民國時期的天津城市自治*

摘 要：地方自治始于清末“新政”。天津地方自治一如全國各地，經(jīng)歷了清 末、北洋政府和南京國民政府時期。清末天津自治走在全國前列，尤其是袁世 凱成立警區(qū)，并頒布了一些地方性法規(guī)；繼而北洋政府時期的天津縣自治，在 曲折中進一步發(fā)展，從各區(qū)自治到議事機構天津縣議會的成立，并由選舉產(chǎn)生 議員；南京國民政府時期，天津城市自治取得較大進展，市自治機構和市政府 的建立，明確了自治的職責和范圍。

關鍵詞：北洋政府 南京國民政府 天津 自治

中國近代的“地方自治”概念是個舶來品。西歐各國地方自治源于傳統(tǒng)方式，資本主義制度加以利用，是民主政治的重要基礎。天津自治是近代天津發(fā)展歷史上重要內容，大致經(jīng)過了清末新政時期、北洋政府時期、南京國民政府時期（淪陷前）?，F(xiàn)有研究成果較少，且集中于清末新政期的天津自治，如《北洋新政體制下地方自治制度的形成——天津縣各級議事會的成立及其權限》探討袁世凱省政改革前提下北洋新政體下的區(qū)域性社會，《清末天津的地方自治及其示范效應》從分析天津地方自治興起的社會背景和運行情況入手，探討這種模式的特征及其在全國推行的示范性，《袁世凱、徐世昌與天津地方自治》以袁、徐二人的系列舉措為例，論證地方自治系晚清政治體制改革中君主立憲方案之社會基礎，進而討論其必然性。而少見著墨于后兩個時期的學術論著?！稄姆指畹阶灾巍旖虺鞘行姓芾眢w制近代化簡論》一文雖然涉及北洋政府和南京國民政府時期的自治，但論述的是行政管理模式。天津民國時期的檔案對這兩個時期的自治有所記載，以天津之個案或可管窺中國城市自治風貌。

一、法規(guī)引導及天津縣自治初步發(fā)展

1.晚清新政與天津地方自治制度的引進

自治思想萌芽于晚清。清廷鑒于國內政治腐敗與國內外高漲的革命形勢，為了維護統(tǒng)治，緩和革命浪潮，不得不進行君主立憲，推行自治。1906年夏，清廷下令先于直隸、奉天試辦地方自治；1908年頒布《各省咨議局章程》，1909年又頒布《京師地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《府廳省地方自治章程》。其中關于府廳州縣的議事機構與執(zhí)行機關有以下內容：（1）府廳州縣的議事機關為議事會，議員由地方公民選舉產(chǎn)生；（2）相應的府廳州縣官署為執(zhí)行機關，長官由督撫任命；（3）官署認為議事會所交提案不合法時，首先要求議事會復議，再不行就呈交督撫核辦；（4）官署無權解散議事會。清廷推行自治的目的當然是為了挽救腐敗的滿清王朝統(tǒng)治，并非近代西方的自治，但它未必是一場鬧劇，也不完全是掛著自治招牌的官場。盡管清末地方自治失敗了，但通過這些規(guī)定可以看出，自治的確有了一定革新，與傳統(tǒng)“官治”相比是進步的，是有歷史意義的。

清廷命袁世凱在天津試辦自治。在1906年，他飭令于天津府設立自治局，以天津府知府凌福彭、翰林院檢討金邦平會同籌辦。該舉措取得一定成績：一是培訓自治人才，宣講自治法理；二是設立天津縣自治期成會，選舉成立天津縣自治機關。自治期成會設立后，擬定《天津縣地方自治公決草案》111條，經(jīng)直隸總督袁世凱批準實行。這一階段的天津自治具有濃厚的官辦自治色彩。

天津官紳推動下的地方自治，重點在于地方自治組織機構的建立，加強地方官府對地方自治機關的監(jiān)督和控制，以穩(wěn)固基層社會的統(tǒng)治。天津自治局的議案，主要在于章程規(guī)則的制訂和自治經(jīng)費的籌集，很少涉及地方建設問題，最終未能施行成為一場鬧劇。但在提高民眾參與意識、推進地方政治革新方面，仍有一定的積極意義。

1909年，清政府公布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。1910年，天津縣根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》開始推行地方自治的具體事宜。1910年12月11日，天津縣議事會在公函中稱：“天津縣城議事會、縣城董事會知會內開，為知會事案查本年二月十四日接天津縣遵照內開，宣統(tǒng)二年二月初五日，蒙自治局憲札開，案查憲政編查館奏定《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一百零八條內載，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會城鎮(zhèn)董事會及鄉(xiāng)董各備木質圖記，由督撫核定樣式通行各該管地方官刊發(fā)?！备鶕?jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，天津縣城議事會要提交木質圖記，隨后公函中稱“嗣奉督憲札飭，由本局分別擬定圖記樣式，詳蒙批準，飭令通行各屬，一體遵照”。公函內容表明，天津縣城議事會的圖記樣式取得了直隸總督的認可，并得到了“通行各屬，一體遵照”的指令。

隨后，天津縣城議事會在致天津商務總會的公函中稱：“查城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治憲政攸關各屬均應迅籌遵辦，茲特詳定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會城鎮(zhèn)董事會及鄉(xiāng)董圖記樣式照印多份，札發(fā)各屬以歸劃一。查貴會于本月二十日成立所有圖記，前已由敝會刊就相應備文并圖記一顆，送請貴會啟用施行。至董事會圖記俟成立時再為照送，即祈查照附送圖記一顆?！?/p>

