張凌 賀輝輝
【摘要】國(guó)家審計(jì)對(duì)促進(jìn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大作用,是黨的監(jiān)督制度和國(guó)家治理的重要組成部分。本文圍繞治理導(dǎo)向下國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主題,在討論國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,通過研究國(guó)家審計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理,以國(guó)家治理導(dǎo)向下分析實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等路徑實(shí)踐推動(dòng)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理;國(guó)家審計(jì);經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
黨的二十大報(bào)告指出,為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),維護(hù)人民群眾的根本利益,國(guó)家各類監(jiān)督機(jī)關(guān)和部門在國(guó)家審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)職能的引導(dǎo)下,采用國(guó)家財(cái)政監(jiān)督、法制威懾、績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)等多協(xié)同多路徑舉措,對(duì)國(guó)家公共政策進(jìn)行全面落實(shí),提高國(guó)家資源的有效利用及優(yōu)化配置水平,提升市場(chǎng)發(fā)展效率,刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各個(gè)因素,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展正是當(dāng)下各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的題中之義。
一、國(guó)家治理導(dǎo)向下的國(guó)家審計(jì)目標(biāo)
國(guó)家治理是以國(guó)家政府為中心組成的公共組織或部門,通過政治、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等舉措,結(jié)合社會(huì)各界力量,提升政府績(jī)效,推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)公共政策的落實(shí),強(qiáng)化國(guó)家健康可持續(xù)發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和效率。因此,應(yīng)該以國(guó)家治理為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)以下國(guó)家審計(jì)目標(biāo)。
1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警
中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)理論研究團(tuán)隊(duì)(2014)認(rèn)為,審計(jì)應(yīng)以建設(shè)性為基礎(chǔ),以批判性為原則,對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)保持應(yīng)有的警覺。宋夏云等(2016)將國(guó)家審計(jì)視為一種信息甄別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。彭華彰等(2020)提出審計(jì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體檢作用,進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范的思想。
國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用是通過識(shí)別、評(píng)估各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),針對(duì)違規(guī)或違背國(guó)家治理方向的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)警,采取各種政策及時(shí)整改和完善經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)。要做到這一點(diǎn),國(guó)家審計(jì)部門應(yīng)該將以下幾個(gè)方面作為關(guān)注重點(diǎn):(1)重視制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)的制度導(dǎo)向問題,對(duì)可能存在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)的揭露,從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的目的;(2)關(guān)注財(cái)政、金融、國(guó)資國(guó)企等重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,通過揭露股市、債市、國(guó)企資源等各領(lǐng)域運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn),并及時(shí)控制,不會(huì)產(chǎn)生蔓延或危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與高質(zhì)量發(fā)展;(3)構(gòu)建國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),通過預(yù)測(cè)、預(yù)控和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等措施,盡可能做到防患于未然,將各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低程度,以提高國(guó)家審計(jì)工作效率和效果,并針對(duì)國(guó)家審計(jì)評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題和情況,及時(shí)提出具有針對(duì)性的意見和建議,進(jìn)一步完善其預(yù)警機(jī)制和系統(tǒng),最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警職能。
2.監(jiān)督審查
在現(xiàn)行國(guó)家治理框架下,國(guó)家審計(jì)以單向獨(dú)立性和權(quán)威性的特征,通過行政權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施審計(jì)監(jiān)督和審查。習(xí)總書記曾在2018年五月提出,國(guó)家審計(jì)部門要把十九大的精神完全貫徹下去,要在法律上充分地發(fā)揮其自身的作用,充分履行監(jiān)督的職責(zé),從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。一般來講,國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督審查主要體現(xiàn)在以下三方面:
(1)監(jiān)督各項(xiàng)公共財(cái)政政策的落實(shí)。國(guó)家審計(jì)的重要目標(biāo)之一是監(jiān)督各項(xiàng)公共政策具體落實(shí),國(guó)家審計(jì)利用法律法規(guī)賦予的權(quán)力,在資源環(huán)境、人民生活和社會(huì)保障等審計(jì)中,形成政府對(duì)各部門和企業(yè)的監(jiān)督評(píng)價(jià),推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果落實(shí)共享、社會(huì)與市場(chǎng)公平公正的高質(zhì)量發(fā)展。
(2)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。通過對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支合法性、真實(shí)性和效益性展開審計(jì),國(guó)家審計(jì)可以預(yù)防在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的貪污舞弊現(xiàn)象,進(jìn)而遏制經(jīng)濟(jì)違紀(jì)違法行為,斧正經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的重大問題,建立廉潔奉公的政府審計(jì),提升國(guó)家治理能力,促進(jìn)廉政建設(shè),維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
(3)監(jiān)督資源資產(chǎn)有效利用。國(guó)家對(duì)資源資產(chǎn)的審計(jì),有利于將國(guó)家有限的人力、物力、財(cái)力資源進(jìn)行有效配置;有利于促使國(guó)家干部遵紀(jì)守法、嚴(yán)控各項(xiàng)支出;有利于提高國(guó)家資源資產(chǎn)的使用效率,充分利用國(guó)家審計(jì)來推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的資源配置和生態(tài)文明建設(shè)。
