中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念視角下預(yù)算績效管理的優(yōu)化研究

景宏軍 趙宇漫 張晨曦 章力丹

內(nèi)容提要：預(yù)算績效管理是財政管理中的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前我國財政管理改革的主要著力點。它對于完善財政管理體制和財政資金管理具有重要作用。但預(yù)算績效管理制度舶來品的屬性明顯，本土化任務(wù)繁重。本文詳盡分析中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念，發(fā)掘其蘊含的預(yù)算績效管理價值，應(yīng)用中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念重新詮釋預(yù)算績效管理，尋求優(yōu)化路徑。本文建議以“講仁愛、重民本”為前提與出發(fā)點，推演人民至上觀；以“守誠信、崇正義”為過程與手段，追求道德約束觀；以“尚和合、求大同”為目標(biāo)與方向，提煉長遠(yuǎn)全局觀，從而實現(xiàn)預(yù)算績效管理與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的融合發(fā)展，促進預(yù)算績效管理有效實施。

一、引 言

《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）明確提出“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”的改革目標(biāo)。預(yù)算管理是財政管理的重要組成部分，關(guān)系著國家治理體系的完善和治理能力的提高。在預(yù)算管理中引入績效理念，通過設(shè)定明確的績效目標(biāo)，對政府及預(yù)算單位預(yù)算管理活動進行評價和監(jiān)督，從而形成結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)展的基本方向，也符合我國預(yù)算改革的基本要求。在黨的二十大明確提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的背景下，開展預(yù)算績效管理的研究與實踐，不僅有利于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，而且也能夠促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，具有鮮明的時代特色。但是，預(yù)算績效管理理念起源于西方的管理思想，預(yù)算管理制度也產(chǎn)生、發(fā)展于西方社會的國家治理體系，它們是基于西方國家在公共管理領(lǐng)域的長期實踐和理論研究發(fā)展起來的，適應(yīng)于西方的文化環(huán)境，依托于西方的文化基礎(chǔ)。在中國特有的文化環(huán)境中引入預(yù)算績效管理之后，就會產(chǎn)生外來制度與本土文化之間的沖突——預(yù)算績效管理的理念不能完全適應(yīng)中國的國情和文化背景，中西方文化之間的差異會導(dǎo)致預(yù)算績效管理在中國國家治理實踐中的水土不服，從而使預(yù)算績效管理改革收效甚微，使預(yù)算績效管理的發(fā)展受到制約。因此，預(yù)算績效管理領(lǐng)域也需要實現(xiàn)“兩個結(jié)合”——與中國具體實踐相結(jié)合、與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，從而將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的核心思想理念注入中國預(yù)算績效管理實踐，實現(xiàn)預(yù)算績效管理的本土化。

國外學(xué)者在相關(guān)領(lǐng)域的研究主要集中在以下兩個方面：第一，在文化與預(yù)算績效管理的關(guān)系方面。Gray（1988）發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和管理方法的制定受到某些環(huán)境問題的影響，其中最重要的是該地的代表文化；Degravel et al.（2016）利用民族文化的流動范式發(fā)現(xiàn)，民族文化對預(yù)算管理及其組成部分有著重要影響，包括領(lǐng)導(dǎo)人理念、管理風(fēng)格、工作和信息系統(tǒng)、行為和能力、計劃和預(yù)算流程等；基于不同的文化背景，Wang et al.（2019）指出發(fā)展中國家實施預(yù)算績效管理，不僅要關(guān)注與發(fā)達(dá)國家共有的挑戰(zhàn)，如目標(biāo)沖突、預(yù)算有限、員工對變革的抵制等，更要關(guān)注文化不相容、制度薄弱和能力有限的挑戰(zhàn)。第二，在不同文化元素與預(yù)算績效管理的關(guān)系方面。學(xué)者們分別從組織的決策方式、人際關(guān)系和權(quán)力距離等方面進行了研究。Ho and Im（2015）認(rèn)為讓最高領(lǐng)導(dǎo)者對預(yù)算績效負(fù)責(zé)將增加預(yù)算績效管理等機制的使用，這些機制可以提高整個組織的績效，將組織目標(biāo)聯(lián)系到個人目標(biāo)，基于目標(biāo)的評估提供反饋并將績效與獎懲聯(lián)系起來；De Waal（2007）認(rèn)為，在高度重視人際關(guān)系的工作場所，領(lǐng)導(dǎo)傾向于根據(jù)人際關(guān)系的質(zhì)量提供不同的晉升機會，從而使評估、獎勵和紀(jì)律等預(yù)算管理實踐難以公平有效地發(fā)揮作用；Pifeh et al.（2017）發(fā)現(xiàn)，在公共部門預(yù)算方面，霍夫斯泰德的權(quán)力距離指數(shù)與財政立法權(quán)呈負(fù)相關(guān)，高權(quán)力距離將以預(yù)算透明度低和績效管理薄弱為導(dǎo)向。

國內(nèi)在該領(lǐng)域的研究主要集中在以下兩方面：第一，在中華文化與預(yù)算績效管理結(jié)合的必要性方面。李海南（2014）指出，中國儒學(xué)文化可能與績效預(yù)算蘊含的客觀、公正、公平的精神并不一致；趙早早、何達(dá)基（2019）認(rèn)為如果預(yù)算績效管理理念與既有的社會文化存在沖突，預(yù)算績效管理改革將難以取得實質(zhì)性效果；王紅梅等（2020）則進一步分析了由于中西方歷史文化的不同導(dǎo)致的中西方在實施預(yù)算績效管理中價值訴求和治理理念的差異；高嚴(yán)、郭家鑫（2023）認(rèn)為通過文化建設(shè)可以加強對預(yù)算過程的控制與管理。第二，在中華文化與預(yù)算績效管理結(jié)合的方式方面。為促進預(yù)算績效管理更加適應(yīng)我國國情，鄭泰安、姜芳（2016）認(rèn)為預(yù)算制度改革只有與中國傳統(tǒng)文化相結(jié)合，才能促進中國社會的良性運行；馬蔡琛、潘美麗（2022）則分析了不同文化維度對預(yù)算績效管理的作用機制，并根據(jù)我國組織文化特點提出預(yù)算績效管理改革措施。

