促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策研究

俞 杰

內(nèi)容提要：促進(jìn)綠色低碳發(fā)展是國(guó)際潮流所向、大勢(shì)所趨、民生所系。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次提出要圍繞低碳產(chǎn)業(yè)加快技術(shù)開(kāi)發(fā)，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型。本文基于財(cái)稅政策視角，闡釋財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的理論基礎(chǔ)，通過(guò)分析綠色低碳的財(cái)政支出績(jī)效、綠色投融資政策支持力度、綠色低碳的涉稅政策、政府綠色采購(gòu)效率等方面存在的問(wèn)題，提出促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的路徑選擇，旨在通過(guò)完善現(xiàn)有財(cái)稅政策體系，推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

一、引 言

2023 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展；建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)，打造綠色低碳發(fā)展高地；積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，加快打造綠色低碳供應(yīng)鏈；持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，綠色低碳轉(zhuǎn)型成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。近年來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)在黨的二十大精神指引下，基于氣候變化全球治理，積極部署、穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和等多項(xiàng)綠色轉(zhuǎn)型工作任務(wù)。但綠色低碳發(fā)展具有較強(qiáng)的正外部性，因而存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，且節(jié)能減排、低碳技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)面臨較高的研發(fā)成本，需要財(cái)稅政策加以扶持并給予激勵(lì)。有效的財(cái)稅政策能夠起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)新能源開(kāi)發(fā)與利用、帶動(dòng)化石能源消耗率降低的效果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低排放、低能耗、低污染轉(zhuǎn)型，走上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)共贏的綠色發(fā)展之路。因此，需要政府利用財(cái)稅手段，緩解低碳技術(shù)研發(fā)投入以及環(huán)境治理成本壓力，鼓勵(lì)企業(yè)與個(gè)人使用清潔能源，推動(dòng)綠色能源技術(shù)升級(jí)，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的理論基礎(chǔ)

（一）綠色低碳發(fā)展的外部性與市場(chǎng)失靈

環(huán)境污染的負(fù)外部性與環(huán)境保護(hù)的正外部性問(wèn)題廣泛存在，因而在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。解決環(huán)境外部性的思想源頭是庇古稅理論。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Arthur Cecil Pigou）認(rèn)為，在解決外部性問(wèn)題上，可通過(guò)補(bǔ)貼或征稅將外部成本內(nèi)部化，從而增加社會(huì)福利①Pigou A C，The Economics of Welfare，London：Macmillan and Co.，Limited，1932，p.192.。財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠通過(guò)正向激勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)或個(gè)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而征收環(huán)境稅則是通過(guò)逆向約束將企業(yè)生產(chǎn)與家庭生活中污染排放的外部成本內(nèi)部化，由此引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施節(jié)能減排。實(shí)踐中支持綠色低碳發(fā)展的另一個(gè)重要理論依據(jù)是環(huán)境稅的“雙重紅利”（Double Dividend）理論。開(kāi)征環(huán)境稅不僅能夠減少污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“綠色紅利”（第一重紅利），還可以降低現(xiàn)有稅制對(duì)勞動(dòng)、資本形成的扭曲作用，進(jìn)而促進(jìn)投資、消費(fèi)、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)“藍(lán)色紅利”（第二重紅利）②Pearce D W，“The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming”. Economic Journal，Vol.101，1991，pp.938-948.。

綠色低碳的環(huán)境資源屬于共有資源，會(huì)產(chǎn)生“公共地悲劇”問(wèn)題。首先，生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)界定存在困難且破壞環(huán)境造成的損失不易量化。其次，在市場(chǎng)機(jī)制下，市場(chǎng)主體的環(huán)境破壞行為難以準(zhǔn)確計(jì)量并有效懲罰，而環(huán)境保護(hù)行為在很大程度上也難以獲得有效補(bǔ)償。大多數(shù)市場(chǎng)主體在利益驅(qū)使下，選擇將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁，通過(guò)無(wú)償利用環(huán)境資源以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，從而造成環(huán)境惡化的“公共地悲劇”（陳桂蘭，2014）。因此，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制并不能有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益關(guān)系，而財(cái)稅政策在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，側(cè)重于對(duì)負(fù)外部性進(jìn)行“約束”，同時(shí)對(duì)正外部性進(jìn)行“激勵(lì)”，進(jìn)而協(xié)調(diào)利益相關(guān)方在綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的沖突和矛盾，可以較好地化解“公共地悲劇”問(wèn)題。

