提升鄉(xiāng)村治理效能的實踐探索

毛會敏

摘 要：鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的基礎，關乎農(nóng)村改革發(fā)展，影響社會大局穩(wěn)定。河南省長垣市作為全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點縣，探索堅持以黨建為引領、以改革為動力、以智慧為手段、以網(wǎng)格為單元、以群眾為主體的鄉(xiāng)村治理模式，大力推動鄉(xiāng)村治理工作，取得了一定成效。針對實踐探索中存在的一些共性問題，需要進一步選優(yōu)配強“領頭雁”以提升鄉(xiāng)村治理能力，深化改革以夯實鄉(xiāng)村治理基礎，推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型以提升鄉(xiāng)村治理效能，引導全員參與以激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理效能；鄉(xiāng)村振興；長垣市；經(jīng)驗啟示

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的基礎，不僅關系農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展，更關乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，影響社會大局穩(wěn)定。長期以來，鄉(xiāng)村治理都是基層社會治理的重點，也是難點和薄弱點。進入新發(fā)展階段后，我國農(nóng)村社會出現(xiàn)了很多新情況、新矛盾、新問題。在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，對新形勢下的鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求。2023年中央一號文件指出，要健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，強化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，突出大抓基層的鮮明導向，切實提升鄉(xiāng)村治理效能。

2019年，河南省長垣市被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委正式批準為全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點縣。近年來，面對推進鄉(xiāng)村治理過程中的突出難題，長垣市探索堅持以黨建為引領、以改革為動力、以智慧為手段、以網(wǎng)格為單元、以群眾為主體的鄉(xiāng)村治理模式，著力構建以德治為引領、以自治為基礎、以法治為保障、以智治為支撐的“四治”融合制度機制，形成了提升鄉(xiāng)村治理效能的“長垣實踐”，對破解當前鄉(xiāng)村治理面臨的共性問題具有一定的借鑒意義。

一、長垣市提升鄉(xiāng)村治理效能的主要成效

長垣市市域面積1 051平方公里，轄11鎮(zhèn)2鄉(xiāng)5個街道，1個省級高新技術開發(fā)區(qū)，596個建制村，19個社區(qū)，常住人口90.5萬，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員35萬。積極推進鄉(xiāng)村治理試點工作，長垣市鄉(xiāng)村治理能力顯著提升。

（一）抓重點、促成效，提升鄉(xiāng)村治理能力

長垣市在試點中探索建立鄉(xiāng)村治理與村集體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制。通過實施“歸雁”工程，截至2022年，長垣市累計從外出經(jīng)濟“能人”中優(yōu)招175人任村黨支部書記，并通過“五個一批”選優(yōu)配強村級黨組織帶頭人，保證100%“一肩挑”，全市“雙好雙強”村黨支部書記占70%以上，在承接改革、鄉(xiāng)村振興和基層治理中不等不靠、主動作為，不斷將各項工作引向深入。為推進集體經(jīng)濟發(fā)展，截至2022年，長垣市組建了596個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作社，清產(chǎn)核實資產(chǎn)總額24.56億元，確定集體經(jīng)濟成員64萬人，量化資產(chǎn)2 277.64萬元，成立縣、鄉(xiāng)、村三級集體產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易服務中心，夯實村級集體經(jīng)濟基礎。通過建立形式多樣的利益聯(lián)結(jié)機制，長垣市形成了“農(nóng)戶+土地流轉(zhuǎn)+務工+訂單藥材+集體經(jīng)濟”的利益聯(lián)結(jié)模式，群眾參與發(fā)展集體經(jīng)濟的積極性大大提高。如佘家鎮(zhèn)高店村集體經(jīng)濟組織將流轉(zhuǎn)后的土地全部歸整成方，整體出租用于種植中藥材虎杖，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，入股分紅、土地流轉(zhuǎn)、務工收入“并駕齊驅(qū)”，大大提高了土地收益。每年生產(chǎn)虎杖中成藥品2 000噸，為周邊貧困群眾提供就業(yè)崗位150個，村集體經(jīng)濟年收入50萬元，87戶貧困戶年均分紅2 000元，村集體經(jīng)濟有了穩(wěn)定收入來源，群眾收入也增加了。

（二）落實目標任務，完善鄉(xiāng)村治理組織體系

長垣市在試點中實施黨建實事工程，每年確定全市基層黨建十件實事，運用項目化思維，推動基層黨建工作由“定性”向“定量”轉(zhuǎn)變。在干部選育中，長垣市建立完善“選育管獎調(diào)”工作機制，采取“五個一批”選干部、點面結(jié)合育干部、全員備案管干部、定標明責獎干部、能上能下調(diào)干部的方式，實現(xiàn)干部管理“全鏈條”。在農(nóng)村環(huán)境治理中，長垣市推行“黨員聯(lián)戶+積分管理”基層治理新模式，形成了全民參與環(huán)境治理的濃厚氛圍。全市有564個建制村77.6萬人累計生成積分137.1萬分，推動黨員群眾廣泛參與鄉(xiāng)村治理。

