促進(jìn)黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的支持政策研究

蔡德發(fā)?李可新

摘要：黑龍江省發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè)有著先天的優(yōu)勢，冬奧會以來，黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，但其發(fā)展上面臨著諸多競爭與挑戰(zhàn)，如部分政策與具體項目之間的契合度不夠、對于“存量”和“微量”的支持力度不夠、吸引高端人才政策力度不足等；結(jié)合黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與現(xiàn)行支持政策內(nèi)容，從支持政策的角度總結(jié)阻礙黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的癥結(jié)所在，提出政策實施精準(zhǔn)度與契合度、加大培育力度、壯存量拓增量、加大吸引高端人才政策力度等對策建議。

關(guān)鍵詞：冰雪旅游產(chǎn)業(yè)；支持政策；高質(zhì)量發(fā)展

引言

北京冬奧會的成功舉辦為我國冰雪旅游帶來了巨大活力，全國冰雪休閑旅游人數(shù)從2016—2017冰雪季的1.7億人次增加到2020—2021冰雪季的2.54億人次。截至2022年，我國參與冰雪旅游的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到3.46億人?！叭齼|人上冰雪”的愿景變成了現(xiàn)實，冰雪旅游發(fā)展也迎來諸多新機遇。2024年元旦期間，哈爾濱冰雪旅游迅猛發(fā)展，累計接待游客更是高達(dá)304.79萬人次，創(chuàng)造了城市旅游的歷史新高。隨著我國人民生活水平的顯著提升，對娛樂和休閑等精神需求的要求也逐步提高，更多人希望進(jìn)行高質(zhì)量的冰雪旅游活動。2022年，黑龍江省人民政府頒布《黑龍江省冰雪經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2022—2030年）》，旨在加快冰雪旅游發(fā)展的整體進(jìn)程，實現(xiàn)其高品位、多樣化、可持續(xù)的發(fā)展，以此來滿足廣大游客的需求。黑龍江省“十四五”規(guī)劃也提出，要加快黑龍江省冰雪產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的制定，并以政策為指導(dǎo)，運用政策手段將冰雪資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為黑龍江省經(jīng)濟優(yōu)勢，力圖通過冰雪產(chǎn)業(yè)政策的實施，為黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的支撐。

一、黑龍江冰雪旅游產(chǎn)業(yè)支持政策內(nèi)容

黑龍江省已經(jīng)出臺了一系列旨在推動冰雪旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的支持政策，包括《黑龍江省冰雪旅游專項規(guī)劃（2017—2025）》《黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2030年）》《黑龍江省產(chǎn)業(yè)振興行動計劃（2022—2026）》《黑龍江省冰雪經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2022—2030年）》《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》等，見表1。

表1中第5項政策措施為第4項發(fā)展規(guī)劃的配套措施，該文件關(guān)聯(lián)了《實施細(xì)則》部分政策和《獎勵辦法（試行）》。除此之外，黑龍江省一些地級市也結(jié)合本地實際出臺了很多支持冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。例如，在《哈爾濱市支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》《大慶市支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》中的很多內(nèi)容是《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》的延伸。

二、黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)支持政策存在的問題

（一）政策與具體項目之間的契合度不夠

為了《黑龍江省冰雪經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2022—2030年）》更有效地落地實施，《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》中的政策內(nèi)容也比較詳盡，但在一些具體的項目實施上缺乏契合度。還是以旅游景區(qū)、度假村為例，《發(fā)展規(guī)劃》中將亞布力滑雪旅游度假區(qū)、哈爾濱冰雪大世界四季冰雪、橫道林海雪原度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)成為冰雪旅游旗艦景區(qū)，并規(guī)劃把前者建設(shè)成為世界知名冰雪旅游度假勝地。《政策措施》中明確規(guī)定了針對景區(qū)年接待游客人次進(jìn)行等級劃分，并對應(yīng)給予一次性補助或獎勵，如4A級以上冰雪旅游景區(qū)，按年接待游20萬—50萬人次、50萬人次以上，每年分別一次性補助50萬元、100萬元[1]。雖然按照景區(qū)、度假村級別、人次和收入等級有著不同的補助或獎勵金額，但沒有按照地域性給予針對性的相應(yīng)政策，與具體發(fā)展項目的契合度不夠，容易造成資金的分散使用，缺乏適當(dāng)?shù)募小?/p>