1910年12月21日，天津縣第三十五鄉(xiāng)議事會天津商務總會的公函中提出：“將圖記收訖，隨於十一月初五日開臨時會，啟封印用?！标P于天津縣城董事會的成立過程，在天津縣城董事會致天津商務總會信函中有詳細描述，“敝會於本年正月二十三日成立開會，由天津縣城議事會當場提交到木質圖記一顆，文曰‘天津縣城董事會之圖記，當經(jīng)收訖，即於本日啟用所有啟用圖記日期”。其中“敝會”便是天津縣城董事會，信函的落款處標明時間為“正月二十二日”，“本年”即1910年。因此，天津縣城董事會成立時間是公歷1910年12月21日。

1911年2月28日，天津縣城議事會致函天津商務總會，就新副議長任命事宜知會天津商務總會，稱：“天津縣遵照覆敝會，正擬舉正副董，懇請照章辦理一案，內開，王觀保為該董事會總董，以資任用，等因。遵查王觀保為敝會副議長，自應開缺照章補選。隨於本月二十三日開會舉行補選事宜。呈請?zhí)旖蚩h尊監(jiān)視投票，計分省試用州同孫鳳藻十六票當選副議長?！贝撕穆淇钐幱凶h長和副議長的姓名，可以發(fā)現(xiàn)議長仍然是李家楨，副議長已經(jīng)變成了孫鳳藻。

1911年6月16日，根據(jù)天津縣的通知，天津縣議事會成立，并選舉議長和副議長?！罢偌綍h員四十五人，隨即當場親同地方各長官分次互選投票，劉橒壽得三十六票當選議長，穆文敬得三十七票當選副議長?！备鶕?jù)相關檔案記載，直隸天津縣當場交給直隸天津縣議事會鈐記和直隸天津縣參事會鈐記，但當時直隸天津縣參事會尚未成立，所以天津縣議事會決定現(xiàn)將天津縣參事會的鈐記收下，等天津縣參事會成立后再將鈐記移交。7月3日，直隸天津縣參事會成立，“直隸天津縣議事會當場交給直隸天津縣參事會鈐記一顆，當經(jīng)收訖，隨經(jīng)公同決定，於本日敬謹啟用，以昭信守”。

武昌起義是清末天津乃至全國自治中斷的導火索，還有其他原因，諸如辦理自治制度不完善，沒有根據(jù)中國實際情況，完全照搬國外；政變影響，格阻不行；自治團體自身成員素質不高，對自治不能悟透其本質；政府官辦自治無誠意等。但其歷史成績也不能完全抹殺，它頒布了一些政令法規(guī)并進行了自治實踐，為中國的地方自治邁開了第一步。又如，它為地方政府的自治搭建起輪廓與架構，以后的自治大多是在這個基礎上發(fā)展起來的。

2.北洋政府時期法規(guī)導向與天津縣的自治

1911年，辛亥革命推翻了清王朝的統(tǒng)治，建立了中華民國。從而為在全國范圍內推行“自治”創(chuàng)造了條件，并進而推動城市管理體制的變革。

1913年，北洋政府公布《劃一現(xiàn)行各縣地方行政長官廳組織令》，將府廳州縣一律改稱縣，縣行政長官成為縣知事，由該省行政長官呈請中央任命；各種議事會統(tǒng)一改為縣議事會。

1914年2月3日，大總統(tǒng)袁世凱借口各地自治機關把持稅捐，干涉詞訟， 妨害行政，于是下令停辦各級地方自治，縣議事會等隨即解散。后來，他為了利用“自治”作為強化統(tǒng)治的工具，于同年6月18日令內務部通咨各省區(qū)詳細調查各地社會情形及公益事業(yè)管理方法等，作為約定自治章程的依據(jù)。而后，于12月29日公布了由內務部重新厘訂并經(jīng)參政院議決的《地方自冶試行條例》。次年4月14日又公布了《地方自治試行條例施行細則》，提出了分三期調查自治事宜、整理提倡及實行籌辦自治的辦法。雖然沒有恢復縣的自治，但確定了縣轄區(qū)的自治；7月21日以京兆區(qū)作為籌辦地方自治模范區(qū)，指派王達負責辦理，并于兩月后公布《京兆地方自治章程》。1917年7月19日，以大總統(tǒng)黎元洪的名義發(fā)布《地方自治令》，由于府院矛盾，并未實行。1919年公布《縣自治令》，恢復縣的自治。

1920年11月4日，天津縣各地方代表在天津商會召開會議以促進天津地方自治事業(yè)，會議議決“每機關各派代表二人，一為議事，一為理事，以便組織天津地方自治促進會”。1920年11月10日，天津地方自治促進會議決孫俊師為理事員。1921年3月26日，天津地方代表仍舊借總商會的房屋召開會議，“本會茲由要事急待籌商，特定於本月二十九日（即星期二日）準下午七點半鐘，仍在北馬路總商會內開議事、理事兩部聯(lián)席會議”。

1921年7月3日和9月9日，北洋政府在之前的基礎上又開始推行自治，先后公布《市自治制》和《市自治施行細則》，與天津自治相關的主要內容如下：

第一，人口達1萬以上的地方即可設市。

第二，市為自治團體，并為法人。管理機構為自治會（議決），自治公所（執(zhí)行），參事會（輔助）。

第三，市分為兩種：特別市和普通市。特別市相當于縣，與縣同屬于??；普通市則受縣管轄。特別市由地方最高行政長官監(jiān)督，其中首都由內務次長直接監(jiān)督；普通市由縣級行政長官監(jiān)督。特別市沒有規(guī)定嚴格而明確的設置條件，而是由內務部認為必要時呈報設置；其余未定為特別市的均為普通市。

