加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局

本刊編輯部

編者按：

促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要戰(zhàn)略方向。李強(qiáng)總理在今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出，要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局；加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，深化戶籍制度改革，推動(dòng)未落戶常住人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；培育發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

2024年5月11日，中信改革發(fā)展研究基金會(huì)邀請(qǐng)多位專家學(xué)者，圍繞這一主題進(jìn)行研討。新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。其中涉及我國城市發(fā)展戰(zhàn)略、縣域經(jīng)濟(jì)功能、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素雙向流動(dòng)、社會(huì)保障和財(cái)政體制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和鄉(xiāng)村治理等重大問題；我國各地發(fā)展極不平衡，面臨問題各異，要同時(shí)結(jié)合我國面臨的重大內(nèi)外挑戰(zhàn)這一背景考慮。專家們對(duì)所提出的重要問題進(jìn)行了深度分析，并提出改革的設(shè)想。

我國城鎮(zhèn)化政策的演進(jìn)和當(dāng)前重點(diǎn)

溫鐵軍（中信改革發(fā)展研究基金會(huì)咨詢委員，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院原院長(zhǎng)）：20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村推行家庭承包之后，越來越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。由此開啟了新時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城與城市化的歷史進(jìn)程。

當(dāng)時(shí)理論界就破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、改革城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度問題進(jìn)行了廣泛探討。但因國家財(cái)力所限，且城市戶籍與財(cái)政支持的城市教育衛(wèi)生等公共服務(wù)密切相關(guān)，改革難以突破現(xiàn)行制度制約，由此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”發(fā)展模式。20世紀(jì)80年代至90年代是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)占據(jù)全國工業(yè)的半壁江山，吸納了1億以上農(nóng)村勞動(dòng)力，由此帶動(dòng)了各地城鎮(zhèn)的發(fā)展。

隨著20世紀(jì)90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍改制或倒閉，三農(nóng)問題逐漸突出。新世紀(jì)初，中央提出要把三農(nóng)問題作為重中之重。

2002年黨的十六大之后，“城鎮(zhèn)化”成為國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略。中國是人口大國，其城市化和世界其他國家有什么不同？1995年，經(jīng)過多個(gè)國家部委聯(lián)合課題組的研究，提出中國城鎮(zhèn)化的五種思路：

（1）發(fā)展大城市和城市集群；（2）鼓勵(lì)發(fā)展中等（100萬以上人口）城市，因?yàn)檫@類城市有力量帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（3）以中等城市（100萬以下人口）為重點(diǎn)，全國有600多個(gè)地級(jí)市屬于此類規(guī)模，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有明顯拉動(dòng)作用；（4）以縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)為增長(zhǎng)極，便于帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（5）發(fā)展小城鎮(zhèn)或大村（5千至8千人口）就地城鎮(zhèn)化，其中一部分將可能形成新的人口聚集和經(jīng)濟(jì)中心，適當(dāng)調(diào)整基本建設(shè)布局，村就可改為鎮(zhèn)。

21世紀(jì)初，中國加入WTO，工業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段，同時(shí)帶來資源枯竭和環(huán)境污染等發(fā)展中問題。在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一大背景下，提出了新農(nóng)村建設(shè)問題。

2005年，國家在“十一五”規(guī)劃文件中提出：新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略；要把縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)；縣域經(jīng)濟(jì)的兩大支柱是發(fā)展地方中小企業(yè)和城鎮(zhèn)化。

最近中央提出，以縣域作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。新型縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合率先實(shí)現(xiàn)的地域，也是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的一個(gè)重要領(lǐng)域；要重視中小企業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)縣域化的收益。這和2005年提出的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩大支柱”是一脈相承的。

目前，以大城市為中心的發(fā)展方式的弊端逐步顯現(xiàn)。我國農(nóng)產(chǎn)品和原材料供應(yīng)的很大部分靠外部市場(chǎng)，供應(yīng)鏈安全和糧食安全的壓力很大。要練好內(nèi)功、夯實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)可能到來的危機(jī)做必要的準(zhǔn)備。

