歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的內(nèi)容、影響及中國應(yīng)對(duì)

陳銘杰

內(nèi)容提要：基于《歐洲綠色協(xié)議》下的長期綠色發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟出臺(tái)了以防止全球碳泄漏和促進(jìn)全球碳減排為導(dǎo)向的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制法案。中長期來看，歐盟作為世界重要經(jīng)濟(jì)體，此舉將對(duì)碳定價(jià)體系不完善以及減排技術(shù)不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家造成直接貿(mào)易沖擊。對(duì)于我國而言，將削減我國碳密集型產(chǎn)品對(duì)歐出口競爭力，增加我國碳密集型企業(yè)境外合規(guī)負(fù)擔(dān)，扭曲與氣候治理相關(guān)的全球貿(mào)易和國際稅收格局。我國應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)與歐盟就碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制規(guī)則內(nèi)容開展磋商、談判，謀取更多的綠色轉(zhuǎn)型空間；協(xié)同碳交易市場體系加快國內(nèi)碳稅制度的立法與完善，牢牢把握對(duì)出口碳密集型產(chǎn)品的征稅權(quán)；構(gòu)建與我國相適應(yīng)的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，完善綠色稅收收入國內(nèi)外雙重循環(huán)體系，在緩解外部經(jīng)貿(mào)壓力的同時(shí)促進(jìn)我國碳中和進(jìn)程。

一、問題的提出

自20 世紀(jì)末以來，國際社會(huì)對(duì)溫室氣體引發(fā)的環(huán)境問題給予了高度關(guān)注，并逐步形成了一系列全球氣候治理議題。1992 年聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，形成了全球氣候治理議題的法律基石和制度框架，隨后出臺(tái)的《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等一系列國際性法律文件，皆是根據(jù)不同時(shí)期的階段性目標(biāo)而制定的減排策略。但相關(guān)的全球氣候治理議題仍以“軟法”為主，缺乏關(guān)于明確各國法律責(zé)任和義務(wù)的硬性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排往往依賴于國際承諾。從各國的實(shí)踐看，稅收作為實(shí)施成本較低的政策工具，在各國減排實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。部分國家基于“污染者負(fù)擔(dān)”的原則征收相關(guān)稅費(fèi)，同時(shí)制定相關(guān)稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，以承擔(dān)國際減排責(zé)任，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。例如，以O(shè)ECD 成員國為代表的一些發(fā)達(dá)國家推行了碳稅、硫稅、能源稅、排污稅等綠色稅種，用以補(bǔ)償外部成本、改善環(huán)境質(zhì)量。

近年來，環(huán)境稅收政策的應(yīng)用范圍不再局限于國內(nèi)領(lǐng)域，歐盟于2023 年5 月正式通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的法案（Carbon Border Adjustment Mechanism），以歐盟正式條例的形式對(duì)進(jìn)口到歐盟但不符合歐盟碳排放標(biāo)準(zhǔn)的同類商品加征相關(guān)費(fèi)用。該條例以單邊貿(mào)易措施的形式對(duì)全球經(jīng)貿(mào)格局產(chǎn)生影響，給相關(guān)國家的出口貿(mào)易和企業(yè)出口競爭造成沖擊，也改變了全球氣候治理法律框架所倡導(dǎo)的自主減排義務(wù)模式。

著眼于我國實(shí)際，2021 年9 月22 日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》正式發(fā)布，文件強(qiáng)調(diào)要完善財(cái)稅價(jià)格政策，研究碳減排相關(guān)稅收政策，主動(dòng)參與全球氣候和環(huán)境治理，推動(dòng)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制兼具氣候治理性質(zhì)和貿(mào)易保護(hù)性質(zhì)，分析和應(yīng)對(duì)這一行為給中國帶來的經(jīng)貿(mào)影響，并以此為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建和完善環(huán)境類稅制，對(duì)于維護(hù)我國出口至歐盟的碳密集型產(chǎn)品的稅收利益，滿足我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型需要，順應(yīng)全球氣候環(huán)境治理的時(shí)代趨勢(shì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制概述