第四，市以固有的城區(qū)為其轄區(qū)。特別市區(qū)域可以再劃分為各區(qū)以便于管理。

這兩部有關中國城市自治的法規(guī)推動了中國地方自治的進程。然而，《市自治制》公布推行之后，城市自治卻并非一帆風順。1921年8月，天津地方自治促進會在天津北馬路總商會召開成立大會，并接連召開討論會和演講會，會議一共召開了3天，制定了6條詳細辦法。此次會議每村、鎮(zhèn)推舉代表2人，但是如果還有人愿意出席會議，也可以參加只是沒有表決權，會議的詳細辦法分別是：

（一）會期三日，由8月4日起至8月6日止。

（二）本會在開會前二日即8月2日已備招待所於天津南開學校寄宿舍，凡代表到津，即在此處住宿，并預備茶水，惟鋪蓋飯食、往來川資均由代表自備。

（三）各代表到津后，由招待所發(fā)給每位徽章一個，隨時佩戴，以便認識。

（四）會場設在北馬路總商會。

（五）開會之前一日晚八時有演講會，以后每日上午九時開討論會，討論議案。下午二時參觀各處名勝，以作消遣。晚八時開演講會，演講自治各事。

（六）各代表對于自治各事如有意見，可以提出作為議案，最好將議案作好寫來。

但是，地方自治工作尚在籌備階段，地方自治本就是舶來品，中國人對此仍較為陌生，會議日期也因此拖延，舉行時間由8月4日改為8月11日?？梢钥闯?，此次會議對與會人員也有一定的要求。首先，鋪蓋飯食、往來川資均由代表自備，這要求與會人員要有相應的財產(chǎn)，其次，與會人員要參與演講會、寫出議案，對其知識文化水平有一定要求。召開自治會議并且各村、鎮(zhèn)均有代表參加，是實現(xiàn)基層的民主自治第一步，是從專制走向向民主政治轉變的重要一步。

北洋政府為爭權，推行以“縣”作為自治單位的地方自治來架空“省”一級的權力，其根本在于要消滅地方割據(jù)、加強中央集權、實現(xiàn)專制統(tǒng)治。同時，由于時局動蕩，北洋政府沒有能力在全國推行新的城市自治及管理體制，這一時期的天津城市自治及管理體制始終處于迂回曲折的發(fā)展過程之中。各地制度不能統(tǒng)一，即使是北洋政府公布的制度，也不能得到全面的遵守和執(zhí)行。

北洋政府時期，自治雖有波折，但也有了進一步的發(fā)展，尤其是1921年頒布《縣自治法施行細則》和《市自治制》，將過去區(qū)一級自治制改為縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級自治制。規(guī)定市為法人，稱市政公所，在地方自治演進的過程中，為市脫離縣的羈絆打下了法律基礎。

二、南京國民政府時期天津市的自治

1928年北伐成功后，南京國民政府宣布訓政，以黨權代民權，治權屬于政府。以黨治國和地方自治構成了訓政理論的兩大核心內容。1928年，南京國民政府先后頒布了《特別市組織法》和《市組織法》。1930年6月，南京國民政府內政部公布了《省市縣勘界條例》，對全國包括建制市在內的各類政區(qū)的劃界做了詳細的規(guī)定。1930年又頒布新《市組織法》，其中的要義之一就是規(guī)定“市行政區(qū)之內，可劃分為區(qū)、坊、閭、鄰四級基層自治區(qū)劃”。1928年6月天津特別市成立，由8個“自治”區(qū)組成，天津“區(qū)”的“自治”范圍是和“警區(qū)”一致的；區(qū)下設坊，共183坊，坊下設閭，閭下設鄰，建立了一整套城市自治的體系。1930年6月，天津特別市改組為天津市，直隸于行政院，同年11月25日，改組為普通市，隸屬于河北省。天津的近代城市管理體制源于天津的自治，隨著三部法一部條例的先后頒布，天津市的近代行政管理體制確立。至于天津自治的特色，以下八個方面應予關注。

1.天津市制確立

1928年天津特別市成立，構建了完整的自治構架。天津特別市為法人單位，特別市政府為執(zhí)行機關，第一任市長南桂馨由國民政府行政院任命，市政會議為輔助機關，市政府內設秘書處等機構以及教育局等各局科，市長對政府各職員有任免權力。天津特別市設立參議會，為立法機構，由選舉出的市民代表組成。

明確的自治范圍是落實天津市自治的重要環(huán)節(jié)。1930年6月，內政部頒布《省市縣勘界條例》，為各地劃界提供了法律標準。1930年7月，天津市繪制了《天津特別市現(xiàn)行區(qū)域圖》和《天津特別市市街全圖》，因為劃界糾紛，天津市與天津縣及河北省政府矛盾重重；1930年11月，河北省會遷來天津，天津成為省轄市，劃界成為天津市與天津縣之間的問題，河北省政府于1932年通過《市縣劃界辦法草案》，天津市縣間的第一階段劃界完成，天津市包括原有的5個警區(qū)，4個因裁撤租界而出現(xiàn)的新警區(qū)，再加上各國租界區(qū)，面積達到約56平方公里。