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要意義，是應(yīng)對(duì)世界逆全球化潮流的挑戰(zhàn)。近幾年，我國每年約360萬家個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和40萬家股份制公司注銷，1000余萬打工者二次返鄉(xiāng)。農(nóng)民回到家鄉(xiāng)要有地種、有事干，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和振興是應(yīng)對(duì)國際挑戰(zhàn)的壓艙石。

城市和城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展

大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展

翟寶輝（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心二級(jí)研究員）：促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的一貫指導(dǎo)方針。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量快速攀升，這些小城鎮(zhèn)對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用也充分體現(xiàn)。

縱觀多年來的發(fā)展中西部地區(qū)人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)遷移、城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，珠三角的長(zhǎng)安、虎門、樟木頭等鎮(zhèn)快速發(fā)展成為小城市，有的達(dá)到中等城市的規(guī)模，其人口和產(chǎn)業(yè)集聚是地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展推動(dòng)形成的。我們繼續(xù)強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是因?yàn)槿魏我粋€(gè)城市都不可能承載無限增加的人口，這個(gè)成本太大了。

新時(shí)代在紓解大城市功能的同時(shí)必須推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。但群眾是用腳投票的，一個(gè)地方必須具有一定經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源才有發(fā)展前景，城鎮(zhèn)才能發(fā)展起來。最近調(diào)研看到，鎮(zhèn)里不少干部每周一早晨到鎮(zhèn)里上班，周五下午回城市家里，老婆孩子都在地級(jí)以上城市上學(xué)上班，這種現(xiàn)象比較普遍并長(zhǎng)期存在的。這個(gè)怪圈不打破，大中小城市和小城鎮(zhèn)很難協(xié)調(diào)發(fā)展。

新興小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力和政策方向

翟寶輝：網(wǎng)上很熱的“景漂”現(xiàn)象，就是通過某種產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化升級(jí)，吸引一批相同愛好者集聚，創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，6萬“景漂”足以支撐一個(gè)小鎮(zhèn)的自給自足（國際經(jīng)驗(yàn)是3萬人）。廣東新塘鎮(zhèn)有“牛仔褲之鄉(xiāng)”之譽(yù)，已從制衣行業(yè)衍生出一個(gè)很大的直播產(chǎn)業(yè)，直播又帶來一批相關(guān)產(chǎn)業(yè)的跟進(jìn)。數(shù)字類的產(chǎn)業(yè)聚集正在吸引高學(xué)歷人才匯入，一個(gè)地方特有的文化和技術(shù)因素可以形成人口集聚效應(yīng)。浙江安吉縣有一份調(diào)查報(bào)告顯示，當(dāng)?shù)亟?0%的“數(shù)字游民”受過高等教育，其中有碩士博士學(xué)位的約占30%。

楊團(tuán)（中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員，中國社科院社會(huì)學(xué)研究所研究員）：這些年，我國東西南北各地有很多村莊，特別是城市周邊的一些村，有獨(dú)立的、合并的還有與周邊村相連的中心村，已經(jīng)開始自發(fā)自主地走上小市鎮(zhèn)的路子。這似乎已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。只是他們不在國家限定的建制鎮(zhèn)名單里，做得再好也只是村或社區(qū)建制。我以為，推動(dòng)這些新興小市鎮(zhèn)的建設(shè)，可能是今后和未來中國式城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要出路之一?，F(xiàn)在非常需要進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新研究。不要再將他們納入行政舊框架，應(yīng)另立一個(gè)新的小市鎮(zhèn)門類。在行政管理上更注重提升他們的自主性?？上仍谌珖秶鷥?nèi)先做調(diào)查和盤點(diǎn)，再行創(chuàng)新研究。

比如張家港有一個(gè)永聯(lián)村，村民1000多人，現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用褚寻l(fā)展到2萬多人，俗稱永聯(lián)小鎮(zhèn)。目前改為市街道的永聯(lián)社區(qū)。他們村的致富來自當(dāng)年辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資小鋼廠，后來合資，成為上規(guī)模的企業(yè)。十多年年前我去考察，村里每年從鋼廠能拿到5億元分紅。還有，四川成都雙流區(qū)的白塔社區(qū)，郫都區(qū)的戰(zhàn)旗村，都是農(nóng)文旅商工多業(yè)并舉，吸引大量外部人口在這里就業(yè)定居，被當(dāng)?shù)胤Q為小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)，都是黨支部組織領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)多年發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，全面建設(shè)的成果。