上述分析可以發(fā)現(xiàn)，該領(lǐng)域的研究成果更多集中于文化與預(yù)算績效管理之間關(guān)系、文化對預(yù)算績效管理的影響方面，對預(yù)算績效管理理念與中華文化相結(jié)合的基礎(chǔ)理論分析、具體方案的設(shè)計較少。因此，本文將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念引入預(yù)算績效管理，其中可能的創(chuàng)新之處在于：首先，從預(yù)算績效管理發(fā)展的歷史視角對其屬性進行分析，將其本質(zhì)屬性作為研究的邏輯起點；其次，將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念在預(yù)算績效管理領(lǐng)域進行細(xì)化、明晰其所蘊含的預(yù)算績效管理價值；再次，根據(jù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念設(shè)計預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑。

二、中國預(yù)算績效管理的屬性定位：歷史視角的分析

預(yù)算績效管理由預(yù)算管理和政府績效管理組合而成，是政府績效管理理念在預(yù)算管理領(lǐng)域的應(yīng)用。

（一）預(yù)算制度及我國的引入

作為現(xiàn)代國家的一種治理工具，預(yù)算制度萌芽于13 世紀(jì)的英國，在資產(chǎn)階級革命進程中，預(yù)算制度被資產(chǎn)階級用作限制封建貴族經(jīng)濟利益的斗爭工具。伴隨著資產(chǎn)階級革命的勝利和資本主義制度的建立，自由、平等、民主、法治思想逐步確立，現(xiàn)代預(yù)算制度在這樣的文化基礎(chǔ)上得以萌芽并發(fā)展。到19 世紀(jì)，形成了預(yù)算制度的基本形式，確立了預(yù)算制度在國家治理中的基本地位。在實際運行中，預(yù)算制度所體現(xiàn)和依賴的是權(quán)利制衡、個人主義、受托責(zé)任等文化基礎(chǔ)。

在我國兩千多年的封建統(tǒng)治體系和進程中，國家管理強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集體主義、等級制度等，這與預(yù)算制度所產(chǎn)生的文化基礎(chǔ)不相一致，也就是說我國并不具備現(xiàn)代預(yù)算形成的思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。事實上，我國的預(yù)算制度確實不是自然形成的，而是從日本間接引入的——19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，面對內(nèi)憂外患的不利局面，清政府拋出了預(yù)備立憲，以期緩和階級矛盾和社會危機，而建立現(xiàn)代財政、編制國家預(yù)算就是其中一項重要措施?？梢哉f，預(yù)算制度是作為清王朝進行自我救贖的一項工具而從國外引入的。

（二）政府績效管理制度及我國的引入

20 世紀(jì)70、80 年代，新公共管理理論產(chǎn)生并興盛于英、美等西方國家，該理論的核心是進行政府再造，強調(diào)政府的關(guān)注點應(yīng)從資源投入轉(zhuǎn)換為效果產(chǎn)出，主張采取產(chǎn)出預(yù)算模式以替代投入預(yù)算模式，要求各預(yù)算單位要以結(jié)果為導(dǎo)向安排預(yù)算資金，財政部門按預(yù)算單位的產(chǎn)出結(jié)果進行績效評價，并有效配置財政資源。在新公共管理改革模式的影響下，政府績效管理逐漸成為政府必備的管理工具。我國現(xiàn)代意義上的政府績效管理肇始于20 世紀(jì)80 年代，先后經(jīng)歷了80 年代基于目標(biāo)管理的目標(biāo)責(zé)任制、90 年代基于效能建設(shè)的政府績效管理新模式，21 世紀(jì)后基本形成相對統(tǒng)一穩(wěn)定的政府績效管理框架。在預(yù)算績效管理領(lǐng)域，中共中央、國務(wù)院2018 年9 月正式公布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》?？傮w來看，政府績效管理理念源自西方，政府績效管理方法①政府績效管理方法主要包括：目標(biāo)管理、PDCA 循環(huán)、平衡計分卡等。也基本源自西方。

（三）屬性定位：一項需要本土化的舶來品

從來源來看，作為預(yù)算制度與績效管理制度結(jié)合體的預(yù)算績效管理，其理論核心、價值觀等都是來自西方；從我國預(yù)算制度和績效管理的發(fā)展進程來看，這兩項制度都是直接或間接從西方引入的。對我國來說，預(yù)算績效管理制度屬于舶來品。那么，為什么在2000 多年的發(fā)展進程中，中國都沒有產(chǎn)生預(yù)算，也沒有產(chǎn)生績效管理，更沒有形成預(yù)算績效管理制度呢？究其根源就是中國不具備兩種制度產(chǎn)生的文化基礎(chǔ)。當(dāng)前，在歷史發(fā)展的進程中，我們已經(jīng)選擇預(yù)算績效管理制度，那就要考慮一系列現(xiàn)實的問題——預(yù)算績效管理制度自身發(fā)展的文化邏輯是什么？預(yù)算績效管理制度與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化如何適應(yīng)并銜接？

三、預(yù)算績效管理的文化邏輯

40 多年以來，預(yù)算績效管理作為一項舶來品，已經(jīng)實現(xiàn)了與中國具體財政實踐的結(jié)合，并且得到了學(xué)界與業(yè)界的一致認(rèn)可，但要真正發(fā)揮出該項制度應(yīng)有的效能，還需要實現(xiàn)第二個結(jié)合——與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。因此，探尋預(yù)算績效管理發(fā)展的文化邏輯，按照其文化邏輯進行改革與發(fā)展，才能讓該制度適應(yīng)、融入并彰顯中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，最終發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（一）邏輯必然性

預(yù)算績效管理之所以必然要與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，其邏輯必然性源于中西兩種文化在預(yù)算績效管理領(lǐng)域的差異性，這種差異性具體體現(xiàn)在以下三個方面。

1.差異化的預(yù)算績效管理文化基礎(chǔ)

受到啟蒙思想和個人主義的影響，西方文化傾向于通過制度化的方式實現(xiàn)個人權(quán)利的保護和自由市場的運作，西方文化中的自由主義、平等主義和競爭主義價值觀也導(dǎo)致了預(yù)算管理對于效果和效率的追求，進一步影響著預(yù)算理念和績效理念的形成。同時，西方社會的多元化和分權(quán)化特征使得預(yù)算績效管理更加側(cè)重于多方利益的平衡和協(xié)調(diào)，以及公眾參與的過程。因此，西方預(yù)算管理通常要求更高的預(yù)算透明度和公眾參與度。隨著西方國家對政府行政效率的進一步追求，其開始探索將績效理念引入預(yù)算管理中，形成績效文化，促生了預(yù)算績效管理改革。