（一）發(fā)展歷程

在全球氣候治理框架初步形成的背景下，歐盟在國際社會(huì)中率先啟動(dòng)了旨在響應(yīng)溫室氣體減排目標(biāo)的機(jī)制。2019 年，歐盟委員會(huì)公布的《歐洲綠色協(xié)議》提出，到2030 年歐盟將溫室氣體排放量減少到比1990 年水平至少低55%的目標(biāo)，并承諾到2050 年實(shí)現(xiàn)氣候中和，即成為一個(gè)溫室氣體零排放的經(jīng)濟(jì)體。自此，歐盟制定了與氣候環(huán)境變化相關(guān)的長期發(fā)展戰(zhàn)略。隨后，歐盟委員會(huì)開始制定詳細(xì)的減排改革措施。2021 年，歐盟委員會(huì)推出“fit for 55”一攬子計(jì)劃，即一套旨在落實(shí)《歐洲綠色協(xié)議》氣候目標(biāo)的系列提案，其中包含碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制正式提案（Yu，2023）。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，該項(xiàng)法案將為進(jìn)入歐盟的碳密集型產(chǎn)品設(shè)定公平的碳排放價(jià)格，并鼓勵(lì)非歐盟國家發(fā)展更節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)。此外，在碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制逐步引入的同時(shí)，歐盟委員會(huì)還將革新該機(jī)制賴以實(shí)施的基礎(chǔ)——?dú)W盟碳排放交易體系（European Emission Trading System），企業(yè)可將實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)中未達(dá)排放上限的配額出售，反之，若其排放超過配額則需在市場上根據(jù)當(dāng)期碳配額價(jià)格進(jìn)行購買①European Commission，“EU Emission Trading System （EU ETS）”，https：//climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en.。

（二）主要目標(biāo)及核心內(nèi)容

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為具有法律約束力的歐盟條例，于2023 年5 月16 日發(fā)布于歐盟官方公報(bào)②“REGULATION（EU）2023/956 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism”，Official Journal of the European Union，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX：32023R0956.，歐盟委員會(huì)稱該機(jī)制實(shí)施的主要目標(biāo)是為了有效預(yù)防和遏制碳泄漏問題。

歐盟自氣候治理議題興起以來就高度注重氣候和環(huán)境治理行動(dòng)，其各成員國在歐盟碳排放交易體系下不斷改革碳稅政策，以實(shí)現(xiàn)碳稅制度和碳排放交易市場兩種政策工具的相互協(xié)調(diào)銜接，形成了科學(xué)完整的碳定價(jià)體系。因此，歐盟境內(nèi)碳密集型企業(yè)的碳排放所受約束較多，其成本亦高，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至碳稅制度或碳交易市場體系相對(duì)寬松或尚處于發(fā)展階段的國家或地區(qū)。因此，歐盟委員會(huì)制定了嚴(yán)重碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在歐盟碳排放交易市場體系下，如果非歐盟國家與歐盟國家的某碳密集型行業(yè)貿(mào)易額（進(jìn)出口）每增長10%導(dǎo)致的歐盟該國境內(nèi)同類碳密集型行業(yè)生產(chǎn)成本至少增加5%，那么此次貿(mào)易則被視為存在嚴(yán)重碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)。換言之，當(dāng)歐盟境外碳密集型產(chǎn)品的輸入擠壓了其境內(nèi)同類產(chǎn)品的生存空間時(shí)，亦會(huì)被歐盟打上“碳泄漏”的標(biāo)簽。從歐盟推行碳排放交易體系到碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的歷程可以看出，歐盟高減排標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制對(duì)象從境內(nèi)產(chǎn)品擴(kuò)大到境外產(chǎn)品，其在遏制碳泄露的同時(shí)，不可避免地還存在保護(hù)境內(nèi)碳密集型產(chǎn)品競爭力的目標(biāo)。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制文本的核心內(nèi)容包括實(shí)施時(shí)間、覆蓋行業(yè)和費(fèi)用支付。實(shí)施時(shí)間方面，根據(jù)第36 和32 條的規(guī)定，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制于2023 年10 月1 日起正式生效，截至2025 年12 月31 日為過渡期，從2026 年1 月1 日起進(jìn)入實(shí)行期后正式征收碳邊境調(diào)節(jié)稅費(fèi)。在過渡期間內(nèi)，進(jìn)口商只需履行報(bào)告義務(wù)，報(bào)告內(nèi)容包括進(jìn)口含碳產(chǎn)品數(shù)量、產(chǎn)品碳排放量等數(shù)據(jù)，不需要實(shí)際繳納費(fèi)用。歐盟則在過渡期內(nèi)對(duì)所得數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估以評(píng)判碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施效果，并可能根據(jù)該數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行后續(xù)文本內(nèi)容的調(diào)整。覆蓋范圍方面，正式文本的附件一列明了納入碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制項(xiàng)下的六大類貨物：水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁和氫氣，且過渡期內(nèi)只針對(duì)以上貨物的直接碳排放計(jì)算稅費(fèi)。費(fèi)用支付方面，歐盟采取電子證書的方式對(duì)進(jìn)口商征收費(fèi)用。碳密集型商品每含一噸二氧化碳的排放，其進(jìn)口商就要購買一張CBAM 電子證書，CBAM 電子證書的價(jià)格為產(chǎn)品原產(chǎn)國和歐盟的碳價(jià)差與該產(chǎn)品碳排放相乘。此外，支付CBAM 電子證書的費(fèi)用時(shí)可以扣除該產(chǎn)品在原產(chǎn)國已支付的碳成本。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為歐洲長期綠色發(fā)展戰(zhàn)略中的重要政策工具，其將適配WTO 規(guī)則的理念囊括于設(shè)計(jì)要素之中①European Parliament，“Towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism”，https：//oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1650925&t=d&l=en.。歐盟通過援引WTO 規(guī)則下相關(guān)概括性條款能獲得足夠的辯護(hù)空間，眾多發(fā)達(dá)國家也有逐步構(gòu)建類似碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的態(tài)勢(shì)。因此，各國當(dāng)下的關(guān)切應(yīng)當(dāng)放在積極應(yīng)對(duì)層面上來，剖析碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下的底層邏輯，辯證地看待其作用及影響，協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展與氣候環(huán)境治理，共同致力于促進(jìn)全球溫室氣體減排。