林竹（中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員，華晟基金董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官）：介紹浙江的城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

前些年政府很重視發(fā)展以房地產(chǎn)建設(shè)為中心的特色小鎮(zhèn)?，F(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)將呈現(xiàn)多業(yè)態(tài)的發(fā)展，過去建設(shè)的上千個(gè)特色小鎮(zhèn)將發(fā)生分化。其中1/3-1/2可以生存發(fā)展，而沒有產(chǎn)業(yè)支持、缺乏資源優(yōu)勢(shì)的小鎮(zhèn)，將陷入產(chǎn)業(yè)凋敝、人口流失的困境，沒有集聚人口就沒有商業(yè)餐飲和房地產(chǎn)，甚至垃圾收集、衛(wèi)生所、學(xué)校等公共服務(wù)也無法支持，瀕于消亡。

就浙江情況看，小城鎮(zhèn)成功發(fā)展有幾種情況：一是以公共交通建設(shè)導(dǎo)向。如2011年國家投資建成余姚北站，位于余姚和慈溪的交界處，是寧波-杭州-上海高鐵間的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，這兩縣都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣?，F(xiàn)在余姚北站已居全省縣級(jí)市高鐵站第二名，給當(dāng)?shù)貛泶罅靠土?、物流、資金流、信息流。給周邊區(qū)域帶來巨大的正能量。二是國家對(duì)各地城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)建設(shè)和老舊街區(qū)、老舊住宅廠房的重新規(guī)劃更新改造進(jìn)行金融專項(xiàng)支持，以及對(duì)鄉(xiāng)村有線廣播+5G站點(diǎn)的補(bǔ)貼，將有力地改變城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的面貌。

推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合，要有正確的認(rèn)識(shí)論和方法論。要從實(shí)際出發(fā)、順勢(shì)而為，按照地方特定的資源稟賦進(jìn)行差異化的發(fā)展。用行政方式硬推往往不成功。

孔丹（中信改革發(fā)展研究基金會(huì)理事長(zhǎng)，中信集團(tuán)原董事長(zhǎng)）：溫鐵軍所說城鎮(zhèn)化的五種途徑都是客觀存在。超大城市積極的一面也不能抹殺。“孔雀東南飛”現(xiàn)象已延續(xù)多年，剎車不容易。如北京市將行政中心轉(zhuǎn)移到通州，推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展。引導(dǎo)人口分流需要正確的政策和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，關(guān)鍵是要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照各地實(shí)際情況有區(qū)別地進(jìn)行。我國東部和中西部情況相差很大，東部沿海省區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系問題已基本解決或接近解決。國家規(guī)劃發(fā)展的14個(gè)都市圈主要在中部和偏西部區(qū)域，還有很多問題需要解決。

王曉毅（中國社科院社會(huì)學(xué)所研究員，農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究室原主任）：我理解，新型城鎮(zhèn)化的含義是大城市不能自發(fā)地?zé)o限擴(kuò)張，城鄉(xiāng)融合突顯了縣城和小鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的互動(dòng)，大中小城市發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展要相對(duì)平衡。

支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策著力點(diǎn)

翟寶輝：“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”可能成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。我國60歲以上人口很快將超過3億，這一人群中一部分回到小城鎮(zhèn)居住，會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平的顯著提升。但老人到小城鎮(zhèn)居住需要配套解決住房、醫(yī)療等條件。目前正推行的分級(jí)診療制度真正落實(shí)到縣、鎮(zhèn)級(jí)，還需要解決一些具體機(jī)制上的問題。這些人的田園式生活夢(mèng)想也可能適度得到回應(yīng)。前面提到的鎮(zhèn)干部把家安在地級(jí)市，自己成為通勤族，這種現(xiàn)象可能需要改變。如果把縣城考慮在內(nèi)，教育資源也必須統(tǒng)籌謀劃。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)很多地方已經(jīng)行動(dòng)起來，譬如浙江的“千萬工程”，廣東的“百千萬工程”，湖北的“擦亮小城鎮(zhèn)”行動(dòng)等，都在有針對(duì)性地解決上述問題。可以在都市圈范圍內(nèi)開展“品質(zhì)小城鎮(zhèn)”建設(shè)試點(diǎn)，把銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的潛力挖掘出來。各地的資源稟賦差異性很大，小城鎮(zhèn)發(fā)展不會(huì)是一個(gè)模式，區(qū)別化的推進(jìn)戰(zhàn)略很重要。

