彭真指導《民法通則》制定中的立法經(jīng)驗

[摘 要]《民法通則》的制定過程充滿各種曲折、爭議，作為組織者的彭真，一方面要從整體上制定符合時代需要的法律，另一方面也要平衡各種利益、需求以及不同觀點。在立法中堅持一切從實際出發(fā)、發(fā)揚民主、與中央保持一致、發(fā)揮全國人大常委會的作用是幾個重要的立法經(jīng)驗。這些立法經(jīng)驗對今天的立法工作仍有重要現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]彭真 《民法通則》 高級領導人 立法民主 請示報告 全國人大常委會

[基金項目]國家社科基金一般項目“黨的領導制度化、法治化的實現(xiàn)路徑研究”（21BKS065）；中國勞動關系學院一般項目“新《工會法》實施背景下工會保障新業(yè)態(tài)工人勞動權(quán)益研究”（23XYJS003）

[作者簡介]郭輝，中國勞動關系學院法學院講師，法學博士（北京 100048）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.03.006

一、問題的提出

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）于1986年4月12日經(jīng)第六屆全國人民代表大會第四次會議通過。該法被譽為“中國的權(quán)利宣言”，是新中國歷史上第一部正式頒行的民事基本法律^[1]1561。這部法律的出臺過程，與彭真付出的努力息息相關。

中國立法的一個顯著特征是，立什么法、何時立，往往取決于高級領導人的意愿。這里的“高級領導人”包括，一是黨內(nèi)級別或職位較高者，如政治局常委、政治局委員或中央委員。二是國家機關內(nèi)的級別或職位較高者，如全國人大常委會委員長、副委員長、國務院總理、副總理等。由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這兩個方面往往是重合的。

《民法通則》也是如此?？梢哉f，中華人民共和國成立前后，對法制比較重視。從法統(tǒng)角度言之，1949年中共中央宣布廢除國民黨六法全書，并要求司法機關不得援引具體內(nèi)容見1949年2月22日中共中央發(fā)布的《中央關于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》。后，面臨的一個重要問題是，如何建立不同于國民黨時期的“人民的”法統(tǒng)?！豆餐V領》的制定是一個明確的開始，中央人民政府委員會成立后，加快制定法律的步伐，不斷批準或通過法律。1954年全國人大常委會成立后，彭真即組織力量起草包括民法在內(nèi)的幾部基本法律^[2]26，但隨著“反右”“文革”等政治運動的發(fā)生而陷于停滯。1978年12月鄧小平在中央工作會議上的講話中提出要制定包括民法在內(nèi)的法律，1979年1月彭真擔任法制委員會主任伊始，便開始落實這一要求。這年的七月，法制委員會成立的三個法律起草小組中就包括民法起草小組^[1]1538。

對憲法、刑法，彭真不但通曉其中的理論，甚至還親自撰寫其中的章節(jié)參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第一部分“邁出健全社會主義法制關鍵的一步”和第二部分“社會主義民主法制的根本保障”。，而民法則不然，由于其原理、術語、體系等均不同于憲法和刑法，他坦然正視自身的弱項，承認“不大懂”民法的調(diào)整對象^[1]1539。但這并不影響他從整體上對制定民法的指導。這里的“指導”具有特定含義，其一，它與彭真法律上的身份有關，他時任全國人大常委會委員長，負責法律的起草和制定工作，制定民法自然屬于全國人大常委會的立法任務，作為委員長，不可能具體起草每一部法律條文，而是在整體上謀篇布局，因此“指導”比較符合身份。其二，它與彭真的黨內(nèi)身份有關，他時任中共中央政治局委員。彭真在“文革”后復出，葉劍英、鄧小平、華國鋒授權(quán)其負責立法工作。據(jù)王漢斌回憶，“他們都對彭真同志說，立法工作就委托你來抓，你要找什么人就找什么人，要找哪個部門就找哪個部門。葉帥還說，法制工作就委托你來管，你認為該怎么辦就怎么辦?！?sup>[2]11在此意義上，中國立法的實質(zhì)，就是將中國共產(chǎn)黨的意志體現(xiàn)在法律之中，換言之，“法律是全國人大在黨中央領導下制定的”^[3]413，“黨對人大工作的領導，就是要保證黨通過國家政權(quán)機關實施對國家和社會的領導”參見《全國人大常委會2015年工作報告》。，以“確保黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行”人民網(wǎng)：“十二屆全國人大常委會第十九次會議分組審議全國人大常委會工作報告稿，張德江參加審議”。http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0225/c1024-28151056.html。最后訪問日期：2023年2月26日。。因此，彭真對立法的“指導”其實暗含著中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對立法的“指導”。

