基層應(yīng)急治理能力提升：類型、梗阻與策略

溫志強 付美佳

摘要：基層應(yīng)急治理能力體系是國家治理體系的重要組成部分，基層應(yīng)急治理能力直接彰顯了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。主體、情境與技術(shù)是基層應(yīng)急治理能力提升的關(guān)鍵要素，通過建構(gòu)“主體—情境—技術(shù)”分析框架，將實踐案例歸結(jié)為主體協(xié)同型、情境主導(dǎo)型與技術(shù)主導(dǎo)型三種基層應(yīng)急治理實踐類型。在基層應(yīng)急治理能力提升過程中，仍面臨“科層—社會”存在張力與應(yīng)急信任合作機制缺失，常態(tài)預(yù)防預(yù)警能力欠缺與非常態(tài)響應(yīng)機制運轉(zhuǎn)不暢，數(shù)據(jù)共享鏈條易被阻斷與“技術(shù)決定論”思維固化等現(xiàn)實困境。為切實提升基層應(yīng)急治理能力，需要打造“一核多元”協(xié)同應(yīng)急格局，靈活調(diào)適“常態(tài)—非常態(tài)”應(yīng)急治理重心，增強基層智慧應(yīng)急治理實效。

關(guān)鍵詞：基層應(yīng)急治理；治理能力；協(xié)同應(yīng)急；應(yīng)急情境；智慧應(yīng)急

基層是國家安全運行的基石，統(tǒng)籌推進基層應(yīng)急治理能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出了推進基層應(yīng)急治理體系和治理能力建設(shè)的總目標和具體任務(wù)要求，為新時代基層應(yīng)急治理體系和治理能力建設(shè)指明了方向。黨的二十大報告指出，要完善國家應(yīng)急管理體系和風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，提高公共安全治理水平，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。2024年2月19日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，強調(diào)“要進一步提升基層應(yīng)急管理能力，推動應(yīng)急管理工作力量下沉、保障下傾、關(guān)口前移，有效防范化解重大安全風(fēng)險，及時有力有效處置各類災(zāi)害事故，筑牢安全底板，守牢安全底線”。這為新時代新征程推動基層應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。值得一提的是，據(jù)《國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)委員會辦公室應(yīng)急管理部發(fā)布2023年全國自然災(zāi)害基本情況》，2023年，全國自然災(zāi)害共造成95444萬人次不同程度受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失34545億元?；鶎訁^(qū)域分布較為離散，災(zāi)害事故頻發(fā)，不安全因素多，當下的基層治理充分體現(xiàn)了“應(yīng)急”的向度，有效化解應(yīng)對突然發(fā)生的需要緊急處理的事件是穩(wěn)定社會的必要手段和確保人民群眾生命財產(chǎn)安全的核心環(huán)節(jié)[1]。突發(fā)公共事件是基層社會系統(tǒng)里的潛在“變異部件”，一旦顯現(xiàn)便會對整個基層乃至城市系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的擾動力和殺傷力，包括政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)以及安全系統(tǒng)等?；鶎討?yīng)急存在多元主體協(xié)作不力[2]、應(yīng)急情境把握不準[3]、技術(shù)懸浮[4]等諸多問題，給基層應(yīng)急治理額外增加了應(yīng)急成本與難度，阻礙了基層應(yīng)急治理體系的完善和應(yīng)急治理能力的提升。基層應(yīng)急治理能力不僅關(guān)乎基層社會的安全與穩(wěn)定，更關(guān)乎基層民眾是否真正實現(xiàn)“安居樂業(yè)”，能夠有十足安全感、滿意感與幸福感，這是基層應(yīng)急治理需要高度重視的課題與現(xiàn)實問題，對加快推進國家治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。故而，本研究試圖建構(gòu)一個適用于提升基層應(yīng)急治理能力的分析框架，探討基層應(yīng)急治理實踐有何具體體現(xiàn)，基層應(yīng)急治理能力提升面臨的現(xiàn)實梗阻有哪些，又該采取何種可行的行動策略。

一、文獻追溯與分析框架

（一）文獻追溯

伴隨著基層社會結(jié)構(gòu)與社會秩序的不斷調(diào)整與重構(gòu)，提升基層應(yīng)急治理能力是維護基層社會安全穩(wěn)定和國家長治久安的必然要求?；鶎由鐣鲇蛳碌膽?yīng)急治理能力提升逐漸獲得了學(xué)界的重視和關(guān)注，相關(guān)研究內(nèi)容主要聚焦于主體協(xié)同、治理情境、技術(shù)嵌入等方面。

第一，主體協(xié)同是釋放應(yīng)急治理效能的基礎(chǔ)支撐。從內(nèi)涵視角來看，基層是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊、企事業(yè)單位、社區(qū)、小區(qū)以及鄰里等層面的社會領(lǐng)域”[5]，是一個有機整體，由不同的社會元素共同組成的復(fù)雜社會系統(tǒng)?；鶎又卫韺⑼话l(fā)公共事件應(yīng)對、社會穩(wěn)定以及人民群眾生命財產(chǎn)安全擺在了同等重要的地位[6]。應(yīng)急治理是多元主體面向突發(fā)公共事件時，借助科學(xué)技術(shù)、綜合管理等手段，注重事前預(yù)防準備、事中處置救援與事后恢復(fù)重建的全周期管理，以維護人民生命財產(chǎn)安全和公共安全的一系列治理活動[7]。從協(xié)同視角來看，多元主體在合作中實現(xiàn)效率與價值的雙重契合，釋放由上到下與由下至上的協(xié)同效能，是基層提升預(yù)警預(yù)防、救援指揮等能力的重要驅(qū)力[8]。具體而言，基層政府作為核心主導(dǎo)者，要充分發(fā)揮“元治理”的功能，聯(lián)結(jié)作為中堅協(xié)作者的社會組織、重要協(xié)助者的企事業(yè)單位、能動參與者的民眾等，從監(jiān)督、動員兩個向度保證多元應(yīng)急主體“在場”[9]。因為多元主體能夠在預(yù)防、準備、應(yīng)對、恢復(fù)等不同階段[10]，充分運用政策、案例和技術(shù)工具等應(yīng)對各類突發(fā)公共事件和公共危機，在外在推力和內(nèi)在拉力的共同作用下，充分調(diào)動各自的應(yīng)急資源，在統(tǒng)一指揮、響應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的常態(tài)化應(yīng)急運行機制支撐下，打造高質(zhì)高效的協(xié)同應(yīng)急格局，提高應(yīng)急治理質(zhì)量[11]。

