行政單位落實(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督責(zé)任的思考

財(cái)會(huì)監(jiān)督是指在財(cái)政、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)領(lǐng)域中對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，它是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。行政單位作為預(yù)算管理單位，通過財(cái)政撥款履行政府各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)職能，更亟需加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督。本文通過分析現(xiàn)階段行政單位落實(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督責(zé)任的主要難點(diǎn)，從實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出相應(yīng)的完善策略。

十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上，首次提及了財(cái)會(huì)監(jiān)督的概念，并明確表示要與其他各類監(jiān)督“有機(jī)貫通”“相互協(xié)調(diào)”。這是第一次將財(cái)會(huì)監(jiān)督融入到了國家治理體系中，作為推動(dòng)制度體系轉(zhuǎn)化為治理效能的一種手段。

一、引言

2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），此次發(fā)文將財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要性推向了新的高度，也深刻彰顯了黨中央對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的重視程度。該意見是新時(shí)期做好財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)性意見，也是行動(dòng)指南，使財(cái)會(huì)監(jiān)督有章可循、有據(jù)可依。財(cái)會(huì)監(jiān)督也因而被賦予了新的內(nèi)涵。首先是新的使命。從宏觀角度解讀，即要求財(cái)政部門與其他部門共同組建一個(gè)“大監(jiān)督”體系，取長補(bǔ)短；從微觀角度解讀，即要求財(cái)政部門整合原有的財(cái)政監(jiān)督與會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)，在體制內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行共同監(jiān)督。其次是新的目標(biāo)。隨著財(cái)會(huì)監(jiān)督內(nèi)涵的不斷擴(kuò)展，財(cái)會(huì)監(jiān)督的重心從過去僅關(guān)注事后監(jiān)督向更注重事前監(jiān)督和事中監(jiān)督方向發(fā)展，包括事前參與和決策可研、事件跟蹤和執(zhí)行控制。最后是新的職責(zé)。新時(shí)代的財(cái)會(huì)監(jiān)督要求會(huì)計(jì)人員在國家政策法規(guī)運(yùn)用、經(jīng)濟(jì)前景預(yù)測(cè)、決策方案選擇等方面充分發(fā)揮作用，在維護(hù)單位利益、執(zhí)行國家法規(guī)這一大原則下提高監(jiān)管效能，要為單位經(jīng)濟(jì)行為的合理性、效益性提前謀劃。行政單位作為預(yù)算管理單位，主要工作任務(wù)是履行政府各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)職能。其各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本來源于國家財(cái)政預(yù)算及地方財(cái)政預(yù)算撥款，因此行政單位財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)施的效率不僅直接影響行政單位自身建設(shè)及職能履行，也關(guān)乎預(yù)算績(jī)效等管理目標(biāo)。

二、現(xiàn)階段行政單位落實(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督責(zé)任存在的難點(diǎn)

（一）行政單位缺乏合理的財(cái)會(huì)監(jiān)督設(shè)計(jì)

目前，獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)（不包含行政、審計(jì)、人事等額外職責(zé)）的行政單位并不多，相較于醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位，財(cái)會(huì)監(jiān)督力量相對(duì)弱勢(shì)。此外，行政體系對(duì)于“財(cái)會(huì)”的定位仍存在著“凡涉及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)即為財(cái)務(wù)管理范圍”的老舊觀念，例如采購形式的確定、采購的執(zhí)行和監(jiān)管、資產(chǎn)實(shí)物管理、內(nèi)部控制建設(shè)等，這些更適合于其他監(jiān)督體系的監(jiān)督任務(wù)也落在會(huì)計(jì)人員身上。如此，會(huì)計(jì)人員既無統(tǒng)籌和調(diào)度資源的權(quán)限，也無執(zhí)行有效監(jiān)管的實(shí)力，財(cái)會(huì)監(jiān)督很難取得良好的效果。

（二）行政單位缺乏實(shí)施監(jiān)督的配套機(jī)制

行政單位配合財(cái)會(huì)監(jiān)督的機(jī)制尚不完整，主要缺少兩大機(jī)制：制度機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

制度機(jī)制的缺失表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，雖然國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見》，但這僅是綱領(lǐng)性文件，具體每個(gè)單位針對(duì)自己不同的情況較少配套相關(guān)的制度文件。其二，財(cái)會(huì)監(jiān)督的形式比較單一，側(cè)重于事后監(jiān)督，無法做到全過程動(dòng)態(tài)的監(jiān)控；同時(shí)監(jiān)督結(jié)果的考核也未能定時(shí)、定量，通常是以審計(jì)或巡視的方式展開，往往采用抽檢的模式，監(jiān)督并不全面。

