城鄉(xiāng)融合政策試點創(chuàng)新中的路徑依賴及其優(yōu)化研究

張運紅 葉愷倩

摘 要：

政策試點在創(chuàng)新突破中又面臨著路徑依賴的風險，需要對路徑依賴進行突破。本文運用訪談等研究方法，對揭陽市J區(qū)政策試點情況進行調(diào)研，并運用路徑依賴理論，構(gòu)建形成路徑依賴自增強的分析框架。發(fā)現(xiàn)J區(qū)在政策試點創(chuàng)新過程中落入思維局限、資源依賴、評價體系守成的“路徑依賴”陷阱中。政府決策的有限理性、創(chuàng)新失誤的包容性缺失、科層制下的協(xié)同不足和政策創(chuàng)新動力要素與約束要素的博弈共同作用是重要根源。為了破解政策試點創(chuàng)新中的路徑依賴，應在意識層面擺脫主觀依賴，在執(zhí)行過程中建立容錯機制，在參與主體上強化多元協(xié)同效應，在評價導向上建立有效的考核機制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合；政策試點；路徑依賴

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）02-0029-09

一、引言

自2019年中共中央、國務院出臺《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（下面簡稱《意見》）以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進入了全面加速期。在這一過程中，城鄉(xiāng)融合政策試點成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要實踐路徑。為深入貫徹落實黨的指示和《意見》，通過了《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》，并設(shè)立11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。2020年11月，廣東省積極響應中共中央、國務院號召，啟動試點工作，貫徹落實《意見》精神，探索具有廣東特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，印發(fā)了廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級試點地區(qū)名單。在制度設(shè)計上不斷完善政策體系，在重點領(lǐng)域先行先試，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點取得了積極進展，開啟多個試點任務。近年來，試點地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)水平明顯提升，基本公共服務均等化發(fā)展水平不斷提高，美麗小城鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)融合取得試點任務的階段性成果，形成了可復制可推廣的經(jīng)驗。

二、文獻回顧與問題提出

通過梳理學界有關(guān)政策試點的研究，可以發(fā)現(xiàn)政策試點的研究主要集中在三個方面：過程機制研究、政策試點功能成效以及局限性。

（一）政策試點過程機制研究

劉偉整合政策三要素，明確政策內(nèi)容和政策工具是試驗主體，基于政策過程理論提出試驗政策制定三段論：前試點階段、試點階段、后試點階段［1］，但前試點階段與試點階段的分界較為模糊。周望通過觀察政府治理實踐的操作過程，發(fā)現(xiàn)在整個“政策試點”過程中具有“先試先行”和“由點到面”兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分別標志著試點的啟動環(huán)節(jié)和試點成果全面推廣環(huán)節(jié)，并將“政策試點”的整個運作過程歸納為“兩階段十環(huán)節(jié)”［2］。在“先行先試”階段中，政策試點劃分為兩種情況：一種是上級未明確政策目標，須通過政策試點找到合適的政策工具；另一種是上級具有明確的政策目標，以及確定的政策工具，上級對政策內(nèi)容也具有一定偏向性［3］。賀芒等從宏觀視角出發(fā)，指出中央與地方從價值目標、工具、制度上統(tǒng)合，形成政策試點方向引領(lǐng)、技術(shù)支持和成果反哺機制［4］。李娉等以城市垃圾分類試點為案例，設(shè)定了清晰的預期目標、試點方案與剛性標準，隨后再對政策方案進行細化，提升試點政策的有效性，從而減少政策在全國范圍內(nèi)推行的阻力［5］。

“由點到面”指創(chuàng)新試點工作完成的基礎(chǔ)上逐步擴大試點范圍，并最終完成試點的“逐步推廣”。在央地互動實踐中，存在于自下而上和自上而下的創(chuàng)新擴散模式。創(chuàng)新擴散的相關(guān)研究為我國政策試驗的自下而上模式，集中于識別和驗證單一或多影響因素和分析其影響機理，劉曉亮等圍繞多因素組合模式，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導人的關(guān)注度、經(jīng)濟發(fā)展程度直接影響推廣效果。若試點缺乏變通空間且不直接關(guān)乎合法性，甚至未在局部地區(qū)先行擴散并產(chǎn)生一定影響則推廣可能性大大降低［6］。周望運用新的中央推動——地方學習的解釋框架，提出“試點——推廣”三種更為具體的推廣過程模式：輻射、應付、擴展。當非試驗點地方政府采納實施新政策方案的主動程度、積極程度不夠高則轉(zhuǎn)變?yōu)閼妒骄植客茝V。若中央政府還未對試驗點做出明確表態(tài)、非試驗點地方政府已經(jīng)開始主動學習和積極實踐來自試點地區(qū)的政策，試點成果就由試驗點地區(qū)水平擴展到部分非試驗點地區(qū)［7］。