第二，不同治理情境是倒逼應(yīng)急治理能力提升的促推動力。常態(tài)情境與非常態(tài)情境是社會治理的兩種不同情境表現(xiàn)，有學(xué)者指出，常態(tài)治理是日常狀態(tài)下的治理，非常態(tài)治理則是在緊急狀態(tài)下，通過運用指揮體系和制度體系等應(yīng)對突發(fā)公共事件[12]。常態(tài)化應(yīng)急是衡量基層應(yīng)急治理能力的直接標尺，具體表現(xiàn)在格外關(guān)注突發(fā)公共事件發(fā)生前的日常風(fēng)險隱患排查，深度剖析突發(fā)公共事件發(fā)生的深層次原因并加以經(jīng)驗總結(jié)，以及常態(tài)化評估各個子系統(tǒng)的脆弱性等[13]。非常態(tài)情境是突發(fā)公共事件引起的基層運作系統(tǒng)紊亂與失衡，對基層社會安全穩(wěn)定與人民群眾生命財產(chǎn)安全造成一定的危害[14]。突發(fā)公共事件作為強烈的外部干擾因素，對基層常態(tài)化運作系統(tǒng)造成巨大的沖擊[15]。此種情境下，政府作為單一調(diào)控主體的弊端暴露無遺，堅持協(xié)同應(yīng)急原則，吸納社會組織力量形成有效應(yīng)急合力極為必要[16]。政府靈活制定非程序化政策是多元主體開展應(yīng)急行動的關(guān)鍵，所以對非程序化政策制定進行調(diào)適是提振基層應(yīng)急治理能力的重要舉措[17]。

第三，技術(shù)嵌入是形塑應(yīng)急治理能力的有效推手。智慧應(yīng)急與基層治理的融合發(fā)展，促進了基層應(yīng)急治理從理論到實踐的轉(zhuǎn)化，基層應(yīng)急治理需求為技術(shù)嵌入提供了機會[18]。技術(shù)使得應(yīng)對突發(fā)公共事件的手段更加智能化、高效化[19]：一方面，技術(shù)不僅賦能信息采集、核查、共享以及運用全過程，也能對主體間利益均衡起到作用[20]；另一方面，技術(shù)更能實現(xiàn)線上應(yīng)急與線下應(yīng)急的協(xié)同融合[21]。當然，在注重技術(shù)使用的同時，也不能忽視應(yīng)急治理主體與技術(shù)工具的內(nèi)在耦合關(guān)系[22]。新時代的應(yīng)急治理不同于傳統(tǒng)的應(yīng)急管理，僅僅依靠政府的行政主導(dǎo)式應(yīng)急模式在基層應(yīng)急治理中是行不通的，需要多元主體協(xié)同聯(lián)結(jié)，有序、充分、合理地借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，共同構(gòu)造“智慧+”應(yīng)急場景[23]。同時，政府、企事業(yè)單位、社會組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等主體形成的協(xié)同參與式應(yīng)急模式[24]，于技術(shù)嵌入應(yīng)急治理而言是一把“利劍”，能夠切實保障協(xié)同合作達到最優(yōu)化，快速掌握應(yīng)急資源信息、快速查詢受災(zāi)地點、滿足應(yīng)急需求等[25]。

（二）分析框架

對上述理論素材進行邏輯整合不難發(fā)現(xiàn)，基層應(yīng)急治理能力提升是一個融合系統(tǒng)，場域是基層社會，多元主體協(xié)同是根本依托，精準識別社會治理情境是有效保障，技術(shù)嵌入是重要手段。主體的協(xié)同化、情境的復(fù)雜化和資源的共享化，與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算和區(qū)塊鏈等技術(shù)結(jié)合，讓基層在理論與實踐雙重導(dǎo)向下提升應(yīng)急治理能力成為可能[26]。基層應(yīng)急治理主要有三個維度的內(nèi)涵：一是多元主體的協(xié)同化。多元主體的協(xié)同化實質(zhì)是形成一種共建共治共享的基層應(yīng)急治理模式，該模式囊括政府、企事業(yè)單位、社會組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、民眾等多元主體[27]?；鶎油ㄟ^納入多元主體資源、準確認領(lǐng)各自職責(zé)，消除利益梗阻[28]，以價值觀念一致和相互信任為橋梁，致力于實現(xiàn)化解突發(fā)公共事件與保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的雙元目標。二是應(yīng)急情境的異質(zhì)性?；鶎討?yīng)急治理既包括對無緊急事件的常態(tài)化治理，也包括對突發(fā)公共事件發(fā)生的非常態(tài)化治理?；鶎右圆煌膽?yīng)急情境為靶向內(nèi)容和系統(tǒng)架構(gòu)，構(gòu)建風(fēng)險識別、風(fēng)險研判、隱患排查、預(yù)防到位的常態(tài)治理體系，以及響應(yīng)及時、指揮得當、調(diào)度有力、評估科學(xué)的非常態(tài)應(yīng)急體系，持續(xù)釋放基層應(yīng)急治理能量[29]。三是技術(shù)嵌入的智慧化?；诖髷?shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等技術(shù)，對應(yīng)急信息、資源、需求進行識別、搜集、處理、反饋、服務(wù)，是優(yōu)化基層應(yīng)急治理格局和實現(xiàn)應(yīng)急“善治”目標的有力推手，為推動基層治理現(xiàn)代化注入“智慧動力”。

