地方外事部門行政體制改革

摘要：改革開放以來，我國不斷推進行政體制改革，取得了豐碩成果。由于地方外事部門在行政體系中的特殊性，相關研究較為缺乏。從實踐來看，長期以來，各地方外辦緊跟行政體制改革步伐進行一系列調(diào)整優(yōu)化。本文對陜西省外辦進行實地調(diào)研，從機構改革與角色調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變與工作優(yōu)化兩個角度總結陜西省外辦在行政體制改革背景下的發(fā)展成果和經(jīng)驗，為地方外事部門行政體制改革提供案例。

關鍵詞：行政體制改革；政府職能轉(zhuǎn)變；外事管理；地方外辦

一、陜西省外辦機構改革與角色調(diào)整

近年來，隨著黨和國家對地方外事工作重視程度的提高，陜西省外辦經(jīng)歷了兩次重要的機構改革。經(jīng)過調(diào)整，外辦在全省外事工作中的職權得到提升，同時從機構設置上強化了黨對外事工作的集中統(tǒng)一領導。

（一）從政府直屬機構到政府組成部門

2000年，國務院批準了 《陜西省人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革方案》 （以下簡稱 《方案》），陜西省政府依其指導發(fā)布 《陜西省人民政府外事辦公室 （省僑務辦公室）職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》 （以下簡稱 《規(guī)定》），明確指出 “省人民政府外事辦公室 （省僑務辦公室）是省政府主管全省外事、僑務工作的直屬行政機構”。[1]

2007年，省政府辦公廳發(fā)布 《省政府外事辦公室由政府直屬機構調(diào)整為組成部門的通知》，[2]標志著外辦從直屬機構到政府組成部門的調(diào)整。2014年，在國務院批準的新 《方案》指導下，省政府頒布新 《規(guī)定》，明確指出 “設立省政府外事辦公室，為省政府組成部門”，[3]并詳細闡述了其職能變化，特別取消了其對在陜港澳中資機構的管理職責及對僑資和僑字號企業(yè)的認證職責，將華僑來陜定居審批職責從省公安廳劃歸省外辦。改革提升了外辦的地位和權力，同時減少了在經(jīng)濟方面的職能冗余，使其作為政府部門的行政管理職能充分發(fā)揮。

（二）掛牌中共陜西省委外事工作委員會辦公室

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，指出 “黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。[4]在這一思路指導下，陜西省按照省委統(tǒng)一部署組建中共陜西省委外事工作委員會辦公室，全省外事工作劃歸這一機構，同時保留省政府外事辦公室的牌子，實現(xiàn)了黨政機構統(tǒng)籌。

目前，全國僅有八個省市的政府外辦劃歸中共省委，陜西省作為其中之一率先開始了實踐探索與經(jīng)驗積累。一方面，黨政機構統(tǒng)籌從機制和權力上賦予了外辦職能轉(zhuǎn)變的動力；另一方面，黨政統(tǒng)籌加強了黨對地方外事管理工作的領導。通過機構整合實現(xiàn)黨的直接領導，而非通過程序的設計將黨的領導加入工作環(huán)節(jié)，其優(yōu)勢在于防止了程序和環(huán)節(jié)冗余，真正實現(xiàn) “簡政”。其更通過機構整合避免了機構重疊、職能重復、工作重合，實現(xiàn)了力量和資源整合，發(fā)揮出綜合效益。

二、陜西省外辦的職能轉(zhuǎn)變與工作優(yōu)化

機構改革伴隨職能轉(zhuǎn)變同步進行，省外辦從協(xié)助和執(zhí)行者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗皖I導者，并且逐漸厘清了自身外交和行政管理雙重工作性質(zhì)。

（一）外交工作：轉(zhuǎn)變定位，把握使命

機構改革后，省外辦雖保留了傳統(tǒng)意義上外事活動參與者和幕后服務者的角色定位，但還逐漸擔負起統(tǒng)籌和指導全省外事工作的職能，獲得了更多主辦外事活動、自主發(fā)展平行外交的權力。