當(dāng)前，綠色低碳發(fā)展的外部性問(wèn)題已經(jīng)不再局限于同一地區(qū)，而是擴(kuò)展到了區(qū)際，甚至國(guó)際。此外，外部性還可以劃分為代內(nèi)外部性與代際外部性（這種分類(lèi)源于可持續(xù)發(fā)展理念）（陳詩(shī)一、祁毓，2022）。代內(nèi)的外部性問(wèn)題著眼于即期或橫向資源配置是否能夠?qū)崿F(xiàn)綠色低碳發(fā)展；而代際外部性問(wèn)題主要關(guān)注前代或當(dāng)代對(duì)后代所產(chǎn)生的環(huán)境影響。代內(nèi)外部性的空間范圍擴(kuò)大及代際外部性所產(chǎn)生的環(huán)境污染、資源枯竭等問(wèn)題，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)稅政策能夠較好地兼顧與平衡代際的利益分配，有效解決弱勢(shì)群體的分配補(bǔ)償、救助等問(wèn)題，并能夠有效緩解綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中的跨期籌資難題，尤其是可以有效引導(dǎo)社會(huì)資本融入綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程，進(jìn)而緩解財(cái)政支出壓力并釋放公共政策乘數(shù)效應(yīng)（陳詩(shī)一、祁毓，2022）。

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)一方面意味著企業(yè)要增加環(huán)保研發(fā)投入，另一方面需要淘汰高污染、高能耗的落后產(chǎn)能。如此一來(lái)，市場(chǎng)主體初始投資成本巨大但短期經(jīng)濟(jì)效益并不明顯，雖然低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)技術(shù)開(kāi)發(fā)具有一定后發(fā)優(yōu)勢(shì)，但建設(shè)初期的成本收益不對(duì)等依然會(huì)讓很多企業(yè)望而卻步。綠色低碳的技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排的關(guān)鍵力量，也是新質(zhì)生產(chǎn)力的重要支撐，但如果創(chuàng)新者沒(méi)有獲得任何補(bǔ)貼，需要獨(dú)自面對(duì)研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，且一旦創(chuàng)新成功又可能面臨其他市場(chǎng)主體的“搭便車(chē)”行為，自然會(huì)嚴(yán)重挫傷技術(shù)創(chuàng)新者的安全感與積極性。

綜上，市場(chǎng)機(jī)制難以對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的外部性進(jìn)行資源優(yōu)化配置。而且，由于綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新存在“溢出效應(yīng)”，政府部門(mén)對(duì)促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供必要的財(cái)稅政策支持就顯得尤為重要。同時(shí)，眾多企業(yè)作為低碳轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)主體，在財(cái)稅政策的激勵(lì)與約束下，同樣需要融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

