人口小縣“大部制”改革：山西試點(diǎn)四年記

李桂 張笛揚(yáng)

四年后，山西啟動(dòng)了第三批人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作。

2024年3月23日，大同市兩會(huì)召開期間，大同市委書記盧東亮在參加左云縣代表團(tuán)審議時(shí)提到，左云縣要穩(wěn)妥有序推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革。

2020年以來，山西先后分兩批推進(jìn)6個(gè)人口小縣的改革試點(diǎn)，包括忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長(zhǎng)治市黎城縣。

人口小縣已成地方機(jī)構(gòu)改革中的顯性話題。山西之外，青海、內(nèi)蒙古、湖南、安徽、甘肅、江西等地，亦有小縣改革的嘗試。

對(duì)部分改革親歷者來說，小縣改革剛剛“平穩(wěn)過渡”不久，新一輪自上而下的機(jī)構(gòu)改革又將帶來新的挑戰(zhàn)。

一定的自主空間

位于山西北部的左云，是大同市人口最少的縣。左云縣統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年底，該縣常住人口約為11.54萬人。

一般來說，常住人口小于20萬的縣級(jí)行政區(qū)被視為人口小縣。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，在山西省117個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，常住人口不足20萬的有47個(gè)，不足10萬的有16個(gè)。

人口小縣的數(shù)量多了，一些共性問題開始顯現(xiàn)。2019年底，時(shí)任山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，山西人口小縣存在財(cái)政供養(yǎng)入不敷出的現(xiàn)象，財(cái)政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付，普遍存在“等、靠、要”的思維慣性等問題。

山西省委編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人在2022年9月接受媒體采訪時(shí)表示，山西省人口小縣大多存在財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題，省委由此決策部署開展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作。

2020年4月，臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣成為第一批改革試點(diǎn)縣。

常住人口不足10萬的浮山，財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡的問題同樣突出。以浮山縣2020年的數(shù)據(jù)為例，全年全縣GDP完成39.2億元，一般公共財(cái)政預(yù)算收入僅1.3億元。在此財(cái)政收入水平下，公用經(jīng)費(fèi)成了一筆龐大的開支。

機(jī)構(gòu)改革前，浮山縣有財(cái)政供養(yǎng)人員5906人，人員經(jīng)費(fèi)支出4.6億元。也就是說，彼時(shí)，浮山縣約每17個(gè)人中，就有1人是“吃財(cái)政飯”的。而全縣每年給公職人員發(fā)放的薪酬，接近其年財(cái)政收入的3.5倍。

2020年12月24日，浮山縣召開人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)動(dòng)員大會(huì)，兩天后，縣領(lǐng)導(dǎo)為新成立的機(jī)構(gòu)揭牌。

改革后，按照“大部制”的原則，浮山縣黨委序列的直屬機(jī)關(guān)由9個(gè)精簡(jiǎn)為6個(gè)，政府序列由26個(gè)精簡(jiǎn)為16個(gè)，一共精簡(jiǎn)到22個(gè)。

在縣黨委序列，浮山縣委辦和縣政府辦合為一家，對(duì)外的名稱表述為“縣委辦（政府辦）”?？h紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)和縣委巡察辦合并，縣委組織部和縣委編辦合并，縣文旅局、縣文物局并入縣委宣傳部，民宗局并入統(tǒng)戰(zhàn)部，縣司法局和縣信訪局則劃入縣委政法委。

縣政府部門中，民政局和人社局進(jìn)行了合并，自然資源局和林業(yè)局合并，住建局和交通局合并，發(fā)改局、工信局、教科局的科技部分合并成為發(fā)展改革和科技商務(wù)局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、扶貧辦合并為農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局。

穩(wěn)妥有序推進(jìn)

在設(shè)計(jì)和執(zhí)行改革方案之初，浮山本想更“大刀闊斧”一些，但有些部門難以合并。比如浮山最初打算將審計(jì)局和其他局合并，但浮山縣一位縣領(lǐng)導(dǎo)介紹，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)審計(jì)部門的監(jiān)督職能很強(qiáng)，和其他局合并后不便于監(jiān)督，就保持了單設(shè)的局面。

同為第一批改革試點(diǎn)的忻州市河曲縣，改革之后，原有的36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)也整合為22個(gè)，事業(yè)單位由186個(gè)整合為40個(gè)。

浮山和河曲的嘗試，為后續(xù)的試點(diǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)。此后，2022年4月，山西省委確定太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長(zhǎng)治市黎城縣等4個(gè)縣為第二批試點(diǎn)縣。

按照第一批試點(diǎn)縣的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)構(gòu)撤并后，縣領(lǐng)導(dǎo)兼任局長(zhǎng)，同時(shí)每個(gè)局設(shè)置一名常務(wù)副局長(zhǎng)，主持日常工作。