（二）政策試點功能成效

學者們對試點功能秉持一種肯定的態(tài)度，主要從政治體制視角論證了政策試點發(fā)揮的正向功能。部分學者從宏觀角度論證試點在整個國家體制轉(zhuǎn)型和漸進性改革中所扮演的關(guān)鍵角色和發(fā)揮的重要作用［8］。上世紀九十年代，韓博天、諾頓等國外學者基于制度經(jīng)濟學的分析視角，開始研究中國的政策試點，發(fā)現(xiàn)政策試點是中國特有的漸進性制度變遷路徑。在韓博天看來，政策試點在保持經(jīng)濟高速增長同時，有效分散決策風險，是推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型的重要一環(huán)，是中國獨特的治理方式和治理策略。諾頓進一步指出政策試點與制度創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性：中國的一系列發(fā)展經(jīng)驗表明自身的制度創(chuàng)新并不是外生的。中國在保留政治、社會等方面的相關(guān)優(yōu)勢，通過長期的動態(tài)“試錯” 使得地方政府擁有足夠的機會和渠道來施展自身的“活力”和“靈活性”［9］。

在中國的漸進式改革中，政策試點顯示了自身極強的學習力和適應力，在體制改革中發(fā)揮了重要作用。鄧小平采用了“摸石頭過河”的戰(zhàn)略，使中國體制順利轉(zhuǎn)型，有效避免出現(xiàn)改革困局［10］。張權(quán)以宏觀視角，論證政策試點增強決策的科學性和民主性，避免“政策一刀切”，有效化解了我國超大治理規(guī)模所帶來的挑戰(zhàn)［11］。王紹光提出試點在“學習—適應”的具體過程，決策者通過實踐與實驗的方式進行學習找到解決政策與制度問題的途徑，提高了中國體制的適應能力，增強中國政治體制的韌性［12］。不僅如此，部分研究還探討了政策試點是破除意識形態(tài)阻力、消除分歧、維護社會秩序穩(wěn)定、助推體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌等方面的有效方法［13］。

（三）政策試點的局限性

近年來，政策試點失敗現(xiàn)象頻發(fā)，引起了學界的關(guān)注。一些學者通過對政策試點的文本分析，發(fā)現(xiàn)其存在“碎片化”［14］、“低效率”［15］等問題。從試點的內(nèi)在機制入手，政策試點在創(chuàng)新、執(zhí)行和擴散過程中都存在一定問題。在政策試點創(chuàng)新上，資源貧乏以及試點任務眾多，基層部門應接不暇，為求穩(wěn)定，致使政策試點常規(guī)化、程序化［16］；部分地方政府逃避創(chuàng)新風險，打造靠優(yōu)質(zhì)資源“砸”出來的示范型試點，對上級試點任務進行策略式回應，渴望以此獲得上級的利益激勵［17］；且存在政策試點“懸浮”，一些領(lǐng)域的試點探索出現(xiàn)原地打轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，陷入“偽創(chuàng)新”的循環(huán)［18］，制約試點創(chuàng)新。在政策執(zhí)行上，政策試點還存在著傳統(tǒng)科層制下行政機制失效的問題，要求基層政府需要采用程式化的政治動員方式［19］；同時試點目標統(tǒng)合困難、制度存在束縛、監(jiān)督評價缺位等影響政策實施效果［20］。在政策擴散上，試點經(jīng)驗在擴散中出現(xiàn)被修正、重構(gòu)乃至扭曲的現(xiàn)象，試點地區(qū)容易出現(xiàn)誤傳經(jīng)驗、形式化解讀的現(xiàn)象［21］；基于中央與地方的視角，地方試點還存在著同質(zhì)化、不充分性等問題［22］；以及衍生央地利益沖突和形成負向激勵感知，形成擴散“阻滯”［23］，從而加劇試點推廣的失敗風險。同時在擴散當中，試點地區(qū)與非試點地區(qū)存在著政策時差和政策勢差，造成后行地區(qū)政策滯后性以及試驗性政策與法律法規(guī)沖突的消極影響［24］。因此，政策試點的效能需要將正向功能和負面功能統(tǒng)一，既要肯定其國家體制轉(zhuǎn)型和漸進性改革中所發(fā)揮的重要作用，也不可忽視它的不足。

（四）文獻評述

梳理文獻發(fā)現(xiàn)，學者們對政策試點的研究已經(jīng)比較完備，但隨著政策試點工作的不斷深入，仍有新的問題顯露，關(guān)于局限性的研究依然存在補充完善的空間。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)融合政策試點存在著“路徑依賴”問題，即在試點探索中形成的慣性思維和制度環(huán)境會對后續(xù)政策產(chǎn)生影響。在對現(xiàn)有文獻的梳理中發(fā)現(xiàn)，較少研究集中于此。因此本文將從路徑依賴的角度進行分析。通過對試點實踐的描述與分析，探索政策試點中路徑依賴的局限性，分析城鄉(xiāng)融合政策試點陷入“路徑依賴”的困境及其根本原因。