從解釋框架看，基層應(yīng)急治理能力提升既需要遵循多元協(xié)同治理模式的主體邏輯，又要遵循社會治理的情境邏輯，以及推進基層治理現(xiàn)代化的技術(shù)邏輯。“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型給基層應(yīng)急能力提升帶來了系統(tǒng)化思維，注重構(gòu)建更具有針對性的應(yīng)急治理方法，讓多元主體愈發(fā)關(guān)注“協(xié)同”“共治”“危機”“應(yīng)急”等。多元協(xié)同應(yīng)急可以加速消解基層應(yīng)急治理現(xiàn)實與理想之間的張力，形成高質(zhì)量的應(yīng)急治理閉環(huán)，不斷在實踐中更新優(yōu)化基層應(yīng)急治理能力。從風(fēng)險與危機共存的角度，在“烏卡時代”①背景下，風(fēng)險特征更為明顯[30]，災(zāi)難具有周期性，且有內(nèi)在發(fā)展和演進過程，即所謂的“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”連續(xù)統(tǒng)[31]，這說明應(yīng)急不僅在時間、階段等維度上有變化，在不同情境中也有變化。而技術(shù)嵌入加速了基層智慧化應(yīng)急步伐，技術(shù)經(jīng)過高度集成散發(fā)出“能量條”，進入應(yīng)急治理全過程并卓有成效，形成“嵌入—釋放—互溶—賦能”的應(yīng)急格局，保證基層應(yīng)急行動有效化和精細化。

綜上，學(xué)界十分關(guān)注主體、情境與技術(shù)分別在基層應(yīng)急治理能力提升中的作用與優(yōu)勢，它們皆是基層在預(yù)防、準備、應(yīng)對、恢復(fù)等階段必須考量的要素。但現(xiàn)有研究多從單一角度詮釋基層應(yīng)急治理能力，鮮有將“主體—情境—技術(shù)”系統(tǒng)納入同一框架內(nèi)，探尋基層應(yīng)急治理能力提升的復(fù)雜樣態(tài)。因此，本研究試圖聚焦基層社會場域，在“主體—情境—技術(shù)”分析框架下，以基層應(yīng)急治理實踐為考察窗口，分析基層應(yīng)急治理的實踐類型，剖析基層應(yīng)急治理能力提升面臨的現(xiàn)實梗阻和行動策略，以期加速推進基層治理現(xiàn)代化，進而助力實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

二、基層應(yīng)急治理的實踐類型

基層應(yīng)急治理能力提升離不開一些關(guān)鍵要素，主要包括主體、情境和技術(shù)。其中，主體協(xié)同激活了基層應(yīng)急治理模式變革的內(nèi)生動力，情境強化了基層應(yīng)急處突的現(xiàn)實能力，技術(shù)加快了基層智慧化應(yīng)急轉(zhuǎn)型的步伐。以“主體—情境—技術(shù)”為分析框架，歸結(jié)基層應(yīng)急治理實踐類型極為必要。為了充分展現(xiàn)基層應(yīng)急治理實踐特征，同時保證實踐案例選取的科學(xué)性和相關(guān)性，首先，以“智慧應(yīng)急”試點建設(shè)名單和首批聯(lián)合國“創(chuàng)建韌性城市2030”國內(nèi)入選城市，以及全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)為篩選范圍；其次，通過檢索文獻資料，框定在主體協(xié)同應(yīng)急、常態(tài)與非常態(tài)應(yīng)急、技術(shù)應(yīng)急等方面實踐有效有質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村（社區(qū)）；最后，進一步深入梳理、歸納和總結(jié)，對基層應(yīng)急治理實踐類型勾勒深描（見表1）。