三、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)中國的影響

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的運(yùn)行邏輯是預(yù)防和遏制碳泄漏，其通過向境內(nèi)碳密集型產(chǎn)品進(jìn)口商征收CBAM 證書費(fèi)用的形式，變相對(duì)境外碳密集型出口產(chǎn)品征收額外稅費(fèi)，增加境外該類產(chǎn)品的出口成本，以促進(jìn)碳減排規(guī)制不嚴(yán)格的國家或地區(qū)提高碳排放成本，直至與歐盟相當(dāng)?shù)乃?，從而有效控制溫室氣體的產(chǎn)生。然而，該條例未考慮多數(shù)發(fā)展中國家的意愿，也未將各國不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與綠色貿(mào)易稟賦考慮在設(shè)計(jì)要素中。基于對(duì)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制正式法案文本相關(guān)具體條款的分析，筆者認(rèn)為該機(jī)制的實(shí)施將對(duì)碳定價(jià)體系不完善以及減排技術(shù)不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家造成直接貿(mào)易沖擊。對(duì)于我國而言，該機(jī)制的實(shí)施將削弱我國對(duì)歐出口貿(mào)易的競爭力，增加我國碳密集型企業(yè)境外合規(guī)負(fù)擔(dān)，扭曲與氣候治理相關(guān)的全球貿(mào)易和國際稅收格局。

（一）我國對(duì)歐碳密集型產(chǎn)品出口貿(mào)易競爭力下降

根據(jù)海關(guān)總署的出口貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)②《2023 年進(jìn)出口商品主要國別總值表》《2023 年出口主要商品量值表》，中國海關(guān)總署網(wǎng)站，http：//www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/5624373/index.html。，2022 年和2023 年我國出口貿(mào)易總額分別是3.59 萬億美元和3.38 萬億美元，對(duì)歐盟國家的貿(mào)易出口額分別是5619 億美元和5012 億美元，對(duì)歐盟出口貿(mào)易額分別占比我國出口貿(mào)易總額的15.6%和14.8%，僅占我國出口貿(mào)易的一小部分。由此可見，我國對(duì)歐盟出口貿(mào)易規(guī)模有限且呈下降態(tài)勢(shì)。同時(shí)，CBAM 項(xiàng)下規(guī)制的鋼鐵和鋁制品對(duì)于整體出口占比較低。以2023 年為例，中國出口的鋼鐵及鋁制品總額為1055 億美元，僅為當(dāng)年出口貿(mào)易總額的3.4%。因此，短期來看，CBAM 對(duì)碳密集型企業(yè)出口產(chǎn)品至歐盟的競爭力影響有限。