3.績(jī)效評(píng)價(jià)
通過構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系,國(guó)家審計(jì)在財(cái)政、金融、資源環(huán)境、公共政策的執(zhí)行方面,展開了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià),從而提升對(duì)財(cái)政資源的分配和使用效率,有利于推進(jìn)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效管理,提高審計(jì)質(zhì)量與審計(jì)效率。通過大力開展績(jī)效評(píng)價(jià),將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋于各部門,對(duì)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)效益的方面給予正向激勵(lì),而違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的各方面給予一定的懲罰或針對(duì)性的整改,以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展。
二、國(guó)家治理導(dǎo)向下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理
國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家管理的核心制度,對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著舉足輕重的作用,其主要通過三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn),即:揭示、監(jiān)督和評(píng)價(jià),從而提高經(jīng)濟(jì)資源配置與市場(chǎng)發(fā)展的效率,推進(jìn)公共政策的落地,進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展(如圖1所示)。
1.通過對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)可以推動(dòng)公共政策的有效執(zhí)行,從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家通過制定各項(xiàng)公共政策如金融政策、財(cái)稅政策、資源環(huán)境政策和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策等來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)高科技短板領(lǐng)域,國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)科技創(chuàng)新政策,提升市場(chǎng)技術(shù)更新;在環(huán)境污染、資源過度開采時(shí),國(guó)家會(huì)出臺(tái)自然資源保護(hù)政策;當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)快速膨脹時(shí),國(guó)家會(huì)出臺(tái)各項(xiàng)緊縮政策抑制經(jīng)濟(jì)過快增長(zhǎng);在經(jīng)濟(jì)衰退或出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候,政府會(huì)通過一系列的財(cái)政政策使得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向良性發(fā)展。而國(guó)家審計(jì)具有獨(dú)立性和權(quán)威性,可以通過行政權(quán)力審查監(jiān)督國(guó)家公共政策運(yùn)行狀況、公共資源配置狀況,有力推進(jìn)國(guó)家公共政策的真實(shí)落地。同時(shí),國(guó)家審計(jì)能及時(shí)揭示政策制度性存在的問題和風(fēng)險(xiǎn),為完善國(guó)家公共政策提供建議,最終為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供健康、公平、充滿活力的市場(chǎng)環(huán)境。
2.通過對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)可以提升資源配置效率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2015年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》中明確提出要對(duì)國(guó)有資本、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)履職情況進(jìn)行全面審計(jì),并以此為依據(jù),對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)體系進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。由此看來,加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理,使其效率最大化并發(fā)揮更大的作用是極有必要的。而國(guó)家政府各部門通過受托的公共權(quán)力和資源,直接或間接決定著社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)資源配置。因此,國(guó)家審計(jì)以國(guó)家治理為導(dǎo)向,可以通過經(jīng)濟(jì)監(jiān)督識(shí)別和修正經(jīng)濟(jì)資源錯(cuò)配問題,并提出優(yōu)化資源配置的審計(jì)意見,不斷優(yōu)化國(guó)家提高經(jīng)濟(jì)資源配置效率,充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置潛能,加速市場(chǎng)化進(jìn)程。
3.通過對(duì)經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià),可以提升市場(chǎng)效率,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家審計(jì)作為內(nèi)生性監(jiān)督、控制與評(píng)價(jià)的重要手段,可以有效降低市場(chǎng)各項(xiàng)成本,提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的運(yùn)行效率。(1)國(guó)家審計(jì)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià),讓市場(chǎng)建立起統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)范和誠(chéng)信機(jī)制,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),提高市場(chǎng)發(fā)展效率;(2)國(guó)家審計(jì)通過對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),揭示資源配置存在的問題,從而進(jìn)行糾錯(cuò)整改與調(diào)整,讓國(guó)家有限的公共資源得到合理應(yīng)用,讓有限的資源創(chuàng)造更大的價(jià)值,提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和質(zhì)量,激活市場(chǎng)發(fā)展,充分提高市場(chǎng)發(fā)展效率;(3)國(guó)家審計(jì)通過對(duì)國(guó)家行業(yè)企業(yè)的審查及評(píng)價(jià),查明阻礙其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn),進(jìn)行深層次分析,促使國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)去完善各項(xiàng)體系和機(jī)制,從而使得經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)的發(fā)展更加高效。
三、國(guó)家治理導(dǎo)向下國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)路徑
國(guó)家治理的引導(dǎo)使得國(guó)家審計(jì)能夠更加充分地通過上文提到的三大職能來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,其推動(dòng)路徑為以下三方面:
1.實(shí)施國(guó)家治理導(dǎo)向下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
相適應(yīng)及有效的政治體制和機(jī)制才能保障高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為國(guó)家治理體系中的公共受托責(zé)任主體,國(guó)家審計(jì)肩負(fù)著重要的國(guó)家職責(zé),要對(duì)國(guó)家實(shí)施的各項(xiàng)重大政策通過國(guó)家經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等各項(xiàng)審計(jì)工具,進(jìn)行跟蹤監(jiān)督與落實(shí),明確各部門的職責(zé),為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展筑起屏障。例如,多年以來,審計(jì)署始終十分注重國(guó)家重大政策措施執(zhí)行的效率與效果,通過國(guó)家各審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策是否落實(shí)的跟蹤審計(jì),揭示政策執(zhí)行不到位、資金流通問題、具體項(xiàng)目難推進(jìn)以及各項(xiàng)公共政策措施脫離實(shí)際等問題開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),即問責(zé)審計(jì)。