三、理論框架

（一）理論引入

路徑依賴最早是技術(shù)概念，道格拉斯·諾思（Douglass C.North）首先提出制度變遷中存在依賴效應，將路徑依賴與制度變遷聯(lián)系起來。諾思認為，路徑依賴一旦進入某一路徑，便存在路徑“慣性”，對這一路徑產(chǎn)生依賴，同時沿著既定方向發(fā)展，不斷自我強化［25］。路徑依賴理論是為了剔除效果不明顯甚至毫無效果的路徑成果，對于在路徑上被“鎖定”的成果，需要從中汲取經(jīng)驗教訓，并對其進行改進，以引導未來的發(fā)展［26］。

政治領(lǐng)域中的路徑依賴現(xiàn)象十分普遍，政治權(quán)威、制度約束等措施增強權(quán)力的不對稱，政治本身所具備的復雜性使政治易受到路徑的正反饋，造成政治過程和行為進行自我強化，加強路徑依賴［25］。政治行動者重視短期效益，并非關(guān)注長期效應，且政治制度設(shè)計為了降低風險和不確定性，大多數(shù)具有路徑粘性，導致路徑依賴在政治中普遍出現(xiàn)?，F(xiàn)有的分析框架無法很好地解釋政策試點路徑依賴等負面現(xiàn)象，為了避免此現(xiàn)象的發(fā)生，就必須將路徑自增強機制納入分析框架，迫切需要找出形成依賴路徑自我加強的原因，從而找到破解路徑，因此將路徑依賴分析理論引入政策試點中。

（二）分析框架

目前的制度路徑依賴理論已經(jīng)形成了關(guān)于制度路徑依賴過程的基本分析框架，趙曉男、劉霄歸納為三個部分：一是確定形成路徑依賴的正反饋機制和自增強機制，比如學習效應、合作效應等機制之間相互影響，有些機制發(fā)揮著決定作用，但并不是所有具有同等效力，二是分析制度演化的性質(zhì)，路徑依賴存在非遍歷性，一種結(jié)果是路徑依賴的結(jié)果不明顯，另一種結(jié)果是制度進入依賴路徑，新方法與舊方式趨于同一，除此之外還有偶然事件對最終結(jié)果的顯著影響。三是分析其打破依賴路徑的條件。通過分析路徑依賴形成的機制，從而找到打破路徑依賴的方法和路徑［27］。

本文研究的是城鄉(xiāng)融合政策試點中的路徑依賴現(xiàn)象，按照路徑依賴理論的分析框架，結(jié)合城鄉(xiāng)融合政策試點的實際情況，遵循“試點現(xiàn)狀——實踐困境——形成原因——優(yōu)化路徑”的邏輯思路：一是分析城鄉(xiāng)融合政策試點中的依賴要素。通過對城鄉(xiāng)融合政策試點的分析，證明其中原有政策設(shè)計、資源分配以及任務目標存在路徑依賴現(xiàn)象。二是分析城鄉(xiāng)融合政策試點依賴前試點以及其他日常任務的成因，找到形成路徑依賴的自增強機制，確定“鎖定”的條件。三是根據(jù)路徑依賴理論，探討打破城鄉(xiāng)融合政策試點形成路徑依賴現(xiàn)象的對策，具體框架如圖一所示。

四、城鄉(xiāng)融合政策試點創(chuàng)新中路徑依賴的樣態(tài)

（一）J區(qū)政策試點情況

J區(qū)總面積700多平方公里，下轄11個鎮(zhèn)，2個街道，2個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共有212個村（社區(qū)）。根據(jù)廣東省委《廣東省建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的若干措施》，結(jié)合《廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級試點工作方案》的相關(guān)要求，J區(qū)結(jié)合自身區(qū)情實際，以區(qū)域為單位向上申報了城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級試點。J區(qū)擁有良好的地理、資源優(yōu)勢，先后承擔全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點、全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點縣（市、區(qū)）等重要試點任務，積累了一定的經(jīng)驗和特色成果。且在美麗城區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)平臺發(fā)展等方面開展了系列工作，具有開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級試點的良好基礎(chǔ)。因此J區(qū)被納入省級城鄉(xiāng)試點名單，于2021年末開啟城鄉(xiāng)融合政策試點。隨后，J區(qū)成立區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點工作領(lǐng)導小組，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點工作制度，按照“建立美麗小城鎮(zhèn)發(fā)展機制、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺、建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機制、建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展機制、健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”等五大任務積極開展城鄉(xiāng)融合政策試點。對試點工作進行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一實施。各地各部門以黨建為引領(lǐng)，按照職責分工，及時協(xié)調(diào)解決試點中遇到的問題。