激勵(lì)機(jī)制的缺失表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，與業(yè)務(wù)處室相比，會(huì)計(jì)人員的上升通道有限，許多會(huì)計(jì)人員難以走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，監(jiān)督的權(quán)威性不足。其二，在行政單位內(nèi)部更強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)人員的服務(wù)意識(shí)，服務(wù)與考核推優(yōu)密切相關(guān)，以致于會(huì)計(jì)人員沒有“強(qiáng)硬監(jiān)督”的膽量和意愿，僅把握政策紅線，不出差錯(cuò)為上。

（三）行政單位缺乏財(cái)會(huì)監(jiān)督的意識(shí)

行政單位缺乏對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的重視，因此并未在單位內(nèi)部形成良好的監(jiān)督氛圍。部分單位人員甚至認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與其他部門關(guān)系不大。重業(yè)務(wù)輕監(jiān)督的現(xiàn)象在非監(jiān)督為主責(zé)、主業(yè)的行政單位司空見慣。有些行政單位即便按照《意見》的要求建立了相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，但由于重視程度不夠、人員配備不齊，使得監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮，流于形式。

（四）行政單位缺乏高素質(zhì)的人才

行政單位一直缺少專職會(huì)計(jì)人員，特別是高素質(zhì)的管理會(huì)計(jì)人才，尤其是取消了行政單位技術(shù)職稱評(píng)審后，會(huì)計(jì)崗位更顯得不那么重要。目前行政單位仍然存在缺少專業(yè)主管、財(cái)務(wù)工作缺乏獨(dú)立話語權(quán)、缺乏專職會(huì)計(jì)人員、從業(yè)人員年齡偏大且許多并非會(huì)計(jì)專業(yè)、主要會(huì)計(jì)工作被外包等問題。而財(cái)政部門一味要求加強(qiáng)監(jiān)管，布置繁重的編報(bào)任務(wù)，更加重了原本就處于困境的會(huì)計(jì)人員的負(fù)擔(dān)。這一現(xiàn)象從側(cè)面反應(yīng)出會(huì)計(jì)工作在行政單位未受到足夠的重視。

（五）行政單位缺乏與外部銜接的手段

由于各監(jiān)督體系所在部門的業(yè)務(wù)或職責(zé)性質(zhì)不一樣，存在監(jiān)督的著力點(diǎn)不一致的問題。不同部門按照本身的工作安排確定監(jiān)督范圍和監(jiān)督的內(nèi)容，不排除有交叉、重復(fù)的可能；并且不同部門對(duì)監(jiān)督內(nèi)容在理解上可能存在偏差，監(jiān)督過程缺少有效的溝通；同時(shí)，體系間的聯(lián)系機(jī)制尚未形成，有效溝通模式也未成熟，存在“內(nèi)部監(jiān)督各管各的，制度規(guī)定各訂各的”等問題。這些零散的監(jiān)管分工和零落的管控內(nèi)控會(huì)給財(cái)會(huì)監(jiān)督工作帶來極大的不便。

三、新時(shí)期完善財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的措施

（一）不斷從頂層設(shè)計(jì)層面完善財(cái)會(huì)監(jiān)督工作

1.根據(jù)《意見》指引，將財(cái)會(huì)監(jiān)督的理論與當(dāng)前財(cái)會(huì)監(jiān)督的實(shí)踐工作相結(jié)合，出臺(tái)配套的相關(guān)政策文件，進(jìn)一步明確財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵，完善及強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能與義務(wù)，給予財(cái)政部門與會(huì)計(jì)人員更多的信任和更重的責(zé)任。同時(shí)也要通過對(duì)財(cái)政部門和各級(jí)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)，使其樹立起對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的正確認(rèn)識(shí)，令監(jiān)督的受重視程度高于核算；此外，要調(diào)動(dòng)會(huì)計(jì)人員向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型的積極性，增強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督責(zé)任意識(shí)。

2.行政單位內(nèi)部要設(shè)計(jì)一體化監(jiān)督體系的內(nèi)部控制框架，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約。明確監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程度、監(jiān)管體系間的界線等，避免財(cái)政部門或財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)既當(dāng)執(zhí)行人，又當(dāng)監(jiān)督人，還當(dāng)判定人。