（二）財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的邊界

1.財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的領(lǐng)域邊界

綠色低碳對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用毋庸置疑，綠色轉(zhuǎn)型的外部性與市場(chǎng)失靈使得政府通過(guò)財(cái)稅政策的干預(yù)具有必然性。但外部性通過(guò)合理的經(jīng)濟(jì)手段可以?xún)?nèi)部化，因而“市場(chǎng)失靈”并非一定需要政府干預(yù)，即使政府干預(yù)也存在領(lǐng)域邊界問(wèn)題。在綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域，當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)與生產(chǎn)形成正溢出效應(yīng)時(shí)，政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼與稅收減免等手段產(chǎn)生資源配置效應(yīng)與創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)，激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)在動(dòng)力；當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)與生產(chǎn)形成負(fù)溢出效應(yīng)時(shí)，政府應(yīng)進(jìn)行懲處、警戒與引導(dǎo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)主體消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。財(cái)稅政策在促進(jìn)綠色低碳發(fā)展方面較為多元化，政策工具包括財(cái)政補(bǔ)貼、開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、相關(guān)稅種的稅收優(yōu)惠、綠色政府采購(gòu)，以及綠色轉(zhuǎn)移支付等。財(cái)稅政策的實(shí)施需要權(quán)衡各種政策手段的成本與收益，只有收益大于成本才有政策實(shí)施的必要，這是界定財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域邊界的重要思路。但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，財(cái)稅政策的成本與收益并不容易評(píng)估，成本與收益的界定見(jiàn)仁見(jiàn)智，尤其是短期收益與長(zhǎng)期收益的評(píng)價(jià)難以達(dá)成共識(shí)，這使得政策干預(yù)的邊界與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界并不容易清晰劃分。一個(gè)基本的思路是，財(cái)稅政策應(yīng)盡可能建立多元化生態(tài)補(bǔ)償、碳排放權(quán)、碳稅、綠色關(guān)稅等制度，通過(guò)遵循市場(chǎng)原則服務(wù)于市場(chǎng)或盡可能讓位于市場(chǎng)；市場(chǎng)邊界則應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)與技術(shù)手段發(fā)展逐步成熟條件下，逐步向外延伸。基于此，財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的領(lǐng)域邊界是動(dòng)態(tài)變化的，但總的趨勢(shì)是市場(chǎng)邊界應(yīng)逐步擴(kuò)大，政府邊界應(yīng)相應(yīng)收縮。

2.財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的效率邊界

與其他公共領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的關(guān)系一樣，在促進(jìn)綠色低碳發(fā)展方面，政策干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有清晰的效率邊界，財(cái)稅政策過(guò)度干預(yù)與干預(yù)不足均會(huì)導(dǎo)致交易成本增加、資源配置不暢，打破效率邊界?；趪?guó)情不同，大多數(shù)國(guó)家對(duì)利用財(cái)稅政策引導(dǎo)企業(yè)低碳技術(shù)的研發(fā)，基本是在借鑒與摸索中前行，但實(shí)踐證明，政策干預(yù)往往與權(quán)力尋租之間存在隱秘的對(duì)稱(chēng)關(guān)系（荀明俐，2016）。促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策如果不能審慎制定或有效執(zhí)行，則會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租、政策效率低下以及公共資源分配不公等現(xiàn)象，影響政策效率。因此，應(yīng)本著市場(chǎng)優(yōu)先的原則，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的問(wèn)題方須借助政府的力量。“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”都存在效率低下的問(wèn)題，但與“市場(chǎng)失靈”相比，“政府失靈”交易成本更高、效率損失更大（荀明俐，2016）。因此，提升政策效率需要有效市場(chǎng)與有為政府共同主導(dǎo)。作為有為政府，其所實(shí)施的財(cái)稅政策應(yīng)注重績(jī)效，力求發(fā)揮最大效能。

就碳交易與碳稅兩項(xiàng)財(cái)政政策措施而言，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)指引下，提升政策效率需探索建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的資源與環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度。碳交易基于科斯定理和產(chǎn)權(quán)理論，其設(shè)計(jì)原理核心是總量控制，進(jìn)而創(chuàng)造出排放權(quán)的稀缺性（覃盈盈，2022），通過(guò)在不同減排主體之間形成市場(chǎng)，讓價(jià)格機(jī)制從中發(fā)揮作用，使得碳排放權(quán)價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。在推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的過(guò)程中，許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行了有益的探索，排污權(quán)交易制度就是一項(xiàng)具體運(yùn)用。國(guó)內(nèi)關(guān)于開(kāi)征碳稅與否，仍有較大分歧。事實(shí)上，碳稅能否開(kāi)征涉及綠色低碳與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的取舍與權(quán)衡，其衍生效應(yīng)及政策效率邊界有待進(jìn)一步評(píng)估與論證。由于我國(guó)煤炭資源豐富，煤炭在我國(guó)能源供應(yīng)中占有較大比重，開(kāi)征碳稅可能對(duì)煤炭資源消費(fèi)帶來(lái)沖擊（李鳳榮、何柏霖，2022），碳稅等約束性財(cái)政政策可能導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮、同時(shí)會(huì)影響整體社會(huì)就業(yè)率，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)反饋?zhàn)饔?，因此碳稅等約束性財(cái)政政策的出臺(tái)需要審慎且相機(jī)抉擇。具體的處理思路是先立后破，在綠色轉(zhuǎn)型的不同階段統(tǒng)籌考慮能源品種之間的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)、替代關(guān)系，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合，有序轉(zhuǎn)型，同時(shí)在綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與應(yīng)對(duì)，在新能源能夠可靠供應(yīng)基礎(chǔ)上，逐步取消對(duì)化石能源的依賴(lài)。