一是建立美麗小城鎮(zhèn)發(fā)展機制。J區(qū)以“把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心”為目標，將全區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三種類型，分三批推進美麗圩鎮(zhèn)創(chuàng)建，推動形成形態(tài)各異、風貌獨特的美麗圩鎮(zhèn)發(fā)展格局，多個鎮(zhèn)街在全市PK競賽中脫穎而出，獲獎率居全市第一。同時加快建設(shè)美麗小城鎮(zhèn)試點地區(qū)，L鎮(zhèn)加強招商引資，引入占地面積2.3萬平方米、集吃喝玩樂一體、輻射周邊40萬人口的“粵匯城”城市綜合體，鎮(zhèn)區(qū)三舊改造工程加快推進，商業(yè)街改造工程完工。P街道以“中國玉都”規(guī)劃為引領(lǐng)，不斷完善“兩軸一環(huán)，一基地兩門戶六中心”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，延伸玉文化產(chǎn)業(yè)鏈條，大力推進緬商玉文化特色基地項目建設(shè)。

二是搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。J區(qū)堅持產(chǎn)業(yè)立區(qū)、產(chǎn)業(yè)興區(qū)，搭建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展工作思路，積極服務發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)做強做大，促進轉(zhuǎn)型升級，幫助農(nóng)民增收致富。J區(qū)搭建麻竹筍“1+4+1”產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，推進市級竹筍現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈“鏈園融合”一體化和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展，在全省首創(chuàng)探索建立“竹筍產(chǎn)業(yè)‘1+4+1城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺機制”，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)、土地入股合作等機制。建立優(yōu)質(zhì)竹筍直供體系，引導種植農(nóng)戶自愿參與，形成“種植—加工—銷售”一條龍產(chǎn)業(yè)鏈條。目前全區(qū)竹筍加工企業(yè)49家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)6家、竹筍專業(yè)合作社4家，擁有省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家、地市級龍頭企業(yè)3家。

三是建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機制。J區(qū)全面梳理規(guī)劃區(qū)內(nèi)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全全區(qū)路網(wǎng)分層分級管理機制。在能源設(shè)施方面，國家電投燃氣熱電項目正式投產(chǎn)，L鎮(zhèn)配網(wǎng)線路改造工程加快推進。在供水設(shè)施方面，加強水源調(diào)度管理，實現(xiàn)全區(qū)集中供水全覆蓋，推動農(nóng)村供水“三同五化”，有效保障民生生產(chǎn)生活用水安全。在環(huán)保設(shè)施方面，建成污水處理廠12座，完成污水改造工程，扎實推進污水管網(wǎng)建設(shè)，完成444個自然村雨污分流工程建設(shè)。

四是建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展機制。J區(qū)多措并舉推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，發(fā)展和改革局制定多項規(guī)劃和行動指南，統(tǒng)籌規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)教育共同體的建立，建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化機制，啟動城鄉(xiāng)教育共同體建設(shè)，組建6個城鄉(xiāng)教育共同體，涵蓋全區(qū)13個鎮(zhèn)（街）38所學校，以城鄉(xiāng)品牌學校引領(lǐng)城鄉(xiāng)中心小學，支援農(nóng)村薄弱學校。在社會保障方面，全面貫徹落實民生雙百工程，實現(xiàn)社會工作服務站全覆蓋、社會工作入戶率100%、服務率100%。

五是健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。在改革試點工作中，該區(qū)因地制宜，在農(nóng)村集體經(jīng)濟改革中積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑，推動農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，超額完成市級下達的土地流轉(zhuǎn)年度任務，3片集中連片土地流轉(zhuǎn)500畝以上，其中1片獲得了市級專項獎勵。優(yōu)化規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易管理工作。提高交易限額，增加受讓主體，進一步規(guī)范J區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理和交易行為。B鎮(zhèn)完成首宗農(nóng)村集體線上交易，農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易平臺初步完成升級改造，平臺新增線上競投模式。J區(qū)在政策試點開啟以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平長足發(fā)展，但在實地調(diào)研中仍發(fā)現(xiàn)了政策試點創(chuàng)新的局限。

（二）政策試點路徑依賴的具體表現(xiàn)

路徑依賴是指制度或行動模式從過去的選擇或行為習慣中得到了有利的結(jié)果，而這種習慣或行為模式會使人們對新的選擇產(chǎn)生不信任甚至是抵觸情緒，進而影響新制度的形成和變遷。J區(qū)城鄉(xiāng)融合政策試點成果在本市乃至在廣東范圍內(nèi)都是有目共睹的，但也存在著一定的路徑依賴現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.試點創(chuàng)新思維的局限