在立法過程中應遵循哪些原則？目前在理論界已基本形成大致的共識，比如“實事求是、一切從實際出發(fā)原則”“社會主義法制統(tǒng)一原則”“發(fā)揚社會主義民主原則”“維護法律的嚴肅性、穩(wěn)定性和連續(xù)性原則”“總結(jié)我國經(jīng)驗與借鑒外國經(jīng)驗相結(jié)合原則”等^[4]227-229。這些原則對于每一個學習法律的人而言，基本都耳熟能詳，但是立法過程中究竟如何貫徹、體現(xiàn)這些原則并非易事，在貫徹過程中，也并非能夠立竿見影。同時，在立法機關履行職責的過程中，還有一個所謂的“請示報告”原則，其重要性絲毫不亞于前述幾項原則，但該原則往往被學術界所忽視。

在此意義上，本文嘗試以《彭真?zhèn)鳌酚涊d的彭真指導民法通則的制定過程為例，以個案的方式具體呈現(xiàn)立法過程中遵循的幾個重要立法經(jīng)驗（原則）。

二、立法要從實際出發(fā)

鄧小平所言的民法其實“就是一部調(diào)整所有民事法律關系的民法典”^[1]1538。盡管中華人民共和國建立初期對民法典的制定做了一些準備，但時過境遷，不論經(jīng)濟情況還是政治形勢都發(fā)生了很大的變化，因此一切還要從頭做起，第一步是“搜集材料”、“翻譯、整理國外立法資料”^[1]1538。在此基礎上，面臨的問題是，先制定單行的民事法律最終形成民法典，還是一步到位？此時，彭真提出了后來影響深遠的立法原則此原則后來也體現(xiàn)在《立法法》第七條。該條第一款規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務、國家機關的權(quán)力與責任。”，即“立法要根據(jù)需要和實際可能，分輕重緩急”^[1]1538 “要從實際出發(fā)，解決當前實際問題”“成熟一個制定一個”等^[1]1540。

由于民法通則涉及千家萬戶及每個公民的切身利益^[1]1550，因此，除了“法律條文不要重復，意思要明確易懂，用通用的語言文字表述”^[1]1540這種實施方面的“實際”外，當時最大的“實際”就是中國的經(jīng)濟體制改革和對外開放。由于經(jīng)濟體制改革正在進行且尚未定型，彭真認為制定完整民法典的條件尚不成熟，他采取的方法是先“零售”^[1]1540。但貿(mào)然放棄民法典的制定又顯然與鄧小平的要求不符，彭真提出的解決方案是“兩條腿走路”，即“民法典和單行（民事）法律同時并進，哪個成熟了，就先制定哪個”^[1]1540。從技術上而言，制定單行民事法律的好處在于，其“調(diào)整的范圍相對明確、有限，問題容易看得清楚，無論從時間上還是立法技術上，都能掌握主動”，同時，“立法的經(jīng)驗就愈加豐富，在這個基礎上制定完整的民法，就水到渠成了”^[1]1540。

但是，一年以后（1980年7月），隨著經(jīng)濟建設的深入發(fā)展，當時經(jīng)濟立法成為重點，尤其是社會各方面呼吁經(jīng)濟立法。這種變化了的“實際”促使彭真考慮制定民法典是否仍然可行，特別是如何處理經(jīng)濟法與民法的關系^[1]1541-1542。他采取的措施雖仍堅持“兩條腿走路”，但明顯側(cè)重于先制定單行民事法律，因為“單行法比較容易搞些，比較靈活，錯了也比較好改。民法就要比較慎重，制定補救就得改，那就不大好”^[1]1543。盡管民法起草小組的工作繼續(xù)進行，但到了1981年下半年，“民法起草小組中一些從國務院抽調(diào)的人員奉命返回原單位，起草小組幾乎散架”^[1]1544。1982年5月，民法起草小組主要負責人楊秀峰主張不再建立民法起草班子，并要求免除自己小組成員職務?！杜碚?zhèn)鳌肪帉懡M認為，楊秀峰態(tài)度的變化，可以理解為起草出符合實際的民法典是不現(xiàn)實的^[1]1544-1545。最終，習仲勛（時任全國人大常委會副委員長）表態(tài)同意楊秀峰的請辭，民法起草小組解散^[1]1545。民法起草小組的解散，在某種程度上體現(xiàn)出我國立法過程中“法律”與“實際”的關系。