相比之下，中國現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度是近代才從西方引入，中國的預(yù)算管理更多與中央集權(quán)的官僚體系相結(jié)合，其理念受到儒家思想的深刻影響，強調(diào)國家利益、道德自律、人際關(guān)系和中庸之道。同時，中國的社會結(jié)構(gòu)更加集中和等級化，這種高權(quán)力距離的文化反映在預(yù)算管理上，表現(xiàn)為更注重上級的指導(dǎo)和命令，以及下級的執(zhí)行和服從。因此，在引入預(yù)算制度和績效管理理念后，中國歷史上的官僚文化和西方績效文化的差異，以及在文化差異基礎(chǔ)之上的技術(shù)手段不足、財政管理制度和法律法規(guī)體系不完善等現(xiàn)實問題影響了預(yù)算績效管理工作的深入發(fā)展。

2.差異化的預(yù)算績效管理文化特征

中西之間歷史傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)和價值觀念的差異決定了其各自的預(yù)算績效管理文化有著不同的特征。

西方預(yù)算管理在管理方式上注重結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)管理，使用法律和制度來規(guī)范行為，通過設(shè)定明確的績效目標(biāo)和指標(biāo)來推動預(yù)算單位的工作積極性和創(chuàng)造力，根據(jù)項目的實際效果和目標(biāo)達(dá)成情況分配預(yù)算資源，要求預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)控。同時，西方預(yù)算管理中存在的多元價值觀和競爭機制使利益相關(guān)者間有著各自的目標(biāo)追求，導(dǎo)致預(yù)算績效管理中更多的利益博弈和競爭，進而需要利益相關(guān)者的協(xié)商。相對應(yīng)地，西方預(yù)算績效管理倡導(dǎo)平等和直接的人際交往，鼓勵各級管理者提出自己的意見和想法，促進信息共享和決策參與，也傾向于使用物質(zhì)激勵來激發(fā)預(yù)算單位工作的積極性。

中國的預(yù)算績效管理文化則更注重過程導(dǎo)向，通過道德和文化引導(dǎo)來實施管理，強調(diào)預(yù)算資源的分配應(yīng)根據(jù)政策導(dǎo)向和行政指令，以政府的政策為重點和方向，雖然也重視預(yù)算控制，但在實際執(zhí)行中可能會更加靈活，以適應(yīng)變化的政策環(huán)境和實際需要。并且，中國預(yù)算績效管理中利益相關(guān)者有著共同的目標(biāo)追求，倡導(dǎo)協(xié)調(diào)矛盾和追求共同利益，更多地考慮社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，傾向于采用集中和權(quán)威的決策方式，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用，重要決策往往由高層領(lǐng)導(dǎo)做出，然后向下傳達(dá)，注重統(tǒng)一性。這也使中國預(yù)算績效管理在人際關(guān)系上傾向于含蓄和間接的人際交往，強調(diào)尊重權(quán)威和遵守規(guī)則，通過精神激勵和集體獎勵來提高管理者的榮譽感和歸屬感，這在一定程度上壓縮了預(yù)算績效管理制度的生存空間。

3.差異化的預(yù)算績效管理文化價值

西方以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理有助于確保資源的有效利用，激發(fā)創(chuàng)新思維，提高政策執(zhí)行效果，而在管理過程中對透明度和公眾參與的強調(diào)，則有利于提高政府的責(zé)任感和民主性。同時，西方預(yù)算績效管理以法律規(guī)范為主，通過明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在保證參與者行為被約束在法律框架內(nèi)的同時，也能夠確保財政資源的分配和使用是基于客觀和量化的評估，從而提高預(yù)算績效管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

中國以過程為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理則有助于確保項目的可持續(xù)性和對環(huán)境的適應(yīng)性，維護預(yù)算紀(jì)律，促進財政資金的合理使用，從而更好地實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。同時，中國預(yù)算績效管理注重以道德引導(dǎo)為主的管理方式有助于管理人員樹立正確的價值觀，提高預(yù)算績效管理的公信力，建立一種基于信任的社會環(huán)境和不容忍腐敗的社會氛圍，促進社會和諧。中國預(yù)算績效管理中對共同目標(biāo)的追求，以及根據(jù)政策導(dǎo)向分配預(yù)算資源的方式，則有助于集中各方力量實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和社會價值追求。

中西方預(yù)算績效管理文化各有其獨特的價值，但西方重在管“事”的管理特征可能在中國的人文環(huán)境中效果不佳，難以有效解決中國問題。周薇（2006）指出，文化沖突是文化交流、文化兼容的前提條件和催化劑。中西方之間預(yù)算績效管理文化上的差異不僅體現(xiàn)了各自的特點，更蘊含著相互融合的必然性——文化基礎(chǔ)差異反映了中西方不同的預(yù)算思想起源，文化特征差異反映了中西方預(yù)算文化的各自優(yōu)勢，文化價值差異體現(xiàn)的是中西方預(yù)算文化在解決問題方面不同的價值導(dǎo)向，因此，有必要實現(xiàn)二者的結(jié)合。只有將預(yù)算績效管理與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合才能發(fā)揮各自的文化價值，解決中國問題。應(yīng)充分發(fā)揮中華文化在解決中國問題上的優(yōu)勢，將預(yù)算績效管理與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。一方面，可以在追求成果的同時也關(guān)注政策的實施路徑和步驟，在風(fēng)險控制的基礎(chǔ)上尋求更好的解決方案，從而解決我國目前存在的預(yù)算執(zhí)行效率低下、公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題。另一方面，兩者的結(jié)合能夠發(fā)揮法律的約束力和道德的影響力，確保預(yù)算績效管理既符合法律規(guī)定，又體現(xiàn)人文關(guān)懷和社會責(zé)任感，有效解決預(yù)算執(zhí)行中的腐敗問題，提升政府公信力，保障社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（二）邏輯可能性

預(yù)算績效管理之所以能夠與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，其邏輯可能性主要源于中西方預(yù)算績效管理文化①我國雖未自發(fā)產(chǎn)生正式的預(yù)算績效管理制度，但在長期的財政管理實踐中存在績效管理思想萌芽和事實上的績效管理做法。之間在本質(zhì)和發(fā)展方面的一致性。這種一致性表現(xiàn)在兩個方面。

1.中西方預(yù)算績效管理文化一體多元的本質(zhì)