（三）創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段，推動鄉(xiāng)村治理邁上新臺階

長垣市在試點中創(chuàng)新數(shù)字鄉(xiāng)村治理新模式，建設智慧長垣綜合指揮信息平臺，形成了扁平高效、上通下達的社會治理體系，不斷提升社會治理水平，實現(xiàn)群眾共建、社會共治、資源共享、部門聯(lián)動的社會治理新模式。創(chuàng)新宅基地與農(nóng)民自建房管理模式，長垣市出臺《長垣縣農(nóng)村宅基地有償使用流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》《長垣市關于農(nóng)村宅基地和農(nóng)民自建房規(guī)范管理綜合改革試點工作的實施意見（試行）》等配套文件，收取有償使用費6 784.22萬元，騰退宅基地770.4公頃，有效解決了農(nóng)村宅基地遺留問題多、退出難、管理亂和農(nóng)民自建房審批難、建設布局亂等問題。

二、長垣市提升鄉(xiāng)村治理效能的主要做法

為推行“四治”融合鄉(xiāng)村治理模式，長垣市以“三隊三會”的創(chuàng)新舉措，培養(yǎng)“五類明白人”，抓好“三個載體”，健全鄉(xiāng)村治理體系，初步實現(xiàn)了“有事共同干、有賬共同算、有法共同守、有富共同享”的夙愿。

（一）召開“三會”，凝聚鄉(xiāng)村治理共識

長垣市聚焦當下農(nóng)村關注的熱點難點問題，召開“政策宣講會”“個人談心會”“群眾議事會”，讓群眾通過嘮家常、談談心的形式暢所欲言，找準切入點，采取以案說法的形式引導村民提出對鄉(xiāng)村建設、村莊治理的思考與建議，充分調(diào)動了廣大群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，提升了村級重大事項決策制度化、民主化、科學化、規(guī)范化水平。蒲西街道向陽社區(qū)堅持問題導向，在社區(qū)治理工作中先后探索了“五微”黨建、“三社聯(lián)動”服務創(chuàng)新和“五共”治理等工作模式，注重全面了解問題，剖析問題根源，正確引導把居民的事交由居民自己解決，廣大居民的精神面貌、社區(qū)環(huán)境、公共秩序煥然一新，增強了社區(qū)治理內(nèi)生動力，初步實現(xiàn)了社區(qū)居民“心向黨”“一家親”的美好愿景。

（二）組建“三隊”，引領鄉(xiāng)村治理新階段

為健全鄉(xiāng)村治理體系，完善鄉(xiāng)村治理模式，長垣市組建了法律服務隊、道德講評隊、志愿服務隊，以“三隊”為抓手，將村規(guī)民約、居民公約工作與推進鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)風文明建設、扶貧扶志行動、掃黑除惡相結(jié)合，面對面為群眾開展法律咨詢、宣傳等活動，推行“中心派單、群眾點單、志愿者（組織）接單、政府買單、百姓評單”的“五單”式服務法，全面提升了鄉(xiāng)村治理水平，得到群眾的普遍認可。蒲西街道宋莊探索出鄉(xiāng)村治理“五四”工作法，即“群眾議、上司調(diào)、法律服、鄉(xiāng)風評、平安守”的鄉(xiāng)村治理模式和“上司用信、干部用理、矛盾用情、顧問用法”的工作機制，充分激發(fā)了鄉(xiāng)村治理活力。

（三）培育“五類明白人”，傳遞鄉(xiāng)村治理新風尚

在推進人居環(huán)境整治中，長垣市重點培育了“五類明白人”：一是有號召力的黨建引領明白人，二是對市場定政策、做決策的經(jīng)濟發(fā)展明白人，三是學法守法用法的法律明白人，四是鄉(xiāng)村事務明白人，五是鄉(xiāng)村管理明白人。不斷破解發(fā)展難題，推動基層辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，提高鄉(xiāng)村治理能力。樊相鎮(zhèn)留村堅持黨建引領，筑牢基層組織根基，全村42名黨員分成文明建設、矛盾調(diào)解、經(jīng)濟發(fā)展、便民服務、廉政監(jiān)督5個小組，積極參與村務自治管理，服務村集體經(jīng)濟發(fā)展。魏莊街道王莊村成立了老年人協(xié)會，將每年的農(nóng)歷三月十九定為王莊村的“老人節(jié)”，村內(nèi)的愛心人士、經(jīng)濟“能人”自發(fā)捐款捐物為70歲以上的老人發(fā)放慰問品。通過舉辦“老人節(jié)”凝聚鄉(xiāng)賢力量，弘揚孝親敬老美德。