但一些突破性的改革不在工程建設(shè)本身，而在資源流動(dòng)的激活。譬如縣鎮(zhèn)教育資源普遍不足，支教制度的優(yōu)化和完善應(yīng)該是重點(diǎn)，學(xué)校不能移動(dòng)但教師可以，醫(yī)院不能移動(dòng)但醫(yī)生可以，教師、醫(yī)生怎么流動(dòng)正在考驗(yàn)我們的治理智慧，也是未來政策的發(fā)力點(diǎn)。

縣域經(jīng)濟(jì)：地區(qū)差異、問題和訴求

贊皇縣：用好地方優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合全面發(fā)展

曹彥鵬（河北省贊皇縣縣委辦公室主任）：贊皇縣推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有一些具體措施和階段成果。

贊皇縣隸屬于石家莊市，位于太行山東麓， 28萬人口。原是國家級(jí)貧困縣，2019年“摘帽”。2020-2023年，該縣城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民的人均可支配收入分別增長(zhǎng)20%和33%，城鄉(xiāng)居民收入比從2020年的3.12縮小到2.82。

幾年來，贊皇縣發(fā)揮縣域綜合功能，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共資源配置，探索縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕的路子。

提高縣城綜合承載能力。實(shí)施縣城國土空間規(guī)劃修編工作，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能空間，構(gòu)建“中心城區(qū)+中心鎮(zhèn)+特色小鎮(zhèn)+一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)+中心村+基層村”六級(jí)城鄉(xiāng)發(fā)展體系?，F(xiàn)城鎮(zhèn)人口8.85萬人，城鎮(zhèn)化率39%。

依托資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。贊皇是林業(yè)大縣，位于生態(tài)功能區(qū)中，為此發(fā)展起來綠色建材和食品健康兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。該縣山區(qū)盛產(chǎn)酸棗，酸棗仁入中藥、助睡眠，藥用價(jià)值高?？h里建設(shè)了40萬畝大棗基地，通過酸棗+大棗嫁接提高產(chǎn)量?，F(xiàn)全國70%的酸棗仁在贊皇縣實(shí)現(xiàn)交易和深加工，和國內(nèi)各大藥企形成穩(wěn)定的供應(yīng)關(guān)系?！八呓?jīng)濟(jì)”形成贊皇的一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來可觀的收入。

優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置，多方籌集資金改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，全縣農(nóng)村水電路網(wǎng)持續(xù)完善。

持續(xù)推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。新建擴(kuò)建縣城中小學(xué)，農(nóng)村小學(xué)生、中學(xué)生在縣城就讀人數(shù)占比分別達(dá)到68%和96%。

推動(dòng)醫(yī)療資源下沉?？h醫(yī)院和中醫(yī)院與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院合作建設(shè)醫(yī)共體，方便了鄉(xiāng)村山區(qū)群眾的就醫(yī)需要。

打造共同富裕的金山銀山。規(guī)范礦砂開采、大規(guī)模植樹造林，全縣林木覆蓋率達(dá)52.7%。2023年，贊皇第一單“林業(yè)碳匯”成功交易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化。

強(qiáng)化基層社會(huì)治理。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、理順職能；改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提倡干部深入基層調(diào)研；建立網(wǎng)上群眾工作平臺(tái)（人民網(wǎng)“贊皇之家”），方便群眾通過網(wǎng)絡(luò)直接向政府部門和領(lǐng)導(dǎo)反映訴求；建立了網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)調(diào)解、法治服務(wù)等隊(duì)伍，全面推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)工作，在加強(qiáng)基層治理方面做了多方探索。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，努力打造脫貧地區(qū)加快推進(jìn)共同富裕的贊皇樣板。