但從中長期來看，中國碳密集型產(chǎn)品對(duì)歐盟的出口貿(mào)易競爭力將被進(jìn)一步削弱。從歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的立法意圖來看，根據(jù)CBAM 正式法案文本中的過渡期條款，其過渡期內(nèi)雖然并不要求進(jìn)口商履行具體支付義務(wù)，但從歐盟委員會(huì)未來的評(píng)估計(jì)劃中可以看出更嚴(yán)苛、更寬泛的征收趨勢(shì)。根據(jù)CBAM 正式法案文本第八章第30 條關(guān)于“歐盟委員會(huì)審查和報(bào)告”的條款，歐盟委員會(huì)將在2025 年12 月31 日為止的過渡期結(jié)束之前提交一份評(píng)估報(bào)告①“REGULATION（EU）2023/956 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism”，Official Journal of the European Union，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX：32023R0956.。該條款從三個(gè)方面提及未來可能納入CBAM 的征收產(chǎn)品范圍：其一，總體范圍拓寬，從規(guī)制的水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁和氫氣這六大類貨物擴(kuò)大到其他存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的貨物。其二，規(guī)制的貿(mào)易模式有所延伸，除了覆蓋傳統(tǒng)的碳密集型商品的商品貿(mào)易，未來還可能延及運(yùn)輸服務(wù)貿(mào)易，而在提供運(yùn)輸服務(wù)的過程中所產(chǎn)生的二氧化碳也會(huì)被征收CBAM 稅費(fèi)。其三，規(guī)制二氧化碳排放模式更加嚴(yán)格，CBAM 正式文本附件二規(guī)定CBAM 費(fèi)用只針對(duì)鋼鐵、氫氣、化肥和鋁產(chǎn)品的二氧化碳直接排放（商品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的二氧化碳量），而第30 條之規(guī)定表明未來可能將鋼鐵、水泥、化肥、鋁和氫氣這五類貨物所產(chǎn)生的間接排放量（商品生產(chǎn)過程中因電力消耗而產(chǎn)生的二氧化碳量）也作為征稅依據(jù)②“Annex I&II of REGULATION（EU）2023/956 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism”，Official Journal of the European Union，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX：32023R0956.。由此，中國出口有關(guān)產(chǎn)品到歐盟時(shí)將會(huì)因?yàn)檫@些產(chǎn)品中存在直接或間接的碳排放而面臨額外的成本。

即便CBAM 正式法案文本表明將購買CBAM 證書和支付CBAM 證書費(fèi)用的義務(wù)限于歐盟境內(nèi)的進(jìn)口商，但我國碳密集型出口企業(yè)為促進(jìn)出口量，仍可能為歐盟進(jìn)口商包攬支付CBAM 證書的費(fèi)用，使得出口成本整體升高，進(jìn)而影響出口積極性，最終導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)出口規(guī)模的下滑，實(shí)質(zhì)上形成了歐盟對(duì)我國碳密集型產(chǎn)業(yè)出口的遏制，削弱了我國碳密集型產(chǎn)品的出口貿(mào)易競爭力。這樣的境況在CBAM 未來實(shí)施期里會(huì)愈演愈烈，即因?yàn)镃BAM 有著規(guī)制的貨物種類范圍更廣、規(guī)制的貿(mào)易模式更多樣化以及征稅方案更加細(xì)化的未來走向。因此，CBAM 的實(shí)施將為我國帶來貿(mào)易方面的諸多弊端，如若不未雨綢繆，未來此類貿(mào)易弊端還將“方興未艾”。

（二）我國碳密集型企業(yè)出口產(chǎn)品面臨諸多境外合規(guī)成本

在CBAM高標(biāo)準(zhǔn)的碳定價(jià)體系下，我國碳密集型企業(yè)可能被迫進(jìn)行自身綠色轉(zhuǎn)型，以減少CBAM規(guī)制下的減排成本，維系其原有的對(duì)歐盟出口競爭力。但不可避免地，我國碳密集型企業(yè)在與歐盟進(jìn)口商進(jìn)行貿(mào)易往來時(shí)，承擔(dān)多方面的境外合規(guī)成本，以遵循碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制所設(shè)立的要求。一方面，從技術(shù)合規(guī)層面而言，我國與歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綠色減排降碳技術(shù)仍有差距，我國第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)總體結(jié)構(gòu)上占據(jù)較高比重，如果要進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型，需投入更多的資金與技術(shù)，高額的轉(zhuǎn)型成本不利于企業(yè)資本要素的配置與流動(dòng)。且即便投入足夠的轉(zhuǎn)型資金，所采用的綠色減排技術(shù)可能還是與歐盟存在差距，該類產(chǎn)品在國際市場上也很難與歐盟同類產(chǎn)品競爭。另一方面，我國相關(guān)企業(yè)還將面臨繁復(fù)的法律合規(guī)成本。CBAM 正式法案文本的第四章規(guī)定了關(guān)于CBAM 證書的申報(bào)、購買、回購和注銷等程序性細(xì)則，為滿足歐盟境內(nèi)進(jìn)口商順利申報(bào)資格和購買CBAM 證書，以保證碳密集型產(chǎn)品交易的穩(wěn)步進(jìn)行，我國企業(yè)將承擔(dān)與歐盟CBAM 證書主管機(jī)關(guān)對(duì)接以了解相關(guān)法律性事項(xiàng)的工作。進(jìn)口商和我國出口企業(yè)可能因缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，存在沒有及時(shí)提交CBAM 證書、囿于歐盟境內(nèi)外碳排放核算方法存在差異而沒有購入與貨物實(shí)際碳排放量相應(yīng)的CBAM 證書等情形，導(dǎo)致未達(dá)要求而面臨罰款。然而，目前CBAM 的正式法案文本，并沒有因CBAM 證書問題產(chǎn)生爭議的糾紛解決機(jī)制，若出現(xiàn)上述情形，進(jìn)口商和我國出口企業(yè)僅僅只能依照第26 條的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)罰款，缺乏申訴、磋商等實(shí)質(zhì)性救濟(jì)途徑，而罰款最終可能轉(zhuǎn)移至我國企業(yè)承擔(dān)，進(jìn)而影響到我國碳密集型出口企業(yè)與境外進(jìn)口商的未來貿(mào)易合作①“REGULATION（EU）2023/956 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism”，Official Journal of the European Union，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX：32023R0956.。因此，我國企業(yè)還將承擔(dān)解讀相關(guān)法律性文件、熟知程序性事項(xiàng)以及面臨不可救濟(jì)的法律風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)成本，此類技術(shù)性和法律性問題進(jìn)一步擠壓了我國碳密集型出口企業(yè)生存和轉(zhuǎn)型的空間。