三、財(cái)稅政策支持綠色低碳發(fā)展的總體成效

（一）財(cái)政補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大且結(jié)構(gòu)優(yōu)化

近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)持續(xù)加大資金投入支持生態(tài)文明建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，財(cái)政支出的精準(zhǔn)性、有效性切實(shí)提高。

其一，綠色運(yùn)輸體系初具規(guī)模。國(guó)家和地方出臺(tái)了一系列促進(jìn)新能源汽車(chē)發(fā)展的政策，從充電電價(jià)、路權(quán)到財(cái)政補(bǔ)貼，進(jìn)一步拉動(dòng)新能源汽車(chē)消費(fèi)。2024 年新能源汽車(chē)補(bǔ)貼采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，即按照車(chē)輛續(xù)航里程、電池能量密度等指標(biāo)給予補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼金額將根據(jù)不同車(chē)型和指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃〉的通知》中明確，要加快提升機(jī)動(dòng)車(chē)清潔化水平，重點(diǎn)區(qū)域公共領(lǐng)域新增或更新公交、出租、城市物流配送、輕型環(huán)衛(wèi)等車(chē)輛中，新能源汽車(chē)比例不低于80%；加快淘汰采用稀薄燃燒技術(shù)的燃?xì)庳涇?chē)①《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2023〕24 號(hào)），中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202312/content_6919001.htm。。新能源汽車(chē)支持政策動(dòng)態(tài)演進(jìn)，補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，補(bǔ)貼門(mén)檻不斷提高。

其二，污染防治和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支持力度逐步增強(qiáng)。尤其是財(cái)政補(bǔ)貼方面，近5 年大氣、水、土壤污染防治資金年均增長(zhǎng)11.3%；財(cái)政部2023 年安排生態(tài)環(huán)保資金總額達(dá)2475.82 億元②《大氣水土壤污染防治資金年均增長(zhǎng)11.3%》，新浪財(cái)經(jīng)，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2024-01-04/doc-inaah vcq4454512.shtml。，涉及水、大氣、土壤的污染防治以及農(nóng)村環(huán)境整治、城市管網(wǎng)、生態(tài)修復(fù)、可再生能源等多個(gè)領(lǐng)域，2023 年可再生能源補(bǔ)貼發(fā)放金額明顯提高，國(guó)家電網(wǎng)轉(zhuǎn)付的可再生能源補(bǔ)貼已達(dá)755 億元，其中光伏374.77 億元、風(fēng)電347.54 億元，生物質(zhì)能32.69 億元，占比分別為49.64%、46.03%和4.33%③《關(guān)于2023 年度第2 次可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)付情況的公告》，國(guó)網(wǎng)新能源云平臺(tái)官網(wǎng)，https：//sgnec.sgcc.com.cn/home/newsenergydetail?newsId=2312180304300083418。。

其三，財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。部分省市圍繞廢鋼鐵、廢有色金屬等固體廢料，對(duì)資源綜合利用給予補(bǔ)貼。多省市在促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，注重提高進(jìn)口貼息政策精準(zhǔn)性，對(duì)高新技術(shù)、綠色低碳設(shè)備及關(guān)鍵部件上浮進(jìn)口貼息率。財(cái)政部門(mén)聯(lián)合有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，在新一代信息技術(shù)、高端裝備、新能源新材料、綠色環(huán)保等領(lǐng)域同步部署技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)推廣，加強(qiáng)了地方綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)的研制，加快推動(dòng)以綠色科技創(chuàng)新為引領(lǐng)的新質(zhì)生產(chǎn)力形成。