2.區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)自治

天津特別市下轄各區(qū)，區(qū)公所為行政機關，區(qū)長由區(qū)民選舉產(chǎn)生并報特別市政府備案。根據(jù)《區(qū)自治施行法》在城區(qū)實施自治?！秴^(qū)自治施行法》共六章六十七條。第一章總綱對區(qū)自治進行了總體概述，其中第六條規(guī)定了當選區(qū)長的條件，首先要是區(qū)公民且年滿35歲，其次要達到以下條件中任意一項：（1）候選公務員考試或普通考試、高等考試及格者；（2）曾任中國國民黨區(qū)黨部執(zhí)監(jiān)委員或各上級黨部重要職員滿一年者；（3）曾在國民政府統(tǒng)屬之機關任委任官一年或薦任官一年以上者；（4）曾任小學以上職員或在中學以上畢業(yè)者；（5）經(jīng)自治訓練及格者；（6）曾辦理地方公益事務著有成績，經(jīng)縣政府呈請省政府核定者；（7）曾任鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長或鎮(zhèn)監(jiān)察委員一年以上者?？梢姄螀^(qū)長的條件在當時比較高，值得一提的是，曾任小學以上職員或在中學以上畢業(yè)者也具有當選區(qū)長的資格是十分合理的，擔任小學以上職員或中學以上畢業(yè)的人是擁有知識的群體，他們具有擔任區(qū)長的資格，有助于提高自治的效率和質量。

第二章區(qū)民大會規(guī)定了區(qū)民大會的職權、組織原則、開會時間等。第三章區(qū)公所規(guī)定了區(qū)公所的職權、組織原則、開會時間，區(qū)長的職責、任期等，區(qū)民的權利和義務，區(qū)助理的職責，以及相關經(jīng)費問題。第四章區(qū)監(jiān)察委員會規(guī)定了區(qū)監(jiān)察委員會的職責、組織原則，以及區(qū)監(jiān)察委員會委員的任期等。第五章區(qū)財政規(guī)定了區(qū)財政的各項來源，對區(qū)財政預算有著詳細的規(guī)定，此外在該章第六十六條規(guī)定區(qū)財政之收支應于每月終公布。第六章附則規(guī)定了該法的實施日期問題。

1929年1月17日天津特別市政府訓令天津社會局，稱“奉國民政府第989號訓令，內開，為令行事，查《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》及《區(qū)自治施行法》前經(jīng)制定公布并分別規(guī)定施行日期以明令定之，各在案。自本年十月十日為各法施行日期，除明令公布并分行，合行令仰遵照并轉飭所屬一體遵照”?！多l(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《區(qū)自治施行法》實施日期最終定為1929年10月10日，也就是1929年的辛亥革命紀念日。

天津特別市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)也施行自治。1929年9月27日，天津特別市市長崔廷獻給天津社會局下達訓令，稱：“奉國民政府訓令877號內開，為令知事查鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，業(yè)經(jīng)制定明令公布，應即通令飭知。除施行日期另以命令定之，并分行外，合行抄發(fā)原條文令仰知照，并轉飭所屬一體知照?！庇柫钪蟾接小多l(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，其共七章五十八條，第一章總則規(guī)定了該法的適用范圍，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱、區(qū)域、界線的規(guī)定。第二章鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會的職權、鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會的組織原則、召開時間、職權等。第三章鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所規(guī)定了鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所的地址確立原則、職權、開會頻率等，還規(guī)定應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所內設立調解委員會以調解民事事項和依法撤回告訴之刑事調解事項?？梢?，顯然這一時期的自治帶有國民黨穩(wěn)固其政權的傾向。第四章監(jiān)察委員會規(guī)定了監(jiān)察委員會的職權、駐所、選舉方式等。第五章財政規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的五大種類，對其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別捐和財政支出程序進行了詳細的規(guī)定。第六章閭鄰規(guī)定了閭鄰的組織原則、閭長和鄰長的職權等，并規(guī)定有十戶以上之要求時可以召開閭居民會議，有兩戶以上之要求時可以召開鄰居民會議。第七章附則規(guī)定該法的施行日期。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》公布實施后，江西省臨川縣第六區(qū)區(qū)長姜壽齊對其中“宗教師”一詞表示了疑問，姜壽齊在給江西省民政廳廳長王尹西的公文中稱“《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》第十一條第二項第三款規(guī)定僧道及其他宗教師應停止其鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及監(jiān)察委員之當選。查所稱宗教師究應專指傳教教師，抑或信奉宗教之教徒亦包括在內，又名非教師而信奉有年，在社會擔任工作類似教師者”。1931年司法院對此做出解釋，并通令全國以消除疑義。1931年4月25日，天津市政府向天津社會局轉達了南京國民政府對于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》第十一條第二項第三款關于“宗教師”稱謂的解釋。根據(jù)行政院第928號訓令，“前據(jù)該部民字第255號呈為，據(jù)江西省民政廳呈，據(jù)臨川縣第七區(qū)區(qū)長呈請，解釋宗教師一案，請轉咨司法院核復”。根據(jù)江西省臨川縣第七區(qū)區(qū)長的請求，江西省民政廳呈請民政部轉呈司法院解釋宗教師。司法院的回復是：“司法院院字第444號咨開，為咨復事，前準貴院上年八月五日咨（第177號）開，據(jù)內政部呈請解釋宗教師疑義一案，轉請查照解釋見復等由。當經(jīng)發(fā)交最高法院擬具解答案去后，茲據(jù)呈復內開，教徒僅信奉宗教并非居于領導地位，自不得謂系《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》第十一條第二項第三款所稱之宗教師，又其名雖非教師，而實際在教會所擔任工作確居于領導地位，自應以宗教師論?！彼痉ㄔ旱慕忉屖?，這些人在教會中的地位、作用和教師相仿，又因其為宗教人士，所以稱之為“宗教師”。對宗教師的解釋完善了地方自治中的自治群體問題。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免