1983年，隨著婚姻法、經(jīng)濟合同法、商標法等單行民事法律的出臺，征得鄧小平的同意，彭真認為，有必要在現(xiàn)有法律基礎上，考慮制定體現(xiàn)民法原則的法律^[1]1545。他稱該法為“民法總則”^[1]1546。一年前放棄制定民法，如今要制定“民法總則”，這種此一時彼一時的行為如何解釋？對此，彭真堅持的原則仍是立法要從實際出發(fā)，即經(jīng)驗不成熟不制定，一旦成熟就可以制定。用他的話說，“我們的方針是，哪一部分成熟，先搞哪一部分。這也是我們的經(jīng)驗。現(xiàn)在需要一個民法總則，這項工作要提上議事日程?！F(xiàn)在我們要制定的民法可以叫民法總則，不要叫總綱。民法典等民法總則和單行民事法律基本完備后再搞?！?sup>[^1]1546-1547按照彭真的思路，應在一九八五年秋天，爭取拿出民法總則的草案^[1]1547，民法總則的啟動工作由此開始。事實證明，這不是出爾反爾，恰恰是立法工作中的一切從實際出發(fā)。

三、立法要體現(xiàn)民主

立法民主或民主立法是中國共產(chǎn)黨在中華人民共和國成立前后提出的“人民民主專政”理論人民民主專政包括對人民民主、對敵人專政，具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在毛澤東的《中國革命與中國共產(chǎn)黨》《新民主主義論》《論聯(lián)合政府》《論人民民主專政》等著作中，具體參見劉山鷹：《立憲者毛澤東的人民民主專政理論》，載《華東政法大學學報》，2011年第1期。的體現(xiàn)，也是群眾路線的體現(xiàn)。簡言之，就是要放開言論，努力傾聽不同領域的聲音，集思廣益，在民主的基礎上集中，從而提升立法質(zhì)量，保證立法工作的成功進行。在制定《民法通則》的過程中，對這一原則的體現(xiàn)包括：

（一）叫“民法總則”還是“民法通則”？

立法制定中的調(diào)研可謂是中國共產(chǎn)黨群眾路線的體現(xiàn)，也是對立法民主原則的踐行。比如，在制定《民法通則》的過程中，彭真派顧昂然去北京市海淀區(qū)和崇文區(qū)法院進行調(diào)研，在座談中顧昂然了解到，“法院審判中的很多問題比傳統(tǒng)的民法總則要寬得多，尤其是民事權(quán)利問題比較復雜，只有一個民法總則恐怕難以概括”。彭真對該意見持贊同態(tài)度，他認為，只要意見有道理就應該聽取，“法院同志的意見有道理，只搞民法總則確實不夠，那就搞一個民法通則嘛。把這個名稱叫民法通則可能更合適”^[1]1547。1985年夏，針對該法的名稱有不同的主張，彭真最后定了調(diào)，民法通則的名稱得以確定^[1]1548?？梢钥闯?，彭真對“民法通則”名稱的“集中”是建立在此前的“民主”基礎之上。

（二）立法中的“三結(jié)合”

1985年6月27日，鄧小平與彭真談話時提道：“應該搞一個立法咨詢機構(gòu)，吸收全國各方面的專家、教授、學生參加立法工作?！?sup>[5]1055所謂“三結(jié)合”，是指在立法過程中，采取立法工作者、實際工作者與專家三結(jié)合制度^[6]77。當時的專家包括中國人民大學法學院的佟柔、中國政法大學江平、中國社會科學院法學所的王家福、北京大學法學院的魏振瀛四位教師^[1]1547。實踐證明，“三結(jié)合制度”取得了很好的效果。“民法通則經(jīng)過三結(jié)合的座談會，對草案進行了較大的修改，原來是131條，修改后為156條，其中增加40條，合并3條，刪去12條，從內(nèi)容到形式，都有很大的改進和充實”^[6]77?！叭Y(jié)合”在民法通則制定中的使用從制度上“第一次開啟了立法機關的專家、實際工作部門的專家和民法學者相結(jié)合的起草先例”，“使起草工作達到最佳的效果”^[1]1547。經(jīng)過立法實踐的檢驗，證明該制度的行之有效，最終體現(xiàn)在《立法法》之中《立法法》第三十九條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，憲法和法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。常務委員會工作機構(gòu)應當將法律草案發(fā)送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見?！?。