（二）綠色稅制體系協(xié)同共治

我國(guó)“多稅種共治”的綠色稅制體系與“多政策組合”的稅收優(yōu)惠體系，以及“多部門(mén)協(xié)同”的涉稅監(jiān)管體系已基本形成，增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、資源稅、車(chē)船稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種中均已不同程度地融入了環(huán)保因素。

在增值稅方面，為強(qiáng)化資源綜合利用，提升資源利用效率，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉及貨物或服務(wù)的合同能源管理項(xiàng)目暫免征收增值稅；新型墻體材料、資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)符合退稅條件均可按退稅比例享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策；污水處理廠生產(chǎn)的再生水符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)條件的可享受增值稅即征即退或免征增值稅政策；“垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)”項(xiàng)目的增值稅一般納稅人同樣可享受增值稅即征即退或免征增值稅政策。

在企業(yè)所得稅方面，國(guó)家在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、新能源發(fā)電等方面，出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策。例如，對(duì)于企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)投資經(jīng)營(yíng)所得，定期減免企業(yè)所得稅；企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用的環(huán)保專(zhuān)用設(shè)備，其投資額的10%可在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額時(shí)享受稅額抵免；受排污企業(yè)或政府委托，負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理的企業(yè)（從事污染防治的第三方企業(yè)）可享受減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；企業(yè)通過(guò)綜合利用資源生產(chǎn)符合國(guó)家及行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品所取得的收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)可享受稅基式優(yōu)惠，減按90%計(jì)入企業(yè)當(dāng)年收入總額；水力、風(fēng)力、海洋能、太陽(yáng)能、地?zé)岚l(fā)電新建項(xiàng)目均可定期享受減免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。

在其他稅種方面，綜合利用的固體廢物、城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理所涉污染物免征環(huán)境保護(hù)稅；排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的減征環(huán)境保護(hù)稅；節(jié)能環(huán)保的電池與涂料免征消費(fèi)稅；利用廢棄動(dòng)植物油生產(chǎn)純生物柴油以及利用廢礦物油生產(chǎn)工業(yè)油料符合條件的免征消費(fèi)稅；企業(yè)廠區(qū)以外的公共綠化用地、為居民供熱的供熱企業(yè)使用的土地、水電站部分用地、核電站部分用地均適用免征城鎮(zhèn)土地使用稅政策；取用污水處理再生水與抽水蓄能發(fā)電取用水免征水資源稅。為進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)約能源，鼓勵(lì)使用新能源，國(guó)家對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能汽車(chē)減半征收車(chē)船稅；對(duì)純電動(dòng)乘用車(chē)和燃料電池乘用車(chē)不征收車(chē)船稅；對(duì)純電動(dòng)商用車(chē)、插電式（含增程式）混合動(dòng)力汽車(chē)、燃料電池商用車(chē)免征車(chē)船稅。為支持新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)汽車(chē)消費(fèi)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)文，延續(xù)和優(yōu)化新能源汽車(chē)車(chē)輛購(gòu)置稅減免政策，符合新能源汽車(chē)產(chǎn)品技術(shù)要求的汽車(chē)享受車(chē)輛購(gòu)置稅減免政策，免稅額與減稅額根據(jù)購(gòu)置日期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整①《關(guān)于延續(xù)和優(yōu)化新能源汽車(chē)車(chē)輛購(gòu)置稅減免政策的公告》（財(cái)政部稅務(wù)總局工業(yè)和信息化部公告2023 年第10 號(hào)），中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6887734.htm。。雖然我國(guó)目前未開(kāi)征碳稅，但成品油消費(fèi)稅、車(chē)船稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等稅種對(duì)碳減排發(fā)揮了較好的輔助作用。