政策試點制度與既有政策制度的關(guān)系問題。從理論上講，城鄉(xiāng)融合政策試點是對既有政策制度的突破與創(chuàng)新，其目的就是通過不斷試驗探索出一條符合我國實際情況的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。在這種背景下，城鄉(xiāng)融合政策試點就會面臨著對既有制度和體制的路徑依賴，難以轉(zhuǎn)變試點工作的思維，進而影響其自身創(chuàng)新與發(fā)展。城鄉(xiāng)融合政策試點作為一種非正式機制，在探索新政策、新做法的過程中易對以往的路徑產(chǎn)生粘性。地方政府按照上級的工作要求，在一定范圍內(nèi)進行自主創(chuàng)新，試點過程缺少正式制度的約束，因而試點路徑、工具以及效能也因此有著更多的不確定性，各種的不確定性產(chǎn)生疊加效應，此時地方政府易受傳統(tǒng)做法的束縛，使決策被以往工作思維定式支配。J區(qū)在推動土地入市過程中，由于省里沒有明確的指令，在遇到問題后“不敢動”，導致難以繼續(xù)推進任務。城鄉(xiāng)融合政策試點是一項長期性的系統(tǒng)工程，需要依靠長遠規(guī)劃和長效機制，探索一條全新的道路。不同的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大提出后持續(xù)發(fā)展取得重要進展，制度框架和政策體系已基本形成，具有固定的發(fā)展路徑。此時由于試點政策與既有政策產(chǎn)生粘性，地方政府依賴以往工作思維，致使決策者陷入認知泥沼，“把鄉(xiāng)村振興工作與城鄉(xiāng)融合政策試點工作結(jié)合起來做”（訪談20230817），工作內(nèi)容邊界模糊，將鄉(xiāng)村振興的做法融入城鄉(xiāng)融合政策試點路徑中，導致在試點創(chuàng)新內(nèi)容中以及資源投入與分配上抱舊守成，難以突破創(chuàng)新尋找新的發(fā)展路徑。

2.試點創(chuàng)新資源的依賴

政策試點的資源約束問題。城鄉(xiāng)融合政策試點的一個重要目標是通過制度創(chuàng)新來促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。21世紀以來，我國開始解決城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性問題，城鄉(xiāng)融合發(fā)展得到各地方政府重視，得到長足發(fā)展，但在政策資金有限、結(jié)果不確定等約束下，在鄉(xiāng)村向城市邁進發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展之間仍存在較大間隙。這就要求政策試點要以滿足地方實際需求為出發(fā)點，在資源配置方面給予一定的傾斜，為地方政府進行制度創(chuàng)新提供必要的資金支持和政策支持。在現(xiàn)實中，由于不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展水平、發(fā)展需求等存在差異，政策試點就會面臨著不同于以往的資源約束。如一些欠發(fā)達地區(qū)為了解決資金短缺問題，往往會對試點項目進行較大規(guī)模的投入；而一些發(fā)達地區(qū)為了提高試點項目實施效率，則會將大量資源集中投入到試點項目中，這就會對欠發(fā)達地區(qū)的試點資源造成一定程度的約束。J區(qū)部分地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，需要資源的傾斜才能做出一定成績，發(fā)達的鎮(zhèn)村把資源投入到當?shù)卦圏c項目中，因此欠發(fā)達的鎮(zhèn)村資源受到擠壓。

在城鄉(xiāng)融合省級試點工作中，J區(qū)多項試點任務需要同時發(fā)力，單靠地方政府的推動力量難以形成政策合力。在推動省級試點的過程中，地方政府往往需要土地、資金、政策等全要素的支持，但市級、省級政府賦予的資源難以完全滿足發(fā)展需要，甚至“在后續(xù)項目發(fā)展階段，上級政府已經(jīng)在初期投入了大量資源，負荷超載，難以維持，故而地方政府失去了后續(xù)運營資源支持”（訪談20230815）。由于政策試點任務的艱巨性和資源有限性，上級政府難以長遠支持。且在尋覓有效的新城鄉(xiāng)融合政策的過程中，試錯幾乎難以避免，在資源與層級的雙重約束下，各地方政府對政策創(chuàng)新持觀望態(tài)度，放緩政策試點步伐，甚至退而求其次地選擇較保守的方案。

3.試點創(chuàng)新評價體系的守舊

政策試點的目標追求、任務指標等評價體系的問題。政策試點是一項復雜的行動，需要在其創(chuàng)新過程中對相關(guān)利益主體的利益訴求進行綜合考量，因此在城鄉(xiāng)融合政策試點實踐中，不同主體的利益訴求往往存在差異?！皬V東省委和省改委下達了健全農(nóng)村集體經(jīng)濟運行和發(fā)展新型集體經(jīng)濟的改革任務，其中常規(guī)任務與試點任務有重疊和交叉的部分，J區(qū)把這兩個任務統(tǒng)籌在一起開展”（訪談20230817）。地方政府在資源約束以及上級的期望壓力中，按照上級要求以及日常的工作要求，將日常任務整合到試點任務中，造成試點任務泛化，假借試點之名推進工作，陷入原本的路徑當中，未能積極創(chuàng)新。上級部門對于績效考核評估大都還沿用舊模式，相對松散且無硬性的考核要求?！吧厦鎸ξ覀兊目己司褪嵌ㄆ诮辉u估報告，也不是那種硬性的考核”（訪談20230816）。較為松散的績效考核評估在內(nèi)容和方式固化，無疑大大加深了省級城鄉(xiāng)融合政策試點中的路徑依賴。