（三）民法的調(diào)整范圍

按法理學原理，法律部門劃分的最為重要的標準是調(diào)整對象，因此，一個法律部門成立的前提首先要確定其調(diào)整對象。在《民法通則》制定的過程中，有人根據(jù)計劃經(jīng)濟的模式，認為企業(yè)之間的關系屬于政府管理的范圍，不是民事關系，不應由民法調(diào)整。對此，彭真指出：“我們的民法通則不僅要調(diào)整公民之間的關系，也要調(diào)整法人之間的民事關系，以及公民與法人之間的民事關系?！?sup>[1]1549彭真由先前的“不懂”到此時的擺明立場并一錘定音，說明他善于吸收與實際情況相一致的觀點，同時，在必要時能夠?qū)Σ煌庖娺M行“集中”。

（四）召開立法工作會議

1985年12月4日，經(jīng)彭真提議，“全國人大法律委員會和全國人大法工委在北京聯(lián)合召開《民法通則》（草案）座談會。來自全國的民法、經(jīng)濟法、國際私法專家、學者，中央和地方有關部門及法院的同志，共一百八十多人參加了會議”^[1]1550。彭真發(fā)表講話，強調(diào)了讓專家與實際工作者共同討論修改《民法通則》草案“是在立法方面很好的一種理論聯(lián)系實際和民主集中制的組合方式，今后應繼續(xù)采用”^[1]1550-1551。這次座談會“采取逐條討論的辦法，與會人員暢所欲言，提出了許多意見和建議”，會后“根據(jù)各方面意見”，《民法通則》（草案）“增加了四十條，刪去了十五條”^[1]1551。與前述“三結(jié)合”中僅有民法學者相比，本次的立法工作會議是立法民主化的進一步拓展。盡管并沒有像制定1954年憲法以及當前重大立法過程中那樣向全國民眾廣泛征求意見，但在當時已是難能可貴的了。

（五）對待經(jīng)濟法學界的不同意見

當時的經(jīng)濟法學界的意見主要是堅持“大經(jīng)濟法”的思路，反對制定民法。比如，他們認為經(jīng)濟合同法屬于民法，不宜由經(jīng)濟法專家起草；經(jīng)濟法調(diào)整國有企業(yè)、集體企業(yè)的橫向經(jīng)濟活動^[1]1552。具體而言，有以下幾個方面。

1985年12月10日—15日，國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心和中國經(jīng)濟法學研究會在廣州召開全國第二次經(jīng)濟法理論工作會議，主要內(nèi)容就是反對制定民法通則^[1]1552。對此，彭真再一次強調(diào)了他的民主觀，“要對這次會上的意見給以重視。凡是有說服力的意見，都要接受”，并“要求法工委盡快召開一次在京的經(jīng)濟法專家座談會，認真聽取他們對制定民法通則的意見”^[1]1553。他聽了關于座談會的匯報后說：“要進一步吸收經(jīng)濟法學界專家的合理意見。立法就是要有不同意見，要讓大家知道立法中的不同意見，才能有針對性地解決問題?！?sup>[^1]1554今日看來，面對全國第二次經(jīng)濟法理論工作會議主題的“政治不正確”，彭真對這種學術會議所采取的民主立場（不禁止、傾聽、討論），仍然值得后人深思。

此外，針對國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心總干事顧明的意見，“彭真認為有必要單獨聽取他的意見”^[1]1554。在聽取顧明意見后，項淳一將顧明的“意見”批送法工委黨組各成員傳閱，最終法工委起草了《關于顧明等同志對制定民法通則的意見的請示》，該文件從“總體上劃清了民法與經(jīng)濟法的界限，為民法和經(jīng)濟法的立法理出了思路”^[1]1554-1555。在此基礎上，修改了《民法通則》（草案）的說明及有關規(guī)定^[1]1555。

1985年3月12日，新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》刊登《經(jīng)濟法專家呼吁〈民法通則〉和〈經(jīng)濟法綱要〉應協(xié)調(diào)同步制定》的文章。王漢斌認為該問題“不容忽視”，遂將該情況報送彭真，全國人大常委會為此專門召開委員長會議，并形成相關文件^[1]1556-1557。

