編制還是“鐵飯碗”嗎？

孟佳麗

2024年4月，“河南不再保留科級(jí)事業(yè)單位”的消息沖上熱搜，引起廣泛討論。這一變化源自2021年年底啟動(dòng)的河南事業(yè)單位重塑性改革，原則上不再保留科級(jí)和事業(yè)編制16名以下的事業(yè)單位。根據(jù)今年4月河南省發(fā)改委公布的最新信息，全省除學(xué)校、醫(yī)院，事業(yè)單位精簡(jiǎn)60.7%，撤銷(xiāo)了137個(gè)事業(yè)單位，事業(yè)編制精簡(jiǎn)46.9%。

河南省的改革并非孤例。早在2018年，黑龍江省就出臺(tái)了《黑龍江省深化事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》，截至2019年10月底，黑龍江省事業(yè)單位精簡(jiǎn)51%，事業(yè)編制精簡(jiǎn)29%。

這些調(diào)整打破了大眾對(duì)事業(yè)編“鐵飯碗”的印象。在過(guò)去的認(rèn)知中，編制崗位最大的優(yōu)勢(shì)就是“穩(wěn)定”，此外，社保繳納比例高、退休待遇好等優(yōu)勢(shì)也成為吸引力。尤其在當(dāng)下這個(gè)充滿不確定性、企業(yè)頻繁裁員的動(dòng)蕩時(shí)代，編制崗位顯得尤為珍貴。

這也使得考編成了許多畢業(yè)生及職場(chǎng)人的選擇，每年的競(jìng)爭(zhēng)都十分激烈。以廣東事業(yè)單位招聘為例，2024年統(tǒng)考共有20.3781萬(wàn)人報(bào)名，平均競(jìng)爭(zhēng)比為1：16，最熱崗位競(jìng)爭(zhēng)比達(dá)到了1：451。中公教育首席研究與輔導(dǎo)專(zhuān)家王健在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著近年來(lái)考編人數(shù)越來(lái)越多，學(xué)生已經(jīng)不挑單位和崗位了，他被咨詢最多的問(wèn)題就是“哪個(gè)崗位容易考上”。

過(guò)去，人們認(rèn)為有編制的人是不可能失業(yè)的。然而，隨著國(guó)家針對(duì)事業(yè)單位改革的逐步推進(jìn)，縮減編制、體制內(nèi)裁員等原本看似遙遠(yuǎn)的情況如今正在發(fā)生，這不免引發(fā)大眾的討論：編制還是“鐵飯碗”嗎？未來(lái)是否會(huì)取消事業(yè)編？為此，我們整理了6個(gè)相關(guān)的問(wèn)題。

都叫“編制”，但編制之間有什么區(qū)別？

在中國(guó)，編制分為三大類(lèi)：行政編制、參公事業(yè)編制和事業(yè)編制。雖然都是編制，實(shí)際上這幾種編制之間有非常大的區(qū)別。

行政編制主要是指國(guó)家行政機(jī)構(gòu)（即國(guó)務(wù)院、各級(jí)地方人民政府、國(guó)務(wù)院各職能部門(mén)、地方人民政府各職能管理機(jī)構(gòu)等）的正式人員，也就是公務(wù)員。這類(lèi)機(jī)構(gòu)由國(guó)家財(cái)政撥款，員工工資福利由國(guó)家發(fā)放，且受《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）的管理和保障。

第二類(lèi)參公事業(yè)編是指參照公務(wù)員管理的事業(yè)編，與行政編類(lèi)似，同樣受《公務(wù)員法》管理，由國(guó)家財(cái)政撥款。參公管理單位主要有氣象局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等，除了編制不同，參公事業(yè)編的待遇、晉升、福利保障等跟公務(wù)員相差不大。

中國(guó)編制主要分類(lèi)

根據(jù)公開(kāi)資料整理

其余的事業(yè)單位與這兩類(lèi)有本質(zhì)區(qū)別，它們往往是由國(guó)家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)。

按照國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)方式來(lái)看，這些事業(yè)單位分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位。全額撥款單位一般是指沒(méi)有收入或者收入不穩(wěn)定的單位，比如學(xué)校、科研單位、圖書(shū)館等，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算撥款；差額撥款單位的經(jīng)費(fèi)則由國(guó)家和單位各承擔(dān)一部分，比如醫(yī)院、部分景點(diǎn)等；而自收自支單位，比如設(shè)計(jì)院、賓館等，實(shí)際上跟企業(yè)類(lèi)似，國(guó)家不撥款，單位要自負(fù)盈虧。

