政策工具視角下我國普通高中新課程政策文本分析

陳喚春

摘? ?要：文章基于政策工具理論，采用內容分析法，從政策工具類型和新課程政策內容要素兩個結構維度，對2017—2021年國家層面頒布的14份與普通高中新課程密切相關的政策文本進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，普通高中新課程政策體系基本形成，但在工具選擇上存在問題：使用比例失衡而權威型工具依賴較強；新課程政策內容要素差異明顯，與政策工具擬合度不高；政策工具存在制度慣性，工具選擇基于慣性思維等。為此，在今后新課程政策推進過程中，需要構建新課程政策工具使用的協(xié)同機制，優(yōu)化新課程政策內容要素維度結構布局，構建科學合理的新課程政策工具選擇機制。

關鍵詞：普通高中；政策工具；新課程政策；結構布局；選擇機制

一、問題的提出

為提高普通高中教育質量，促進育人方式的轉變，自2019年9月起，全國普通高中逐步實施新課程，使用新教材，2022年前普通高中已經全面實施新課程新教材。新課程政策是實現(xiàn)課程改革的關鍵所在。當前，關于新課程政策及其相關問題的研究已經引起了學術界的廣泛關注，現(xiàn)有的研究多集中在實踐路徑、現(xiàn)實困境、質量評估等方面123，然而，目前從政策工具的視角進行全面、系統(tǒng)的文本分析研究比較欠缺。政策工具是教育治理的手段和途徑，是實現(xiàn)政策目標和結果的橋梁。在新課程政策執(zhí)行過程中，選擇何種政策工具將直接影響政策目標的實現(xiàn)?；诖耍狙芯恳哉吖ぞ邽橐暯牵\用內容分析法對2017—2021年的國家新課程政策進行計量分析，呈現(xiàn)政策工具在我國普通高中新課程中的使用情況與內在特征，以期為未來普通高中新課程政策的優(yōu)化與完善提供借鑒。

二、基于政策工具的新課程政策文本分析框架

政策工具是政府為達到既定政策目標而采取的一系列方法、技術和手段，是實現(xiàn)政策目標和解決政策問題的橋梁。以政策工具的視角構建政策分析框架，能夠對現(xiàn)有政策體系進行評估，為未來政策調整與優(yōu)化提供有效途徑，本研究將依據政策工具類型維度和新課程政策內容要素維度來構建新課程政策文本的二維分析框架。

1.X維度：政策工具類型

本研究以新課程實施現(xiàn)狀為基礎，結合洛蘭·麥克唐納爾1 與理查德·埃爾莫爾2 、安妮·施奈德3 等學者對政策工具的分類，將促進新課程政策執(zhí)行的政策工具類型分為權威型工具、象征與勸告型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具。這五種政策工具能夠較為全面地覆蓋國家在普通高中新課程政策執(zhí)行過程中所使用的政策工具。

其中，權威型工具具有強制性、低成本性特征，指政府為實現(xiàn)政策目標而利用政治權威，對政策目標對象采取強迫性的規(guī)定和行動，例如，新課程政策文本中“嚴格執(zhí)行教學計劃”等。象征與勸告型工具指政策主體通過象征或比喻手段，鼓勵目標群體根據政策價值導向表現(xiàn)自我，例如，新課程政策文本中“樹立為中華民族偉大復興而勤奮學習的遠大志向”等。激勵型工具指政策主體為了達到政策目標，引導政策目標群體做出某種行為而給予積極或消極的“刺激”。其中，積極“刺激”包括獎勵、經費等政策，而消極“刺激”則包括處罰、制裁等政策4，例如，新課程政策文本中“評優(yōu)評先活動”等。能力建設型工具指政策主體向政策目標群體提供信息、培訓、教育和資源，使政策目標群體能夠做出決策或開展活動5，例如，新課程政策文本中“教師培訓”等。系統(tǒng)變革型工具指個人與機構之間的官方權力轉移，系統(tǒng)的擴大或縮小的預期效果促使提供公共產品和服務的制度結構發(fā)生變化，而激勵因素通常決定這些產品和服務的性質和效果。6 新課程政策文本中的“成立相關學科指導專家組”等屬于此類政策工具。