對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)不同模式的觀察

王曉毅：中國各地區(qū)的人口密度和人員流動(dòng)的差異，也是城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣性的一個(gè)因素。我調(diào)研的縣域經(jīng)濟(jì)情況，可以概括為以下模式：

（1）我國西部、北部地廣人稀，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)（縣城）集中，大量空心村只有老人留守，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少有學(xué)校，縣城和幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)形成小的地區(qū)中心。這是單向地向城鎮(zhèn)集中。

（2）有些人口較多的丘陵山區(qū)，城市擴(kuò)張受限，地方有文化底蘊(yùn)，鄉(xiāng)村留人較多；社會(huì)服務(wù)體系沿著中心城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村輻射，村里人可以就近得到各種服務(wù)。

（3）當(dāng)?shù)啬苋送獬鲑嵙隋X回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)本縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我在某縣看到，本地農(nóng)民回鄉(xiāng)后在縣城辦紡織企業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)丶彝シb加工業(yè)網(wǎng)上接單遍地開花，解決了大量勞動(dòng)力就業(yè)。該縣人口外流少，鄉(xiāng)村教育體系得以完整保留。這是比較理想的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。另外該縣指導(dǎo)鄉(xiāng)村搞土地整理，本村集體成員可優(yōu)先承包，剩余的農(nóng)田租給兩個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。

中西部的三元結(jié)構(gòu)困境：縣城的定位

桂華（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長(zhǎng)，教授）：近十多年，我們學(xué)院要求家在農(nóng)村的學(xué)生寒假回校后寫篇回鄉(xiāng)觀感，結(jié)集成《回鄉(xiāng)記》。去年有個(gè)學(xué)生返校后告訴我，當(dāng)?shù)赜袀€(gè)說法“窮不過三代”。反映了當(dāng)下中西部農(nóng)村的一個(gè)嚴(yán)重問題。這里的農(nóng)村和縣城，30歲以上的男青年單身的達(dá)30%多，離婚率很高，家庭關(guān)系脆弱。娶媳婦要高額彩禮，導(dǎo)致家庭負(fù)債，家庭糾紛甚至破裂?；鶎铀痉ú块T大量處理的民事糾紛和犯罪案件是在家庭，多是因外部壓力造成家庭悲劇，所謂“貧賤夫妻百事哀”。

我們一直說要破除二元結(jié)構(gòu)，要讓農(nóng)村老百姓都過上城市生活。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大部分農(nóng)民能進(jìn)的城也就是縣城，內(nèi)地多數(shù)縣城發(fā)展工業(yè)空間有限，沒有機(jī)會(huì)復(fù)制東南沿海工業(yè)化模式。

沒有工業(yè)基礎(chǔ)的縣城社會(huì)狀態(tài)，大體是“收入不高、支出不低”。能干的年輕人去東部城市打工，兩口子一年能帶回5萬-8萬元； 2010年，家里的老人孩子前一般是留守鄉(xiāng)村，現(xiàn)在越來越多的人搬到縣城。年輕人進(jìn)了城學(xué)會(huì)了大城市的生活方式和消費(fèi)習(xí)慣，喝咖啡、看電影、開車?？h城除了房?jī)r(jià)比較便宜，其他所有商品和服務(wù)都比大城市貴。老人砸鍋賣鐵給孩子娶媳婦、買房買車，家庭支出特別高，收入不穩(wěn)定。男的外出打工，妻子在家?guī)『⑴阕x，無所事事玩手機(jī)，這種現(xiàn)象在過去十幾年急劇增加。我們預(yù)測(cè)，未來縣城的生育率將低于大城市和農(nóng)村。

多數(shù)中西部地區(qū)沒有工業(yè)基礎(chǔ)的縣城，是缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑和社會(huì)空間。所以，中西部地區(qū)呈三元社會(huì)結(jié)構(gòu)——大城市、縣城、鄉(xiāng)村。過去是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而今天通過縣城把城鄉(xiāng)兩端連接起來；縣城生活方式已經(jīng)城市化，但經(jīng)濟(jì)收入跟不上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)+互聯(lián)網(wǎng)，改變了縣城年輕人的消費(fèi)行為和觀念。

我理解，城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興，要重塑經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的匹配。因?yàn)猷l(xiāng)村振興包含五個(gè)方面（產(chǎn)業(yè)，人才，文化，生態(tài)，組織）。