1985年2月27日，中國政法大學經(jīng)濟法系主任徐杰等十二所高校的經(jīng)濟法學者聯(lián)名給中央的幾位高級領導人寫了一封信，明確不宜制定民法。該信認為，“民法通則（草案）中的一些關鍵性的內(nèi)容不符合中央關于經(jīng)濟體制改革決定中加強經(jīng)濟立法的精神，不符合中央關于‘七五’計劃建議中建立比較完備的經(jīng)濟法規(guī)體系的戰(zhàn)略部署，不符合建立具有中國特色的法律體系的要求，同時，也會給經(jīng)濟司法帶來混亂，現(xiàn)在制定民法通則是不適宜的”^[1]1559。徐杰等人向中央寫信可以說是行使1982年憲法第41條的權(quán)利，而如果根據(jù)該條，他們寫信的對象應是國家機關，但這亦體現(xiàn)出高級領導人在我國立法中的角色類似行為，在后來物權(quán)法制定中再次出現(xiàn)。。對此，一周后，中央書記處研究室辦公室將這封信轉(zhuǎn)到國務院辦公廳信訪局，國務院辦公廳信訪局將信轉(zhuǎn)到全國人大常委會辦公廳信訪局^[1]1559。該信轉(zhuǎn)到全國人大常委會，這一行為符合憲法規(guī)定。彭真等人對此進行了相應處理。從事后來看，徐杰等人并未因此事受到處分，也從側(cè)面反映出當時立法工作中的民主之風。

四、立法要與中央保持一致

與中央保持一致，核心是“請示報告”制度，它體現(xiàn)了法律制定中的重大問題要受中央領導，從而落實中國共產(chǎn)黨的政策，使得法律是中國共產(chǎn)黨政策的具體化。按照鄧小平的要求，即“屬于政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行”^[7]319。此處所說的“中央”，不論是法律抑或黨的政策均無明確所指。據(jù)筆者的研究，在立法實踐中，中央政治局常委、中央書記處、中央委員、中央各位領導，都曾充任過“中央”的角色。結(jié)合《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過）、《中國共產(chǎn)黨章程》、1991年《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》、2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，可以推出，“中央”（或“中共中央”）主要是指中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全會（涉及修憲等重大事項），多數(shù)情況下則是指中央政治局或中央政治局常務委員會。

而在具體的立法實踐中，往往是擁有實權(quán)的中國共產(chǎn)黨的高級領導人的意見通過中央政治局等會議最終以“中央”的名義體現(xiàn)。這一點在制定《民法通則》過程中可以看出。

（一）落實鄧小平的指示

如前所述，1979年啟動民法制定，某種程度上是為了落實鄧小平當年中央經(jīng)濟工作會議上的講話。此后啟動民法總則的制定，也是經(jīng)鄧小平同意后進行的。在民法通過的時間方面，也是落實鄧小平的指示有關“中央”所指所作的分析，具體參見郭輝：《立法中的請示制度》，載《中國社會科學報》，2016年10月12日。郭輝：《全國人大立法中的請示制度：體現(xiàn)、內(nèi)涵和趨勢》，載《澳門法學》，2016年第3期。郭輝：《法律是如何形成的：黨領導立法研究》，當代中國出版社2023年版，第3738頁。。

（二）與中央文件保持一致

在制定《民法通則》的過程中，彭真“叮囑法工委有關同志要注意閱讀和研究中央文件，一旦發(fā)現(xiàn)中央文件中有與立法相關的內(nèi)容，要及時告訴主持起草民法通則的負責同志”^[1]1549。通過這種方式，使得民法通則很好地體現(xiàn)了中央文件的精神，也間接印證了中國共產(chǎn)黨的政策是法律重要淵源的原理。

（三）將民法通則（草案）報送黨中央

可以說，在重大立法以及立法的關鍵節(jié)點，都可以看出請示報告制度的存在?！睹穹ㄍ▌t》的最終出臺也不例外。在此過程中，全國人大常委會機關黨組和法工委黨組擔當著上傳下達的角色第六屆全國人大期間，未設常委會黨組。，而其中高級領導人的作用再次呈現(xiàn)。比如，1985年2月27日，法工委黨組將關于民法通則（草案）的請示報告報送黨中央，“陳丕顯直接將請示報告批送中央書記處胡啟立”，“建議印書記處會議文件，并安排討論一次”，“胡啟立三月一日批示：‘印書記處會議文件’”，“三月六日上午，胡啟立主持中央書記處第二百六十六次會議，討論并原則同意《中共法制工作委員會黨組關于‘民法通則草案’的請示報告》”，“三月十八日，中辦秘書局通知全國人大常委會機關黨組和法工委黨組，中央書記處原則同意法工委黨組的請示報告”^[1]1556。不可忽視的一點是，上述的立法工作會議也是彭真與其他中央領導同志商議后^[1]1550進行的。通過請示報告制度，在質(zhì)量、效率等方面保證了中共中央對立法的領導。