2.Y維度：新課程政策內容要素

政策工具維度是從國家政策角度對新課程政策進行分析，但僅從政策工具維度分析并不能全面把握新課程政策的全部特征，更無法詳細地分析新課程政策工具的使用情況。因此，在構建政策工具分析框架時，應引入新課程政策的內容要素維度，使之能夠在二維政策工具框架內深入地剖析文本內容。本研究從培養(yǎng)目標、課程設置、實施與評價、條件保障、管理與監(jiān)督五個方面對新課程政策內容要素進行了歸類和整理。其中，培養(yǎng)目標是新課程政策的總體指導思想和具體目標要求，包括理想信念、社會責任感、學習能力和自主發(fā)展能力；課程設置是新課程在課程準備、職責劃分、學制和課時、課程類別和科目表設計方面的系統(tǒng)性安排；實施與評價指各級教育行政部門要制定本地課程實施指導意見以及具體的課程實施方案，包括學校課程規(guī)劃、學生發(fā)展指導、教學改革、考試評價制度和課程資源；條件保障指各級教育行政部門和學校根據新課程實施需要，制定相應的保障措施，包括教研與教師隊伍建設、教學設施和經費保障；管理與監(jiān)督指有關部門及時對課程執(zhí)行情況進行管理和監(jiān)測，包括審議制度、指導和督查、監(jiān)測和反饋。

3.二維政策文本分析框架的確立與構建

將政策工具X維度和新課程政策內容要素Y維度相結合，構建了X-Y二維分析框架，以新課程政策作為基本分析單元進行政策內容分析。具體分析框架如下：政策工具X維度包括權威型工具、象征與勸告型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具;新課程政策內容要素Y維度包括培養(yǎng)目標、課程設置、實施與評價、條件保障、管理與監(jiān)督，如圖1所示。

三、政策選取及文本分析

1.政策文本選取

本研究選取政策文本依據的篩選標準為：（1）國家層面，如中共中央、國務院、教育部頒布的政策文本；（2）以“新課程”為主題或內容與新課程相關的政策文本；（3）通知、意見、方案等類型的政策文本。遵循文本權威性、重要性和針對性的原則，篩選并整理2017—2021年與“普通高中新課程”政策相關性最強的政策文本共14份，如表示1所示。

2.政策文本編碼

本研究對篩選出的14份國家政策文本中的內容逐條分析，將其分解為523個分析單元，并對它們所涉及的政策工具和政策內容進行整理。按照“政策編號—政策條款—新課程政策內容要素—使用的政策工具類型”進行編碼和分類。例如，“1-2-1-2-1”表示國家政策文本編號1的第一個分析單元是關于培養(yǎng)目標的政策內容，使用象征與勸告型工具中的勸告子工具。在此基礎上，所有編碼涵蓋二維分析框架內所有條目。

3.政策文本分析

（1）X維度：政策工具的統(tǒng)計與分析

通過對圖2中的編碼統(tǒng)計結果發(fā)現(xiàn)，普通高中新課程政策運用了多種政策工具，促進了新課程政策的實施。政策工具維度頻數(shù)統(tǒng)計結果顯示，普通高中新課程政策工具的使用呈現(xiàn)了顯著的差異。其中，權威型工具使用次數(shù)最多，計183次，占比35%；排名第二的政策工具是象征與勸告型工具，計153次，占比29%；排名第三的政策工具是能力建設型工具，計147次，占比28%；其后依次是系統(tǒng)變革型工具與激勵型工具，分別計24次與16次，分別占比5%、3%。由此可見，國家在制定和實施新課程政策時傾向于采用權威型工具，說明政府希望通過自上而下的方式來推動新課程的實施。

從各個政策工具的內部結構來看，普通高中新課程政策在各個子政策工具中的使用并不均衡，如圖2所示。在權威型工具的各子工具中，使用頻率最高的是“評估”和“標準”，分別為53次和52次，其次是“監(jiān)管”，使用40次，而“禁止”和“命令”的使用次數(shù)相對較少。在象征與勸告型工具的各子工具中，“勸告”的使用最多，達到114次，而“鼓勵號召”和“輿論宣傳”的使用相對較少，為20次和19次。在激勵型工具的各子工具中，政策文本中沒有出現(xiàn)“授權”，出現(xiàn)15次“經費”和1次“制裁”。在能力建設型工具的各子工具中，使用“制度建設”和“資源支持”的次數(shù)分別為52次和51次，“教育培訓”出現(xiàn)43次，而“咨詢服務”出現(xiàn)1次，使用頻率較低。在系統(tǒng)變革型工具的各子工具中，“體制改革”出現(xiàn)20次，而“權力重組”出現(xiàn)4次?？傮w而言，各政策子工具的使用頻率呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，“命令”“授權”“制裁”“咨詢服務”和“權力重組”這五大子工具使用頻率尤其突出。