（三）全球貿(mào)易格局和氣候治理國際稅收規(guī)則被扭曲

CBAM 可能還會(huì)產(chǎn)生“布魯塞爾”效應(yīng)，使對(duì)碳密集型產(chǎn)品的征稅規(guī)則延及全球，對(duì)發(fā)展中國家造成進(jìn)一步的貿(mào)易沖擊。盡管眾多發(fā)展中國家并不贊同當(dāng)前階段碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施，但出于保護(hù)本國出口貿(mào)易利益以及針對(duì)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制采取貿(mào)易反制等目的，一些發(fā)達(dá)國家有逐漸著手引入類似歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的動(dòng)向（姜喆、于治國，2022）。英國政府于2023 年3 月末公布了一系列環(huán)境和能源安全政策，其中包括一項(xiàng)可能導(dǎo)致對(duì)碳密集型商品征收碳邊境調(diào)節(jié)稅的問詢。美國于2022 年6 月公布《清潔競爭法案》的草案，也向外界展示了美國版碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的雛形。此外，CBAM 正式法案文本的第72 項(xiàng)聲明提到，歐盟希望成立一個(gè)“氣候俱樂部”，成員國擁有與歐盟碳定價(jià)體系相近或者其他能夠促進(jìn)碳減排和防止碳泄漏的政策性工具，以此促進(jìn)所有國家實(shí)施氣候政策?？梢哉f，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于全球出口到歐盟境內(nèi)的含碳產(chǎn)品制定了歐盟征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而其他國家為保障本國出口商品的貿(mào)易利益，防止對(duì)此類產(chǎn)品的征稅權(quán)流向歐盟，通常也會(huì)提高國內(nèi)碳減排的標(biāo)準(zhǔn)，甚至逐步構(gòu)建起本國的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，將含碳出口產(chǎn)品征稅規(guī)則的制定權(quán)牢牢把握在自己手中。雖然歐盟在CBAM 文本中也承諾對(duì)發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家提供技術(shù)援助，但在其相關(guān)法律文件尚未出臺(tái)和落實(shí)之前，CBAM 的正式實(shí)施將產(chǎn)生示范性，逐步形成以“氣候俱樂部”成員為主體、各國碳定價(jià)體系差異為征稅基礎(chǔ)的國際“碳關(guān)稅”征收規(guī)則，導(dǎo)致以促進(jìn)環(huán)境改善為目的的環(huán)境類稅收價(jià)值被扭曲，進(jìn)而演變成發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家環(huán)境類稅收主權(quán)的爭奪與壓制。

四、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下的中國應(yīng)對(duì)

（一）積極主動(dòng)與歐盟就碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制規(guī)則內(nèi)容開展磋商、談判