（一）主體協(xié)同型

主體是基層順利開展應(yīng)急行動的核心要素，基層應(yīng)急治理能力首先是多元主體協(xié)同應(yīng)急能力的塑造。政府、企事業(yè)單位、社會組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、民眾等多元主體圍繞突發(fā)公共事件的應(yīng)對與化解，以協(xié)同合作與平等對話為基本方式，在監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、救援、指揮等過程中形成濃厚的應(yīng)急意識，構(gòu)建“應(yīng)急合作聯(lián)盟”，并在其中找到歸屬感、責(zé)任感和使命感。協(xié)同應(yīng)急旨在打破傳統(tǒng)單一、線性與粗淺的應(yīng)急模式，以集體行動推動基層應(yīng)急治理走向規(guī)律化、立體化、多維化、現(xiàn)代化，進而提升應(yīng)對突發(fā)公共事件和維系基層公共安全的能力。多元主體協(xié)同是基層應(yīng)急治理的“靈魂內(nèi)核”，確保了應(yīng)急資源統(tǒng)籌的有效性和應(yīng)急需求的即時響應(yīng)性，賦能突發(fā)公共事件應(yīng)對全過程。由于突發(fā)公共事件的發(fā)生往往伴隨著對人民群眾生命財產(chǎn)安全造成危害和損失，兩者很多情況下是一種鏈生裙帶關(guān)系[32]，為了實現(xiàn)化解突發(fā)公共事件和保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的雙元目標，多元主體協(xié)同應(yīng)急是極為必要的條件。例如，江西省贛州市崇義縣上堡鄉(xiāng)竹溪村在基層應(yīng)急管理部門的指導(dǎo)下，協(xié)同志愿隊伍入戶宣傳應(yīng)急知識，聯(lián)合消防員開展民宿消防安全檢查，充分利用多元應(yīng)急力量精準排查各類安全隱患，合理布局應(yīng)急避難場所、安全應(yīng)急標志或指示牌等減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，全面保障村民安全。又如，湖北省武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)致力于將風(fēng)險控制在源頭，精準識別復(fù)合風(fēng)險疊加的危險性，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立三方聯(lián)動（物業(yè)公司、居委會、業(yè)委會）機制，將民警、網(wǎng)格員、志愿者、居民等全部納入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中，培養(yǎng)社區(qū)居民自救互救能力，構(gòu)建“多元主體共應(yīng)急，每個居民會應(yīng)急”的良好格局，提高社區(qū)應(yīng)急治理能力。

（二）情境主導(dǎo)型

應(yīng)急情境對基層應(yīng)急治理而言是外在壓力也是內(nèi)在推力?；鶎咏y(tǒng)籌考慮應(yīng)急能力與應(yīng)急情境的匹配度，不同應(yīng)急情境下基層應(yīng)急治理重心有所不同：常態(tài)情境下，即無緊急事件發(fā)生的情境下，防范、準備與預(yù)警是應(yīng)急重心[33]?；鶎幼⒅厝粘︼L(fēng)險源、風(fēng)險因素、風(fēng)險事項的常態(tài)化排查，擁有完備的預(yù)案體系、充足的應(yīng)急物資儲備、合理科學(xué)的應(yīng)急場所等[34]，確保在面對突發(fā)公共事件時能夠跟得上、拿得出、調(diào)得快、用得上，形塑從被動“遇見”到主動“預(yù)見”的能力。此外，有效運作的常態(tài)化預(yù)警機制至關(guān)重要，全天候、全時段、全覆蓋的信息監(jiān)控、搜集和報告能夠切實保障基層做到應(yīng)急治理工作經(jīng)常抓、抓經(jīng)常，同時為精準識別突發(fā)公共事件的誘發(fā)條件、演化規(guī)律、復(fù)雜程度等要素提供堅實的基礎(chǔ)[35]，進而為開展應(yīng)急行動提供科學(xué)的參考依據(jù)。非常態(tài)化情境下，即突發(fā)公共事件發(fā)生的情境下，響應(yīng)、恢復(fù)與評估是應(yīng)急重心。基層重點加強應(yīng)急響應(yīng)能力和防災(zāi)減災(zāi)執(zhí)行能力建設(shè)，是有效開展應(yīng)急救援行動、做到精準快速應(yīng)急、防止危害擴大化的重要保障。在多元主體釋放一致性與能動性的前提下，借助應(yīng)急關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急技術(shù)工具，發(fā)揮叫應(yīng)響應(yīng)效能，是保證基層應(yīng)急組織有序化的關(guān)鍵[36]，也能夠為基層恢復(fù)和重建創(chuàng)造良好的窗口條件，有助于加快基層應(yīng)急系統(tǒng)的常態(tài)恢復(fù)與韌性建設(shè)[37]。面對突發(fā)公共事件的不確定性，基層開展評估工作能夠發(fā)現(xiàn)基層系統(tǒng)的脆弱性[38]，也能反映出應(yīng)急行動與措施是否奏效，通過總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，不斷改進和及時調(diào)整應(yīng)急治理策略，防止事故的發(fā)生。例如，天津市武清區(qū)大黃堡鎮(zhèn)務(wù)滋甸村在面對洪水災(zāi)害時，由于前期開展了應(yīng)急演練，摸清了轄區(qū)底數(shù)，在黨員、村干部和志愿者的共同排查下，只用了一個半小時就將422人全部安全轉(zhuǎn)移。又如，江蘇省南京市棲霞區(qū)太平村社區(qū)不僅注重預(yù)案的編制、培訓(xùn)、演練，動態(tài)評估社區(qū)的脆弱性和風(fēng)險因素，最大限度地阻斷風(fēng)險擴散鏈條，同時借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺充分發(fā)揮應(yīng)急響應(yīng)指揮功能，為實戰(zhàn)情境下應(yīng)急提供堅實保障。