（2）Y維度：新課程政策內容要素的統(tǒng)計與分析

根據圖2中的編碼統(tǒng)計結果，發(fā)現(xiàn)在普通高中新課程政策內容要素中，政策工具使用頻率最高的內容要素是“實施與評價”，相關政策工具共使用217次，占比42%，這也與我國當前新課程政策執(zhí)行的事實情況相吻合；“條件保障”是政策工具使用頻率第二位的內容要素，相關政策工具共使用154次，占比29%；與上述兩類政策內容要素相比，“培養(yǎng)目標”“管理與監(jiān)督”和“課程設置”三個內容要素所涉及的政策工具相對較少，僅使用60次、52次和40次，占比分別為11%、10%和8%。

（3）X、Y維度：新課程政策文本二維統(tǒng)計與分析

將本研究已劃分的政策工具X維度和新課程政策內容要素Y維度進行分類統(tǒng)計，普通高中新課程政策工具二維分析統(tǒng)計結果如表2所示?？梢?，普通高中新課程政策的執(zhí)行，包括權威型工具、象征與勸告型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具，共17項具體政策工具，523個分析單元。其中，新課程政策的實施與評價涉及15項具體政策，共217個分析單元，這表明我國政府傾向于采取導向性措施來促進新課程政策的實施。

四、研究結論

1.新課程政策多種工具使用失衡，權威型工具的依賴較強

從政策工具來看，普通高中新課程政策雖然綜合運用了五種政策工具，但是不同工具所占比重卻不盡相同，權威型工具、象征與勸告型工具和能力建設型工具居多，而激勵型工具和系統(tǒng)變革型工具使用相對較少，作用有限。在新課程改革過程中，依靠政府頒布法律法規(guī)進行強制性管制的方式，在新課程的實施步驟、考試評價、工作機制、組織領導中均有體現(xiàn)。權威型工具在普通高中新課程政策工具使用中占比為35%，使用頻率遠高于其他政策工具，說明我國政策制定者更青睞使用權威型工具來厘清新課程政策執(zhí)行的運行機制，如對新課程政策的綜合實施、教學目標、考核評價等。同時，權威型政策工具的子工具的使用存在比例失衡，“標準和評估”使用頻率最高，其次是“監(jiān)管和命令”，而“禁止”使用較少。

然而，權威型工具的大量使用也存在弊端。一方面，權威型工具的大量使用并不意味著新課程政策能夠得到有效實施。由于種種原因，政策制定者過度使用命令作為政策工具，并且附加了太多罰則，他們忽視了實施政策的環(huán)境，并且認為制定懲罰性的命令很容易。對此，本弗尼特（Bennett）指責這種現(xiàn)象，認為“其濫用和缺乏效果”，并且普遍打擊教師積極性。1 權威型工具雖然簡單明了，卻忽視了新課程政策執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、執(zhí)行組織等方面的影響因素，可能會造成政策執(zhí)行者或政策執(zhí)行目標群體對新課程政策的不完全肯定。另一方面，權威型工具的大量使用容易造成政策執(zhí)行手段的僵化。新課程政策的執(zhí)行本身就處于一個復雜的動態(tài)圖景中，學校需要根據實際情況不斷細化和調整，將“去脈絡化”政策進行“再脈絡化”，具體表現(xiàn)為對新課程政策的闡釋、解讀和轉化等方面。權威型工具使用過多容易造成新課程政策目標群體的安全感缺失，導致目標群體利益不能達到預期目標，從而引發(fā)合法性危機，偏離政策設計的初衷。

2.新課程政策內容要素比例失衡，與政策工具擬合度不高

新課程政策內容要素五大維度之間理應保持大致均衡的狀態(tài)。然而，經過統(tǒng)計分析可以看出，“實施與評價”在新課程政策內容要素中占比高達42%，幾乎占到所有內容要素的一半。與此形成鮮明對比的是，“培養(yǎng)目標”“管理與監(jiān)督”和“課程設置”這三大內容要素所涉及的政策工具相對較少，占比分別為11%、10%和8%。如此巨大的政策內容要素分布差異、數(shù)量差異逐漸演化為不同政策內容要素的發(fā)展差異，從而給新課程政策的穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患。