當(dāng)前我國作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，未來我國的減排阻力與降碳難度依然較大。一方面，傳統(tǒng)能源在我國的能源結(jié)構(gòu)中仍占主導(dǎo)，可再生能源總體占比較低，在短期內(nèi)難以滿足國內(nèi)需求；另一方面，我國經(jīng)濟(jì)處于高質(zhì)量發(fā)展階段，生產(chǎn)規(guī)模仍在持續(xù)擴(kuò)張，短期內(nèi)使得碳排放總量與碳定價(jià)體系與歐盟標(biāo)準(zhǔn)保持一致很難實(shí)現(xiàn)（汪惠青、王有鑫，2022）。對(duì)此，中國有必要從兩個(gè)方面入手進(jìn)行應(yīng)對(duì)。首先，中國應(yīng)立足本國國情與能源現(xiàn)狀，從實(shí)際減排需求出發(fā)，主動(dòng)同歐盟就碳邊境稅的征收規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)和磋商。例如，通過與歐盟的磋商適度延長過渡期，謀取更多的減排技術(shù)發(fā)展時(shí)間。在我國2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)指引下，出口碳密集型產(chǎn)品含碳量的減少以及相關(guān)減碳技術(shù)的提升效果將逐漸顯現(xiàn)，這將直接緩解碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)該類產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)。此外，鑒于尚無與“碳關(guān)稅”有關(guān)的爭端訴諸WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)，CBAM 法案文本中也缺乏關(guān)于進(jìn)口商和主管機(jī)關(guān)的糾紛解決方案及救濟(jì)途徑。應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，積極推進(jìn)氣候治理相關(guān)的國際稅收規(guī)則與爭議解決方案制定的多邊交流與合作，從各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和碳密集型企業(yè)利益關(guān)切的角度制定CBAM 正式落地實(shí)施后各國對(duì)“碳關(guān)稅”征收的具體爭議解決方案。

（二）加快國內(nèi)碳稅制度的立法與完善，注重與碳交易市場的有機(jī)銜接

鑒于我國尚未構(gòu)建碳稅體系，也并未形成全國統(tǒng)一性的碳市場交易規(guī)則及準(zhǔn)入規(guī)則，在CBAM 征稅邏輯下，我國相關(guān)出口企業(yè)就無法通過前兩種歐盟業(yè)已實(shí)施的碳定價(jià)體系抵扣CBAM 費(fèi)用，從而需要支付更多的碳邊境稅。因此有必要加快構(gòu)建國內(nèi)碳稅制度，通過更具備穩(wěn)定性與可預(yù)見性的稅收手段盡可能地將收取CBAM 管轄產(chǎn)品碳排放對(duì)價(jià)的權(quán)力保留在本國境內(nèi)，避免資金以邊境調(diào)節(jié)稅的形式大量流入歐盟，保障本國的發(fā)展利益。

從國內(nèi)的稅制結(jié)構(gòu)來看，我國已形成了以環(huán)境保護(hù)稅為核心，資源稅、消費(fèi)稅、車船稅、車輛購置稅等綠色相關(guān)稅種相配合，并以增值稅、企業(yè)所得稅等綠色稅收政策為補(bǔ)充的中國特色綠色稅制體系（王力等，2018），但其中并沒有直接以二氧化碳排放為征稅對(duì)象的稅種。碳稅的立法模式主要有獨(dú)立型和融入型。獨(dú)立型碳稅即直接新設(shè)碳稅稅種，對(duì)二氧化碳排放量進(jìn)行征稅；融入型碳稅即不增加碳稅稅種，而直接通過增加稅目或稅率的方式融入現(xiàn)有的稅收體系。獨(dú)立型碳稅征稅目標(biāo)更加明確，有利于稅收的體系化建設(shè)，但可能面臨更高的立法成本、稅收征管成本；融入型碳稅則可以直接適用于現(xiàn)有的稅收征管體系和核算方式，但相應(yīng)地，在沒有配套二氧化碳監(jiān)測、報(bào)告和核查制度的情況下，碳減排的實(shí)施效率會(huì)受到影響。當(dāng)前我國針對(duì)有效控制溫室氣體排放的稅制仍處于發(fā)展和探索階段，稅收的征管水平與發(fā)達(dá)國家相比也較低，且我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍不平衡不充分，短期內(nèi)貿(mào)然采用獨(dú)立型碳稅可能會(huì)加大國民稅負(fù)和增加碳密集型產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)競爭力。因此，建議我國采用融入型碳稅向獨(dú)立型碳稅過渡的模式，在碳稅開征初期先采用融入型模式?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與能源消耗結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，煤炭仍然是我國的主要消耗能源，也是產(chǎn)生二氧化碳排放的重要來源。因此，我國可以先在資源稅中，對(duì)煤炭稅目征收附加稅。但由于我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和減碳技術(shù)水平不同，同種化石燃料所產(chǎn)生的二氧化碳含量也不盡相同，建議直接根據(jù)煤炭的含量征收附加稅，并設(shè)置較低的稅率，以免企業(yè)承擔(dān)過多稅負(fù)。待我國對(duì)碳稅立法水平、相關(guān)征收管理體系以及二氧化碳減排技術(shù)足夠完備后，仍須考慮獨(dú)立開設(shè)碳稅，逐步轉(zhuǎn)變僅以煤炭的含量而非二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)的模式，保障企業(yè)承擔(dān)與其碳排放相適應(yīng)的稅負(fù)。