（二）對于“存量”和“微量”的支持力度不夠

地級市出臺的文件對《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》的一些內(nèi)容進(jìn)行了延伸。但從政策內(nèi)容來看，很多政策項目都有“新設(shè)立”“新建”以及類似某級、幾千萬以上等這樣的限制，對于目前已經(jīng)存在的、中小微的項目的支持政策較少，“存量”和“微量”的支持力度不夠，而且部分政策內(nèi)容不精確，缺乏連續(xù)性。例如，對于冰雪旅游景區(qū)接待游客數(shù)量的獎勵，《哈爾濱市支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》部分政策內(nèi)容對省《政策措施》進(jìn)行了延續(xù)，補助條件從4A級放寬到A級，補助金額范圍擴展到20萬元，20萬人次以下沒有相關(guān)補助金額的規(guī)定，同樣的問題在支持新建冰雪旅游景區(qū)、度假區(qū)等的接待游客獎勵也存在，30萬人次以下也沒有相關(guān)規(guī)定。而對于冰雪旅游景區(qū)接待游客數(shù)量的補助，省《政策措施》中20萬—50萬人次補助50萬元，從政策內(nèi)容上看，打個比方，21萬人次和49萬人次補助金額一樣。而哈爾濱市《政策措施》中，20萬—50萬人次補助20萬元，50萬人次以上補助50萬人，49萬人次和51萬人次差30萬元的補助金額；在支持新建冰雪旅游景區(qū)、冰雪旅游度假區(qū)等接待游客上，省市間49萬人次和51萬人次獎勵金額相差50萬，政策內(nèi)容不精準(zhǔn)，不連續(xù)[2]。另外，省《政策措施》S級旅游滑雪場接待游客的補助規(guī)定和冰雪旅游景區(qū)一致，哈爾濱市《政策措施》中則缺失旅游滑雪場接待游客的補助規(guī)定。

（三）吸引高端人才政策力度不足

黑龍江省地處我國東北部，經(jīng)濟相對落后，因此對于高端人才的吸引力度較弱，導(dǎo)致人才缺口較大，并且冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的高端人才屬于復(fù)合型人才，培養(yǎng)周期較長，而引進(jìn)冰雪旅游產(chǎn)業(yè)人才的難度更大，短時間內(nèi)難以解決急需的高層次人才。雖然目前黑龍江省已經(jīng)出臺相關(guān)政策，關(guān)于為新引進(jìn)的高層次冰雪產(chǎn)業(yè)復(fù)合型人才解決社會保險、醫(yī)療保險、子女入學(xué)購置、租賃辦公及居住用房補貼等問題，但其吸引力較弱[3]。吉林、遼寧、河北等冰雪旅游較為豐富的省份，都有相似的人才保障政策，因此黑龍江省的人才政策力度不足，很難脫穎而出，并且《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》其中對吸引人才的各項優(yōu)惠規(guī)定非常粗線條，可操作性不強，容易導(dǎo)致各部門相互推諉扯皮，難以真正落到實處[4]。

三、促進(jìn)黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）提升政策實施精準(zhǔn)度與契合度

以《黑龍江省冰雪經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2022—2030年）》為指導(dǎo)，應(yīng)先重點發(fā)展少數(shù)代表性、行業(yè)引領(lǐng)性、影響力大的冰雪旅游項目。例如，可以優(yōu)先發(fā)展《發(fā)展規(guī)劃》中建設(shè)冰雪旅游旗艦景區(qū)之一的哈爾濱冰雪大世界四季冰雪項目。哈爾濱冰雪大世界知名度高，基礎(chǔ)條件好，坐落于哈爾濱主城區(qū)江南與江北中心地帶，交通方便。哈爾濱是黑龍江省首位度最高的城市，經(jīng)濟比重占全省的1/3以上，旅游業(yè)收入占全省七成以上。哈爾濱旅游業(yè)收入占全市GDP的比重為17.7%，高于全省平均值8個百分點。以哈爾濱冰雪大世界四季冰雪項目為突破口，帶動冰雪大世界周邊太陽島、中央大街等重要景區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)資源的整合，從而促進(jìn)哈爾濱市旅游業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展，使其更好地發(fā)揮首位城市對全省經(jīng)濟的輻射帶動作用。以點、線、面的節(jié)奏推進(jìn)，循序漸進(jìn)，撬動全局。因此，在政策制定上，在黑龍江省和哈爾濱市《政策措施》原有的基礎(chǔ)上，對于《發(fā)展規(guī)劃》中的涉及項目，選擇少數(shù)重點，集中發(fā)力，制定更有針對性和契合度更高的財稅政策，提高資金投入效率，集中資金保證發(fā)展重點項目的需要。例如，《政策措施》中的“項目建設(shè)”類中，可以把某個重點要發(fā)展的景區(qū)或項目單列出來，提高相應(yīng)比例的配套資金、獎勵或限額。如世界500強企業(yè)的投資，原有最高限額是不超過500萬元，如果增加20%的比例，則最高獎勵限額上升到600萬；新設(shè)立冰雪產(chǎn)業(yè)企業(yè)獲得國家級優(yōu)秀作品的項目，也可以增加20%比例的配套資金支持[5]。除此之外，市級層面也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的增加比例。把《發(fā)展規(guī)劃》中計劃發(fā)展的具體項目按照重要性進(jìn)行劃分，相應(yīng)資金分配也應(yīng)該有所差別，使《政策措施》與《發(fā)展規(guī)劃》點對點匹配，做到資金跟著項目走。除此之外，針對某一景區(qū)或項目具體發(fā)展需求，除了普遍性的規(guī)定之外，應(yīng)該還有一些差異性的針對措施，而且這些措施應(yīng)該更加詳盡，更有操作性。