1930年7月24日，行政院訓令天津特別市政府，“奉國民政府第416號訓令，內開，為令知事，查《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》現(xiàn)經(jīng)制定，明令公布。除實施日期另以命令定之并分行外，合行抄發(fā)改法條文，令仰知照并轉飭所屬，一體知照，此令”。1930年8月8日，天津市政府向天津社會局轉達了行政院的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》共四章五十四條，第一章“總則”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法進行了規(guī)定，強調《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《市組織法》之外的內容，均依照該法執(zhí)行?！多l(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》是對《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《市組織法》的補充。該法規(guī)定鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)監(jiān)察委員、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)監(jiān)察委員、坊長、坊監(jiān)察委員為自治職員。第二章“選舉”規(guī)定了自治職員的選舉方式、選舉日期、以及選舉的各項程序等，并設有投票管理員和開票管理員。投票管理員負責票區(qū)的投票、投票人名簿以及維持投票秩序；開票管理員負責計算投票數(shù)目、檢查投票紙的真?zhèn)巍Q定投票是否合法、維持開票時的秩序并保存選舉結果。第二章第二十六條規(guī)定，自治職員當選人只能在久病、因職業(yè)上或學業(yè)上常須外出或須長時間之旅行、年齡滿七十歲、經(jīng)區(qū)公所認可的正當理由時才能辭職。第三章“罷免”規(guī)定了自治員的罷免程序，由全體公民30%以上親自簽名可以提出罷免案，罷免的投票流程與選舉類似，也設有機票員和開票員等。第四章“附則”規(guī)定了該法實施后實踐的程以及該法的實施日期等。在民主制度尚未全面普及的中國，實施基層自治并采取投票的方式選舉自治員是一次偉大的嘗試。該法突出了孫中山先生提出的“四大民權”中的“選舉權”和“罷免權”，孫中山先生在《民權初步》中指出：何為民國？美國總統(tǒng)林肯氏有言曰：“民之所有，民之所治，民之所享?！贝酥^民國也。何謂民權？即近來瑞士國所行之制：民有選舉官吏之權，民有罷免官吏之權，民有創(chuàng)制法案之權，民有復決法案之權，此之謂四大民權也。必具有此四大民權，方得謂為純粹之民國也。革命黨之誓約曰：“恢復中華，創(chuàng)立民國。”蓋欲以此世界至大至優(yōu)之民族，而造一世界至進步、至莊嚴、至富強、至安樂之國家，而為民所有、為民所治、為民所享者也。南京國民政府至少在表面上延續(xù)了孫中山先生《建國方略》的思想，維護四大民權。

4.地方自治的進一步規(guī)范

地方自治的進一步規(guī)范主要體現(xiàn)在《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》、《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》和《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)則》三部文件中。

1930年11月17日，天津市政府要求天津市社會局實施《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》。《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》共十二條，該規(guī)程的提出依據(jù)是《市組織法》第十一條規(guī)定，天津市政府自治事務監(jiān)理處秉承監(jiān)督自治團體的職責，在其未成立之前先亦督促指導地方自治為職責。該規(guī)程規(guī)定，天津市政府自治事務監(jiān)理處設兩個分股，第一股負責收發(fā)公文，保管檔案，區(qū)坊閭鄰的編制、選舉和罷免，計劃進行自治和編訂各項章則，視察地方自治狀況等；第二股負責撰擬文稿，編訂統(tǒng)計圖表，編撰訓練講義和推行自治的一切文告，編輯宣傳自治的定期刊物等。

1931年2月3日，天津市政府要求天津市社會局實施《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》?！啊缎拚旖蚴姓灾问聞毡O(jiān)理處組織規(guī)程》經(jīng)核定公布，自應通令施行。除分行外，合行抄發(fā)原條文，令仰該局知照，并轉飭所屬一體知照。”《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》與《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》相比，天津市政府自治事務監(jiān)理處所設立的兩個股各自的職責發(fā)生了變化，其職能更為健全、分配更為合理。第一股改為負責收發(fā)公文，保管檔案，區(qū)坊閭鄰的編制、選舉和罷免，計劃進行自治和編訂各項章則，擬辦例行文稿，審核區(qū)坊各公所的收支款，視察地方自治狀況等；第二股負責撰擬特殊文稿，編訂統(tǒng)計圖表，編撰訓練講義、宣傳文稿和推行自治的一切文告，發(fā)行定期刊物等。其余方面變化不大，而且仍然共十二條。

1935年1月8日，天津市政府要求天津市社會局實施《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)則》?！啊短旖蚴姓灾问聞毡O(jiān)理處組織規(guī)則》業(yè)經(jīng)本府第241次市政會議議決‘修正通過，除公布并分行外，合行檢發(fā)原修正規(guī)則令仰該局知照。”《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)則》雖然是“規(guī)則”，卻繼承了之前《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》的自治精神，該規(guī)則規(guī)定，天津市政府自治事務監(jiān)理處設處長一人、主任一人、處員三人或四人。該處的職責是規(guī)劃、推進、編配、調查自治事務，監(jiān)督指導自治人員的工作，訓練考核自治人員，編訂自治章則，改善人民固有組織，公民宣誓登記事項，審核自治機關工作報告，選舉籌備事項，制備各種表冊、刊物，保管自治檔案等。該規(guī)則突出了市長在其中的作用，改變了之前主任由處長任命的規(guī)定，自治事務監(jiān)理處設處長，處長由市長遴選委任，當人少事多需要增加處員時，也要取得市長的許可。