1.轉(zhuǎn)變定位：從參與協(xié)助到統(tǒng)籌領導

陜西省外辦作為全省外事工作領導者的角色定位主要體現(xiàn)在兩方面，分別是對全省外事信息資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對全省外事人員的業(yè)務指導。

在信息資源統(tǒng)籌方面，省外辦涉外管理處負責經(jīng)貿(mào)及其他外事信息的匯總整理與轉(zhuǎn)呈工作，供省內(nèi)領導及其他各部門參考研究外事工作方案。近年來，省外辦還專門針對友城資源建立起聯(lián)絡員機制，設立網(wǎng)站，形成友城資源信息匯總平臺，各地市及相關廳局作為成員單位進行信息資源共享。此外，省外辦每年召開地市外辦主任會等，統(tǒng)籌各地市資源與工作。省外辦還于2023年下半年舉辦民間外交研討班，嘗試將各領域知識資源和部門職能統(tǒng)籌形成合力，共同推進民間外交工作。

在對外事工作人員的業(yè)務指導上，外辦依托省委外事工作委員會工作機制建立了全省外事工作調(diào)研、半年督辦、全省督辦等機制，對工作質(zhì)量進行監(jiān)督。2023年1月，根據(jù) 《國務院辦公廳關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》，省外辦編寫印發(fā)了 《陜西省涉外行政許可事項清單》，[5]將 《陜西省行政許可事項清單》中分散的省級部門涉外行政許可審批事項匯總整理，供省內(nèi)各部門外事工作人員參考并供社會監(jiān)督。這一制度為高效有序?qū)ν忾_放提供了制度支撐。

2.把握使命：服務地方社會發(fā)展與服務國家總體外交

外辦領導全省外事工作，肩負著 “服務地方社會發(fā)展”和 “服務國家總體外交”的雙重使命。在服務地方社會發(fā)展方面，近年來，外辦積極利用外事資源促進地方經(jīng)濟發(fā)展，組織了RCEP協(xié)同發(fā)展區(qū)域合作視頻會等，旨在促進國內(nèi)外企業(yè)交流溝通。利用友城資源，外辦舉辦了地方政府合作論壇，幫助地方產(chǎn)業(yè)開展國際合作。針對各地市、部門、民間主體在外事活動中往往只關注自身效益而缺乏服務社會的大局意識的現(xiàn)狀，省外辦充分發(fā)揮領導作用，著手研究設立了 “開放發(fā)展綜合指標體系”，為各層級、各主體開展外事工作提供目標管理。

為服務國家總體外交，省外辦以推動 “一帶一路”建設、推動構建人類命運共同體的大目標為己任，借助絲綢之路博覽會、歐亞經(jīng)濟論壇和農(nóng)貿(mào)會三個主要活動，打造陜西省對外交流平臺。此外，協(xié)助推進絲綢之路國際藝術節(jié)、絲綢之路國際旅游會、絲綢之路國際電影節(jié)等配套活動的舉辦，加強與 “一帶一路”沿線國家的人文交流，促進民心相通。

（二）行政管理：簡政放權，職能優(yōu)化

除外交外事工作外，外辦把握自身行政管理和行政服務部門的性質(zhì)，積極推進職能優(yōu)化。

1.簡政放權與指標化放管結合

在簡政放權方面，近年來省外辦進行了許多創(chuàng)新性政策調(diào)整。早在2016年，省外辦就已同省國資委密切溝通，率先嘗試審批權限下放，規(guī)定除企業(yè)管理層成員出訪需要省政府審批外，其他人員出訪均可直接由外辦審批。2020年，中央制定一系列央企外事管理規(guī)定，調(diào)整企業(yè)人員出國審批管理權限。陜西省據(jù)此快速制定了陜西省省屬企業(yè)外事管理規(guī)定。目前，除企業(yè)董事長、總經(jīng)理和黨委書記三人出訪需上報省政府外，所有企業(yè)人員出訪均可由外辦直接審批，為企業(yè)對外交往提供了極大便利。