從穩(wěn)定性和整體的待遇福利來(lái)講，行政編及參公事業(yè)編要好于事業(yè)編，兩者幾乎沒(méi)有受到當(dāng)前“改制”與“去編化”浪潮的影響。而事業(yè)編之中，全額撥款單位的整體保障要高于后兩者，差額撥款和自收自支單位的穩(wěn)定性及待遇則取決于單位的發(fā)展情況。

考上事業(yè)編，編制卻不屬于我？

今年4月中旬，廈門(mén)市翔安區(qū)教育局發(fā)布的一則公告指出，在近期的骨干教師招聘工作中，由于符合條件的報(bào)考人數(shù)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)比例，多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的崗位需要調(diào)整。以高中生物、政治、歷史骨干教師招聘為例，原計(jì)劃招聘2人，但由于資格審核通過(guò)人數(shù)為零，這些招聘計(jì)劃全部取消。

為什么報(bào)考人數(shù)大幅減少？主要原因是翔安區(qū)本次招聘的教師崗位并不提供編制，僅采用參聘制，即對(duì)招聘教師參照事業(yè)單位聘用制人員管理。盡管其工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)年金、住房公積金、住房補(bǔ)貼等，與在編人員的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，但從結(jié)果來(lái)看，考生對(duì)于這樣的編外招聘興趣不大。

在王健看來(lái)，編制是事業(yè)單位招聘時(shí)最有吸引力的條件，多數(shù)人都是沖著這份“穩(wěn)定”，對(duì)中小學(xué)教師崗位更是如此，沒(méi)有編制，就很難招到老師。

然而，目前國(guó)內(nèi)事業(yè)單位整體的改革方向就是控制并縮減編制，減少財(cái)政壓力，于是在供需平衡之間，產(chǎn)生了一種新的招錄方式—備案制，以此區(qū)別于原本的審批編制。過(guò)去，審批制背景下實(shí)行的是崗位與人員的一一對(duì)應(yīng)，是嚴(yán)格的實(shí)名制管理，而備案制實(shí)行的是標(biāo)準(zhǔn)限額與人員數(shù)量模糊對(duì)應(yīng)的自主管理。

王健解釋稱，備案制本質(zhì)是“編制在崗不在人”，即員工本身沒(méi)有編制，編制在崗位上，一旦調(diào)離這個(gè)崗位，則將失去該崗位的編制。盡管和在編人員同工同酬、同等待遇，備案制的編制屬于崗位，而非個(gè)人。

備案制的好處在于可以更有效地控制編制總量，即由各省市從根本上控制各個(gè)單位的編制數(shù)量，同時(shí)又能在收緊編制的前提下保留事業(yè)單位屬性，并將招聘權(quán)下方給單位本身，由單位根據(jù)自身需要聘用和調(diào)整人員?？梢哉f(shuō)，備案制是事業(yè)單位逐漸收回編制的一種方式。

備案制的使用常見(jiàn)于高校和醫(yī)院。不同于過(guò)去編制內(nèi)人員的招聘需要經(jīng)過(guò)衛(wèi)健委和人社局的審批，備案制的招聘只需要公立醫(yī)院通過(guò)備案制的方法招聘人員，并將名單提交衛(wèi)健委備案，衛(wèi)健委會(huì)根據(jù)備案人數(shù)撥付相應(yīng)的財(cái)政資金。同樣，這個(gè)所謂的編制并不完全屬于備案醫(yī)生，一旦離開(kāi)醫(yī)院，醫(yī)生也就失去了編制，而醫(yī)院可以重新為這個(gè)編制崗位招聘新人。

在這種情況下，事業(yè)單位擁有更靈活的人事任免權(quán)，在包括考核目標(biāo)、人事政策和崗位調(diào)動(dòng)等方面都更有話語(yǔ)權(quán)，不再需要向上層層申請(qǐng)等待審批。一旦單位不再需要某個(gè)備案制崗位，也可能出現(xiàn)撤崗走人的情況。

有編制就意味著穩(wěn)定嗎？

一直以來(lái)，事業(yè)編始終被認(rèn)為是一個(gè)穩(wěn)定的保障，但自2009年人力資源社會(huì)保障部發(fā)布《事業(yè)單位將全面實(shí)行聘用制》文件后，即使是被編制內(nèi)的員工，也需要簽訂聘用合同。

根據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，事業(yè)單位員工所簽聘用合同的期限多為一年、三年、五年，并且只有距離法定退休年齡不滿十年且已在該單位連續(xù)工作滿十年的員工才可以直接簽至退休—這意味著，從法律層面來(lái)看，事業(yè)單位已經(jīng)不存在入職就能干到退休的穩(wěn)定性了。

不過(guò)，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，縮減編制的推行力度也有所不同?；旧希瑬|部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的改革速度要比中西部更快。此外，地方財(cái)政狀況也會(huì)影響改革的力度。王健在接受采訪時(shí)表示，“東北和中部地區(qū)一些省份在編制改革方面比較激進(jìn)，核心與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政壓力有直接關(guān)系，無(wú)法支撐這么多的財(cái)政供養(yǎng)人員?！?/p>