5.天津市八個自治區(qū)和區(qū)公所職能的制定

1931年4月24日，天津市政府下令天津社會局：“《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》及《天津市教育局民眾讀物編審初簡章》均經(jīng)核定公布，自應通飭施行。除分行外，合行抄發(fā)原條文，令仰該局知照，并轉飭所屬一體知照?！薄短旖蚴懈髯灾螀^(qū)公所辦事規(guī)則》共二十條，該規(guī)則依照《市組織法》第六十條的規(guī)定，對區(qū)公所的職責、區(qū)公所職員的職責進行了詳細的規(guī)定?！短旖蚴懈髯灾螀^(qū)公所辦事規(guī)則》規(guī)定區(qū)公所的職責是戶口調查和登記、調查坊長和區(qū)長候選人的資格、選舉事項、預算的編制、財政收支和公款公產(chǎn)的管理、辦理市政府的委辦事項等。4月28日，天津市社會局將市政府的命令下達到其所屬各機關，“奉市政府第234號訓令，內開，查天津市云云。并轉飭所屬一體知照，此令。等因。附發(fā)《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》及《天津市教育局民眾讀物編審初簡章》各一份”。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會局的訓令中提到，“本府為實施地方自治起見，依法劃定區(qū)坊并提出八區(qū)區(qū)長人選，呈奉省府，分別委任在案。所定自治區(qū)之界段，除第一至第五區(qū)與五警區(qū)之地域及順序相同外，其余三區(qū)以特別二區(qū)為第六自治區(qū)，特別三、四兩區(qū)為第七自治區(qū)，特別第一區(qū)為第八自治區(qū)。即就原設之街村聯(lián)合辦事所改組為區(qū)公所，日內即將成立”。自治第一區(qū)至第五區(qū)與警區(qū)第一區(qū)至第五區(qū)的管理范圍及序號相同，簡化了管理程序，也易于推行。尤其是第一區(qū)至第三區(qū)為原租界區(qū)，在原租界區(qū)實施自治，既可以展現(xiàn)中國自治的風貌，也可以更好地借鑒外國的城市管理經(jīng)驗。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會局的訓令中還提到，“區(qū)坊公所為依法施行自治之機關，與試行自治之街村舊制既有不同，自治員之身份職權亦與舊制之街村長、副村長有別。除依法應受市政府之監(jiān)督外，此后市屬各機關對于地方事務有需自治職員協(xié)助時，應依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之，以示提高待遇。此為市屬機關所必須注意者”。協(xié)助有從旁幫助、輔助之意，委托即將把事情托與其他機構處理，可見自治員與市屬機關并非上下級關系，而是合作關系，處于平等的地位。亦能看出天津市政府對地方自治頗為尊重，特意要求市屬機關要以委托方式來取得自治職員的協(xié)助，不能再像之前那樣以命令的方式進行。筆者認為這是地方自治的重要標志，即地方自治機關不再是市政府或某機關的下屬機構，而是一個獨立的地方自治機構，不同于中國古代的里坊制也不同于中國古代的保甲制。地方自治是近代西方資本主義文明的成果，它同馬克思主義一樣從西方來到中國。地方自治是近代西方管理模式的創(chuàng)舉，地方不再是中央的下級，地方能夠決定地方的事務，地方能夠發(fā)揮地方的能動性。而不是像中國古代一樣將地方當作中央的附屬，地方完全聽命于中央。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會局的訓令中除《八自治區(qū)區(qū)長名單》外，還有《區(qū)公所辦事規(guī)則》?！秴^(qū)公所辦事規(guī)則》共十二條，該規(guī)則依照《市組織法》第六十條的規(guī)定制定，明確區(qū)長為區(qū)公所的辦事主體，區(qū)助理輔助區(qū)長辦理事務。區(qū)公所的職責為，第一、人民宣誓登記及公民移轉事項；第二、調查戶口及人事登記事項；第三、調查坊長候選人及區(qū)長候選人資格事項；第四、選舉事項；第五、預算決算編制事項；第六、財政收支及工款、公產(chǎn)營業(yè)管理事項；第七、市政府委辦事項；第八、依其他法令應辦事項?？梢妳^(qū)公所是地方自治的重要機構，具有對坊長和區(qū)長候選人資格的調查權。其中第三、第四、第五、第六項職責屬于純粹的自治事務，由地方辦理；第七項職責為傳統(tǒng)他治事務，協(xié)助市政府辦理地方事務，或依據(jù)法律規(guī)定辦理地方事務；第一、第二、第八項職責則兼而有之。

6.區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限

司法行政部和內政部之前公布的《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《市組織法》均奉南京國民政府的命令公布實施，依照《區(qū)自治施行法》第二十八條至三十條、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》第三十二條至三十三條以及《市組織法》第八十一條至八十二條內，均有設置調解委員會的規(guī)定。按照以上三部法律的規(guī)定，調解委員會主要辦理民事調解和依法撤回告訴的刑事事項。司法行政部和內政部認為調解委員會的設立“本意系為息事寧人起見，固屬甚善。惟當此自治萌芽之時，一般人民尚無行使政權之充分能力。倘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊各調解委員會濫用職權把持訟案，不問法律上是否許可調解，亦不問當事人是否愿聽調解，一任己意操縱其間。不獨侵及法權，亦且轉為民累。況調解委員會各委員均由公民選出，即各委員自身亦未必全具法律知識，而能依法調和毫無偽誤。若不明定標準，嚴加限制，流弊所底，詎堪設想”。因此，司法行政部和內政部呈請行政院和司法院轉呈南京國民政府，請南京國民政府核定其制定的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程草案》。南京國民政府的意見是，“照準飭由兩部會同公布施行”。因此，命令層層下達，天津市政府便對天津市社會局下達了相關命令。

