這就使養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行沒(méi)有更多規(guī)模效益，而且提高了養(yǎng)老支持的單位成本。這將為政府支持和企業(yè)引入帶來(lái)巨大的困難。

（三）市場(chǎng)化發(fā)育程度低、社會(huì)化程度不高

目前，甘肅省總體的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國(guó)，市場(chǎng)化指數(shù)也不如全國(guó)。與養(yǎng)老密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，將不利于養(yǎng)老市場(chǎng)的培育。與此同時(shí)，在社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老資金的社會(huì)捐贈(zèng)等方面，甘肅省與全國(guó)平均水平相比也存在不少差距。

四、甘肅省積極應(yīng)對(duì)老齡化的對(duì)策建議

（一）化危為機(jī)，辯證認(rèn)識(shí)老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)機(jī)遇

老齡化社會(huì)的到來(lái)，意味著過(guò)往持續(xù)和大規(guī)模的勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)支撐的動(dòng)力弱化、“人口紅利”減少、社會(huì)結(jié)構(gòu)活力受限，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)挑戰(zhàn)。老齡化社會(huì)也創(chuàng)造了新的市場(chǎng)機(jī)遇，地方和企業(yè)如能在養(yǎng)老融合型產(chǎn)業(yè)發(fā)展上找到突破口，就可順勢(shì)發(fā)展老年產(chǎn)品、醫(yī)療器械、康養(yǎng)基地等“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，也會(huì)催生養(yǎng)護(hù)照料、心理咨詢等新的崗位和教育需求。甘肅省將康養(yǎng)納入文旅融合、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)培育中，并與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)藥產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、醫(yī)療器材生產(chǎn)、武威重離子治療系統(tǒng)等結(jié)合起來(lái)，借機(jī)培育壯大一批融合型本土企業(yè)，不但解決了養(yǎng)老需求，還會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于釋放市場(chǎng)潛力。

（二）多措并舉，努力提高全省人力資本

甘肅省老齡化問(wèn)題與人口增長(zhǎng)停滯、生育水平低、人口凈流出等問(wèn)題相互交織，要結(jié)合強(qiáng)省會(huì)、強(qiáng)縣域行動(dòng)，努力建設(shè)好大中小城市和縣城，以完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，吸引留住更多大學(xué)生、企業(yè)家，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。全面落實(shí)鼓勵(lì)生育政策，不斷降低生育養(yǎng)育教育成本，著力提高生育意愿。全面放開(kāi)包括蘭州市在內(nèi)的全省城市落戶限制，實(shí)現(xiàn)城市、城鎮(zhèn)落戶“零門(mén)檻”，按照常住人口配置公共服務(wù)資源。

（三）分類施策，逐步構(gòu)建多元化養(yǎng)老保障體系

目前涵蓋城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)建立，在養(yǎng)老金三大支柱中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比重最大、企業(yè)年金和職業(yè)年金次之、個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)最小。從2022年1月開(kāi)始，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施已全國(guó)統(tǒng)籌，這對(duì)甘肅省是重大利好。還需通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)和股權(quán)劃轉(zhuǎn)等途徑籌集基本養(yǎng)老金。引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)豐富完善商業(yè)保險(xiǎn)種類和保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足消費(fèi)者多樣化養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)需求。在城市社區(qū)和農(nóng)村聚居點(diǎn)推行社會(huì)互助養(yǎng)老，借鑒其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索推行“時(shí)間銀行”養(yǎng)老模式，試點(diǎn)后在全省范圍內(nèi)推行并“通存通兌”。

（四）順應(yīng)趨勢(shì)，提高流動(dòng)人口生存發(fā)展能力

甘肅城市化水平仍然偏低，未來(lái)還有較大發(fā)展空間。今后欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是基本趨勢(shì)，需完善培訓(xùn)服務(wù)體系，為有需求的農(nóng)民工外出打工做好服務(wù)。圍繞農(nóng)民工市民化破解醫(yī)療、教育、住房等民生難題，通過(guò)農(nóng)民工在城市的家庭化，解決相當(dāng)比例人口的養(yǎng)老問(wèn)題。

（五）以點(diǎn)帶面，不斷完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

健全完善由家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系，在蘭州、慶陽(yáng)等已有國(guó)家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)城市基礎(chǔ)上，具備條件的城市要積極爭(zhēng)取國(guó)家城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老試點(diǎn)城市，帶動(dòng)甘肅省養(yǎng)老體系建設(shè)。通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)共同參與，綜合應(yīng)用政策支持、服務(wù)承諾、社會(huì)運(yùn)營(yíng)等手段體系，把基本養(yǎng)老和普惠養(yǎng)老有機(jī)銜接起來(lái)，降低養(yǎng)老成本，提高服務(wù)效率。