不同國家或地區(qū)都有其獨特的文化傳統(tǒng)和發(fā)展路徑，并在相互交流中保持著各自的特色。雖然預(yù)算績效管理文化表現(xiàn)形式和具體內(nèi)容因歷史、地域、民族等因素而異，但是人類在追求民主與效率方面的努力是一致的。根據(jù)中西方預(yù)算績效管理理念在民主、效率、穩(wěn)定與發(fā)展上的相似性，能夠推導(dǎo)出預(yù)算績效管理與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的邏輯可能性。

（1）共同的民主訴求。我國自古便存在著樸素的民主思想。例如，諫官制度就是我國古代監(jiān)察制度的重要組成部分，也是一種非制度化的民主參與形式。在財政和經(jīng)濟政策方面，諫官有責(zé)任收集和反映民眾的意見和需求，進而影響最終的決策，這體現(xiàn)了樸素的民主精神。西方的政府預(yù)算更是建立在“參與原則”的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了政府預(yù)算民主性的本質(zhì)特性。同時，巴西等國家實施了“參與式預(yù)算”的模式，允許公民直接參與到預(yù)算制定的過程中，這種模式更增強了公民對政府財政決策的影響力，保障了公民的民主權(quán)利。

（2）共同的效率追求?！吧嫌嫛笔侵袊貪h時期地方官員向中央政府報告治理情況的制度。在年終時，朝廷根據(jù)地方墾田、錢谷等情況評定地方官員的政績，并根據(jù)審查結(jié)果進行獎懲，從而提高政府行政效率和治理能力，體現(xiàn)了我國古代的績效管理思想?！豆茏印こ笋R》中提到“城郭不必中規(guī)矩，道路不必中準(zhǔn)繩”，主張順應(yīng)自然之勢而為之，體現(xiàn)了一種靈活高效的治理理念。而西方新公共管理理論倡導(dǎo)將私營部門的管理技術(shù)和風(fēng)格應(yīng)用于公共部門，以提高政府的效率和效果。受到新公共管理理論的影響，西方國家將績效理念引入預(yù)算管理中，形成了績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。

2.中西方預(yù)算績效管理文化融合的發(fā)展趨勢

在全球化的背景下，技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展和國際合作等因素不斷推動著中西方預(yù)算績效管理文化的融合。其中，信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能的應(yīng)用，正在改變預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控的方式。這些技術(shù)使得預(yù)算數(shù)據(jù)更加透明，便于公眾監(jiān)督，同時也提高了預(yù)算績效管理的可行性，不僅推動預(yù)算績效管理向更高水平發(fā)展，也促進中西方預(yù)算績效管理文化的融合。同時，中西方之間預(yù)算績效管理文化的交流和合作日益密切，通過國際組織、雙邊或多邊合作機制，中西方各國分享預(yù)算績效管理的經(jīng)驗和做法，共同應(yīng)對全球性的財政和經(jīng)濟挑戰(zhàn)。在中西合作項目的實施中，往往需要在預(yù)算管理上取得共識，對項目的資金分配、成本控制以及預(yù)算執(zhí)行等方面進行詳細(xì)的協(xié)商，以確保雙方利益能夠得到妥善考慮和平衡，進而保證項目的順利實施和資金的有效使用。隨著中國積極參與國際合作，中西方預(yù)算績效管理文化也在不斷融合，而國際組織制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，如國際財務(wù)報告準(zhǔn)則（IFRS）和國際公共部門會計準(zhǔn)則（IPSAS）等，則為中西方預(yù)算績效管理文化的融合提供了重要的支持。中國的預(yù)算績效管理不僅借鑒了西方的管理方法和技術(shù)，也結(jié)合了中國的實際情況，形成了具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。

總之，鑒于中西方預(yù)算績效管理文化一體多元的本質(zhì)和雙方之間融合發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與預(yù)算績效管理制度的融合發(fā)展具有堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

四、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念的時代闡釋

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化博大精深、源遠(yuǎn)流長，它的主體思想體現(xiàn)在其核心思想理念上。

（一）中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念

2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》（中辦發(fā)〔2017〕5 號）①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見〉》，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/zhengce/2017-01/25/content_5163472.htm?eqid=f13418930003f5ab000000066464a615。，將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的核心思想理念總結(jié)為“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同”。

1.講仁愛、重民本

“仁愛”是儒家思想中最為重要的概念之一，“仁”被孔子描述為最重要的道德品質(zhì)，孔子將其定義為“愛人”，并提倡“泛愛眾而親仁”，即：廣泛地愛護所有人，親近那些有仁德的人。一方面，儒家講仁愛是由己推人，由近推遠(yuǎn)的。例如，孔子提出的“己所不欲，勿施于人”以及孟子提出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等主張，都從最容易理解的愛親人、愛自己推及愛他人，這是對仁愛理念的一種具體實踐指導(dǎo)，要求人們在行動時推己及人，考慮他人的感受和需求，從而成己成人成物。另一方面，儒家將仁愛從人的道德修養(yǎng)推廣到治理理念。例如，孔子提出了“修己以安人”“修己以安百姓”，強調(diào)為官者首先要講仁愛，重視民意，傾聽民聲，為民謀利，實現(xiàn)民眾的安居樂業(yè)，不僅要致力于自身的道德修養(yǎng)，還要關(guān)心社會大眾的福祉。

“重民本”則是指政府應(yīng)該以人民的利益為核心。這一點在戰(zhàn)國時期的文獻(xiàn)《厚父》篇中就有所體現(xiàn)，其中提到“民心惟本，厥作惟葉”，意指民心是國家的根本，國家的行為和政策都應(yīng)當(dāng)像樹葉一樣，從民心這個根基上生長出來。漢初淮南王劉安也在其著作《淮南子·主術(shù)訓(xùn)》中提到，“食者，民之本也；民者，國之本也；國者，君之本也”。這意指人民之于國家就如同食物之于人民，強調(diào)了人民對于國家和君主的根本性、重要性。民本思想揭示了深刻的執(zhí)政規(guī)律，既約束了政治權(quán)力，又順應(yīng)了民意，維護了社會秩序和國家穩(wěn)定。

“講仁愛、重民本”的理念是一種深深植根于中華傳統(tǒng)文化中的人文主義思想，它不僅要求我們在個人層面上關(guān)愛他人，更強調(diào)在國家治理層面上以人民為中心。這種理念對于構(gòu)建和諧社會、促進中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)意義。