浮山明確了14個(gè)縣直機(jī)關(guān)由10名縣委常委或副縣長(zhǎng)兼任“一把手”，還有一名副職主持日常工作?？h領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任這些局的黨組書記、法定代表人。

王偉（化名）是山西人口小縣機(jī)構(gòu)改革第二批試點(diǎn)縣中A縣的縣委常委、組織部部長(zhǎng)，在他的印象里，A縣更具體的改革工作是從2022年5月開始推動(dòng)的。

A縣延續(xù)了縣領(lǐng)導(dǎo)兼任局長(zhǎng)的做法。王偉介紹，改革后，有的局長(zhǎng)成了常務(wù)副局長(zhǎng)，繼續(xù)主持日常工作；有些局長(zhǎng)沒有合適的崗位，就適當(dāng)晉升職級(jí)，安排其他工作。

誰能留下？誰會(huì)離開？人員安排是否偏向年輕干部？王偉表示，面臨著緊迫的改革任務(wù)，已經(jīng)“顧不上”考慮那么多了，“首先是以穩(wěn)定為主，再根據(jù)干部的個(gè)人專長(zhǎng)、學(xué)歷專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)去調(diào)整”。

公用經(jīng)費(fèi)下降明顯

山西人口小縣機(jī)構(gòu)改革至今，一些效果開始顯現(xiàn)。山西省委組織部副部長(zhǎng)、編辦主任張曉峰曾公開撰文表示，對(duì)稍早參與改革的6個(gè)試點(diǎn)縣而言，“改革取得了階段性成效”。

浮山縣通過機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能融合，獨(dú)立核算預(yù)算單位由改革前的124個(gè)壓減到86個(gè)，2021年預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)比2020年壓減了283萬元，降低了10.1%。

河曲縣委組織部公布的信息顯示，經(jīng)測(cè)算，經(jīng)過三五年的過渡期后，河曲縣的行政成本將大幅下降，公用經(jīng)費(fèi)支出減少367萬元，下降8.2%。

王偉表示，在A縣，目前的人員經(jīng)費(fèi)“暫時(shí)省不了”，這和改革后部分部門暫時(shí)超編以及因職級(jí)調(diào)整帶來的工資增長(zhǎng)有關(guān)。

王偉解釋，機(jī)構(gòu)改革后，一些因部門合并而成立的新部門，整體而言出現(xiàn)了超編的情況，“比如說原來50個(gè)編制，現(xiàn)在只有40個(gè)了，目前看，在崗人員是超了的。”

超編人員的消化需要時(shí)間，三五年的政策過渡期后，部分人員退休了，整體的編制才能符合改革的要求?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這筆錢肯定是能省下來的。”王偉補(bǔ)充。

相較于人員工資，在A縣，節(jié)省部門經(jīng)費(fèi)的效果立竿見影。王偉解釋，過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、鄉(xiāng)村振興局等3個(gè)部門都是獨(dú)立核算單位，每個(gè)部門都有公用經(jīng)費(fèi)。機(jī)構(gòu)改革后，3個(gè)部門合并在一起，公用經(jīng)費(fèi)自然也只有一份，“錢肯定是省下來了”。

山西的改革，引起了外省市的關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今已有青海、內(nèi)蒙古、湖南等地派出專人到山西調(diào)研，學(xué)習(xí)小縣改革經(jīng)驗(yàn)。

2022年8月2日至5日，青海省委編辦會(huì)同果洛州委編辦及瑪多縣有關(guān)部門（單位）負(fù)責(zé)人組成調(diào)研組，赴山西省考察學(xué)習(xí)人口小縣改革經(jīng)驗(yàn)。

青海省委編辦結(jié)合學(xué)習(xí)考察情況和山西省涉改市縣相關(guān)做法經(jīng)驗(yàn)，提出了“考察學(xué)習(xí)山西省改革經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步修改完善《瑪多縣‘人口小縣機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)實(shí)施方案》”；“出臺(tái)干部職級(jí)晉升、提前退休等方面的優(yōu)惠政策，加大柔性用編力度，有效降低改革阻力”等建議。

常住人口不足1.5萬人的瑪多縣是青海省人口總數(shù)最少、機(jī)構(gòu)編制規(guī)模最小的建制縣。2022年5月，瑪多成為青海人口小縣機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)縣，設(shè)置黨委機(jī)構(gòu)6個(gè)，政府工作部門14個(gè)，黨政機(jī)構(gòu)由改革前的25個(gè)精簡(jiǎn)為20個(gè)。

2023年9月15日，瑪多縣正式印發(fā)并實(shí)施涉改部門“三定”和“九定”之規(guī)，瑪多縣人口小縣機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)宣告完成。

（摘自《南方周末》）