（三）技術(shù)主導(dǎo)型

技術(shù)嵌入推動基層應(yīng)急治理效率倍增，基層應(yīng)急治理能力的提升也是技術(shù)嵌入的具體創(chuàng)新實踐。技術(shù)嵌入不僅能讓基層加快實現(xiàn)“智能化”排查、“高效化”治理、“智慧化”護民等目標，還能為基層強化應(yīng)急思維、科學(xué)執(zhí)行預(yù)案與快速應(yīng)對輿情等提供重要支撐，打破傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式的局限性，促進基層應(yīng)急治理提質(zhì)增效?；鶎右劳写髷?shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，在地理信息技術(shù)、監(jiān)測分析技術(shù)、風(fēng)險感知技術(shù)、預(yù)警預(yù)防技術(shù)等支撐下打造線上線下、互通融合的應(yīng)急綜合應(yīng)用平臺，形成“監(jiān)”“備”“防”“報”“救”“減”“復(fù)”應(yīng)急閉環(huán)治理鏈條，延展了基層應(yīng)急治理的創(chuàng)新實踐手段，增強了基層智慧化應(yīng)急“韌性”，使非常態(tài)下的“常態(tài)治理”成為可能。同時，技術(shù)嵌入撬動了“一元”中心應(yīng)急局面，“政府—企事業(yè)單位—社會組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）—民眾”等多元主體在內(nèi)的橫縱聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)逐步形成，智能化技術(shù)的使用也可減少民眾對政府應(yīng)急的過度依賴[39]，緩解基層應(yīng)急治理壓力。例如，上海市長寧區(qū)江蘇路街道以“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)為抓手，開發(fā)出“人工智能巡兵”，建設(shè)好“數(shù)字地圖”，小到玻璃幕墻，大到建筑工地，對風(fēng)險因子精準分類監(jiān)管，全方位感知市民的“安全性”。又如，四川省眉山市天府新區(qū)錦江鎮(zhèn)蓮花社區(qū)借助智能化技術(shù)手段，建立預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，讓居民足不出戶便可獲得災(zāi)害信息，同時，在關(guān)鍵部位與地段安裝多處高清攝像頭，推進家居“智能慧眼”工程，消除風(fēng)險隱患于無形。

三、基層應(yīng)急治理能力提升的現(xiàn)實梗阻

基層是應(yīng)急治理的前線與關(guān)口，基層應(yīng)急治理能力事關(guān)國家治理能力。上海、天津、武漢等城市皆十分注重基層應(yīng)急治理能力的培育，并進行了一系列的嘗試與實踐。但從整體上看，基層應(yīng)急治理尚處在發(fā)展階段。因而，在“主體—情境—技術(shù)”框架下審視基層應(yīng)急治理實踐中的不足，深挖基層應(yīng)急治理能力提升中的現(xiàn)實梗阻極為必要。

（一）主體維度：“科層—社會”存在張力與應(yīng)急信任合作機制缺失

主體協(xié)同型下的基層應(yīng)急治理致力于實現(xiàn)多元主體共應(yīng)急，每個民眾會應(yīng)急。但由于動員模式的僵化、多元主體的異質(zhì)性，以及信任的割裂等皆會阻滯基層應(yīng)急治理能力的提升。

其一，基層是國家治理的延伸與抓手，在日常治理中承擔著較多的事務(wù)，使其在應(yīng)對突發(fā)公共事件與保障人民群眾生命財產(chǎn)安全方面出現(xiàn)“心有余力不足”的現(xiàn)象。在基層應(yīng)急處突中，科層力量的介入是十分必要的，但政府部門囿于對基層場域環(huán)境不熟悉、應(yīng)急物資儲備情況不清楚等容易影響研判與決策結(jié)果。尤其是在非常態(tài)情境中，單純依靠科層力量是不夠的，需要社會活力的大量介入[40]。然而，目前基層應(yīng)急社會動員能力總體偏“硬”，主要以政府行政型動員為主，帶有一定的強制性、導(dǎo)控性與短暫性，企事業(yè)單位、社會組織、民眾等在內(nèi)的大量應(yīng)急動能也由于彼此之間的異質(zhì)性未能被系統(tǒng)納入應(yīng)急場域中。聚焦到社區(qū)應(yīng)急層面，參與突發(fā)公共事件應(yīng)對的大多是黨員、老干部和退休人員，在行政動員下無法將社會力量轉(zhuǎn)化為持續(xù)應(yīng)急力[41]，科層力量與社會力量的張力阻礙了基層多元主體協(xié)同應(yīng)急格局的形成，阻滯了基層應(yīng)急治理效能提升。

其二，信任是多元主體形成協(xié)同關(guān)系的關(guān)鍵要素。在基層突發(fā)公共事件處置中，政府容易出現(xiàn)對社會力量信任不足的情況，社會力量嵌入基層應(yīng)急治理難度與成本較大，有時受到“政策壁壘”的影響，建構(gòu)“應(yīng)急行為共同圈”受阻。政府與其他主體的目標存在差異性，所涉利益、需求等都有所不同，這種情況下往往會降低應(yīng)急主體之間的信任度，各主體采取“單打獨斗”式應(yīng)急行為，“一核多元”應(yīng)急模式難以形成。同時，民眾在面對突發(fā)公共事件時對信息共享與需求反饋往往要求較高，呈現(xiàn)出突發(fā)性、偶發(fā)性等特征。政府倘若不能及時通過信息媒介向民眾與利益相關(guān)者公開輸送真實信息，抑或回應(yīng)的及時性與透明度不足，與民眾應(yīng)急需求錯位，更易加劇非常態(tài)時期的信任割裂[42]，影響多元主體協(xié)同應(yīng)急效果。

（二）情境維度：常態(tài)預(yù)防預(yù)警能力欠缺與非常態(tài)響應(yīng)機制運轉(zhuǎn)不暢

情境主導(dǎo)型下的基層應(yīng)急治理堅持常態(tài)與非常態(tài)應(yīng)急相結(jié)合，但面對不確定性的突發(fā)公共事件，原有的基層運行系統(tǒng)必然會受到?jīng)_擊。在基層應(yīng)急治理全過程中，做不到預(yù)防在先和預(yù)警信號清晰明確，可能會讓“針尖大的窟窿”漏出“斗大的風(fēng)”，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)在第一時間跟不上或者跑偏，給基層應(yīng)急治理帶來極大挑戰(zhàn)。