近年來，許多企業(yè)乃至政府部門、高校對于在外常駐甚至設立代表機構的需求增加。適應這一趨勢，外辦對企業(yè)按需出訪放開人數(shù)限制，并支持一年多次審批。此外，2020年出臺的企業(yè)外事管理規(guī)定放開了臨時因公出行3個月的時長限制，并允許人員在外常駐。

在放管結合方面，2020年以來，隨著中央出臺有關加強事中事后管理的政策，陜西省外辦把握相關精神，形成了獨具特色的外事監(jiān)管經(jīng)驗。省外辦針對企業(yè)出訪的任務完成情況等設置了一系列考核標準，關注企業(yè)人員出訪后在境外停留期間的工作、出訪計劃規(guī)定動作的落實成果以及事后跟進的情況，采用打分方式進行評價，每半年進行一次考核。

外辦將打分結果同下一年企業(yè)出訪數(shù)量指標發(fā)放相掛鉤，對被扣分者予以指標扣減。這一舉措旨在避免指標和資源浪費，確保出訪務實有效。這項制度于2023年開始正式實施，日后外辦將就制度成效和考核標準的科學性進行檢驗和調(diào)整。這一舉措改變了監(jiān)管理念，推進事中事后管理，實現(xiàn)了 “嚴進寬管”向 “寬進嚴管”轉(zhuǎn)變，使開放水平和質(zhì)量同步提高。

2.職能明確化與職責精細化

權責清晰、工作透明是政府改革的方向。近年來，省外辦編制了權力和責任清單，將職能明確化、精細化。陜西外事門戶網(wǎng)站公示的職能清單將2014年版 《陜西省人民政府外事辦公室主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》中 “負責因公出國有關事項”的表述改為 “審核審批廳局級及以下人員因公臨時出國有關事項并辦理相關手續(xù)”，將 “承辦邀請外國人員來訪事宜”修改為 “承辦邀請外國人員來訪的具體報批事宜”，細化了業(yè)務內(nèi)容。[6]

面向社會，省外辦按照 “依法規(guī)范、全面準確、公開透明、便民利民”的要求，制定并在門戶網(wǎng)站發(fā)布了公共服務事項清單以及服務指南。清單和指南中同樣明確且細化地包含公共服務事項內(nèi)容及其所對應的受理單位、咨詢方式、辦理時限、辦理依據(jù)、申請材料、辦理流程和費用等信息，極大便利了辦事人員和公眾查閱。

3.多方面推進優(yōu)化服務

建設服務型政府是行政體制改革的要求。外事管理部門行政審批的特殊性在于其在很大程度上與領事保護工作存在交叉，利用行政審批為出訪人員提供風險把控。省外辦在職能清單中明確列出 “了解和監(jiān)督我省因公出國人員的涉外活動情況并提出相應建議和措施”，在國際安全問題突出的局勢下，將審批工作作為風險把控前置性工作，守好第一道防線。

省外辦注重服務方式現(xiàn)代化以及程序人性化。目前，外事審批基本實現(xiàn)網(wǎng)上通辦且允許線上線下同步辦理，讓百姓和企業(yè)少跑路的同時提高政府工作效率。此外，外辦也關注細節(jié)層面優(yōu)化，如護照辦理及出訪審批等工作可根據(jù)實際需要開辟綠色通道，加快流程。

優(yōu)化服務不僅依靠手段和工具現(xiàn)代化，更依靠業(yè)務人員的專業(yè)化。近年來，外辦實時更新并印發(fā)專辦員手冊、簽證辦理手冊等指導性材料，定期召開業(yè)務培訓和政策宣講，實時跟進落實職能和業(yè)務上的優(yōu)化。這一舉措保證了政策和程序優(yōu)化落實到業(yè)務操作層面，確保服務優(yōu)化真實有效。