此外，碳交易市場是碳定價(jià)體系的另一重要工具，有必要在確立和完善碳稅制度和相關(guān)稅收征管體系的同時(shí)，使得我國現(xiàn)有的碳交易市場體系與碳稅在覆蓋范圍層面上成為互補(bǔ)減排工具。首先，碳稅與碳交易市場各有優(yōu)劣。碳稅依托于國家宏觀調(diào)控，沒有碳交易市場所需高額的交易成本和管理成本，但由于不宜過度調(diào)整稅率以免影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，其相對(duì)穩(wěn)定的稅率并不能真實(shí)反映出二氧化碳的排放量以及其減排量。相應(yīng)地，碳交易市場采用市場調(diào)節(jié)的方式，通過預(yù)設(shè)好碳排放總量確保了減排目標(biāo)的確定性，排放主體可以基于市場價(jià)格信號(hào)的激勵(lì)減少二氧化碳排放。因此，碳稅適合規(guī)制小型、分散的排放源，而碳交易市場則適合規(guī)制大型固定的碳排放源，前者能確保將實(shí)施減排措施的成本降低，后者則能在市場不失靈的情況下提升減排成效。在CBAM 所涉六大行業(yè)中，可以先將出口量最大的鋼鐵行業(yè)納入碳交易市場的規(guī)制范圍，其余出口規(guī)模較小的行業(yè)則通過征收碳稅進(jìn)行規(guī)制。

（三）構(gòu)建綠色稅收收入國內(nèi)外雙重循環(huán)體系

碳稅作為促進(jìn)環(huán)境治理的綠色收入，應(yīng)當(dāng)更好地反哺環(huán)境治理問題，形成良性循環(huán)機(jī)制。我國在開征碳稅以拓寬我國碳定價(jià)體系之“源”的同時(shí)，亦要節(jié)我國碳密集型企業(yè)出口壓力之“流”，即充分考慮構(gòu)建與碳稅制度配套的收入利用和循環(huán)體系，將碳定價(jià)體系所帶來的收入用于紓解碳密集型企業(yè)的貿(mào)易負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其綠色轉(zhuǎn)型。

在國內(nèi)層面，構(gòu)建多方位的碳稅收入內(nèi)循環(huán)體系。可以將部分碳稅收入用于設(shè)立環(huán)保領(lǐng)域的專項(xiàng)基金，并配套資金使用監(jiān)管制度，確保資金流向與碳減排活動(dòng)相關(guān)。針對(duì)碳稅“累退性”問題，可將一部分碳稅收入用于允許抵扣或降低企業(yè)所得稅，減輕碳稅帶來的負(fù)擔(dān)，目標(biāo)則限定為那些取得良好減排成效的企業(yè)。此外還可用于節(jié)能型或碳排放程度較低產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼，削弱碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下企業(yè)面臨的出口產(chǎn)品競爭力影響，但需要考慮WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡稱SCM協(xié)議）關(guān)于出口補(bǔ)貼合法性，即確保該類出口補(bǔ)貼不屬于SCM 協(xié)議的補(bǔ)貼規(guī)制范圍，以避免與WTO規(guī)則產(chǎn)生不兼容的合法性問題。具體而言，SCM 協(xié)議規(guī)定了三類補(bǔ)貼：禁止性補(bǔ)貼、可訴性補(bǔ)貼與不可訴性補(bǔ)貼。將碳稅收入用于低碳出口產(chǎn)品的補(bǔ)貼并不屬于SCM 協(xié)議附件1《出口補(bǔ)貼清單》中列出的12 類禁止性補(bǔ)貼?？稍V性補(bǔ)貼雖并未以正面清單的形式列出，但有相關(guān)構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)貼若對(duì)其他成員方造成不利影響或嚴(yán)重妨害的，或該補(bǔ)貼有專項(xiàng)性的，則視為可訴性補(bǔ)貼。據(jù)此，建議依照第2 條第1 款第（2）項(xiàng)規(guī)定的專項(xiàng)性例外條款，設(shè)立企業(yè)獲得出口補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足的碳減排程度標(biāo)準(zhǔn)或條件，確保此類出口補(bǔ)貼具有非專項(xiàng)性。還應(yīng)當(dāng)積極展開同其他國家的磋商，充分闡明該補(bǔ)貼所產(chǎn)生的“不利影響”與“嚴(yán)重妨害”之清晰定義，避免其他國家采取相應(yīng)的反補(bǔ)貼措施。第三類不可訴補(bǔ)貼已于2000 年暫時(shí)中止，但碳稅收入用于出口補(bǔ)貼以促進(jìn)氣候治理及環(huán)境改善的行為應(yīng)當(dāng)是符合第8 條第2 款第（3）項(xiàng)中規(guī)定的“提供的新的環(huán)境要求資助”的內(nèi)容的，即該出口補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上滿足不可訴補(bǔ)貼的條件。因此，可以建議WTO 恢復(fù)該類不可訴補(bǔ)貼，將碳稅出口補(bǔ)貼納入不可訴補(bǔ)貼的范圍，充分展現(xiàn)將碳稅收入用于碳密集型產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的正當(dāng)性。