其一，基層作為國家治理的“最后單元”，在公共危機頻發(fā)的“新常態(tài)”背景下，應(yīng)急治理工作更加繁重復(fù)雜，“重應(yīng)急、輕預(yù)防”傾向明顯，應(yīng)急預(yù)警能力孱弱[43]。風(fēng)險預(yù)防離不開應(yīng)急準備，某些政府部門由于對常態(tài)化治理下的風(fēng)險隱患排查、日常監(jiān)測、資源統(tǒng)計等應(yīng)急前端工作不夠重視，預(yù)案管理、應(yīng)急演練、宣教培訓(xùn)等工作存在漏洞，風(fēng)險感知與監(jiān)測預(yù)警之間缺乏高度銜接，應(yīng)急預(yù)警容易產(chǎn)生偏差，以至于風(fēng)險防范的目標導(dǎo)向被弱化。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，原有的基層應(yīng)急系統(tǒng)即便會被觸發(fā)，也難以對突發(fā)公共事件的源頭、成因、特性、演變趨勢等作出科學(xué)判斷，相應(yīng)地，發(fā)布何種級別警報也可能出現(xiàn)偏誤，直接影響應(yīng)急響應(yīng)處置工作的正確性，容易讓基層應(yīng)急陷入被動局面[44]，甚至引發(fā)突發(fā)公共事件的進一步惡化。

其二，突發(fā)公共事件發(fā)生后，主動及時響應(yīng)是破解基層抗擊力孱弱的“鑰匙”，能最大程度地消解事態(tài)惡化趨勢，直接關(guān)系著是否能平穩(wěn)度過危機。然而，由于前端風(fēng)險研判不足，預(yù)警數(shù)據(jù)與信息報告遲緩，造成預(yù)警與響應(yīng)失衡，使兩者處于割裂分置狀態(tài)，應(yīng)急叫應(yīng)響應(yīng)失靈。加上社會力量參與應(yīng)急響應(yīng)機制不順暢，盡管企事業(yè)單位、社會組織、民眾等的參與是政府有效應(yīng)急的“添加劑”[45]，但政府在非常態(tài)情境下受主客觀多種因素影響，可能會遲疑不定，其他應(yīng)急主體不知如何有效有序地參與救援處置。如此一來，應(yīng)急響應(yīng)行動的不及時與不精準便會大大增加基層應(yīng)急救援處置的難度，導(dǎo)致多元主體錯失最佳“響應(yīng)時間窗口”。尤其是在基層對外部情境感知能力較弱的情況下，突發(fā)公共事件這一外部擾動因素“入侵”時，應(yīng)急響應(yīng)行動往往是被迫開啟的，從感知力、反應(yīng)力、行動力、執(zhí)行力、協(xié)同力等而言都處于被動劣勢，對基層應(yīng)急處突工作造成較大沖擊。

（三）技術(shù)維度：數(shù)據(jù)共享鏈條易被阻斷與“技術(shù)決定論”思維固化

技術(shù)主導(dǎo)型下的基層應(yīng)急治理注重“防”“救”并進，充分利用技術(shù)這一有力推手加快智慧化應(yīng)急轉(zhuǎn)型。但在充分考量技術(shù)釋放優(yōu)勢動能的同時，也要觀測到其在數(shù)據(jù)共享方面的局限性與實踐應(yīng)用中的固化性問題。

其一，技術(shù)作為資源性手段，已然成為基層應(yīng)急處突的重要賦能工具，是實現(xiàn)智慧應(yīng)急的核心動能。數(shù)據(jù)共享是技術(shù)嵌入基層應(yīng)急治理的深層次動因，但基層數(shù)字化應(yīng)急平臺建設(shè)稍顯滯后，數(shù)據(jù)共享程度往往較低。尤其在海量信息數(shù)據(jù)得不到處理的情況下，加之相關(guān)部門之間條塊分割特征明顯，容易出現(xiàn)負荷運作、多頭填報、端口重復(fù)等問題，應(yīng)急數(shù)據(jù)采集重復(fù)化、遲緩化與失靈化，對應(yīng)急決策與應(yīng)急行動起不到理想化的支撐作用，導(dǎo)致基層應(yīng)急治理環(huán)節(jié)脫鉤[46]。值得一提的是，雖然大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)對基層數(shù)據(jù)共享能力的提升成效顯著，但多元主體對技術(shù)存在認知差異，導(dǎo)致面對外部沖擊時不知如何釋放數(shù)據(jù)共享效能。技術(shù)是客觀的，而技術(shù)使用者則具有主觀性，如若不能充分理解它在數(shù)據(jù)共享中的“功能菜單”，便會造成人為切斷數(shù)據(jù)共享鏈條的情況。

其二，基層在應(yīng)急實踐中對技術(shù)存在過度依賴行為，“技術(shù)決定論”傾向明顯，認為技術(shù)萬能且可被復(fù)制。在基層應(yīng)急管理改革中，很多地方普遍性地使用“一張圖”等新技術(shù)手段，存在盲目推崇的傾向[47]，未能真正明晰屬地應(yīng)急需求。技術(shù)被視為“為我之物”的工具，常被用來“應(yīng)急”而不是“治理”，技術(shù)與基層應(yīng)急治理尚未達到深度融合，造成技術(shù)力量和應(yīng)急力量的雙重稀釋。在近年來各類突發(fā)公共事件中，某些信息技術(shù)系統(tǒng)難以滿足應(yīng)急實際需要，多次出現(xiàn)運行崩潰情況，影響了應(yīng)急信息傳輸?shù)募皶r性與有效性，對正常生產(chǎn)生活秩序造成干擾。