此外，城鄉(xiāng)融合政策試點還面臨著其他復雜環(huán)境因素的約束，如相關(guān)制度規(guī)則不健全、相關(guān)利益主體不明確、社會預期不穩(wěn)定等。同時泛化任務中多呈現(xiàn)短期化特征，且重經(jīng)濟輕民生，急功近利地采取指標治理追求立竿見影的效果，在短期內(nèi)片面追求數(shù)據(jù)形式為主的成效，徒增治理成本和壓力。因此，城鄉(xiāng)融合政策試點在運行過程中會受到多重約束條件的影響，這也會導致政策試點行為本身存在著路徑依賴現(xiàn)象。

五、城鄉(xiāng)融合政策試點創(chuàng)新路徑依賴形成原因

（一）決策的有限理性

人類認知的有限性總會與環(huán)境的復雜性產(chǎn)生矛盾，當面對不確定的環(huán)境時，分析、判斷和決策能力是有限的，常常受制于理性因素。地方政府在推動政策試點過程中，認為資源在試點過程中發(fā)揮決定性的作用，缺少上級給予的資源便難以繼續(xù)試點任務。地方政府心中既定的資源分配模式和工作方式根深蒂固，各部門難以割舍自身利益，甚至出現(xiàn)相互爭搶資源的情況，缺乏整體和長遠考慮。

在實施試點任務中，具有“重經(jīng)濟輕民生”、“重短期利益輕長期增長”的特征。J區(qū)地處粵東地區(qū)，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展的洼地，本地財政更是捉襟見肘，在經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求下，J區(qū)在試點任務中更加重視促進經(jīng)濟發(fā)展的試點，并且想要快速地看到成效，拉動經(jīng)濟發(fā)展，試點任務重的部門和基礎(chǔ)差的鎮(zhèn)村希望能獲得更多的資源支持。想要通過試點任務快速拉動經(jīng)濟以及迅速實現(xiàn)短期目標，試點路徑因此被“鎖定”。

（二）創(chuàng)新的包容性缺失

試點工作要求須在中央政府的推動下，地方政府在適當?shù)南薅葍?nèi)，最大程度地發(fā)揮自主權(quán)，自下而上地完成創(chuàng)新，探索新的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。在此政策設(shè)定初期，并沒有明確地方政府工作的方法和規(guī)定政策工具，僅提供任務方向，在此方向上進行充分創(chuàng)新。試點工作缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體謀劃，以及在不同改革方案之間缺乏協(xié)調(diào)對接機制。且城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及多個領(lǐng)域、多個方面、多個主體，試點工作在具體實施時往往沒有明確的路徑，沒有經(jīng)驗可以借鑒，需要積極大膽探索，極大可能“出錯”。同時，試點中的容錯機制尚未完善，地方政府開展探索實驗往往需要承擔出錯風險，地方缺少足夠的動力和積極性去付出試點所需的風險成本，關(guān)鍵要構(gòu)建包容性的制度環(huán)境［28］。在未經(jīng)過中央的明確答復前，試點地區(qū)“不敢動”，追求“穩(wěn)定就是搞定，擺平就是水平”，甚至擔心在先行先試中出現(xiàn)失誤和錯誤，受到上級的批評，缺少試錯空間，不愿意擔當起試點創(chuàng)新的責任。

因此政策試點“最大程度發(fā)揮地方政府的自主權(quán)和創(chuàng)新性”的初衷與實際工作中的難題相違，地方政府職責的迷失，試點工作缺乏良性的試錯空間。只有克服地方政府“不敢為”的擔當缺失，最大限度調(diào)動當?shù)卣姆e極性、主動性、創(chuàng)造性，才能克服城鄉(xiāng)融合政策試點路徑依賴的問題。

（三）科層制的協(xié)同不足

試點中雖然成立了城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點工作領(lǐng)導小組，由發(fā)改局牽頭開展試點工作，但實際工作還是不同部門進行政策試點任務分工，各自完成目標。政府以科層體制為其組織基礎(chǔ)，各個部門職能范圍以及管理層級相對固定。而政策試點中多試點任務同時進行，具有各政府部門協(xié)同聯(lián)動的必要性和特殊性，與科層制相對剛性的管理模式產(chǎn)生矛盾，受到科層體制的掣肘，強化了對舊模式的選擇和依賴。試點中缺乏一套整體規(guī)劃，無法進行試點任務的系統(tǒng)謀劃，部門間的條塊分割和溝通錯位，難以充分發(fā)揮政府部門之間的聯(lián)動效應。在制定城鄉(xiāng)融合政策試點方案時，有的部門缺乏對城鄉(xiāng)融合發(fā)展整體目標的理解和認同，傾向于在各自的職責范圍內(nèi)思考，阻礙了跨部門的合作與協(xié)同。