2.守誠信、崇正義

“守誠信”是指個人和國家在行為準(zhǔn)則上應(yīng)當(dāng)堅持誠實守信。誠信是人際交往中最基本的道德準(zhǔn)則之一，是對他人的承諾，更是一種自我修養(yǎng)，它要求人們在言行上要保持真誠和可靠。老子在《道德經(jīng)》中提到，“信者，吾信之；不信者，吾亦信之，德信”。他主張無論遇到什么樣的人，都應(yīng)該保持信任的態(tài)度，這樣可以實現(xiàn)真正的誠信?！豆茏印醒浴诽岬?，“先王貴誠信，誠信者，天下之結(jié)也”，意思是古代的圣明君主非常重視誠信，因為誠信是天下人與人之間建立聯(lián)系的關(guān)鍵。誠信也是治國理政的重要原則，有助于樹立良好的國家形象，增強國家的凝聚力和向心力。另外，誠信也是維系社會關(guān)系和諧與秩序的基石。孟子在《孟子·離婁章句上·第十二節(jié)》中提到，“誠者，天之道也；思誠者，人之道也”。他認(rèn)為，真誠是自然界的原則，而追求真誠是人類社會的原則。

“崇正義”是一種追求公正、公平和適宜的行為準(zhǔn)則。正義在中華傳統(tǒng)文化中有著豐富的內(nèi)涵。正義是社會公平、公正的體現(xiàn)，它要求人們在行為上遵循公平、公正的原則?？鬃诱f“政者，正也”，他認(rèn)為，政治的本質(zhì)是正，其中有兩層含義，一是正確、公平的意思，即：政治行為應(yīng)該符合道德和法律規(guī)范；二是正直、公正的意思，即：領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該以身作則，秉持公正無私的態(tài)度來治理國家。正義還要求人們的行為應(yīng)適應(yīng)特定的環(huán)境和時機?！吨杏埂分刑岬降摹傲x者，宜也”意指“正義就是做適宜的事”，要求人們在行為上追求合適和恰當(dāng)，對社會而言，則體現(xiàn)了政策與社會需求間的匹配。

“守誠信、崇正義”為人們提供了一種道德準(zhǔn)則，指導(dǎo)人們在復(fù)雜的社會生活中如何做出正確的選擇。遵循誠信、正義的原則，可以促進人際關(guān)系的和諧，維護社會秩序的穩(wěn)定，推動國家的發(fā)展。

3.尚和合、求大同

“尚和合”強調(diào)人與人、人與自然、人與社會之間的和諧共處。這種和諧不是一種消極的和平，而是一種積極的和睦，要求人們在處理矛盾和沖突時，能夠求同存異，化解矛盾，實現(xiàn)和諧共處。管仲在《管子·兵法》中提出“和合故能諧”，他認(rèn)為只有通過和諧與合作，才能實現(xiàn)整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成強大的戰(zhàn)斗力。而在國家治理中，“尚和合”意味著只有協(xié)調(diào)各種社會力量，實現(xiàn)共同的目標(biāo)，政府才能取得有效的管理和調(diào)控，使國家政治、經(jīng)濟、文化等各個方面達(dá)到一種動態(tài)平衡，從而實現(xiàn)國家的長治久安。荀子也提出“和則一，一則多力，多力則強，強則勝物”，表示如果一個國家或組織內(nèi)部能夠團結(jié)一致，那么它就能發(fā)揮出強大的力量。從古至今，無論是社會交往還是國家政策的制定和實施，和合思想都發(fā)揮著重要的作用。

“求大同”主張在處理問題時，應(yīng)該摒棄個人私利，追求公共利益，實現(xiàn)社會的大同和諧。這不僅僅是一種對理想狀態(tài)的追求，更是一種實際行動的指導(dǎo)原則。大同思想最早見于《禮記·禮運》，書中描繪了一個人人平等、自由、和諧的理想社會，在這個理想社會中，人們選舉賢能之人為領(lǐng)袖，每個人都能得到適合自己的位置，為實現(xiàn)公共利益而貢獻(xiàn)自己的力量?！扒蟠笸狈从沉巳藗儗硐肷鐣南蛲妥非螅矠閭€人和國家的發(fā)展提供了方向。

“尚和合、求大同”是中華傳統(tǒng)文化中的一種重要思想，它強調(diào)了和諧共處、團結(jié)合作、共同發(fā)展的重要性。對大同社會的共同追求，使人們能夠在差異中尋找共性，在競爭中尋找合作，從而促進個人、社會乃至國家的和諧發(fā)展。

（二）中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化核心思想理念下的預(yù)算績效管理價值

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的核心思想理念不僅側(cè)重于個人的自我修養(yǎng)，更側(cè)重于奉獻(xiàn)社會和治國理政，對于當(dāng)前預(yù)算績效管理的改革與發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1.“講仁愛、重民本”推演人民至上觀

“講仁愛、重民本”所體現(xiàn)的是人民至上的觀念，這種觀念主要包括人民至上和人民利益至上兩個方面。

（1）預(yù)算監(jiān)督的人民主體性

“講仁愛、重民本”要求國家治理要以人為本，預(yù)算績效管理作為國家治理的重要組成部分也應(yīng)該堅持人民的主體地位，確保預(yù)算安排符合公眾的期望和要求。突出人民主體性具有如下積極意義：一方面，可以激發(fā)創(chuàng)新活力，為政府預(yù)算績效管理提供新的視角和創(chuàng)意，匯集公眾的智慧和力量共同應(yīng)對現(xiàn)代社會中諸多復(fù)雜的公共問題；另一方面，公眾參與預(yù)算績效管理也可以確保政策更符合公眾利益，增加政策的接受度和合法性，提高政策的執(zhí)行效果和效率，進一步實現(xiàn)以民為本的目標(biāo)。

另外，人民至上觀對人民主體性的要求不僅只是某一階段、某一方面、某一地區(qū)的，而應(yīng)該是全過程、全方位、全覆蓋的。只有保證預(yù)算績效管理中公眾從績效目標(biāo)設(shè)定到績效評價結(jié)果應(yīng)用的全過程參與，才能確保政府決策符合公眾的需求和期望；只有在收入績效和支出績效等方面都保障公眾全方位的參與權(quán)，才能避免資源配置的不平衡和不公平現(xiàn)象；只有保證公眾對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算績效管理的全覆蓋參與，才能幫助政府及時調(diào)整和完善政策措施。

（2）預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)以人民利益為本

“講仁愛，重民本”強調(diào)政府要“因民之所利而利之”，根據(jù)人民的需求和利益來制定政策，為公眾謀取福利。這要求在預(yù)算績效管理工作中，要從人民利益出發(fā)，重視、保護人民的利益，一切績效管理政策的制定和實施不再以便于政府預(yù)算管理為原則，而是將人民利益作為出發(fā)點和最終的落腳點。