可見，并不能將技術(shù)視為全面支撐應(yīng)急治理有效性的“唯一”。

四、基層應(yīng)急治理能力提升的行動策略

針對當前基層應(yīng)急治理能力提升面臨的現(xiàn)實梗阻，應(yīng)循沿“主體—情境—技術(shù)”的邏輯應(yīng)對思路，分別從每個維度探尋可行的提升策略，以期實現(xiàn)基層應(yīng)急治理能力的“迭代升級”。

（一）瞄準協(xié)同共治目標，打造“一核多元”應(yīng)急格局

風(fēng)險社會下單純依靠傳統(tǒng)的、自上而下的行政應(yīng)急模式顯然是行不通的，基層必須具備立體化、多元化與全面化的風(fēng)險識別、危機應(yīng)對與應(yīng)急處置能力?；鶎討?yīng)急治理全過程離不開政府、企事業(yè)單位、社會組織等多元主體的互相合作與互動調(diào)適。一方面，政府要做好“掌舵者”，不僅要厘清自身應(yīng)急治理職責(zé)，注重運用市場手段與社會規(guī)范，讓企事業(yè)單位、社會組織、民眾等在內(nèi)的被動員者能夠積極主動參與基層應(yīng)急治理，盡量讓行政動員“退居后位”[48]；也要與其他主體形成良性互動，培育其他主體的應(yīng)急能力，將權(quán)力資源轉(zhuǎn)化為有效的應(yīng)急資源。同時，其他主體要厘清應(yīng)急邊界與規(guī)則，如社會組織要知道服務(wù)誰、怎么服務(wù)等問題，志愿者、網(wǎng)格員和民眾等在政府引導(dǎo)下應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，助力政府實現(xiàn)應(yīng)急信息、資源與人才等多方面的協(xié)同整合，與政府打好“組合拳”，形成開放式、兼容式、互動式的應(yīng)急治理格局，避免出現(xiàn)互相推諉、“踢皮球”等問題導(dǎo)致應(yīng)急治理低效能。另一方面，建立應(yīng)急協(xié)調(diào)信任機制，助力多元主體凝聚應(yīng)急合作信心。通過設(shè)定共同應(yīng)急目標，強化應(yīng)急協(xié)作共識，整合利益沖突和規(guī)整目標差異，明晰多元主體應(yīng)急需求的異質(zhì)性，有利于在非常態(tài)情境下釋放“常態(tài)應(yīng)急信心”，合力應(yīng)對化解突發(fā)公共事件。尤其是政府要堅持信息公開化、行為透明化、回應(yīng)及時化，消除應(yīng)急惰性，避免消解主體間的信任度，凝聚社會活力，提高民眾向心力，營造“大信任—大應(yīng)急”的良好基層應(yīng)急治理氛圍，實現(xiàn)從信任缺失到信任合作的轉(zhuǎn)型。

（二）厘定應(yīng)急情境，調(diào)適“常態(tài)—非常態(tài)”治理重心

情境可以視為場景，如何在不同應(yīng)急場景下做好常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急之間的銜接與轉(zhuǎn)換十分關(guān)鍵。一方面，將風(fēng)險防范放至重要位置，堅持風(fēng)險預(yù)防原則，延展基層場域的監(jiān)測觸角，形成包括政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）在內(nèi)的基層組織網(wǎng)絡(luò)，無延遲、無死角、無障礙地收集信息，摸清基層潛在風(fēng)險隱患的底數(shù)與應(yīng)急資源儲備的短板。同時，建構(gòu)責(zé)任明確、運作高效的“網(wǎng)格化+預(yù)警”體系，將社會力量整合起來，形成與政府角色互補、互動的合作伙伴關(guān)系[49]，將預(yù)警數(shù)據(jù)、信息等全部下沉至網(wǎng)格中去，實現(xiàn)從“模糊預(yù)警”向“精準預(yù)警”轉(zhuǎn)型、從“碎片式預(yù)警”向“整合式預(yù)警”轉(zhuǎn)型，解決預(yù)警信息發(fā)布的“最后一公里”問題。另一方面，要“實化”響應(yīng)救援能力，保證應(yīng)急響應(yīng)的每一道程序和流程具體化、可操作以及可落地，把救援處置任務(wù)落實分配到相對應(yīng)的具體部門或者責(zé)任主體，把做什么、如何做、誰來做等以清晰的流程化形式標示清楚。充分借助社會力量開展應(yīng)急指揮調(diào)度工作，確?；鶎釉诮邮盏綉?yīng)急管理部門相關(guān)通知時，能有效發(fā)揮指揮救援、人員調(diào)度等功能，在協(xié)同應(yīng)急框架下有效、有序、有據(jù)開展應(yīng)急救援工作。此外，多元應(yīng)急主體不僅要加強自身調(diào)適性，進一步增強憂患意識和責(zé)任意識，將“防”做在前端，從源頭上化解風(fēng)險，還要主動進行溝通與協(xié)作，減少信息不對稱，夯實非常態(tài)情境下的橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)支撐。同時，基層要在常態(tài)化治理中優(yōu)化“預(yù)防—預(yù)警—響應(yīng)—恢復(fù)”的“條線”應(yīng)急機制，在非常態(tài)情境中統(tǒng)籌做好“風(fēng)險識別+日常事務(wù)”的“塊狀”應(yīng)急內(nèi)容，這是基層應(yīng)急治理能力可延續(xù)的重要舉措，也是常態(tài)治理與非常態(tài)治理實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)換的切實保障。