（四）抓好“三載體”，筑牢鄉(xiāng)村治理根基

近年來，長垣市以建強農(nóng)村基層黨組織、深化新時代文明實踐工作、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革為載體，夯實鄉(xiāng)村治理基礎。一是扎實推動“五星”黨支部創(chuàng)建。截至2022年，長垣市596個村中，創(chuàng)建“五星”黨支部13個、“四星”黨支部66個、“三星”黨支部207個、“二星”黨支部238個、“一星”黨支部51個，21個軟弱渙散村經(jīng)過整頓全部退出序列。二是積極推進新時代文明實踐中心建設。截至2022年，長垣市共建成18個新時代文明實踐所和581個村（社區(qū)）新時代文明實踐站，實現(xiàn)新時代文明實踐所、站100%全覆蓋。建成融媒體中心——云上長垣。推動新時代文明實踐中心和融媒體中心功能融合，普及新思想、新政策、新理論、新文化，群眾的思想覺悟、道德水平和文明素質(zhì)顯著提升。三是持續(xù)壯大村級集體經(jīng)濟。截至2022年，長垣市所有村集體經(jīng)濟收入實現(xiàn)清零，村均達43萬元。通過發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，盤活了資源，積累了資金，凝聚了人心，鄉(xiāng)村面貌不斷改善，人民群眾也享受到了發(fā)展成果。

三、長垣市提升鄉(xiāng)村治理效能的經(jīng)驗啟示

（一）選優(yōu)配強“領頭雁”，提升鄉(xiāng)村治理能力

火車跑得快，全靠車頭帶?；鶎狱h組織和干部隊伍是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、做好群眾工作最基本、最有效、最直接的力量。提升鄉(xiāng)村治理能力和水平，離不開農(nóng)村基層黨組織這個戰(zhàn)斗堡壘，基層黨組織書記更是發(fā)揮著“領頭雁”的重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的結(jié)構變化，黨支部的設立要有所創(chuàng)新，要將支部創(chuàng)建與鄉(xiāng)村治理深度融合，實現(xiàn)基層黨組織作用發(fā)揮與鄉(xiāng)村治理機制有機銜接、良性互動。同時，要發(fā)揮基層黨組織書記的關鍵引領作用，注重從有為青年、鄉(xiāng)賢能手、創(chuàng)業(yè)人才中選拔基層黨組織帶頭人，真正實現(xiàn)“選對一個人，帶強一個村”。

（二）深化改革，夯實鄉(xiāng)村治理基礎

鄉(xiāng)村治理需要有堅實的經(jīng)濟基礎，只有夯實鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎，才能確保鄉(xiāng)村有為善治。要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，為提升鄉(xiāng)村治理水平提供堅實有力的物質(zhì)支撐。一是因地制宜、精準施策做強村級集體經(jīng)濟。立足區(qū)位條件和資源稟賦，打好優(yōu)勢牌，走活特色路，重點發(fā)展符合當?shù)貙嶋H的項目。堅持因村施策，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，在鞏固提升傳統(tǒng)發(fā)展路徑的基礎上，不斷拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展領域。二是把盤活農(nóng)村土地資源作為重要突破口。持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，利用宅基地、承包地和集體經(jīng)營性建設用地改革騰出的空間、資金和活力，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。由村黨組織統(tǒng)領，集體經(jīng)濟組織牽頭，群眾參與，共同發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與村集體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。三是激發(fā)黨員群眾參與集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。積極引導黨員群眾參與項目實施、資金監(jiān)管等工作環(huán)節(jié)，做到過程群眾參與、效果群眾評價、利益群眾共享，強化村民對集體的向心力。

（三）推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升鄉(xiāng)村治理效能

我國已經(jīng)進入數(shù)字社會快速發(fā)展階段，鄉(xiāng)村治理的方式也隨之發(fā)生變革。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制離不開科技支撐，構建鄉(xiāng)村共建共治共享的社會治理格局需要引入數(shù)字化手段。提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平應順應數(shù)字時代治理規(guī)律，充分發(fā)揮數(shù)字技術在大數(shù)據(jù)收集和處理方面的優(yōu)勢，構建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系，使鄉(xiāng)村社會充滿活力、安定有序，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中不斷提升獲得感、幸福感、安全感。以數(shù)字賦能鄉(xiāng)村公共服務，建立數(shù)字鄉(xiāng)村綜合服務中心，實現(xiàn)數(shù)字政務、數(shù)字監(jiān)管等數(shù)字化管理服務。積極利用移動互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術開展基層黨建工作，使黨務管理平臺與黨員微信群成為村民黨員了解黨務的重要途徑，有效提升基層黨建工作效率。在便民服務領域，建立一體化的數(shù)字化在線政務服務平臺，增強服務內(nèi)容的精準性和服務手段的有效性，紓解傳統(tǒng)治理“最后一公里”難題。

（四）引導全員參與，激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力

鄉(xiāng)村治理離不開群眾參與。提升鄉(xiāng)村治理水平，根本目的是讓廣大農(nóng)民過上更美好的生活。推進鄉(xiāng)村治理工作，最終要靠廣大農(nóng)民去奮斗。要切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，充分尊重農(nóng)民、依靠農(nóng)民、組織農(nóng)民，健全自下而上、農(nóng)民參與的長效治理機制，激發(fā)全體農(nóng)民的內(nèi)生動力和創(chuàng)造偉力，為鄉(xiāng)村振興貢獻力量。

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[責任編輯：朱松琳]