村規(guī)民約推動鄉(xiāng)村善治

孫蓮

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民主體意識的覺醒，基層治理的難度也不斷增加。村規(guī)民約的建設(shè)是地域特色的鄉(xiāng)風(fēng)民俗與法律法規(guī)的有效銜接，在提升鄉(xiāng)村社會治理水平，推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化方面具有重要意義。文章基于善治理論，對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了探索性的研究。首先闡述了研究背景和理論選擇；然后分析了村規(guī)民約導(dǎo)向善治的理論邏輯與實(shí)踐邏輯，總結(jié)善治導(dǎo)向下村規(guī)民約的制定機(jī)制、組織載體和實(shí)施機(jī)制；再進(jìn)一步提出村規(guī)民約導(dǎo)向善治的提升路徑，以期提升村規(guī)民約治理效能，達(dá)到公共利益最大化的理想狀態(tài)。

隨著社會的巨大變革和信息的廣泛傳播，基層群眾對自我權(quán)益的認(rèn)識加深，對公共事務(wù)的參與度和期望值也日益提高。然而，這種變化也給基層治理帶來了很多新的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的治理模式難以適應(yīng)。在這一背景下，村規(guī)民約的建設(shè)顯得尤為重要。一方面，村規(guī)民約融入了當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗和社會實(shí)踐，既體現(xiàn)了鄉(xiāng)土社會的獨(dú)特性，又與國家法律體系相協(xié)調(diào)，共同維護(hù)了基層社會秩序的穩(wěn)定。另一方面，村規(guī)民約鼓勵村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，承載著推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的重要使命。因此，加強(qiáng)村規(guī)民約的建設(shè)，是推動基層社會治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要途徑。

問題提出及理論選擇

研究背景

當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟(jì)社會和民主思想的發(fā)展，人們的權(quán)利意識覺醒，利益表達(dá)的需求不斷增加，參與公共生活的意愿不斷增強(qiáng)。協(xié)調(diào)群體之間的利益，治理基層社會的難度不斷加深。因此，基層社會治理體系需要創(chuàng)新，“善治”提供了一個實(shí)踐路徑。即通過滿足善治的各個要素，不斷優(yōu)化基層治理體系，推動鄉(xiāng)村治理走向善治的進(jìn)程。

村規(guī)民約作為一種行為規(guī)范，是在法律框架內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而制定出的，被一定區(qū)域內(nèi)村民廣泛認(rèn)可的。同時，作為鄉(xiāng)村治理體系的有機(jī)組成部分，村規(guī)民約在形成公序良俗，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，提升基層社會治理水平，推動治理體系現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了重要作用。村規(guī)民約的建設(shè)，是提升村民自治水平，在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)善治的重要載體和有效途徑。

理論選擇

善治以公共利益最大化為目標(biāo)，其本質(zhì)特征在于它是多主體協(xié)同治理。善治作為一種社會管理的過程，實(shí)際上是國家權(quán)力的下沉，公民社會的壯大。因此，善治也是公民積極、主動參與的過程。我國最早研究治理和善治理論的俞可平先生，在綜合了各家觀點(diǎn)之后，總結(jié)出了善治的六個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。將村規(guī)民約的運(yùn)轉(zhuǎn)導(dǎo)向善治的過程，就是將善治的六個基本要素融入村規(guī)民約的運(yùn)轉(zhuǎn)，優(yōu)化基層治理體系的過程。

合法性指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。村規(guī)民約的制定過程是民主的，因此在一定區(qū)域內(nèi)是被廣泛認(rèn)同的，天然具有合法性；同時，村規(guī)民約的執(zhí)行者也是一定范圍內(nèi)被認(rèn)同的權(quán)威。透明性要求政治信息及時公開，從而公民能夠有效地進(jìn)行政治參與。村規(guī)民約的制定、實(shí)施情況公開透明，村民也能有平臺及時反饋、監(jiān)督，這都充分體現(xiàn)了村規(guī)民約運(yùn)轉(zhuǎn)的透明性。責(zé)任性在此特指要承擔(dān)相應(yīng)身份職位的職責(zé)和義務(wù)。在村規(guī)民約的實(shí)施過程中，不同的主體要履行一定的職責(zé)和義務(wù)。法治是實(shí)現(xiàn)善治的前提和基本要求，健全法制是安定有序社會環(huán)境的前提，安定的社會秩序是善治的基本要求。村規(guī)民約的制定和實(shí)施基于法律法規(guī)，嚴(yán)格依法行事。在鄉(xiāng)村治理過程中，回應(yīng)性要求對村民提出的意見要及時和負(fù)責(zé)地給予反饋，同時要定期向村民征詢建議、解釋政策。村規(guī)民約的有效性，即管理的效率包括兩方面的含義，一是村規(guī)民約組織設(shè)置合理；二是能降低鄉(xiāng)村的管理成本。