（四）向中央?yún)R報經(jīng)濟法學界的態(tài)度

如前所述，新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》文章刊出后，王漢斌遂將該情況“報送彭真、陳丕顯和彭沖，還給胡啟立、喬石、陳俊生寫信匯報”^[1]1557。全國人大常委會為此專門召開委員長會議，彭真在會議上講話?！巴跽讎矊⑴碚娴闹v話內(nèi)容口頭報告了胡啟立”，并將彭真講話“送各位領導同志閱知”，中央辦公廳將彭真講話的要點以198630號中央?yún)㈤單募椭醒胝尉帧浱幫?sup>[1]1558-1559。

另外，對徐杰等人的信的處理也是如此。當該信輾轉(zhuǎn)至彭真處時，王漢斌根據(jù)彭真指示，3月17日給中央辦公廳副主任周杰打電話告知彭真態(tài)度，并“請向中央領導同志匯報一下。周杰將電話記錄直接送胡啟立閱。胡啟立即圈閱并轉(zhuǎn)報胡耀邦、趙紫陽、萬里、習仲勛和薄一波”^[1]1560。

至于在立法工作中，哪些情況應該向中央?yún)R報，哪些情況可以自主處理，當時并沒有明確的文件進行規(guī)定。但是從上述情況來看，往往取決于實際工作的具體需要，尤其是高級領導人的政治經(jīng)驗。比如，對彭真而言，“凡公開講重要的意見和主張，總要先與中央負責同志溝通、交換意見”^[1]1577。

五、發(fā)揮全國人大常委會的作用

充分發(fā)揮全國人大常委會的作用，盡管并沒有被理論界視為全國人大立法的一項原則，但在全國人大的立法實踐中，全國人大常委會的角色卻是不容否認的。

按照現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”（第六十二條）。民法通則由六屆人大四次會議（1986年3月25日—4月12日）審議通過，一審就能通過，表明了該法律案的質(zhì)量要非常之高才可以。

如果我們回溯歷史，即可明曉，在20世紀70年代末，當全國人大常委會法制委員會成立時，其成員的法律水平對立法并非有利，因為當時的委員會共有成員80人，彭真為主任。法制委員會包括了各方面的知名人士，雖說“提交全國人大和全國人大常委會審議的法律草案要先經(jīng)過法制委員會討論審議修改后再提交全國人大常委會”^[2]9-10，但若仔細審視具體人員名單，可以發(fā)現(xiàn)，通曉法律的并不多。這種情形一直持續(xù)多年。據(jù)王漢斌回憶，當彭真讓其去法制委員會工作時，王漢斌表達了自己的不情愿，他解釋道：“我跟您工作十幾年，我知道自己的水平跟您相差太遠，到法制委員會工作恐怕幫不上什么忙。再說，我對法律還真沒興趣，法律條文干巴巴的，我讀不下去?！?sup>[2]10但彭真仍讓他負責立法，抓法律的起草工作^[2]11。就這樣，王漢斌和其他人在彭真的帶領下，“也是沒日沒夜地工作，盡最大的努力完成交辦的任務”，雖然“有時還是達不到他的要求，心里想跟著彭真他老人家工作沒好日子過”^[2]11，但歷經(jīng)多年而終成著名立法專家。七屆人大期間，據(jù)江平回憶，七屆人大法律委員會委員共21人，有法律教育背景或以前從事法律工作的僅有6人。“大家都覺得，法律委員會討論法律，肯定都是法律專家來討論，而實際情形卻是大多數(shù)委員不懂法律，討論法律前先得普法?！苯娇谑?，陳夏紅整理：《立法回憶》，載《炎黃春秋》，2016年第7期。另見江平口述、陳夏紅整理：《沉浮與枯榮：八十自述》，法律出版社2010年版，第324-325頁。李鵬當選九屆人大常委會委員長后認為，全國人大常委會“是一個全新的、不熟悉的工作”^[3]3，尤其坦陳當時立法人員法律知識的欠缺，“人大剛剛換屆，在全國人大常委會、各專門委員會組成人員中，有一半以上是新上任的……雖然大家熟悉各自工作和工作領域的情況，但是應該承認，我們對憲法、法律還不夠熟悉，對人大工作也不十分了解，迫切需要加強學習”^[3]46。同時，他也認為，“在人大工作多年的同志，也需要通過不斷學習和研究憲法和法律，不斷充實新知識，進一步提高法律理論水平和人大業(yè)務能力?！?sup>[^3]46為實現(xiàn)這一點，他采取的方式是“通過工作，邊實踐，邊學習，努力適應新的崗位”^[3]3，學習憲法、“學習人大組織法、人大議事規(guī)則”^[3]7，并邀請不同領域的法學專家進行了30期法制講座^[3]47-67，從而在人大常委會形成一個慣例。上述的時間跨度是1979年至2002年。即使如此，五屆人大到九屆人大，在立法方面仍取得了巨大的成就（見表1）。