另外，“人民利益”不是簡單的個人利益，而是人民的綜合利益，不僅僅包括人民的短期利益、局部利益和經(jīng)濟利益，更包括人民的長期利益、整體利益和社會利益。以人民利益為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，不僅可以更加精準(zhǔn)地識別社會最緊迫的需求，從而將公共資源優(yōu)先分配到教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域，提高公共資源的使用效率和針對性，減少浪費和不合理開支，更能考慮到未來幾代人的需求，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，只有當(dāng)政府將人民至上觀融入預(yù)算績效管理和政策制定中時，才能夠有效提升政府的公信力和形象，增強民眾對政府績效管理工作的認(rèn)可和支持，提高政府績效管理工作效率和效果，最終實現(xiàn)人民的根本利益和幸福。

2.“守誠信、崇正義”呼喚道德約束觀

（1）預(yù)算績效管理過程要補充誠信管理手段

在社會生活中，法治約束和道德約束是并駕齊驅(qū)的，從而形成了法治約束觀和道德約束觀兩種觀念。法治約束觀強調(diào)通過全面立法、積極執(zhí)法等強力外部手段，形成對行為人的震懾和約束，從而達(dá)到規(guī)范人們行為的目的；道德約束觀是與法治約束觀相對的一種觀念，強調(diào)在法治剛性約束的基礎(chǔ)上，遵循道德原則，發(fā)揮道德的約束作用，實現(xiàn)柔性治理。

當(dāng)前我國的預(yù)算績效管理主要通過法治約束來確保管理活動的合法性和正當(dāng)性。從績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控到績效評價，我國已經(jīng)建立了較為完善的法規(guī)體系，不斷推動預(yù)算績效管理向更加科學(xué)、合理和高效的方向發(fā)展。但是法律的制定和修訂過程往往較為緩慢，而且難以及時反映和適應(yīng)預(yù)算績效管理的發(fā)展，同時，法治手段作為一種外在約束力量，其運行的經(jīng)濟成本和社會成本較高，過度依賴單一的法律約束還可能導(dǎo)致執(zhí)行過程中的形式化和官僚主義。

通過引入道德約束觀，提高預(yù)算績效管理領(lǐng)域的誠信意識，促進預(yù)算績效管理人員自覺遵守法律法規(guī)，確?？冃繕?biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價等各個環(huán)節(jié)都符合國家的法律框架，提高預(yù)算管理的合法性。同時，在缺乏法律的明確規(guī)定時，政府部門和相關(guān)人員也能夠根據(jù)誠信的基本要求對預(yù)算執(zhí)行情況進行真實、準(zhǔn)確地反饋，及時向上級部門和社會公布預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和效果，接受社會監(jiān)督，從而提高管理績效。因此，要引入道德約束觀，在法治剛性約束的基礎(chǔ)上，補充誠信管理手段，形成以法規(guī)約束為主、道德約束為輔的多維約束體系，從而有效遏制預(yù)算績效管理中的違規(guī)違紀(jì)行為，減少浪費、杜絕腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)。

（2）預(yù)算績效管理要追加正義管理目標(biāo)

在預(yù)算績效管理中，經(jīng)濟公平和經(jīng)濟效率一直是各級政府追求的終極目標(biāo)，但二者往往又是一對矛盾體。其中，經(jīng)濟公平要求公共資源的分配要考慮到社會成員的需求和權(quán)益，做到“眾樂樂”，而經(jīng)濟效率則要求公共資源的使用要達(dá)到最大化的效果，用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。在同一時期，二者不能兼顧，對經(jīng)濟公平的追求會導(dǎo)致經(jīng)濟效率水平的下降，對經(jīng)濟效率的追求也會導(dǎo)致經(jīng)濟公平程度的降低。在對公平和效率的追逐中，人們無法跳出效率和公平二選其一的抉擇困境。

正義所追求的恰恰是人與人之間經(jīng)濟關(guān)系的合理化、權(quán)責(zé)關(guān)系的對應(yīng)化、投入產(chǎn)出的對稱化等，正義恰好可以作為經(jīng)濟公平和經(jīng)濟效率之間的橋梁，將二者整合到一個更廣泛的價值框架中。正如休謨所言：只有在有了一定財富又不充分的現(xiàn)實社會經(jīng)濟狀態(tài)中，正義才有存在的可能和必要①休謨：《人性論》，關(guān)文運譯，商務(wù)印書館2011 年版，第532 頁。。而作為發(fā)展中國家的中國，在過緊日子的背景下，政府財政資金的不充分性是顯而易見的，因此，通過正義，可以融通公平和效率，實現(xiàn)相互支持和彼此促進。正義對預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義體現(xiàn)在如下兩方面：一方面，正義為公平提供了道德基礎(chǔ)。在預(yù)算績效管理中，正義原則要求管理人員根據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和程序分配公共資源，并關(guān)注弱勢群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求，這有助于防止權(quán)力和資源分配中的偏見和不公平現(xiàn)象。另一方面，正義為效率的實現(xiàn)提供了空間。在一個正義的環(huán)境中，人們更容易接受社會規(guī)則和決策，從而為績效管理活動提供穩(wěn)定的環(huán)境。當(dāng)實行預(yù)算績效管理被認(rèn)為是正義的時候，預(yù)算單位也更有可能支持和參與其中，提高整體的效率。因此，有必要遵從道德約束觀，在預(yù)算績效管理中追加正義管理目標(biāo)，通過決策和制度促進正義，實現(xiàn)公平和效率的最佳平衡，從而形成效率、公平和正義為一體的多維績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

3.“尚和合、求大同”追求長遠(yuǎn)全局觀

（1）由追求短期績效發(fā)展為追求長期績效

由于預(yù)算的年度性特征，預(yù)算績效管理更傾向于關(guān)注一年內(nèi)財政收支效果這樣的短期績效問題，而忽視長期的戰(zhàn)略目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展問題，導(dǎo)致決策過程中缺乏對未來趨勢和變化的考慮，從而損害長期利益。同時，由于短期績效評估的壓力，政府更傾向于能夠快速產(chǎn)生成果的項目，從而忽視長期投資和基礎(chǔ)建設(shè)，抑制政府嘗試新的方法和項目。因此，有必要將“求大同”的理念與預(yù)算績效管理相結(jié)合，在預(yù)算績效管理中突出強調(diào)整體協(xié)調(diào)、長遠(yuǎn)規(guī)劃和社會共識，從而在多個層面實現(xiàn)從短期績效到長期績效的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)更加協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