村規(guī)民約何以導(dǎo)向善治

村規(guī)民約善治導(dǎo)向的理論邏輯

國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實(shí)現(xiàn)國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。首先，法治是實(shí)現(xiàn)善治的前提。只有實(shí)現(xiàn)了法治，才能營造出安定有序的社會環(huán)境，才能充分保障村民的自治。其次，民主是實(shí)現(xiàn)善治的根本途徑。村規(guī)民約的制定，村民自治的發(fā)展離不開民主。民主和法治既是善治的前提，也是善治最本質(zhì)的要素。村規(guī)民約以善治為導(dǎo)向必須滿足這兩大前提。

民主是村規(guī)民約最顯著的特征之一。從產(chǎn)生過程來看，其經(jīng)由大多數(shù)村民的表決同意；從內(nèi)容看，其是全體村民意志的體現(xiàn)；從運(yùn)行過程來看，其受到全體村民的監(jiān)督。村規(guī)民約通過激勵村民的主體參與，使民主在基層運(yùn)轉(zhuǎn)起來。同時，法治是村規(guī)民約在基層治理中運(yùn)行的基本依托。村規(guī)民約的內(nèi)容和實(shí)施過程都必須符合法律法規(guī)的要求，嚴(yán)格依法運(yùn)行。通過加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳教育，引導(dǎo)干部以及群眾知法、守法，并依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益，將村規(guī)民約的運(yùn)行納入法治化的軌道。民主與法治是村規(guī)民約得以運(yùn)行的前提與保障，也使村規(guī)民約導(dǎo)向善治得以可能。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村的運(yùn)行充分發(fā)揮村民主體的自治作用，讓村民自己“說事、議事、主事”，做到村里的事村民商量著辦。

村規(guī)民約善治導(dǎo)向的實(shí)踐邏輯

村規(guī)民約是傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風(fēng)民俗與現(xiàn)代法治的有效銜接。村規(guī)民約形成于人們長期生產(chǎn)生活的行為模式，體現(xiàn)著傳統(tǒng)文化的繼承?！俺哂兴蹋缬兴L。”法律雖具有普適性和強(qiáng)制性，能有效規(guī)范人的行為。但一方面法律是最低的道德標(biāo)準(zhǔn)，有些行為合乎法律但也可能會背離了傳統(tǒng)文化中的美德，如大肆鋪張浪費(fèi)等行為。另一方面，法律更多是導(dǎo)向性的，細(xì)枝末節(jié)無法面面俱到，在鄉(xiāng)村治理中存在一定的局限性，如鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)范等。而村規(guī)民約能有效結(jié)合法律規(guī)范與鄉(xiāng)風(fēng)民俗，成為一個具體的、地方化的行為規(guī)范。不僅能有效解決鄉(xiāng)村治理中的問題矛盾，繼承傳統(tǒng)美德，弘揚(yáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明；而且契合于善治的社會治理需求，是剛性管理與柔性治理的結(jié)合，提升村民自治能力。

在治理現(xiàn)代化背景下，村規(guī)民約主要表現(xiàn)為法律政策的地方化文本，在法律的框架內(nèi)結(jié)合傳統(tǒng)文化與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)風(fēng)民俗，頒布的更加詳盡、實(shí)用的鄉(xiāng)村自治章程和相關(guān)規(guī)約。

善治導(dǎo)向下村規(guī)民約運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

村規(guī)民約制定機(jī)制

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村成員在共同生活中自然形成的行為規(guī)定，可以體現(xiàn)出一定區(qū)域內(nèi)大多數(shù)成員的共同意志，以成文或默認(rèn)的方式存在。其通過輿論評價或者強(qiáng)制力的手段對區(qū)域內(nèi)成員的行為進(jìn)行倡導(dǎo)或者約束，進(jìn)而樹立起共同的活動規(guī)則，其本質(zhì)是行為規(guī)范。此種行為規(guī)范區(qū)別于法律，是較小范圍內(nèi)村民共同生活中自然形成的，通過口頭或者書面的方式將默認(rèn)的行為規(guī)范上升為集體的行為準(zhǔn)則，對全體成員進(jìn)行約束，體現(xiàn)了全體成員的共同價值取向。因此村規(guī)民約的形成是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，經(jīng)大多數(shù)村民認(rèn)可的行為規(guī)范。