在國際層面，構(gòu)建多層次的碳邊境調(diào)節(jié)稅收入外循環(huán)體系。中國也可以嘗試參考?xì)W盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的內(nèi)容，制定符合本國國情的碳邊境調(diào)節(jié)稅制度，對(duì)進(jìn)口到我國的碳密集型產(chǎn)品征稅，并同時(shí)以這筆收入助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、碳減排制度不完善和碳減排技術(shù)不發(fā)達(dá)國家，充分展現(xiàn)我國征收碳邊境調(diào)節(jié)稅的正當(dāng)性，彰顯我國積極參與全球氣候治理的決心和大國責(zé)任形象。在碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)要素上，鑒于我國尚未構(gòu)建碳稅制度，且全國碳交易市場體系仍處于試點(diǎn)發(fā)展階段，因此我國向他國征收碳邊境調(diào)節(jié)稅的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以按照歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制征稅邏輯運(yùn)行，難以直接通過產(chǎn)品在兩國之間已支付的碳價(jià)差來衡量征稅數(shù)額。可以根據(jù)進(jìn)口到我國碳密集型產(chǎn)品的種類設(shè)計(jì)以我國同類產(chǎn)品為標(biāo)準(zhǔn)的碳排放強(qiáng)度量基準(zhǔn)，對(duì)于某類超過該排放量的進(jìn)口碳密集型產(chǎn)品征收相應(yīng)的碳邊境調(diào)節(jié)稅，即由“從價(jià)征稅”改為“從量征稅”。但行業(yè)碳排放強(qiáng)度量基準(zhǔn)和具體計(jì)算方法仍需要根據(jù)我國實(shí)際碳減排進(jìn)程考量。另外，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在過渡期對(duì)進(jìn)口商申報(bào)含碳產(chǎn)品碳排放數(shù)據(jù)義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，以便在實(shí)施期根據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)一步細(xì)化征稅方案。因此，中國應(yīng)注重對(duì)進(jìn)口國碳密集型產(chǎn)品的碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和研判，關(guān)注可能涉及的碳排放數(shù)據(jù)交換機(jī)制，以及交換進(jìn)程中所涉行業(yè)信息安全保障等問題。中國可以充分借助COP 氣候峰會(huì)等氣候領(lǐng)域多邊交流平臺(tái)，呼吁成員國在每年提交的國家關(guān)于減排的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告中就各國碳密集型產(chǎn)品的體量、分類以及相關(guān)碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)可視化呈現(xiàn)。

當(dāng)前，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制還處于過渡期，其真實(shí)的貿(mào)易影響和實(shí)際的減排成效仍有待實(shí)施期后的評(píng)估。而在我國龐雜的碳稅制度體系設(shè)立和完善之前，嘗試構(gòu)建與之類似的碳邊境調(diào)節(jié)稅機(jī)制，并輔以完備的碳邊境調(diào)節(jié)稅收利用方式，以增強(qiáng)該機(jī)制的合法性和適用性，不失為一種短期內(nèi)高效應(yīng)對(duì)歐盟“碳關(guān)稅”風(fēng)險(xiǎn)的路徑。應(yīng)當(dāng)注意的是，碳稅體系屬于國內(nèi)法，其能夠有效降低一國稅收管轄權(quán)內(nèi)的碳排放量，同時(shí)也能保障本國氣候治理相關(guān)的稅收主權(quán)，但其并不能完全解決全球碳泄漏問題。因此，未來各國還應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)氣候治理相關(guān)的國際稅收規(guī)則與爭議解決方案。將諸如CBAM 的單邊減排措施逐漸發(fā)展成能反映各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、與減排意愿相適應(yīng)的雙邊和多邊征稅規(guī)則。