作為新課程政策實施的重要手段，政策工具必須服務于新課程政策的預設目標與政策規(guī)劃。從新課程政策工具的視角來看，新課程政策的預設目標是通過多種政策工具來完善新課程政策的培養(yǎng)目標、課程設置、實施與評價、條件保障、管理與監(jiān)督各基本要素的協(xié)調發(fā)展。然而，二維分析框架結果顯示，只有權威型工具、象征與勸告型工具以及能力建設型工具在新課程政策內容要素中得到應用，其他工具與新課程政策內容基本要素之間的擬合度有待提升。以政策工具中使用頻率最高的權威型工具為例，該政策工具在“實施與評價”要素中共使用91次，而在“培養(yǎng)目標”要素中僅使用3次，在“條件與保障”要素中僅使用16次。雖然實施與評價是新課程政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)，但培養(yǎng)目標等要素同樣重要，對新課程實施質量和執(zhí)行效率的影響仍然很大。

3.新課程政策工具存在制度慣性，工具選擇基于慣性思維

普通高中新課程政策工具的選擇偏重于強制性、權威性和直接性，這種“固定的”行為已經成為一種制度化的選擇，而制度化的程度將會對政策工具的選擇產生影響，從而制約政策工具的創(chuàng)新。政策制定部門的思維定式、行為方式、部門利益以及新課程政策共同體所體現(xiàn)的理念，使得新課程政策工具選擇難以突破。即使是富有創(chuàng)新意識的政策執(zhí)行機構和執(zhí)行者的號召，政府也只是在形式上采用一些新的工具，而事實上，這些政策工具的選擇仍然是基于慣性思維、傳統(tǒng)或者經驗的猜測。具體而言，在政策工具的選擇過程中，存在著將政策工具選擇看作一項簡單操練的傾向，即將其作為挑選一種解決政策問題的技術，缺乏對背景特征、政策問題和目標群體的考慮，而后者對于政策工具選擇來說也同樣重要，這樣的習慣方式有可能在短期內有效，但不利于適應變化著的環(huán)境。

政策制定者們盡管對于可供選擇的政策工具之間的差異持有正確的洞見，但往往由于政策問題的長周期性，導致他們很難再轉向其他的政策工具。與此同時，對于這樣的政策工具，政策制定部門已經獲得一定的經驗，要想“偏離”如此“正確”的軌道需要付出更多的成本和代價。循環(huán)往復，大多數(shù)人對政策工具的選擇都成為一種例行公事和固定路徑，拋棄了政策分析人士在選擇政策工具時需要進行的理性政策研究。1 比如，在新課程實施與評價方面，政府一直采取“行政命令式”的下達，雖然存在諸多弊端，但在現(xiàn)有條件下，政府難以突破這種慣性選擇模式。這種模式不僅存在于鮮明的新課程政策內容要素之中，而且也常見于特質模糊的內容要素中。

五、普通高中新課程政策工具的優(yōu)化建議

1.構建新課程政策工具使用的協(xié)同機制，避免過度依賴權威型工具

一方面，構建權威型工具和其他政策工具之間的協(xié)同機制。單獨使用權威型工具會顯得生硬，而單獨使用沒有國家權威力托底的激勵型、能力建設型等工具，則很容易產生政策驅動力和權力不足的現(xiàn)象。若將權威型工具與其他工具協(xié)調發(fā)展，可以使其實施效用最大化。因此，未來制定新課程政策應注意優(yōu)化政策工具的結構布局，強化政策工具的整體性和系統(tǒng)性。政策制定者在發(fā)揮權威型工具引導新課程政策育人方式的深度變革時，應適當增加能力建設型、激勵型、系統(tǒng)變革型工具的運用，引導社會各界積極參與新課程政策的執(zhí)行?？傊?，應完善政策工具協(xié)同應用體系，發(fā)揮權威型工具的直接推動作用和其他政策工具的間接引導作用，實現(xiàn)不同政策工具之間的協(xié)調作用。

另一方面，避免過度依賴權威型工具，提高權威型工具的執(zhí)行力。在新課程政策內容要素中，某些內容要素被過于復雜、缺乏彈性的權威規(guī)則所制約，而有些則難以滿足政策目標群體的利益需求。這一觀點的實質在于呼喚解除管制。解除管制是指政府在課程設置、實施、評價等方面減少管制，把決策權下放給地方教育行政機關和學校，由其自行制定規(guī)則。簡言之，從政府干預治理過渡到政府主導與市場參與的綜合治理，賦予新課程政策執(zhí)行機構更大的管理彈性，使其在面對政策變化和競爭時能夠更積極、及時地做出反應。在普通高中新課程改革中，放松管制的本質要求是政府放權，在該由地方教育行政部門和學校做主的地方由其自我管制，國家只提供宏觀指導，主要通過立法工具、中介組織或組織內部自律來實施監(jiān)督和管理。2 應當注意，要提高權威型工具的執(zhí)行力，也要避免官僚主義的泛濫。