3.根據(jù)目前機(jī)關(guān)單位的崗位機(jī)制重新確定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員的配備標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到財(cái)務(wù)獨(dú)立監(jiān)督、有效監(jiān)督的目標(biāo)。可以明令各地編辦以行政單位額定在編人數(shù)或預(yù)算撥款額度為標(biāo)準(zhǔn)，以會(huì)計(jì)法規(guī)及內(nèi)部控制規(guī)范為依據(jù)，給予達(dá)到一定規(guī)模的行政單位設(shè)置獨(dú)立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)限，并給予總會(huì)計(jì)師和專職會(huì)計(jì)人員的編制額度。對(duì)于規(guī)模以下的行政單位，可以以勞務(wù)派遣的形式聘用出納，以應(yīng)付資金收支業(yè)務(wù)的需要。

（二）將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)整合，一體推進(jìn)

1.根據(jù)“有機(jī)貫通”的要求，財(cái)政部門在完善頂層設(shè)計(jì)、制訂內(nèi)部控制框架時(shí)，不能閉門造車，而需要與其他部門配合。在整個(gè)“大監(jiān)督”體系中，財(cái)政、財(cái)務(wù)已不再是單一的個(gè)體，而是監(jiān)督團(tuán)隊(duì)中的一員、監(jiān)督實(shí)施中的一環(huán)。同樣，單位內(nèi)部在細(xì)化監(jiān)督實(shí)施細(xì)則或方案時(shí)，也需要與黨辦、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)查等相關(guān)處室協(xié)同。

2.要實(shí)現(xiàn)“相互協(xié)調(diào)”，就必須要求財(cái)政部門、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與其他九大監(jiān)督力量加強(qiáng)配合，共同發(fā)力，齊抓共管。特別是與審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的“協(xié)調(diào)”尤為重要。在共同監(jiān)督的結(jié)構(gòu)中，審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察不僅僅是對(duì)財(cái)務(wù)審核把關(guān)，更是對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的指導(dǎo)和配合。要整合分析財(cái)務(wù)管理工作中存在的共性問題與個(gè)性問題、重點(diǎn)問題與疑難問題，將其有針對(duì)性地納入財(cái)會(huì)監(jiān)督范圍。利用好“審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察”這幾把利劍，對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)施行多方監(jiān)督，將財(cái)會(huì)監(jiān)督的關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，從而形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)時(shí)化、智能化

1.提高財(cái)政部門全過程監(jiān)督能力，在信息化的過程中植入事前、事中、事后自動(dòng)監(jiān)督功能。目前財(cái)務(wù)體系已基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)零現(xiàn)金收支，財(cái)政部門也基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了同級(jí)或下級(jí)行政單位使用同一套財(cái)務(wù)系統(tǒng)或者不同財(cái)務(wù)信息時(shí)的數(shù)據(jù)接入目標(biāo)。財(cái)政部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)允許被歸集，使信息化的全過程監(jiān)督模式有了更廣泛的運(yùn)用場(chǎng)景。接下來財(cái)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)目標(biāo)應(yīng)該確定為對(duì)于事前審批、事中跟蹤等資料的嵌入，這將有效推動(dòng)會(huì)計(jì)工作從日常業(yè)務(wù)處理向日常監(jiān)督方向轉(zhuǎn)變。

2.提高財(cái)政部門自動(dòng)信息采集能力，建立匯聚所有財(cái)政部門信息數(shù)據(jù)的信息中心，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門的數(shù)據(jù)共享。財(cái)政部門每年需要各行政單位填報(bào)的報(bào)表、遞交的報(bào)告，有許多內(nèi)容相互交叉、相互關(guān)聯(lián)，建立一個(gè)完整的信息中心具有幾方面的好處，首先，可以減少信息的重復(fù)采集，可以進(jìn)行數(shù)據(jù)審核，自動(dòng)生成財(cái)政部門所需報(bào)告、報(bào)表，使財(cái)政部門、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)有更多的精力用于日常監(jiān)督工作；其次，可以保證數(shù)據(jù)的唯一性，避免數(shù)據(jù)被篡改；再次，可以使結(jié)算中心派駐模式能夠更有效地實(shí)施與運(yùn)作，不必考慮被監(jiān)督單位的后續(xù)事項(xiàng)；最后，便于銜接其他監(jiān)督體系的信息化系統(tǒng)，從而進(jìn)一步完善大數(shù)據(jù)分析體系。