如何看待縣域經(jīng)濟(jì)，縣城應(yīng)定位為大城市的“腳”還是鄉(xiāng)村的“大腦”？如果是前者，縣城就是供資本下沉的落腳點(diǎn)、把鄉(xiāng)村人口和財(cái)富抽走；如果是后者，就是要把當(dāng)?shù)氐娜丝诤拓?cái)富（農(nóng)業(yè)收入、中央轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)民外出務(wù)工收入等）留在縣域，用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)?？h城的收入和消費(fèi)不一定很高，但生活體面且有尊嚴(yán)感。政府更應(yīng)該做的是醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的供給。縣域醫(yī)療資源向縣城集中問題不大，老百姓最關(guān)心的是教育和養(yǎng)老。

關(guān)于教育，建議高考指標(biāo)按縣平均分配，因?yàn)槿瞬诺姆植际瞧骄?，從選拔人才的角度，看相對(duì)分?jǐn)?shù)就可以了。我們搞了這么多超級(jí)中學(xué)，小孩的天性被扼殺，弄得今天大學(xué)老師要關(guān)心學(xué)生的心理問題。如果高考分?jǐn)?shù)平均降50分，中國的青少年都健康了，家長(zhǎng)也有了希望。

關(guān)于養(yǎng)老，鄉(xiāng)村生活費(fèi)用較低，可以成為養(yǎng)老的大后方，把城市養(yǎng)老院向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移?？偟囊馑季褪前芽h域建成公共服務(wù)有效供給的空間，變成鄉(xiāng)村的大腦。這是從政治和社會(huì)基礎(chǔ)的角度理解鄉(xiāng)村振興。

現(xiàn)在地方工作壓力大，關(guān)鍵是形式主義嚴(yán)重，對(duì)基層工作傷害很大。上面各部門往下布置任務(wù)，往往不顧實(shí)際情況，而且都是硬指標(biāo)，出了問題就換人，下級(jí)承受著極大壓力。如此下去，基層干部就失去工作熱情和信心。

地方政府承受著極大還債壓力。流行的說法是誰家孩子誰抱走，但很多地方債務(wù)是“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”，請(qǐng)客和買單之間必須匹配。讓最沒有話語權(quán)的末端承受壓力，就會(huì)傷害干部群眾的信心，這是基礎(chǔ)性的傷害。

尋求縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑

周建明（中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員，上海社科院社會(huì)學(xué)研究所原所長(zhǎng)）：我國城市化和縣域經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展。但目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在放緩，制造業(yè)發(fā)展到了一個(gè)新階段。一是AI技術(shù)引入制造業(yè)導(dǎo)致用工需求減少；二是年輕人的就業(yè)更傾向于服務(wù)業(yè)。所以靠制造業(yè)帶動(dòng)中小城市和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件越來越少。前些年農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)時(shí)，政府支持在貧困村鎮(zhèn)辦工廠（車間），鼓勵(lì)將制造業(yè)的勞動(dòng)密集型加工環(huán)節(jié)搬過來，這一舉措的發(fā)展空間看來也不大。

新型城鎮(zhèn)化和振興縣域經(jīng)濟(jì)，需要發(fā)展具有新的形式和內(nèi)容，能夠牽動(dòng)人心、吸引人氣的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。例如這兩年出現(xiàn)的山東淄博的燒烤經(jīng)濟(jì)，哈爾濱的新型冰雪節(jié)，甘肅天水的麻辣燙，貴州黔東南州榕江縣的村超足球賽和臺(tái)江縣的村BA籃球賽在全國火爆，成為帶動(dòng)城市和縣域經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。這種由文、體、商、旅帶動(dòng)的新型服務(wù)業(yè)，有很大的地方特色和廣泛的群眾基礎(chǔ)，極大地激勵(lì)了人民群眾熱愛家鄉(xiāng)、自立自強(qiáng)的精神，鼓舞了人民群眾的熱情參與，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給我們帶來怎樣發(fā)掘和用好本地資源、調(diào)動(dòng)本地群眾積極性、創(chuàng)新性發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的啟示。

（編輯 碣石）