因此，即使是同樣性質(zhì)的事業(yè)編制，不同地區(qū)的穩(wěn)定性也各不相同。以中小學(xué)為例，在北上廣深等大城市的熱門(mén)學(xué)校，經(jīng)常出現(xiàn)多名教師競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)崗位的情況。近期，上海和北京陸續(xù)曝出“在編老師不被續(xù)約”的消息，也刷新了大眾的認(rèn)知：難道教師也要開(kāi)始末位淘汰了嗎？

北京一位在編老師王琳前段時(shí)間就遇到了類(lèi)似的麻煩。王琳是一名有十多年教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的老師，在三年合同期內(nèi)的考核都合格，她從來(lái)沒(méi)想到自己有一天會(huì)被校方通知“不再續(xù) 約”。

在簽合同時(shí)，王琳其實(shí)就注意到了合同上列舉的不續(xù)約情況，比如考核不合格，單位可能會(huì)將教師分配到其他崗位；若教師對(duì)新崗位不滿意，且依然考核不合格，單位可選擇不續(xù)簽合同。但在王琳看來(lái)，通過(guò)考核并不是一件難事。學(xué)校采用積分制的方式，老師可以通過(guò)發(fā)表論文、當(dāng)班主任、上公開(kāi)課等方式獲得加分，最后會(huì)有一個(gè)總分排名，除了前20%是優(yōu)秀，其余老師只要沒(méi)有師德問(wèn)題，基本都是合格。因此，包括王琳在內(nèi)的幾乎所有老師都沒(méi)有想過(guò)合同到期后是否續(xù)聘的問(wèn) 題。

然而，在供大于求的市場(chǎng)環(huán)境下，聘用制讓校方無(wú)形中擁有很大的權(quán)力可以直接決定老師的去留。最終，校方以“不適合做班主任，能力不夠全面”為由不和王琳續(xù)約，過(guò)程中沒(méi)有調(diào)崗、沒(méi)有繼續(xù)考核，而是直接不予續(xù)聘。

能不能留下來(lái)，誰(shuí)說(shuō)了算？

事業(yè)單位聘用制改革的本質(zhì)，是從國(guó)家用人轉(zhuǎn)向單位用人，即單位可以自己決定招聘和管理員工，不再完全依賴上級(jí)部門(mén)的審批。在一定程度上，這是一種更為靈活的用人方式。

與此同時(shí)，事業(yè)單位自主管理人員的權(quán)力也變大了。

上海在編初中老師陳哲告訴《第一財(cái)經(jīng)》雜志，作為應(yīng)屆畢業(yè)生，他只能和學(xué)校簽一年合同，并且據(jù)他了解，這種情況在上海的中學(xué)里非常普遍，在簽合同時(shí)，學(xué)校HR就已經(jīng)通知他，一年后合同到期，不會(huì)續(xù)聘。

那么，究竟是什么決定了教師的去留？對(duì)此，王琳和陳哲都提到了“關(guān)系”。由于續(xù)聘與否更多由用人單位直接決定，考核并不是完全量化的指標(biāo)，這使得教師考核充滿不確定性。

事業(yè)單位改革的主要趨勢(shì)

根據(jù)公開(kāi)資料整理

陳哲稱，在他所在的中學(xué)，常規(guī)考核如上課情況評(píng)估等，看似客觀，但校長(zhǎng)可以憑個(gè)人喜好決定考核結(jié)果，與校長(zhǎng)關(guān)系親近的老師大概率會(huì)在考核中得到更好的成績(jī)。

“續(xù)聘與否，具體情況取決于校長(zhǎng)的印象和個(gè)人喜好。有時(shí)候，即使教師表現(xiàn)出色，如果校長(zhǎng)不喜歡，也可能面臨不續(xù)聘的風(fēng)險(xiǎn)。選好一個(gè)校長(zhǎng)非常重要。”陳哲說(shuō)道。

王健觀察發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)出現(xiàn)不續(xù)約、空編不補(bǔ)的情況主要是由于出生率下降太快，對(duì)老師的需求減少，這部分影響將從幼兒園一直蔓延到高校，而在老師供大于求的情況下，學(xué)校自然會(huì)提高篩選的門(mén)檻，至于這個(gè)門(mén)檻采用什么樣的衡量標(biāo)準(zhǔn)，則與該校的實(shí)際需求有直接關(guān)系。