3.提高財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督體系數(shù)據(jù)互通能力，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，提高全過程監(jiān)督的智能化水平。財(cái)政部門或財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各套財(cái)務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)能夠進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，但僅僅是事后數(shù)據(jù)分析，無法實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督。要使十大監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面上的“貫通”，就必須打破信息孤島，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)共融。例如在OA系統(tǒng)線上的申請(qǐng)和審批記錄可作為經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)合理開展的佐證；財(cái)稅系統(tǒng)的稅務(wù)數(shù)字賬戶和銀聯(lián)系統(tǒng)的支付記錄可作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法進(jìn)行的依據(jù)；財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)根據(jù)制度進(jìn)行的報(bào)銷記錄可視為合規(guī)化的體現(xiàn)；最后，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)通過模型對(duì)上述經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行績(jī)效評(píng)判作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的終結(jié)。而這些運(yùn)作的任何一環(huán)都可以推送給審計(jì)、紀(jì)檢、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門或業(yè)務(wù)系統(tǒng)，作為其進(jìn)行監(jiān)督的參考。所有的信息和數(shù)據(jù)都能通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用在整個(gè)監(jiān)督體系流轉(zhuǎn)，讓監(jiān)督更加智能化。

（四）培養(yǎng)高素質(zhì)的監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，以適應(yīng)新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的需要

1.優(yōu)化財(cái)會(huì)監(jiān)督人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)復(fù)合型人才

要打造一支高素質(zhì)、高水平的財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍，首先要有一支內(nèi)控能力強(qiáng)、專業(yè)水平高的管理會(huì)計(jì)隊(duì)伍，這支隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)要有延展性，除掌握本專業(yè)知識(shí)和法規(guī)制度外，還要熟悉金融、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，應(yīng)具備運(yùn)用信息化技術(shù)的能力，例如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等，以此造就一支高素質(zhì)的復(fù)合型管理會(huì)計(jì)隊(duì)伍。另一方面， 也要吸引其他領(lǐng)域的技術(shù)人才加入監(jiān)督隊(duì)伍，如計(jì)算機(jī)專業(yè)、審計(jì)專業(yè)等專業(yè)的人才，在整體上提升財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍的水平。

2.加強(qiáng)政策制度培訓(xùn)，建立培訓(xùn)長效機(jī)制

要在行政單位內(nèi)部建立培訓(xùn)的長效機(jī)制。其一，要求單位內(nèi)部相關(guān)預(yù)算、績(jī)效、核算、資產(chǎn)、政府采購、基建等業(yè)務(wù)管理處室工作人員加強(qiáng)對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督制度政策的學(xué)習(xí)和理解；其二，結(jié)合單位特點(diǎn)，梳理總結(jié)并分享個(gè)性化的財(cái)會(huì)相關(guān)常見問題以及解決方案，建成單位內(nèi)部全面、系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)庫。同時(shí)結(jié)合知識(shí)庫，通過確定培訓(xùn)目標(biāo)、制定詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃等，并采用線上線下相結(jié)合、理論與實(shí)踐相補(bǔ)充的方式，建立起完善的長效培訓(xùn)機(jī)制，使得單位人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不斷更新，整體素質(zhì)得到提升。

3.優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立完善的激勵(lì)機(jī)制

要落實(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督職責(zé)，提升人才隊(duì)伍的積極性，推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督制度流程化、信息化建設(shè)，建立完善的激勵(lì)機(jī)制，這些都離不開對(duì)單位、個(gè)人的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的保駕護(hù)航。因此構(gòu)建一個(gè)合理、高效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是非常重要的。單位應(yīng)根據(jù)本單位的特點(diǎn)，結(jié)合《意見》的相關(guān)要求，分解和量化財(cái)會(huì)監(jiān)督的職責(zé)，并將職責(zé)履行情況納入單位績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系中，通過獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)財(cái)會(huì)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)人員工作的積極性，以促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的高效開展。

結(jié)語：

新形勢(shì)下的財(cái)會(huì)監(jiān)督是提升財(cái)務(wù)管理在行政單位內(nèi)部管理體系中的作用的重要舉措，也是打破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督模式的一種嘗試。各行政單位應(yīng)不斷從理念、制度、手段、人才等各方面著手，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，確保新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督制度的落地生根。

（作者單位：杭州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

作者簡(jiǎn)介：陳湉湉，女，1990年10月出生，漢族，浙江省杭州市人，碩士研究生，會(huì)計(jì)師。研究方向：財(cái)務(wù)管理、稅務(wù)管理等。