（二）加大培育力度，壯存量拓增量

截至2021年末，全國市場主體達(dá)到1.5億戶，其中企業(yè)達(dá)4 842.3萬戶，增長1.7倍，99%以上的企業(yè)是中小企業(yè)，中小企業(yè)從業(yè)人數(shù)占全部企業(yè)從業(yè)人員比例的80%。雖然大項目在引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展能夠起到一定的帶動作用，但也不能忽視中小微企業(yè)的作用，“微量”和“存量”也很重要。從2020年開始，黑龍江省無論是境內(nèi)游還是境外游，旅游業(yè)人次及收入均為負(fù)增長，占GDP的比重也逐漸降低，尤其是一些中小微企業(yè)所受沖擊較大。因此，在財稅政策的制定上，應(yīng)該對這些企業(yè)應(yīng)該有所考慮。例如，對于冰雪旅游景區(qū)的接待游客數(shù)量的補助，應(yīng)該設(shè)置20萬以下的人次的補助情況，比如10萬—20萬人次可以補助10萬元，或者每1萬人次補助1萬元。例如，無論對于新建還是已有的冰雪旅游景區(qū)、冰雪旅游度假區(qū)等，都應(yīng)該有接待游客的獎勵。再如，黑龍江省和哈爾濱市《政策措施》中，對于鼓勵旅行社“引客入省”的獎勵的組團(tuán)人數(shù)條件，應(yīng)該有所降低，可以隨之降低獎勵金額，這樣可以起到積少成多的作用，達(dá)到更好的效果。除此之外還應(yīng)該采取一些稅收優(yōu)惠的政策，吸引或維持更多的民營經(jīng)濟聚集在冰雪旅游產(chǎn)業(yè)中，對于從事冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的這些企業(yè)給予一定的增值稅、所得稅等稅收減免的稅收優(yōu)惠政策。例如，對從事冰雪旅游相關(guān)的文化創(chuàng)意服務(wù)、廣播影視服務(wù)、商務(wù)輔助服務(wù)的企業(yè)可以降低其增值稅稅率或者免征增值稅；除對認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的冰雪企業(yè)，減按15%稅率征收企業(yè)所得稅外，還應(yīng)該在稅額抵免、減半征收、加計扣除、減計收入、資產(chǎn)加速折舊等方面設(shè)置相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，比如對從事冰雪旅游業(yè)經(jīng)營困難的企業(yè)免征、減征企業(yè)所得稅；對于從事黑龍江省冰雪題材劇本創(chuàng)作、影視劇制作、冰雪文化推廣、冰雪旅游推介等個人在一定范圍內(nèi)免征或減征個人所得稅；對于承辦冰雪文化推廣、冰雪旅游推介、冰雪賽事等活動的企業(yè)所使用的活動所需的土地、房產(chǎn)減免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。

（三）加大吸引高端人才政策力度

人才資源是一個產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展的關(guān)鍵，因此黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)對冰雪旅游高端人才的培育和引進(jìn)給予重視，不斷完善頂層設(shè)計，制定完善的人才政策，吸引更多高端人才助力黑龍江冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，可以制定區(qū)別于其他省份的人才政策，凸顯黑龍江省競爭優(yōu)勢，例如，增加人才補貼的財政投入，加大吸引人才的核心競爭力；其次，因為通過人才引進(jìn)的高端人才對于黑龍江省的感情不夠深，所以在提升人才補貼的同時還要提升對高端人才進(jìn)行生活保障政策，例如，為新引進(jìn)的高層次冰雪產(chǎn)業(yè)高端人才隨行家屬的工作、醫(yī)保等問題，提升高端人才穩(wěn)定性；最后，還應(yīng)繼續(xù)完善人才政策，細(xì)化《黑龍江省支持冰雪經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》其中對吸引人才的各項優(yōu)惠規(guī)定，加強政策措施的可操作性，并且責(zé)任到人，避免各部門相互推諉扯皮，真正將人才政策落到實處，從而加大吸引高端人才政策力度。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張小鋒，王菁彤.冰雪旅游與文化產(chǎn)業(yè)耦合的財稅激勵政策效應(yīng)分析[J].會計之友，2022（06）：70-77.

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[5]張銳，牛建華.“冷資源”變“熱經(jīng)濟”中的政策工具組合運用：基于國家層面冰雪產(chǎn)業(yè)政策文本分析[J].北京體育大學(xué)學(xué)報，2023，46（03）：10-24.

（責(zé)任編輯：豆瑞超）