就整體稅收優(yōu)惠而言，我國(guó)在2023 年對(duì)相關(guān)產(chǎn)品及勞務(wù)即征即退增值稅564 億元；對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品取得的收入減免企業(yè)所得稅167 億元；對(duì)新能源汽車(chē)免征車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅1218 億元，有力促進(jìn)了汽車(chē)行業(yè)降碳減排②《國(guó)家稅務(wù)總局：“多稅種共治”的綠色稅制發(fā)力》，中國(guó)新聞網(wǎng)，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2024/01-18/10148539.shtml。。政府在鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保、支持新能源使用、推廣資源綜合利用、促進(jìn)污染防治等方面實(shí)施了一系列稅收優(yōu)惠政策，改善了空氣和水環(huán)境質(zhì)量，有效控制了土壤污染。

四、財(cái)稅政策支持綠色低碳發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）綠色低碳發(fā)展的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估有待加強(qiáng)

由于種種客觀原因，財(cái)政政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的效果如何，并未作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)并不容易達(dá)成共識(shí)，這使得績(jī)效評(píng)估難度增加。同時(shí)，政策執(zhí)行中相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全生命周期評(píng)估難以兼顧，導(dǎo)致部分企業(yè)存在重投資、輕運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題（陳少?gòu)?qiáng)、李默潔，2023）。目前，綠色低碳發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)基于財(cái)稅政策扶持所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)力，在部分重點(diǎn)能源領(lǐng)域缺乏相應(yīng)評(píng)估。雖然綠色轉(zhuǎn)型的績(jī)效并不容易量化且評(píng)估存在難度，但通過(guò)設(shè)計(jì)關(guān)鍵指標(biāo)對(duì)政策績(jī)效賦予不同權(quán)重并進(jìn)行評(píng)估，是值得探索并逐步推進(jìn)的。

（二）財(cái)政對(duì)綠色投融資政策支持力度不足

目前，財(cái)政對(duì)綠色投融資政策尚未形成有效的激勵(lì)機(jī)制。首先，與促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化相配套的財(cái)政貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚不健全。部分地區(qū)出臺(tái)了相關(guān)低碳財(cái)政投融資激勵(lì)政策，但受制于長(zhǎng)期以來(lái)的地方政府負(fù)債率較高的影響，對(duì)低碳領(lǐng)域的投融資缺乏持續(xù)性，且投入總量小，激勵(lì)政策缺乏穩(wěn)定性。其次，對(duì)綠色低碳能源重大科技成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政投入力度仍然相對(duì)較小。特別是對(duì)智慧綠色低碳能源核心設(shè)備的研發(fā)、新型儲(chǔ)能設(shè)備相關(guān)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的投融資支持力度不夠。此外，我國(guó)綠色投融資政策協(xié)同性有所欠缺，促進(jìn)綠色發(fā)展的資金分散在各個(gè)部門(mén)，財(cái)政、金融、發(fā)改等部門(mén)在出臺(tái)綠色轉(zhuǎn)型政策時(shí)，相互銜接不足，難以形成政策合力。加之轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償機(jī)制不健全，中央政府、地方政府與企業(yè)在綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中的訴求和利益存在差異，可能在一定程度上弱化了綠色投融資政策的實(shí)施效果。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和綠色金融發(fā)展缺乏制度保障，這些地區(qū)財(cái)政收入水平相對(duì)較低，促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的資金不足，影響了其綠色發(fā)展的積極性。財(cái)政政策在支持綠色投融資項(xiàng)目等方面基本以補(bǔ)助、貼息為主，社會(huì)資金參與度不高。從實(shí)施模式來(lái)看，基于綠色投融資過(guò)程的補(bǔ)助較多，而基于環(huán)保結(jié)果的補(bǔ)助較少，這種資金支出與管理方式在一定程度上弱化了資金配置效率。