自2008年國(guó)家開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),國(guó)家通過黨委、政府、社會(huì)公共部門逐步完善各項(xiàng)體制機(jī)制體系,為國(guó)家開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供制度保障,并根據(jù)各項(xiàng)制度,嚴(yán)格審查和評(píng)價(jià)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行、政策傳達(dá)和落實(shí)、資金到位及項(xiàng)目推進(jìn)情況。對(duì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行懲治,能有效引導(dǎo)各級(jí)干部真正為國(guó)家發(fā)展做出貢獻(xiàn),提升政府行政質(zhì)量,抑制腐敗行為,促進(jìn)政府廉潔建設(shè)。與此同時(shí),進(jìn)一步完善的體制、機(jī)制、制度有效保障了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用。
2.實(shí)施國(guó)家治理導(dǎo)向下的績(jī)效審計(jì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)及復(fù)雜性,黨和人民越來越關(guān)注國(guó)家公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性,由此在基本的國(guó)家審計(jì)職能基礎(chǔ)上開展績(jī)效審計(jì)。在國(guó)家治理導(dǎo)向下的績(jī)效審計(jì)指的是國(guó)家審計(jì)部門要對(duì)各級(jí)政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定以及具體實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和控制,從而確保其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策能夠發(fā)揮作用。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在明確績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,通過制定績(jī)效審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn),完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,有序開展績(jī)效審計(jì)對(duì)政府行為過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),確保政府有效履行職責(zé),彌補(bǔ)管理上的缺陷,為各項(xiàng)政策落實(shí)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。
而績(jī)效審計(jì)則將重心更多地放在提升效益之上。通過績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)國(guó)家資源和成本的投入能否給社會(huì)人民帶來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益,從而引導(dǎo)有關(guān)政府制定更有效政策,并從效益角度出發(fā),能推動(dòng)市場(chǎng)不斷提升技術(shù)和服務(wù)的創(chuàng)新,進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量方向發(fā)展。
3.實(shí)施國(guó)家治理導(dǎo)向下的財(cái)政審計(jì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
財(cái)政是國(guó)家重大政策措施落實(shí)落地的重要手段,財(cái)政資金是國(guó)家政策落地的重要抓手,國(guó)家需逐步加強(qiáng)財(cái)政審計(jì),以財(cái)政審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的威懾效應(yīng)來進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家治理導(dǎo)向下的財(cái)政審計(jì)在國(guó)家戰(zhàn)略部署下,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的違反經(jīng)濟(jì)秩序、資金落實(shí)不到位、政策不履行等情況進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)和評(píng)價(jià),從而推動(dòng)國(guó)家重大問題得到解決,有效地保證了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安全、有序以及高質(zhì)量的發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)。
第一,拓展財(cái)政審計(jì)的廣度。十八大以來黨中央和國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)加強(qiáng)審計(jì)工作的意見中提到,要完善國(guó)家審計(jì)工作,必須實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋,同時(shí)還要對(duì)重點(diǎn)部門和單位實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督和專項(xiàng)審計(jì)。此外,財(cái)務(wù)審計(jì)主要包含預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和負(fù)債審計(jì)等內(nèi)容,在不斷拓展審計(jì)對(duì)象和豐富審計(jì)內(nèi)容時(shí),國(guó)家財(cái)政審計(jì)全面展開政府財(cái)政收支監(jiān)管,嚴(yán)格把控稅收和債務(wù)收支,同時(shí)從公共資金的使用,逐步拓展到資金如何籌集與管理,以及國(guó)有資源資產(chǎn)管理等多個(gè)方面,使財(cái)政資金使用能真正落地到社會(huì)發(fā)展中去,為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供資金保障。
第二,延伸財(cái)政審計(jì)的深度。在關(guān)注財(cái)政資金使用真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上,財(cái)政審計(jì)應(yīng)借助最新科技信息技術(shù)手段,比如云計(jì)算、人工智能等技術(shù)加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效和相關(guān)項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)督,從中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前財(cái)政管理中可能存在的體制機(jī)制障礙問題,并深層次分析原因,提出切實(shí)可行的建議,以此推動(dòng)財(cái)政管理水平的不斷提升,加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
四、結(jié)論
無論是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)與健康發(fā)展,還是明確未來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展方向,亦或是為了實(shí)現(xiàn)人們對(duì)美好生活的追求,經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都是基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)受托于社會(huì)公眾,應(yīng)恪盡職守,對(duì)被審計(jì)單位的公共責(zé)任履行情況進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督評(píng)價(jià),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,更好地服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家治理。
········參考文獻(xiàn)·····················
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(作者單位:中鼎國(guó)際建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司、南昌工學(xué)院)