（四）創(chuàng)新要素的博弈制約

政策試點面臨著多重目標追求和多重條件約束，這些因素往往會導致城鄉(xiāng)融合政策試點產(chǎn)生路徑依賴現(xiàn)象。多重目標追求的屬性既可能是政策試點的動力，也可能是導致政策試點形成路徑依賴的重要原因。城鄉(xiāng)融合政策試點創(chuàng)新往往會面臨著不同于以往的約束條件，因此需要進行制度創(chuàng)新以實現(xiàn)制度變遷。

政策試點既要求完成目標任務，提高城鄉(xiāng)融合水平；同時要求探索出普適性、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗。從激發(fā)創(chuàng)新的要素看，上級政府對地方政府的期待以及任務驅(qū)動都可以成為政策試點創(chuàng)新的外部動力來源。中央政府的推動力對政策試點創(chuàng)新起著極大作用，同時地方政府渴望獲得中央關(guān)注的主觀愿望成為激發(fā)政策試點創(chuàng)新的強大內(nèi)驅(qū)動力。從約束要素看，制約政策試點創(chuàng)新的要素分為內(nèi)部要素和外部要素。內(nèi)部要素是來自政府觀念上陷入守舊的認知局限，對政策試點創(chuàng)新形成主觀上的制約；外部要素指資源、外部環(huán)境因素等客觀約束。在動力與阻力的作用下，決策者所處的地位不同，對待創(chuàng)新的態(tài)度也會有所改變。若決策者處于資源約束、自我觀念束縛的被動地位，即使有了中央的推動，地方政府也會消極對待政策試點創(chuàng)新，久而久之創(chuàng)新的動力便會全面消退。

在政策創(chuàng)新過程中，地方政府既要考慮動力要素，也要考慮制約要素。地方政府所處的不確定環(huán)境，既有可能成為政策創(chuàng)新動力，也可能對地方政府的政策創(chuàng)新產(chǎn)生制約。因此，地方政府要綜合考慮，根據(jù)所處環(huán)境的特點進行選擇。

六、城鄉(xiāng)融合政策試點創(chuàng)新的優(yōu)化路徑

（一）在意識層面擺脫主觀依賴

在政策過程當中，政策模糊帶來了大量的潛在問題，但是模糊是政策過程中難以避免的。在模糊的政策過程中，任何制度都會沿著原有路徑發(fā)展，難以擺脫潛在的路徑依賴，城鄉(xiāng)融合政策試點也難以逃脫路徑依賴的漩渦。這些問題的存在與我們對路徑依賴以及模糊政策的認識有很大關(guān)系，它影響了地方政府對改革創(chuàng)新的態(tài)度，使改革創(chuàng)新缺乏主動性和積極性。實際上，模糊政策為政策執(zhí)行者提供靈活的創(chuàng)新空間，可以在城鄉(xiāng)融合政策試點的執(zhí)行中兼容不同的社會情感和利益追求，提高社會公眾對政策的理解與支持 ［29］。認識到政策模糊的價值后，地方政府減少對政策試點創(chuàng)新的心理抵觸，因此，地方政府在執(zhí)行路徑中擺脫觀念的依賴，在模糊政策所具有的彈性空間中，發(fā)揮積極自主創(chuàng)新意識。

（二）在執(zhí)行過程中建立容錯機制

克服“不敢為”的擔當缺失，為政策試點提供更多的試錯空間，給予更多的包容性，有利于扭轉(zhuǎn)當?shù)卣安桓覟椤钡男膽B(tài)，改變依賴舊辦法、照搬日常的行動風格，因此需要搭建科學化、系統(tǒng)化、配套化的容錯機制。

建立和完善容錯機制，要先科學認定容錯內(nèi)容，按照習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，進一步明確容錯認定的總原則，把因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，把國家尚無明確規(guī)定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來。緊接著建立合理的容錯認定程序，出臺相關(guān)政策文本，使容錯機制合法化［30］。早前浙江省出臺的《關(guān)于激勵干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為的若干意見》指出：對改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預期目標，但有關(guān)單位和個人依照中央和省委有關(guān)精神決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關(guān)責任［31］。城鄉(xiāng)融合政策試點中要加快容錯機制的構(gòu)建，鼓勵地方政府以及官員積極作為，可以在政策試點中“試錯”，在出現(xiàn)錯誤后申請免責，既為地方政府行動創(chuàng)設(shè)了較大的容錯空間，以及更大程度上發(fā)揮自由裁量權(quán)，同時保護了地方政府的創(chuàng)新熱情。另一方面，要推動容錯機制與考核機制相結(jié)合，對“敢于擔當”勇于創(chuàng)新的地方政府以及官員進行經(jīng)濟激勵政治回饋，將容錯機制的相關(guān)內(nèi)容與年度績效考核評價體系相結(jié)合［32］，激發(fā)政策試點創(chuàng)新者的積極性、自主性。

（三）在參與主體上強化多元協(xié)同效應

一是完善跨部門、跨層級的協(xié)調(diào)機制，加強政府部門之間良性互動，暢通表達渠道，形成主動協(xié)商的機制，增強政策試點中的回應性。在城鄉(xiāng)融合政策試點過程中，由于涉及到大量的部門之間的協(xié)調(diào)，受到部門利益的影響，政策試點的效果可能會大打折扣。因此，需要加強政策試點部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，確保各部門之間在政策制定過程中保持一致，具有共同目標，同步推進政策試點工作。