（三）促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的稅收政策有較大調(diào)整空間

稅收政策在綠色低碳發(fā)展中具有強(qiáng)烈的信號(hào)導(dǎo)向作用，但激勵(lì)與約束的力度仍顯不足。在激勵(lì)性稅收政策中，增值稅即征即退政策對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈的覆蓋面不夠，缺少新能源并網(wǎng)、消納和控制所涉及儲(chǔ)能行業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠政策。在個(gè)人所得稅中，從事綠色能源技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的科研人員個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠力度較小，減免額度與減免范圍有限。在約束性稅收政策中，現(xiàn)行規(guī)定側(cè)重于減少化石能源使用。例如，對(duì)原油、天然氣和煤炭計(jì)征資源稅；對(duì)小汽車(chē)等開(kāi)征車(chē)輛購(gòu)置稅；對(duì)成品油計(jì)征消費(fèi)稅等，但在稅目、稅率設(shè)計(jì)方面仍有較大改進(jìn)空間。此外，2023 年我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收入僅占稅收收入的0.11%①《2023 年財(cái)政收支情況》，中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929621.htm。，且現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅在實(shí)際征管實(shí)踐中存在懲罰性稅率較低、稅目分類(lèi)不明確等問(wèn)題。

（四）政府綠色采購(gòu)效率不高

盡管近年來(lái)政府部門(mén)逐步擴(kuò)大綠色產(chǎn)品采購(gòu)范圍，從辦公用品及耗材、電器、家具、汽車(chē)和建筑材料等產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)一步推廣至工程領(lǐng)域，但在招標(biāo)過(guò)程中，一是政府部門(mén)主要關(guān)注綠色產(chǎn)品的環(huán)保資質(zhì)，對(duì)產(chǎn)品全生命周期對(duì)環(huán)境的影響缺乏全面考察；更多關(guān)注終端產(chǎn)品的環(huán)保特性，對(duì)原材料整個(gè)生產(chǎn)運(yùn)作過(guò)程中對(duì)環(huán)境的影響缺乏關(guān)注。二是在政府采購(gòu)貨物類(lèi)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系中，環(huán)境保護(hù)的分值只占2.5%—5.5%（羅忠琴，2023），對(duì)于激勵(lì)企業(yè)從事綠色轉(zhuǎn)型研發(fā)的效果有限。三是部分地區(qū)存在地方保護(hù)主義、信息不對(duì)稱(chēng)，不利于公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。四是缺乏規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致社會(huì)與上級(jí)管理機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)政府綠色采購(gòu)的監(jiān)督和考核，影響了政府綠色采購(gòu)效率，財(cái)政支出效益難以達(dá)到預(yù)期。

五、財(cái)稅政策促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的路徑選擇

（一）優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼方式，提升綠色低碳轉(zhuǎn)型的政策效率

理論上，長(zhǎng)期實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼將導(dǎo)致商品價(jià)格信號(hào)失真，影響市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在綠色低碳領(lǐng)域，應(yīng)讓成熟產(chǎn)業(yè)及企業(yè)充分參與競(jìng)爭(zhēng)，接受市場(chǎng)檢驗(yàn)，逐步取消相關(guān)政府補(bǔ)貼。隨著我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，市場(chǎng)需求不斷提高，財(cái)政補(bǔ)貼的投入方式與引導(dǎo)方向應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)。首先，通過(guò)健全財(cái)政部門(mén)與金融系統(tǒng)的常態(tài)化溝通機(jī)制，解讀財(cái)政政策支持綠色低碳發(fā)展的資金重點(diǎn)投向領(lǐng)域，從而推動(dòng)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)合作，利用財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本更多投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，參與綠色低碳投融資。財(cái)政政策應(yīng)為高污染、高能耗企業(yè)提供更多綠色轉(zhuǎn)型融資渠道，著力解決綠色低碳建設(shè)項(xiàng)目的融資約束問(wèn)題。其次，加大節(jié)能環(huán)保的核心設(shè)備研發(fā)、支持綠色低碳關(guān)鍵技術(shù)提升，按照研發(fā)成果的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)值配套給予相關(guān)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼。再次，給予綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初創(chuàng)企業(yè)相應(yīng)的規(guī)劃引領(lǐng)與政策扶持，繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的資助模式，以“面向結(jié)果”模式為主，廣泛推進(jìn)“先實(shí)施、后撥款”模式，即通過(guò)驗(yàn)收后給予補(bǔ)助，引導(dǎo)企業(yè)成為綠色低碳領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新主體。最后，積極引入績(jī)效管理，強(qiáng)化政策績(jī)效評(píng)估?；诰G色低碳轉(zhuǎn)型各領(lǐng)域的財(cái)政支出方案，財(cái)政部門(mén)根據(jù)績(jī)效進(jìn)行統(tǒng)籌分配，并及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，最大限度地提升綠色環(huán)保全生命周期的政策效率。