《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》共十六條，其中對區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員的權限進行了詳細的規(guī)定。其中，對民事案件規(guī)定，已經(jīng)法院受理的民事案件經(jīng)調解后需依法定程序向法院聲明銷案，此外法院附設的民事調解處調解的案件不需要調解委員會調解。對刑事案件規(guī)定，只能調解妨害風化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽及信用罪、妨害秘密罪、盜竊罪、侵占罪、背信罪、毀棄損壞罪，而且必須經(jīng)告訴者在第一審辯論終結前仍得調解，但應由告訴人向法院依法撤回其告訴?？梢娔暇﹪裾畬τ诘胤阶灾沃械穆殭鄦栴}很關注，為防止地方自治中出現(xiàn)流弊和濫用職權等行為從法律層面進行種種限制。國民政府既想學習西方實施地方自治，又不敢放手完全實施地方自治。

7.市政府對管轄自治機構的規(guī)定

1931年10月15日，天津市政府向天津市社會局轉發(fā)了內政部的《市縣地方自治機關行文辦法》，從相關公文中可以看出，該辦法是自治實踐的產(chǎn)物。內政部認為“本部以各市縣地方自治機關多已次第成立，惟市縣行政機關與政治機關及自治機關與人民間往來行文，尚無一定式。當于本年一月間提經(jīng)全國內政會議議決通過，即經(jīng)擬訂《市縣地方自治機關行文辦法草案》十二條，呈請行政院核示”。可見是實踐中發(fā)現(xiàn)行文定式問題，進而進行修正。行政院認為“該部所擬《市縣地方自治機關行文辦法》當屬妥適，應準照辦”。行政院認可了內政部制定的《市縣地方自治機關行文辦法》，并檢送《市縣地方自治機關行文辦法》十份，河北省政府查照轉飭所屬遵照辦理。也就是要求河北省政府執(zhí)行此辦法。河北省政府將一份《市縣地方自治機關行文辦法》交給天津市政府，要求其遵照辦理，天津市政府將這份辦法交給了天津市社會局執(zhí)行。

《市縣地方自治機關行文辦法》共十二條，分市、縣兩種模式，對市而言該辦法適用于區(qū)民大會、區(qū)公所、區(qū)民代表會、區(qū)監(jiān)察委員會、坊公所、坊監(jiān)察委員會、閭居民會議、鄰居民會議、閭長、鄰長；對縣而言該辦法適用于區(qū)民大會、區(qū)公所、區(qū)監(jiān)察委員會、鄉(xiāng)民大會、鎮(zhèn)民大會、鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所、鄉(xiāng)監(jiān)察委員會、鎮(zhèn)監(jiān)察委員會、閭居民會議、鄰居民會議、閭長、鄰長。該辦法要求，市縣政府對區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)用“令”，區(qū)對市縣政府用“呈”，市縣政府對閭鄰用“批”。市縣政府各局與區(qū)之間用“函”、與坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間用“令”，坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對市縣政府各局用“呈”，市縣政府各局對閭鄰用“批”。區(qū)對坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對閭鄰用“通知書”“通告書”，閭鄰對坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對區(qū)用“報告書”“聲明書”。區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人民用“通知書”“通告書”，人民對區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)用“報告書”“聲明書”。閭鄰對人民用普通書函或口頭接洽。市縣參議會與市縣政府及局、區(qū)之間互用函，區(qū)以下用“通知書”“通告書”，區(qū)以下對市縣參議會與市縣政府及局、區(qū)用“報告書”、“聲明書”。區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會的行文辦法暫未規(guī)定?？梢娫撧k法是地方自治的倒退，市縣政府及市縣政府各局對區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新用“令”，區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對市縣政府及市縣政府各局用“呈”?！傲睢迸c“呈”展現(xiàn)出明顯的上下級關系，地方自治機關成為市政府或縣政府的下屬機關。與之前天津市政府對區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尊重態(tài)度有所不同，天津市政府認為區(qū)坊公所為依法施行自治之機關，除依法應受市政府之監(jiān)督外，此后市屬各機關對于地方事務有需自治職員協(xié)助時，應依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之。但行政院的《市縣地方自治機關行文辦法》將區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)置于市縣政府及市縣各局之下，是對地方自治的損害。在《市縣地方自治機關行文辦法》頒布之前，天津市政府至少在態(tài)度上表明了對地方自治的尊重，但是《市縣地方自治機關行文辦法》要求天津市政府及天津市所屬各局對地方自治機構以“令”的行文方式發(fā)送文件，則與之前天津市政府對地方自治的尊重態(tài)度截然相反，此舉至少在行文方面將地方自治機構置于天津市政府及其所屬各局之下，對地方自治的推進和民國地方自治實踐等均將造成影響。

8.政府對自治人員的培訓

1932年2月24日，天津市政府要求天津市社會局實施《天津市政府訓練自治人員簡章》，天津市政府提出《天津市政府訓練自治人員簡章》“業(yè)經(jīng)本府第一六一次市政會議議決修正通過，除公布并分行外，合行抄發(fā)簡章令仰該局知照，并飭屬知照”?！短旖蚴姓柧氉灾稳藛T簡章》共十一條，該簡章的主要目的是訓練人員，為此將根據(jù)該簡章設置訓練班。訓練班的科目共五種，第一、《建國大綱》；第二、《地方自治開始施行法》；第三、教育行政；第四、現(xiàn)行地方自治法令；第五、《自治要義》。該簡章規(guī)定訓練分三批進行，首先訓練坊長，之后訓練區(qū)助理，最后訓練坊監(jiān)察委員。坊長訓練班分三個班，每班60人，每周授課3小時，隨后訓練人員參照坊長訓練班設置。教員由市長函聘或指派，并發(fā)給工資和車馬費。