村規(guī)民約是村民會議基于《中華人民共和國村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，其制定機(jī)制因不同地區(qū)有所不同。但基本流程可以歸納為：組建班子、宣傳發(fā)動、草擬初稿、討論修改、表決通過、備案審查、公布實(shí)施。

村規(guī)民約的制定機(jī)制彰顯了善治的兩大基本要素——合法性與法治。村規(guī)民約作為一種行為規(guī)范通過民主的方式制定，從其制定過程中獲取了合法性，得到了村民的自覺認(rèn)可與服從。而遵循法定程序且內(nèi)容合法的村規(guī)民約一經(jīng)產(chǎn)生，便具有了法律效力。一方面，其運(yùn)行處于法律框架內(nèi)，需要嚴(yán)格依法。另一方面，生活在村莊中的居民都應(yīng)當(dāng)受其約束。除此以外，那些駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位的人員，都應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)的村規(guī)民約，自覺地約束自己的行為。村規(guī)民約以一種成文的形式表現(xiàn)出來，成為人人都需遵守的規(guī)范。

村規(guī)民約組織載體——“一約四會”

村規(guī)民約的實(shí)施需要一定的組織載體，即“一約四會”，即村規(guī)民約和紅白理事會、道德評議會、村民議事會和禁毒禁賭會的簡稱?！八臅敝饕善胀ù迕翊怼ⅰ拔謇稀比藛T（老黨員、老戰(zhàn)士、老勞模、老教師、老干部）等有一定代表性且具有一定文化水平和聲望的人組成，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過村規(guī)民約實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

紅白理事會主要職責(zé)是破除婚喪嫁娶中鋪張浪費(fèi)、愚昧落后的陋習(xí)，抑制虛榮攀比的風(fēng)氣，引導(dǎo)村民崇尚節(jié)儉、移風(fēng)易俗辦理紅白事。道德評議會的主要職責(zé)是維護(hù)村莊正義，包括對各類榜樣進(jìn)行評選推薦，解決鄰里糾紛、調(diào)節(jié)家庭矛盾等。村民議事會的主要職責(zé)是對村務(wù)進(jìn)行民主管理，包括收集群眾建議；參與協(xié)商村內(nèi)重大事務(wù)；對村干部的工作情況進(jìn)行監(jiān)督等。禁毒禁賭會的主要職責(zé)是掐滅村內(nèi)不良習(xí)氣，通過宣傳教育，提高群眾對各項(xiàng)不良行為危害性、嚴(yán)重性的認(rèn)識，并加強(qiáng)相關(guān)的監(jiān)督管理。

在村莊管理中，村民組織的成立意味著村民自身與一定的職能和義務(wù)聯(lián)系起來，村民組織的細(xì)分也為村莊進(jìn)行全方位管理提供效能。從道德角度出發(fā)，承擔(dān)一定職務(wù)的村民需要引導(dǎo)村莊走向公共的善。從制度角度出發(fā)，村民有責(zé)任去制止破壞村莊文明的行為。制度和道德的雙重作用大大增加了組織和村民個體的責(zé)任性，村民組織的誕生及其不斷地發(fā)展完善促使村規(guī)民約的實(shí)踐進(jìn)一步走向善治。

村規(guī)民約實(shí)施機(jī)制

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中主要起到整治公共環(huán)境、調(diào)解鄰里糾紛、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗等公共事務(wù)的管理。其內(nèi)容主要有兩個類型，一個是勸善性條款，一個是懲惡性條款。勸善性的條款主要依靠宣傳、樹典型、表彰等形式，挖掘身邊的好人好事，如評選“最美家庭”“最美庭院”等，從精神建設(shè)和環(huán)境建設(shè)雙管齊下，加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，弘揚(yáng)社會主義核心價值觀。懲惡性條款主要依靠的是公共輿論和批評教育等形式，對不文明的現(xiàn)象及時進(jìn)行遏制，形成良好的村風(fēng)民氣，進(jìn)一步提升村民的獲得感、幸福感和安全感。