可以說，上述成果為我國社會主義法律體系的形成打下了堅實的基礎，為依法治國的建設、為市場經(jīng)濟的建立和完善、為公民權(quán)利的保護提供了最基本的前提。在此意義上，全國人大常委會可謂厥功甚偉，但也恰恰與前述對法律知識的掌握形成鮮明的對比。

《民法通則》制定的過程同樣體現(xiàn)了全國人大常委會在其中所付出的巨大努力與辛苦工作。換言之，“全國人大審議通過的法律，事先也都經(jīng)過全國人大常委會審議，有的還經(jīng)過多次審議，在比較成熟后才提交全國人大審議通過”^[2]80，這樣才能保證全國人大能夠高效地審議并通過法律，全國人大常委會事先組織審議也就成為當時的立法慣例。該慣例最終體現(xiàn)在后來制定的《立法法》之中《立法法》第十九條第一款規(guī)定：“向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經(jīng)常務委員會會議依照本法第二章第三節(jié)規(guī)定的有關程序?qū)徸h后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明?！保⑦M一步規(guī)范化《立法法》第三十二條第一款規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經(jīng)三次常務委員會會議審議后再交付表決?！?。

全國人大常委會的組成人員與立法效果之間之所以出現(xiàn)上述反差，從理論上應如何解釋？如果排除本文前述的立法從實際出發(fā)、立法民主化（尤其是法學界提供的幫助）、與中央保持一致這些因素外，一個非常重要的原因在于人大常委會的專門工作機構(gòu)逐漸成熟并發(fā)揮著越來越重要的作用。彭真主持全國人大立法工作期間，可以借助于年齡、工作經(jīng)驗等優(yōu)勢，往往從整體、宏觀上，從法律精神上去審議，以此為原則，再對具體的法律條文提出意見制定1954年憲法、1982年憲法過程有很好的體現(xiàn)。具體參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（上下卷），福建人民出版社2003年版。，甚至，在特定時期，對法律草案會親自撰寫比如彭真對1982年憲法序言、1979年刑法、刑事訴訟法相關條文的撰寫。參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第一部分“邁出健全社會主義法制關鍵的一步”和第二部分“社會主義民主法制的根本保障”。 。但具體法律的起草往往與全國人大常委會的一個專門工作部門即全國人大法制工作委員會（其前身為1979年成立的法制委員會。以下簡稱法工委）有關。可以說，幾乎所有的法律皆由法工委負責起草，或其他部門比如，國務院各部委往往起草與自身職能相關的法律，最終由全國人大或常委會通過。王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》，2016年第2期。起草后經(jīng)法工委審議通過后，再由全國人大或常委會審議。

有關法工委對立法的影響，近年來已開始受到學界的關注，有學者將這種現(xiàn)象稱為“立法官僚化”^[8]“隱性立法者”^[9]。比如，制定物權(quán)法期間，由梁慧星起草的《物權(quán)法專家建議稿》，法工委的同志認為過于理想化，“有些內(nèi)容在中國行不通”，最終的體例“以梁慧星的專家建議稿為基礎，而所有權(quán)的制度設計，則采納了王利明的主張”^[10]298-299。法工委的能力或權(quán)力對立法的影響之巨可見一斑。法工委擁有較大掌控立法的權(quán)力空間，有學者將法工委的職能歸納為立法輔助職能、立法后職能、法律研究職能^[11]。