（三）擴容技術(shù)賦能價值，增強基層智慧應(yīng)急治理實效

推動技術(shù)在基層應(yīng)急治理體系的深度嵌入，是提升基層應(yīng)急治理能力與“智理”能力的必要途徑。一方面，借助大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和通信技術(shù)等搭建大數(shù)據(jù)應(yīng)急平臺，優(yōu)化應(yīng)急數(shù)據(jù)的獲取、更新、匡正與使用[50]，逐步摒棄傳統(tǒng)人工統(tǒng)計處理數(shù)據(jù)方式，將潛在風(fēng)險源、物資、人員、設(shè)備等基本信息標準化處理納入應(yīng)急平臺并進行實時動態(tài)更新，可以有效地避免因條塊分割或多頭管理引起的信息重復(fù)、缺失等問題，有助于實現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)集成和信息共享?；鶎討?yīng)急治理的智慧化轉(zhuǎn)型并非一個簡單的技術(shù)嵌入問題，與技術(shù)使用者也有著直接關(guān)系。所以，要大力提升應(yīng)急主體的技術(shù)素養(yǎng)，建立常態(tài)化應(yīng)急技術(shù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)機制，提高信息技術(shù)的運用水平，打破技術(shù)壁壘，確保數(shù)據(jù)共享鏈完整順暢，讓“數(shù)字”“數(shù)治”真正在惠民、便民、利民中發(fā)揮作用。另一方面，不同階段和不同情境對技術(shù)運用要求與需求呈現(xiàn)異質(zhì)性特征，所以基層要打破“技術(shù)決定論”思維壁壘，精準判別技術(shù)應(yīng)用場景畫像。立足于實際應(yīng)急情境需求，感知、分析、整合基層應(yīng)急系統(tǒng)的各項關(guān)鍵數(shù)據(jù)和信息，深刻把握突發(fā)公共事件的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，避免普遍使用“一張圖”等技術(shù)手段應(yīng)對所有突發(fā)公共事件。同時，政府要大力支持基層應(yīng)急數(shù)字化設(shè)備設(shè)施建設(shè)和智能產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用，夯實基層應(yīng)急治理“壓艙石”，真正推動“技術(shù)為民、技術(shù)護民、技術(shù)惠民”，讓基層實現(xiàn)精細化、動態(tài)化、智慧化應(yīng)急。

結(jié)語

基層應(yīng)急治理是國家治理的重要組成部分，提升基層應(yīng)急治理能力對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的理論價值與實踐意義。如今，社會發(fā)展面臨著風(fēng)險頻發(fā)的現(xiàn)實情境，基層成為風(fēng)險防范與突發(fā)公共事件應(yīng)對的第一線，抗逆力、應(yīng)變力、回應(yīng)力等皆成為基層應(yīng)急治理的“必修課”?；鶎討?yīng)急治理是一項系統(tǒng)性工程，不是節(jié)點性、脫節(jié)性的。“主體—情境—技術(shù)”分析框架是探尋基層應(yīng)急治理能力提升的理論支撐，也是實現(xiàn)基層應(yīng)急治理“善治”目標的堅實保障。誠然，在“主體—情境—技術(shù)”分析框架下，基層應(yīng)急治理能力提升的過程中存在諸多短板，對此要明確以下行動要點：于主體維度，要瞄準協(xié)同共治目標，打造“一核多元”應(yīng)急格局；于情境維度，要厘定應(yīng)急情境，調(diào)適“常態(tài)—非常態(tài)”應(yīng)急重心；于技術(shù)維度，要擴容技術(shù)賦能價值，增強基層智慧應(yīng)急治理實效。當然，基層應(yīng)急治理能力非短期內(nèi)可大幅度提升，而全面深入地審視基層應(yīng)急治理能力提升亦是一項持續(xù)性和系統(tǒng)性工程，譬如，頂層設(shè)計不完善、制度懸浮、技術(shù)倫理等問題依然存在，基層應(yīng)急治理能力指標體系構(gòu)建、量化研究、模型構(gòu)建等研究相對匱乏。因此，針對基層應(yīng)急治理能力提升這一重要的時代課題，需要開展多視角、多層次、多維度的探究，以期充分釋放基層應(yīng)急治理能力，切實為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供最強動能。

注釋：

①烏卡（VUCA），是Volatility、Uncertainty、Complexity、Ambiguity四個英語單詞的縮寫。烏卡時代就是易變性、不確定性、復(fù)雜性與模糊性合一的時代。

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Improvement of Grassroots Emergency Governance Capacity：

Types， Obstacles and Strategies——Based on the Analytical

Framework of “SubjectSituationTechnology”

Wen Zhiqiang / Fu Meijia

Abstract：Grassroots emergency governance capacity system is an important part of the national governance system， and grassroots emergency governance capacity directly reflects the modernization level of the national governance system and governance capacity Subjects， contexts and technologies are the key elements for the improvement of grassroots emergency governance capacity By constructing the analytical framework of “subjectsituationtechnology”， the practice cases are categorized into three types of grassroots emergency governance practices： subjectassociated， contextled and technologyled In the process of improving grassroots emergency governance capacity， we are still facing the tensions of “hierarchysociety” and the lack of emergency trust and cooperation mechanism， the lack of normal prevention and early warning capacity and the poor functioning of nonnormal response mechanism， the easy blockage of data sharing chain and the solidification of “technological determinism” thinking， and other realities The real dilemma is that the data sharing chain is easily blocked and “technological determinism” thinking is solidified In order to effectively enhance the capacity of grassroots emergency governance， it is necessary to create a “onecore， multiple” collaborative emergency response pattern， flexibly adjust the “normalunusual” focus of emergency governance， and enhance the effectiveness of grassroots smart emergency governance

Keywords：Grassroots Emergency Governance; Governance Capacity; Collaborative Emergency Response; Emergency Response Scenarios; Smart Emergency Response

（責(zé)任編輯王玉）