2.優(yōu)化新課程政策內容要素的結構布局，提高與政策工具的擬合度

新課程政策要穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展，離不開五大內容要素維度的合理協(xié)調運用。政策設計主體應全面考慮各內容要素維度在新課程政策發(fā)展不同階段所發(fā)揮的作用、價值和優(yōu)勢，從而使各種政策工具優(yōu)勢互補。因此，在未來的新課程政策制定過程中，應注重完善政策工具的總體布局，均衡使用政策工具，促進各要素均衡發(fā)展，提高政策工具利用的擬合度。具體而言，國家在實施與評價這一要素上大量配置權威型工具，并輔以象征與勸告型工具推動新課程政策的執(zhí)行。通過能力建設型工具配合激勵型工具加強教師培訓與研修，建立經費保障投入機制，促進教師隊伍建設。這兩項政策工具均具有周期長、投入大等特點，必須持續(xù)增加經費投入。在條件保障要素上，能力建設型工具可以有效地調動學校管理者和教師的積極性，促進教師隊伍建設。在制度建設上，各級教育部門要完善教師獎罰機制，建立健全教師專業(yè)發(fā)展保障機制。國家通過象征與勸告型工具為新課程政策的執(zhí)行提供有力的條件保障。在培養(yǎng)目標要素方面上，國家通過象征與勸告型工具進行積極引導，著力培養(yǎng)學生的核心素養(yǎng)，培養(yǎng)他們成為有理想、有能力、有擔當?shù)臅r代新人。在課程設置要素方面，國家主要通過權威型工具來保證新課程的學制、課時、課程類別、開設科目、學分安排、科目設計等，確保課程的設置符合國家課程方案的規(guī)定。最后，在管理與監(jiān)督要素方面，國家需要運用權威型工具來加強對新課程政策執(zhí)行的領導和管理，健全課程政策執(zhí)行的評估與審議制度，確保新課程政策的順利實施。

3.構建科學的新課程政策工具選擇機制，提高政策工具選擇的質量

隨著普通高中新課程改革不斷深入，政策工具的選擇并非是在預設好的新課程問題與解決方案之間的一種簡單機械匹配的構造。政策工具的選擇是一個不斷在復雜性與過于簡單之間尋找平衡點的過程，它必須將政策意圖轉變?yōu)榫唧w政策行動，而選擇政策工具的過程也是揭示政策具體內容的過程。1因此，在選擇政策工具時，必須改變以往基于經驗、偏好或慣例的主觀標準，構建科學合理的政策工具選擇機制，提高政策工具選擇的質量，推動政策工具選擇走向科學化。具體而言，其一，加強政策制定者的互動，使他們在交流對話中選擇那些與新課程政策契合的工具，從而在一定程度上抑制制度化的選擇，保證政策工具選擇的有效性。其二，充分研究新課程政策的目標和任務，深入分析各種政策工具的特征，注重證據的運用。從事實的角度，運用數(shù)理的方法和模型分析政策工具的成本，判斷哪些政策工具起作用，從而防止政策制定者的慣性思維和主觀臆斷。其三，政策工具的選擇是一個具體情境決策的過程，不同的政策工具之間存在很大差異，在新課程政策執(zhí)行過程中，沒有一種政策工具可以適合所有情況，因此，需要針對新課程政策中的具體問題選擇最為匹配的政策工具，以避免“固定的”政策工具。

An Analysis of the Policy Texts of the New Curriculum in Chinas

Ordinary High Schools From the Perspective of Policy Tools

CHEN Huanchun

（Zhenjiang Administration Institute， Zhenjiang Jiangsu， 212100）

Abstract： Based on policy tool theory and using content analysis， this study quantitatively analyzed 14 policy documents closely related to the new curriculum for ordinary high schools that are issued at the national level from 2017 to 2021. This analysis was conducted from two structural dimensions of policy tool types and the content elements of new curriculum policy. The study has found that although the new curriculum policy system in ordinary high schools has been basically formed， there still exist some problems in tool selection， like an imbalanced usage ratio and a strong reliance on authoritative tools， significant differences in the content elements of the new policy and a low fit with policy tools， and institutional inertia in policy tools with choices based on habitual thinking. Therefore， in the future promotion of the new curriculum policy， it is necessary to build a collaborative mechanism for the use of policy tools， optimize the structural layout of the policy content elements， and establish a scientific and reasonable mechanism for selecting policy tools.

Key words： ordinary high school，policy tools，new curriculum policy，structural layout，selection mechanism