1932年9月6日，天津市政府將《修正天津市政府訓練自治人員簡章》發(fā)給天津社會局并要求其遵照實施，天津市政府提出《天津市政府訓練自治人員簡章》“前經(jīng)指定公布并分令遵照在案，茲據(jù)本府自治事務監(jiān)理處處長劉孟楊簽呈修正，請?zhí)釙珱Q等情。當經(jīng)提交本府181次市政會議議決，修正通過”。此處的“修正”便是《修正天津市政府訓練自治人員簡章》。《修正天津市政府訓練自治人員簡章》共十二條，訓練科目增加至十四種，除之前的五種外又增加了衛(wèi)生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、經(jīng)濟學概要、社會學概要、政治學概要、合作制度、戶籍要義。此外還將坊長的訓練班由三個班改為兩個班，每班90人，每周的授課時長增加至5個小時?！缎拚旖蚴姓柧氉灾稳藛T簡章》比《天津市政府訓練自治人員簡章》更加詳細，授課科目增多，從其增加的科目來看，從教授基本的自治知識轉為提升自治人員的自治素養(yǎng)，衛(wèi)生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、經(jīng)濟學概要、社會學概要、政治學概要、合作制度、戶籍要義是地方自治所需要的知識和技能，能夠提高地方自治的效率。

1934年12月8日，天津市政府將《天津市政府自治訓練班簡章》發(fā)給天津社會局并要求其遵照實施，天津市政府提出《天津市政府自治訓練班簡章》“業(yè)經(jīng)本府337次市政會議議決通過，除公布并分行外，合行檢發(fā)原簡章，令仰改局知照，并飭屬自治”?！短旖蚴姓灾斡柧毎嗪喺隆放c《天津市政府訓練自治人員簡章》、《修正天津市政府訓練自治人員簡章》一脈相承，訓練班的目的是為天津培養(yǎng)自治人才，訓練科目變化較大，但仍為十四種，分別是：建國大綱、《地方自治開始施行法》、現(xiàn)行地方自治法令、地方自治要義暨自治制度、法學通論、戶籍法暨施行法、教育行政暨民眾教育、衛(wèi)生行政、警察行政、違警罰法、經(jīng)濟學概要、政治學概要、合作制度、土地法。可見科目日漸專業(yè)化，對訓練班的學員也有了更高的要求。該簡章規(guī)定訓練班為期一年，但未規(guī)定畢業(yè)期限和授課時間。此外，該簡章較之前相比增加了市民的報送資格，要求是在地方上素孚并熱心地方事務，或初中以上畢業(yè)及有同等學力者。增加了學員的受眾面，可以吸納普通市民進入訓練班。該簡章規(guī)定每班定員60人，增加了考試一項，期滿考試合格者由天津市政府給以畢業(yè)證書?？荚?0分以上為合格，不到60分的學員則要留級補習?！短旖蚴姓灾斡柧毎嗪喺隆放c之前的《天津市政府訓練自治人員簡章》《修正天津市政府訓練自治人員簡章》相比，對學員的要求加以提高，設置了畢業(yè)要求，并發(fā)給畢業(yè)證書，這樣的修正更為合理化。

1928年后，南京國民政府先后頒布了《特別市組織法》和《市組織法》，1930年又頒布《市組織法》《省市縣勘界條例》，這三部法律一部條例是天津乃至全國地方自治的法規(guī)基礎。隨后天津市根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》《區(qū)自治實施法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》《天津市教育局民眾讀物編審初簡章》《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》《區(qū)公所辦事規(guī)則》《市縣地方自治機關行文辦法》《天津市政府訓練自治人員簡章》《修正天津市政府訓練自治人員簡章》《天津市政府自治訓練班簡章》《天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務監(jiān)理處組織規(guī)則》等文件實施自治，天津的自治事業(yè)有一定發(fā)展。并在一定時期內明確規(guī)定，地方自治人員并非地方政府的下屬，雙方乃是平等關系，地方政府需要地方自治人員時，雙方乃是被協(xié)助與協(xié)助關系。此外，還對地方自治人員的資格進行了嚴格的規(guī)定，保障了地方自治人員的文化素質和知識水平。

綜上，地方自治雖是個舶來品，但因其既有原發(fā)地西方資產(chǎn)階級用以取代封建“官治”的“民治”意味，又一定程度上契合基層鄉(xiāng)紳自治傳統(tǒng)，從清末被引入之初起，地方自治從思想到實踐就與中國社會的近代轉型歷程扭結在一起。又因地方自治在推行層面，相繼遭遇清末的“官治”、民初的“軍治”及南京國民政府的“黨治”等大環(huán)境的擠壓，再加上橫向層面，近代時期城鄉(xiāng)、沿海與內地、中心與邊緣等差異構成的“一個中國，多個世界”的現(xiàn)實，致使不同時期的地方自治在實踐中各有特色，時代和地域差十分明顯，這使得中國近代的地方自治問題變得十分復雜，其歷史原貌似乎未被完全認知。雖面對復雜情況，天津自治成果最為突出。通過對清末以來尤其是對南京國民政府時期天津自治的探討，能夠以點窺面，在地方自治的蹣跚步履中透視天津城市近代化的轉型。

本文作者曹煜晴，北京外國語大學中華文化國際傳播研究院助理研究員。北京? 100089

（責任編輯? ?王培利）

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