三、問題與不足

首先，我國尚未形成區(qū)域跨國流動的審批和簽證蓋章程序，盡管外辦已放開多次往返限制，但每一次往返均需獨立審批，效率低下。隨著國家間聯(lián)系日益緊密，地區(qū)范圍的跨國交流成為新需要、新趨勢。換言之，多邊主義已融入城市的對外交流以及企業(yè)、部門的出訪需求，亟待政策支持。

其次，關于黨政人員出訪審批問題也有待進一步研究。構建自貿(mào)區(qū)、國際產(chǎn)業(yè)鏈等不僅要求企業(yè) “走出去”，還需要黨政人員同外國相關負責人直接對接。高層領導者直接相互交流，對雙方共識的達成以及政策溝通將起到事半功倍的效果。然而，基于當今的國際安全局勢，我國主要奉行風險導向的外事管理思路，在行政審批上基于從嚴從緊原則進行指標分配管理，此外，每年出訪指標總量依舊沿用多年前中央制定的文件標準。面對越來越多的出訪需求，外辦審批不得不以抬高門檻的方式做出限制，這不僅對外辦工作造成一定壓力，還制約對外開放水平。

再次，外事工作，尤其是領事保護工作，常常與經(jīng)濟、法律等專業(yè)領域相重疊。由于專業(yè)限制，外辦自身無法及時處理復雜的領事案件。而在信息通報過程中，地方外辦受到權限上的限制，只能上報外交部領事司而無法得到足夠的專業(yè)幫助和司法部門等的跨部門協(xié)助。

最后，外辦需要進一步加強人員隊伍建設。目前，地方外辦對工作人員語言能力關注度高，但在招考條件上造成了專業(yè)名稱限制。外辦應考慮以人才類型和能力為導向，針對語言、領事、外交、法律等不同崗位和職能需求，放寬招考專業(yè)限制，設計更科學的招錄考核方式，選拔政治素養(yǎng)好、專業(yè)能力強的綜合型人才，完善專業(yè)崗位的人才結構。

四、結束語

新時代，從外交和外事管理兩方面服務國家總體外交和地方經(jīng)濟社會發(fā)展，是地方外事部門的使命。在行政體制改革背景下，陜西省外辦跟隨中央改革腳步形成了一系列寶貴經(jīng)驗。在全國范圍內(nèi)，各省市外事管理部門應積極、創(chuàng)造性推進行政體制改革，提高外交與外事管理和服務能力，為國家把握戰(zhàn)略機遇期，應對風高浪急甚至驚濤駭浪的考驗打下堅實基礎。

參考文獻：

[1] 陜西省人民政府辦公廳.陜西省人民政府辦公廳關于印發(fā)陜西省人民政府外事辦公室（省僑務辦公室）職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知[EB/OL].[2000-11-29].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbf/202208/t20220810_2243365.html.

[2] 陜西省人民政府辦公廳.陜西省人民政府辦公廳關于省政府外事辦公室由政府直屬機構調(diào)整為組成部門的通知[EB/OL].[2007-10-10].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbh/202208/t20220808_2236581.html.

[3] 陜西省人民政府辦公廳.陜西省人民政府辦公廳關于印發(fā)省政府外事辦公室主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知[EB/OL].[2014-6-27].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbf/202208/t20220808_2235313.html.

[4] 中共中央.中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定[EB/OL].[2018-2-28].https：//zcfg.cs.com.cn/chl/99ffa743dbb 7a82ebdfb.html？libraryCurrent=InnerParty.

[5] 陜西省人民政府外事辦公室.陜西省涉外行政許可事項清單（2022年版）[EB/OL].[2023-1-31].http：//www.sxfao.gov.cn/ws/contentDetail/1217144388518126540.

[6] 陜西省人民政府外事辦公室.陜西省人民政府外事辦公室主要職責[EB/OL].[2023-08-22].https：//cnvisa.org.cn/visa/relevant-departments/foreign-affairs-section/foreign-affairs-office/2291.html.

作者簡介： 王誠康，男，漢族，北京人，本科，研究方向：外交學與外事管理。