相比較于政府的治理，村規(guī)民約在村莊的運(yùn)轉(zhuǎn)具有極強(qiáng)的回應(yīng)性和有效性?；貞?yīng)性是指村民的要求可以得到及時地回應(yīng)與解決。有效即村規(guī)民約的組織載體能夠結(jié)合村莊實(shí)際將村民生活的方方面面納入管理范疇，管理過程相對靈活，富有人情味。同時在管理成本方面，以村規(guī)民約為依托的村民自治使鄉(xiāng)村治理成本大大降低。村莊管理的有效性和回應(yīng)性越高，村莊善治程度越高。

村規(guī)民約進(jìn)一步走向善治的提升路徑

完善村規(guī)民約的制定機(jī)制，加強(qiáng)其合法性

首先要加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中重要性的認(rèn)識?；鶎诱婪ㄖ笇?dǎo)并監(jiān)督村規(guī)民約的制定與實(shí)施，要推進(jìn)村規(guī)民約制定機(jī)制制度化，在不干預(yù)村莊內(nèi)部事務(wù)的情況下充分引導(dǎo)村民進(jìn)行自治。同時，村規(guī)民約的制定應(yīng)該充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和村民意愿，提升村民的認(rèn)同感，加強(qiáng)村規(guī)民約合法性。因此必須用制度的形式規(guī)定村規(guī)民約的起草和審議程序，制度化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是村民自治主體的地位的有力保障。在確保制定過程民主性和制度內(nèi)容合法性的同時，還可以確保村規(guī)民約的科學(xué)性。

完善村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)治理透明性和回應(yīng)性

村規(guī)民約的實(shí)施，需要制度化的監(jiān)督機(jī)制?；鶎诱⒋鍍晌约按迕褡灾谓M織多主體協(xié)同治理，相互監(jiān)督、定期反饋等渠道需以制度化的形式落實(shí)下來，才能充分保障治理過程的透明性，才能使村規(guī)民約在基層治理中的長期、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。輿論監(jiān)督作為一種軟性約束，在鄉(xiāng)村治理中起到重要作用。村規(guī)民約運(yùn)轉(zhuǎn)既要保障村民們的知情權(quán)，也要及時回應(yīng)村民的利益訴求，定期對村民關(guān)注的問題進(jìn)行解決。充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，提高治理的透明性和回應(yīng)性是提高群眾滿意度，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作向善治發(fā)展的有效途徑。

加強(qiáng)村民的主體參與，提升治理有效性

村民作為村規(guī)民約實(shí)施與作用的主體，其參與直接影響著村規(guī)民約在基層的運(yùn)轉(zhuǎn)。在村規(guī)民約的制定過程中，就要通過加大宣傳力度、拓寬參與渠道充分動員村民參與村規(guī)民約的制定中來。在村規(guī)民約的實(shí)施與監(jiān)督中，要通過各種方式調(diào)動村民的積極性。如有的村落被打造為旅游村，或發(fā)展各類綠色產(chǎn)業(yè)等，讓村民利益與公共利益掛鉤，促使村民積極投身于村規(guī)民約的建設(shè)與執(zhí)行。

村民作為村規(guī)民約制定和實(shí)施的主體，其能力水平的提高是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的有力抓手。首先要注重培育治理主體的專業(yè)能力，通過開展村民、村民自治組織的能力技能培訓(xùn)，或積極學(xué)習(xí)先進(jìn)村經(jīng)驗(yàn)，有效提升治理主體的素質(zhì)能力。其次，要充分調(diào)動村莊內(nèi)部人才資源，發(fā)動能力素質(zhì)相對較高且與群眾具有一定的感情和信任基礎(chǔ)的群體協(xié)同治理。

當(dāng)前，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，人民的需求不斷增加且日趨多元化，原有的基層治理模式也需要與時俱進(jìn)，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。要解決鄉(xiāng)村治理中的種種難題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，則需要結(jié)合理論去探索實(shí)踐路徑。善治理論的提出及其應(yīng)用賦予了鄉(xiāng)村治理新路徑探索以深厚的理論基礎(chǔ)。中國的鄉(xiāng)村治理模式有三個特征，即政府主導(dǎo)、多元治理與精英治理。鄉(xiāng)村治理模式雖然面臨著自治制度流于形式等問題，但以村民自治為核心的村規(guī)民約運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制呈現(xiàn)出國家還政于社會，政府與社會協(xié)同治理的方向，對于善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有巨大的積極意義。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村的運(yùn)轉(zhuǎn)中逐步與國家法律實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同，推動鄉(xiāng)村治理走向善治。

（作者單位：安徽大學(xué)）