（2）由追求局部績效轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笕婵冃?/p>

現(xiàn)行預(yù)算績效管理更加關(guān)注的是特定部門、項目或活動的績效，這雖然在一定程度上提高了政府部門的效率，但是仍存在一些無法解決的問題——局部績效專注于個體的目標(biāo)和績效，難以反映政策對不同社會群體的影響，也可能導(dǎo)致政府部門間各自為政，缺乏有效的協(xié)調(diào)，甚至可能在相似領(lǐng)域重復(fù)投資，限制政府整體資源的有效利用，使政府的整體戰(zhàn)略目標(biāo)難以實現(xiàn)。因此，預(yù)算績效管理在追求長遠(yuǎn)規(guī)劃的同時，也要考慮整體的效益和協(xié)調(diào)。在預(yù)算績效管理領(lǐng)域引入“尚和合”這一核心思想理念，從政府或社會的整體角度出發(fā)，考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多方面因素，實現(xiàn)全面績效管理。這一理念不僅能夠推動財政部門與預(yù)算單位間的協(xié)調(diào)與合作，打破局部績效管理的局限性，實現(xiàn)財政資源的共享和協(xié)同效應(yīng)，推動政府在更宏觀的層面上進行預(yù)算規(guī)劃和資源配置，同時能夠促進財政部門與預(yù)算單位之間建立良好的合作關(guān)系，減少預(yù)算政策執(zhí)行的阻力，提高政策的接受度和執(zhí)行效率，加強預(yù)算單位對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和反饋，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

五、預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑設(shè)計

（一）做實預(yù)算績效管理的公眾參與機制

要實現(xiàn)預(yù)算績效管理領(lǐng)域人民至上，就需要做實多重公眾利益保護機制，包括構(gòu)建利益發(fā)現(xiàn)機制、利益?zhèn)鬟f機制和利益保障機制等，這是公眾知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)的基本保障。

1.利益發(fā)現(xiàn)機制

預(yù)算績效管理的利益發(fā)現(xiàn)機制是指政府要能夠了解、掌握并匯聚人民的利益訴求。預(yù)算要為公眾服務(wù)，預(yù)算績效要以公眾利益訴求的實現(xiàn)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，而這一切的前提就是政府要能夠發(fā)現(xiàn)、整合公眾的利益訴求。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，構(gòu)建公眾的利益發(fā)現(xiàn)機制，完善公眾參與預(yù)算績效管理的渠道和機制。例如，設(shè)立預(yù)算咨詢委員會，舉辦預(yù)算聽證會、社區(qū)討論會、線上互動平臺等，讓公眾能夠直接對預(yù)算提出意見和建議，從而便于政府及時發(fā)現(xiàn)公眾的需求。其次，構(gòu)建預(yù)算單位的利益發(fā)現(xiàn)機制。完善財政部門與預(yù)算單位間的合作機制，讓財政部門和預(yù)算單位在績效目標(biāo)設(shè)定到績效結(jié)果運用的全過程中能夠進行有效溝通和協(xié)商，共同參與預(yù)算決策，確保預(yù)算單位的需求和建議能夠被發(fā)現(xiàn)和尊重。再次，構(gòu)建專家利益發(fā)現(xiàn)機制。發(fā)展績效管理專家隊伍，對公眾和預(yù)算單位的利益訴求進行分析、整合和補充，確保預(yù)算績效管理工作能夠真正反映人民的長期利益和整體利益。

2.利益?zhèn)鬟f機制

預(yù)算績效管理的利益?zhèn)鬟f機制就是要確保公眾的利益訴求得到有序傳輸和良性反饋。首先，有序傳輸。建立相應(yīng)的責(zé)任機制，明確政府部門在處理公眾意見和實際執(zhí)行時的責(zé)任，確保每一條意見都能得到及時和妥善傳遞而不被滯留。對于積極參與預(yù)算績效管理并對提升政府工作質(zhì)量做出貢獻(xiàn)的個人或單位，應(yīng)給予表彰和獎勵，以確保更多的公眾和預(yù)算單位參與進來，共同推進預(yù)算績效管理，實現(xiàn)全面績效。為確保利益?zhèn)鬏敊C制的有效執(zhí)行，也需要定期對公眾參與機制的有效性進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果不斷優(yōu)化和完善相關(guān)制度。其次，良性反饋。公眾參與不能是公眾單方面的參與，政府部門應(yīng)制定明確的回應(yīng)措施，詳細(xì)規(guī)定回應(yīng)的方式、內(nèi)容和時限。無論公眾的建議是否合理，政府部門都應(yīng)給出采納或不采納的理由，這也有助于增強公眾的參與意識和參與意愿。

3.利益保障機制

預(yù)算績效管理的利益保障機制是指政府要采取有效措施以滿足人民的利益訴求。首先，政府要保證信息的及時送達(dá)。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)分析、云計算等，提高預(yù)算信息的可訪問性和易理解性，便于公眾監(jiān)督。其次，政府部門要保障公眾在預(yù)算績效管理中提出意見的自由，設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)或者引入第三方組織，監(jiān)控預(yù)算績效管理過程中的公眾參與情況，確保民眾意見得到公正處理。同時，建立有效的舉報和投訴機制，降低公眾遭受打擊報復(fù)的風(fēng)險。最后，建立健全問責(zé)機制，對于預(yù)算績效管理中出現(xiàn)的問題和違規(guī)行為，應(yīng)嚴(yán)肅處理，并向社會公開，增強績效管理的嚴(yán)肅性。

（二）強化法治與道德的雙約束監(jiān)督體系

1.進一步加強立法、嚴(yán)格執(zhí)法

在立法方面，首先，要統(tǒng)一預(yù)算績效管理的立法。我國預(yù)算績效管理相關(guān)規(guī)定散見于《中華人民共和國預(yù)算法》和有關(guān)政策文件中，規(guī)定較為抽象和籠統(tǒng)，缺乏約束性和規(guī)范性，導(dǎo)致預(yù)算績效管理實務(wù)工作不夠統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)出臺專門的績效管理法規(guī)，將預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定從部門規(guī)章、行政法規(guī)提升至法律的層次，為預(yù)算績效管理提供更強有力的法律支持和保障。其次，應(yīng)完善績效管理法律架構(gòu)。通過制定或修訂專門的預(yù)算績效管理法律，明確預(yù)算績效管理的原則、目標(biāo)、責(zé)任、程序、監(jiān)督以及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，確保預(yù)算績效管理工作有法可依。