二是建立政府、社會的良性互動機制，引入第三方參與試點，跳出行政化的軌道，將專業(yè)力量規(guī)范地引入政策試點過程。試點由地方政府主導開展，而政府部門只負責政策制定和決策執(zhí)行。因此鼓勵專業(yè)機構(gòu)和社會組織參與到政策試點中來。一方面，政府可以通過政策試點，建立起一個與社會各界溝通、對話的平臺，傾聽各方意見和建議，形成政策試點的共識，為公共政策提供更多的素材；另一方面，可以鼓勵社會組織參與到政策試點中來，積極動員社會力量參與到公共政策制定中來，提高社會公眾對公共政策的認知度和參與度。同時推動社會金融力量的參與，引入資源活水，降低地方政府對資金、資源的依賴程度，提高可持續(xù)發(fā)展能力。利用政府和社會的力量在城鄉(xiāng)融合政策試點中注入社會性動機。

（四）在評價導向上建立有效的考核機制

試點工作的推進，既需要自下而上的自發(fā)行為，也需要自上而下的政府推動。在政策試點工作中，有些地區(qū)的試點工作的考核機制仍十分松散，上級政府難以整體把握試點的方向。當上級政府能夠?qū)υ圏c創(chuàng)新的方向進行把握，便能有效地減少執(zhí)行路徑偏差，從而減少路徑依賴所帶來的影響。政府要加強對試點的制度設(shè)計和規(guī)范管理，以制度和規(guī)范來約束試點行為。一方面，因地制宜地制定一些考核指標，在試點方案中明確試點的目的、內(nèi)容、評估指標等事項；另一方面，要通過試點方案向公眾公布，并接受社會的監(jiān)督。同時，可以對政策試點效果進行評估，讓試點工作在規(guī)范中得以順利推進。在評估過程中，要充分考慮政策本身的科學性、合理性和可行性等因素，從而使績效評估更加全面、客觀和公正。要避免一些部門為了追求政績而對政策進行“試一試”、“看一看”等短期行為。

當自上而下的激勵機制足夠強時，即使政策工具和執(zhí)行路徑不夠清晰，也會激勵地方政府積極地展開政策試點，足夠的激勵能夠促進地方政府有效執(zhí)行上級政府的意志 ［33］。正向激勵是通過相應資金、資源等經(jīng)濟收益，以及政策優(yōu)惠的利好條件，促使地方政府“敢創(chuàng)新”、“能創(chuàng)新”。負向激勵則是通過內(nèi)部監(jiān)督機制追究地方官員的“依賴”行為。當上級政府的監(jiān)督和問責機制合理時，地方官員就會在規(guī)定時間內(nèi)完成工作任務。若缺少事后責任追究，為了防止出現(xiàn)嚴重后果，地方官員在工作過程中會采取各種方式來規(guī)避責任，通過隱瞞問題、降低標準等方式來減少工作任務，甚至是出現(xiàn)問題后互相推諉。只有建立合理的負向激勵才能使地方官員擺脫依賴上級政府的束縛，形成有效的自我約束機制。

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（責任編輯：陳 勇）

Research on Path Dependence and Optimization in the

Pilot Innovation of Urban Rural Integration Policies

——Taking J District Pilot as an Example

ZHANG Yun-hong，YE Kai-qian

（School of Public Administration，South China Agricultural University，Guangzhou 510642

）

Abstract： Policy pilot projects face the risk of path dependence in innovation breakthroughs，and it is necessary to break through path dependence.This article uses research methods such as interviews to investigate the policy pilot situation in J District of Jieyang City，and uses path dependence theory to construct an analytical framework for forming path dependence self enhancement.It was found that J district fell into the trap of "path dependence" due to thinking limitations，resource dependence，and the preservation of evaluation systems in the process of policy pilot innovation.The limited rationality of government decision-making，the lack of inclusiveness in innovation errors，the lack of coordination under the bureaucratic system，and the combined effect of policy innovation driving factors and constraint factors are important roots.In order to break the path dependence in policy pilot innovation，we should break free from subjective dependence at the level of consciousness，establish a fault-tolerant mechanism in the execution process，strengthen multiple collaborative effects among participating entities，and establish effective assessment mechanisms in evaluation orientation．

Key words： Urban-rural integration;Policy pilot;Path dependencym

收稿日期：2024-03-10

基金項目：2021年度教育部人文社會科學研究一般項目“鄉(xiāng)村振興背景下國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)政策試點研究”（21YJCZH230），本文為華南農(nóng)業(yè)大學賈海薇教授城鄉(xiāng)公共治理團隊最新研究成果。

作者簡介：張運紅，男，博士，副教授，研究方向：公共政策、政策試點、鄉(xiāng)村治理等。