不被續(xù)聘，我的權(quán)益由誰(shuí)保護(hù)？

對(duì)于教師來(lái)說(shuō)，如果不被續(xù)聘，面臨的最大問(wèn)題就是可能失去“編制”，需要重新考編。在陳哲和王琳所在的區(qū)域，不被續(xù)聘后，在編教師的編制只保留一年。這也就意味著，對(duì)大多數(shù)教師來(lái)說(shuō)，如果一年內(nèi)可以在同區(qū)找到學(xué)校入職，編制可以保留，不然只能重新考試。

由于聘用合同受《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》而非《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）管理規(guī)范，因此在尋求權(quán)益保護(hù)時(shí)，事業(yè)單位的員工時(shí)常面臨困境。

《勞動(dòng)法》規(guī)定，用人單位解除勞動(dòng)合同后，如果沒(méi)有依照規(guī)定給予勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，屬于侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益的行為，應(yīng)當(dāng)支付賠償金。而2014年修訂的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》只規(guī)定了用人單位在什么情況下可以解除聘用合同，對(duì)于賠償?shù)囊?guī)定，僅限于“人事處理違反本條例規(guī)定給當(dāng)事人造成名譽(yù)損害”這一項(xiàng)。

因此，王琳的律師告訴她，“如果在公司，《勞動(dòng)法》可以保護(hù)員工的權(quán)益，但因?yàn)槭聵I(yè)單位編制一般被認(rèn)為是比較穩(wěn)定的，很少會(huì)出現(xiàn)到期不續(xù)聘的情況。因此，這種情況不符合《勞動(dòng)法》的賠償條件?！?/p>

參照上海市徐匯區(qū)人民法院針對(duì)事業(yè)單位不續(xù)聘糾紛的一份判決，法院以“法律、法規(guī)未有人事關(guān)系違法終止聘用合同賠償金的規(guī)定，事業(yè)單位與其建立人事關(guān)系的工作人員雙方簽訂的聘用合同亦未對(duì)此作出約定”為由，判定雙方并非勞動(dòng)關(guān)系，用人單位也無(wú)需支付賠償金。這意味著即使上訴，也很難勝 訴。

王琳不得不放棄維權(quán)，在一年內(nèi)重新考編并跨區(qū)入職了一所新學(xué)校，如今她身兼?zhèn)湔n組長(zhǎng)和班主任的職務(wù)，突出的教學(xué)成績(jī)以及公開(kāi)課的表現(xiàn)讓她擺脫了過(guò)去一年的陰霾，盡管她依然不知道，為什么被淘汰的人是自己?！半y道一個(gè)老師只有通過(guò)上訪來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益嗎？我期待能有一個(gè)更明確的制度，既能保障學(xué)校利益，也能保護(hù)教師的權(quán)益。”

未來(lái)事業(yè)編會(huì)取消嗎？

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些事業(yè)單位定位不清、政事不分、事企不分，導(dǎo)致資源配置不合理，公益服務(wù)的質(zhì)量和效率也不高。因此，2011年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)3個(gè)類(lèi)別。

對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。其中，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類(lèi)；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類(lèi)。前者繼續(xù)實(shí)行機(jī)構(gòu)編制審批制，后者則逐步實(shí)行編制備案制。

改革還在繼續(xù)。盡管各地各區(qū)的改革力度和進(jìn)度有所差異，事業(yè)單位的改革無(wú)疑已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)重塑階段，最終的目的是為了優(yōu)化現(xiàn)有布局結(jié)構(gòu)，提高效率，同時(shí)調(diào)動(dòng)人員的積極 性。

多位受訪者都認(rèn)為，隨著改革的深化，不少事業(yè)編制隨著事業(yè)單位的分類(lèi)管理正在被逐步取消，但事業(yè)編制本身不會(huì)完全消失，公益性強(qiáng)的事業(yè)單位仍將保留編制，而競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的單位將被市場(chǎng)化。此外，聘用制的普及加上合理薪酬機(jī)制的建立，也可能提供更多的晉升機(jī)會(huì)和更靈活的工作環(huán)境，有助于激發(fā)體制內(nèi)人員的工作積極性和創(chuàng)造力。

對(duì)于想要考事業(yè)編的人，事業(yè)編目前仍能提供較高的就業(yè)穩(wěn)定性和福利保障，尤其是在公益一類(lèi)事業(yè)單位中，“以我接觸的情況，不續(xù)聘在總體上來(lái)看仍然是少數(shù)人，編制的穩(wěn)定性還是義務(wù)教育階段學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力?！蓖踅「嬖V《第一財(cái)經(jīng)》雜志。不過(guò)，考慮到眼下的改革趨勢(shì)，未來(lái)事業(yè)單位可能會(huì)更加注重效率和服務(wù)質(zhì)量，這也就意味著工作可能會(huì)更加充滿挑戰(zhàn)，同時(shí)也伴隨著新的機(jī)遇。我們應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)“事業(yè)編”。