（二）整合稅收優(yōu)惠政策，重構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型的激勵(lì)約束機(jī)制

以現(xiàn)有稅收制度設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步落實(shí)綠色轉(zhuǎn)型稅收優(yōu)惠政策。加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策宣傳，力求讓納稅人全面了解稅收優(yōu)惠政策，并最大限度享受其紅利。就具體稅種而言，建議將增值稅即征即退等稅收優(yōu)惠拓展到綠色低碳全產(chǎn)業(yè)鏈；在企業(yè)所得稅中增加環(huán)境污染治理的稅基式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠與稅額式優(yōu)惠的設(shè)計(jì)；加大企業(yè)所得稅稅前扣除力度，降低享受加計(jì)扣除政策限制，鼓勵(lì)綠色低碳能源關(guān)鍵設(shè)備加速折舊；加大綠色低碳能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠力度，并簡(jiǎn)化審批核算程序；實(shí)行綠色低碳能源科研人員個(gè)人所得減免政策，對(duì)于現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)激勵(lì)以及相關(guān)環(huán)保節(jié)能技術(shù)轉(zhuǎn)讓所涉及的個(gè)人所得稅給予減半征收；完善激勵(lì)高端人才引進(jìn)和培養(yǎng)的稅收政策，對(duì)從事綠色低碳能源“卡脖子”技術(shù)的研發(fā)人員的綜合所得給予個(gè)人所得稅稅率優(yōu)惠，對(duì)于其個(gè)人所得稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)15%的部分予以免征；完善現(xiàn)有資源稅的環(huán)保功能，促進(jìn)增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、資源稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等多稅種協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成政策合力，對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的二氧化碳排放行為進(jìn)行直接或間接干預(yù)，共同促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）完善綠色采購(gòu)制度，加強(qiáng)綠色低碳目標(biāo)的績(jī)效考評(píng)

首先，通過(guò)立法規(guī)范政府綠色采購(gòu)的實(shí)施過(guò)程，加強(qiáng)綠色低碳能源技術(shù)和節(jié)能減排裝備政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定合理、實(shí)用的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)低碳產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證，促使相關(guān)環(huán)保企業(yè)將工作重心放在加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)改造和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域；給自主創(chuàng)新的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品及設(shè)備授予“綠色節(jié)能”標(biāo)識(shí)，優(yōu)先納入政府采購(gòu)目錄，引導(dǎo)綠色低碳的生產(chǎn)與消費(fèi)，提升市場(chǎng)主體參與低碳轉(zhuǎn)型的活躍度。其次，關(guān)注采購(gòu)產(chǎn)品全生命周期的綠色要求，推動(dòng)政府綠色采購(gòu)從終端或單一節(jié)能環(huán)保向全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)保過(guò)渡，在碳排放大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，引入政府綠色采購(gòu)“碳足跡”分析，將“低碳”數(shù)值納入數(shù)據(jù)分析。最后，強(qiáng)化政府綠色采購(gòu)監(jiān)督考核機(jī)制，落實(shí)政府綠色采購(gòu)的全過(guò)程管理，加強(qiáng)采購(gòu)環(huán)節(jié)監(jiān)督，對(duì)政府綠色采購(gòu)項(xiàng)目隨時(shí)跟蹤調(diào)查，綠色采購(gòu)的評(píng)價(jià)指標(biāo)納入政府績(jī)效考評(píng)，通過(guò)績(jī)效考評(píng)形成問(wèn)責(zé)制；建立“互聯(lián)網(wǎng)+政府綠色采購(gòu)”平臺(tái)，吸引公眾參與監(jiān)督，完善相關(guān)質(zhì)疑和投訴程序，并積極予以回應(yīng)。