六、余論

從《民法通則》的制定過程可以看出，那個時代的立法過程充滿曲折、爭議。作為立法者，既要從整體上制定符合時代需要的法律，又要平衡各種利益、需求以及不同觀點。立法的科學性要堅持，立法的民主性同樣也很關鍵，后者對立法者的智慧提出了更高的要求。

彭真在領導制定民法典過程中的“反復”背后，一方面說明當時的經(jīng)濟發(fā)展使得不少事情并不確定，貿(mào)然制定民法典的確是一件有風險的工作，考慮到法律的穩(wěn)定性，他的思路不無道理。另一方面，這也涉及特定年代我國立法過程中，高級領導人對立法的影響是十分巨大的。立什么法，何時立，立法的進程、中止往往都取決于高級領導人的看法和意見。這樣說，有兩個前提，其一，高級領導人對立法的態(tài)度往往是建立在客觀實際的基礎上，經(jīng)慎重考慮才作出的決策；其二，高級領導人的態(tài)度并非單純的一意孤行，而是充分尊重不同意見、發(fā)揚民主，并實行民主基礎上的集中，這種集中就是“該集中就要集中，否則至少要耽誤時間”。用彭真的話就是“起草民法總則，要把握三條原則，一要從實際出發(fā)，二要充分發(fā)揚民主，三要經(jīng)得起實踐檢驗”^[1]1547。這里的“充分發(fā)揚民主”除了可以通過“理論與實際相結(jié)合”還要“在高度民主基礎上高度集中”，因為“立法要十分嚴肅謹慎，要聽取各方面的意見，集中正確的意見”，要“高度民主基礎上高度集中”。當然，在具體的操作上，人大常委會法工委的作用亦不能忽視。

學者在立法中究竟起什么作用？中國學者自古就有一種“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”（張載語）的入世、濟世情懷，而其研究對象與現(xiàn)實政治具有緊密關聯(lián)的法學學者更是如此?？梢哉f，一方面，中華人民共和國成立以后的任何一部法律的起草都有相應法學學者的身影，對此不能也不應否認，這正如江平所言，“沒有學者的立法是不行的，但單有學者的立法也是不行的”^[10]309。另一方面，也不能據(jù)此夸大學者的貢獻，因為學者做的不少工作往往與查閱、翻譯資料、根據(jù)領導指示起草具體法律（或條文）、在相關會議上發(fā)表意見和看法等有關。而很多人容易忽視的是，立法的方向、原則、規(guī)劃、甚至一些較為具體的條文都是立法部門做出并在黨的領導下進行的，“對于立法模式的選擇和具體規(guī)則的確定，學者永遠不可能擁有控制權(quán)和決策權(quán)”^{[12]序言：3}。這種“行動中的立法”是值得重視并進行研究的。

[參 考 文 獻]

[1]《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M.彭真?zhèn)鳎旱?卷[M].北京：中央文獻出版社，2012.

[2]王漢斌.王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設[M].北京：中國民主法制出版社，2012.

[3]李鵬.立法與監(jiān)督——李鵬人大日記[M].北京：新華出版社，中國民主法制出版社，2006.

[4]朱景文，主編.法理學（第三版）[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[5]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜（1975—1997）：下[M].北京：中央文獻出版社，2004.

[6]顧昂然.新中國立法概述 [M].北京：法律出版社，1995.

[7]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[8]王理萬.立法官僚化：理解中國立法過程的新視角[J].中國法律評論，2016（2）.

[9]盧群星.隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當性難題[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2013（2）.

[10]江平，口述；陳夏紅，整理.沉浮與枯榮：八十自述[M].北京：法律出版社，2010.

[11]褚宸舸.全國人大常委會法工委職能之商榷[J].中國法律評論，2017（1）.

[12]尹田.民法典總則之理論與立法演進[M].北京：法律出版社，2010.

[責任編輯 錢大軍]

Legislative Experiences in the Formulation of the General Principles of Civil Law Guided by Peng Zhen

GUO Hui

Abstract：The process of formulating the General Principles of the Civil Law is full of various twists and turns and controversies. As the organizer， Peng Zhen needs to formulate the law that meets the needs of the times as a whole， and also balances various interests， needs， and different viewpoints. In the legislation， sticking to the principles of proceeding from reality， promoting democracy， aligning with the central government， and giving full play of the role of Standing Committee of National People’s Congress are several important legislative experiences. These legislative experiences still have important practical significance for today’s legislative work.

Key words：Peng Zhen General Principles of Civil Law senior leaders legislative democracy request for instruction Standing Committee of National People’s Congress