在確保預(yù)算績效管理的各個方面都有明確法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)法，按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進行績效管理。首先，應(yīng)提高執(zhí)法人員素質(zhì)。定期組織績效管理人員參加培訓(xùn)，強化其政治意識，提升其業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)。其次，要強化執(zhí)法監(jiān)督，建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制。設(shè)立專門的監(jiān)督部門或委員會，鼓勵社會監(jiān)督，創(chuàng)造條件讓媒體、第三方機構(gòu)和公民個人參與到績效管理執(zhí)法監(jiān)督中來。

2.強調(diào)預(yù)算績效目標(biāo)的契約屬性、打造契約環(huán)境

在預(yù)算績效管理工作中，財政部門提出績效管理要求、預(yù)算單位設(shè)定績效管理目標(biāo)，在完成預(yù)算工作后，由財政部門對預(yù)算單位的績效指標(biāo)完成情況作出評價。在這項工作中，預(yù)算績效目標(biāo)是雙方工作的交叉點與連接點，為預(yù)算資金的使用提供了明確的方向和預(yù)期的成果，直接影響著事前績效評估、績效運行監(jiān)控和績效評價等工作的質(zhì)量和效果。這一目標(biāo)是由雙方協(xié)商確立、經(jīng)過法定程序確定的。績效目標(biāo)一經(jīng)設(shè)定，就對財政部門和預(yù)算單位產(chǎn)生約束力，它既是預(yù)算單位的工作的目標(biāo)，也是財政部門的管理標(biāo)準(zhǔn)，雙方都要無條件遵守，這一目標(biāo)具有典型的契約屬性。因此，要強調(diào)績效目標(biāo)的契約屬性，強化守信機制，確保預(yù)算績效管理的順利實施。

強調(diào)績效目標(biāo)的契約屬性，要求在預(yù)算績效管理工作中形成自由、平等、守信、救濟的契約環(huán)境。第一，財政部門向預(yù)算單位進行授權(quán)，給予預(yù)算單位進行績效管理的基本權(quán)利，讓預(yù)算單位能夠履行預(yù)算績效管理的主體職能，而財政部門只履行監(jiān)督和評價職能。第二，在財政與預(yù)算單位之間要形成平等的關(guān)系，雙方之間應(yīng)該相互信任、相互協(xié)作、相互制衡。一方面，監(jiān)督主體應(yīng)尊重執(zhí)行主體在績效目標(biāo)設(shè)定和執(zhí)行過程中的專業(yè)性和自主性；另一方面，執(zhí)行主體也應(yīng)該尊重監(jiān)督主體的監(jiān)管職責(zé)，理解監(jiān)督的必要性和重要性。第三，要構(gòu)建守信履約的制度環(huán)境。營造“守信光榮、失信可恥”的財政文化，將績效評價結(jié)果與獎懲激勵掛鉤，對于守信人和守信行為進行獎勵，對失信行為和失信人進行懲戒。第四，構(gòu)建救濟體系。道德約束與法律約束不同，它更多地依賴于個人的內(nèi)心信念、社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣和社會心理的影響，但是這些約束條件不具有剛性，一旦出現(xiàn)違約行為，就會對利益相關(guān)者造成損失。因此，要構(gòu)建救濟體系，以保障受害者的利益。通過打造契約環(huán)境，促使預(yù)算績效管理的執(zhí)行主體和監(jiān)督主體逐漸形成契約習(xí)慣，提高相關(guān)人員對守信行為的認(rèn)同和支持，營造自覺遵守法律法規(guī)，恪守職業(yè)道德的財政氛圍。

（三）由預(yù)算績效管理到預(yù)算績效治理

1.實現(xiàn)善治

善治是指政府與社會各界共同管理公共事務(wù)的一種動態(tài)的治理模式，其核心是實現(xiàn)公共利益的最大化。而要實現(xiàn)善治的目標(biāo)，需要將預(yù)算績效管理放在更高的層次上，將其由管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為治理的工具，同時將預(yù)算績效管理的重點由追求結(jié)果轉(zhuǎn)化為注重過程，從而獲得更高的社會效率。

要將預(yù)算績效管理的定位從管理的目標(biāo)變成國家治理的工具，這強調(diào)的是不再為了進行預(yù)算績效管理而開展該項活動，也不僅僅是為了提高財政資金的經(jīng)濟績效，而要將預(yù)算績效管理置于國家治理的大環(huán)境之中，一切從國家治理出發(fā)，一切活動都要圍繞國家治理展開，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為最終目標(biāo)。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，包括預(yù)算績效管理活動在內(nèi)的其他活動都被視作工具而非最終目標(biāo)，這就意味著，只要能夠有利于國家治理體系的完善、有利于國家治理能力的提升，即使喪失一定的經(jīng)濟績效，也是可以接受的。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，要加強預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計，確保預(yù)算績效管理與國家的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)相一致。

2.追求精治

精治是指預(yù)算績效管理通過精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化的管理手段，提高預(yù)算績效在目標(biāo)設(shè)定、過程監(jiān)督和結(jié)果評價方面的質(zhì)量，從而更好地實現(xiàn)財政資金的有效利用和政府治理能力的提升。在善治的基礎(chǔ)上，預(yù)算績效管理相關(guān)的績效指標(biāo)、權(quán)重也應(yīng)該隨之細(xì)化和完善。第一，應(yīng)完善績效指標(biāo)體系，用預(yù)算的經(jīng)濟貢獻(xiàn)度、社會貢獻(xiàn)度等指標(biāo)代替預(yù)算收支、預(yù)算平衡等指標(biāo)，以體現(xiàn)預(yù)算績效管理的過程性和工具性。第二，在指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定上，應(yīng)參考國家發(fā)展目標(biāo)、行業(yè)指標(biāo)以及專家和公眾的意見，適當(dāng)提高經(jīng)濟貢獻(xiàn)度和社會貢獻(xiàn)度等指標(biāo)的權(quán)重，以保障人民的長期利益和整體利益。第三，應(yīng)保證績效信息的有效性和可得性，確保設(shè)定的績效指標(biāo)能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，要強化信息技術(shù)的應(yīng)用，利用信息技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)分析、項目管理軟件等，收集、存儲和分析績效數(shù)據(jù)，以體現(xiàn)真實的項目執(zhí)行情況。