新一輪財(cái)稅體制改革的內(nèi)在邏輯和建議

張俊偉

內(nèi)容提要：本文從財(cái)稅體制改革的內(nèi)在邏輯、高質(zhì)量發(fā)展新要求、“后土地財(cái)政”時(shí)代來臨三方面入手，分析了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行面臨的突出矛盾、歸納了新一輪財(cái)稅體制改革的主要任務(wù)及面臨的約束條件，提出了新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和主要改革措施建議。

2023 年12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”，釋放了啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革的強(qiáng)烈信號(hào)。自黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從國(guó)家治理的高度對(duì)財(cái)稅體制改革做出系統(tǒng)謀劃以來，從營(yíng)改增、結(jié)構(gòu)性減稅，到修改《預(yù)算法》、全面推行預(yù)算績(jī)效管理，再到優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、發(fā)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）等等，財(cái)稅領(lǐng)域改革動(dòng)作頻出?？梢哉f，財(cái)稅體制改革是上一輪全面深化改革中改革力度最大、改革成效最顯著的領(lǐng)域之一。站在既有改革成就的基礎(chǔ)上，我們又該如何把握黨中央提出的“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的重大決策呢？

一、新一輪財(cái)稅體制改革的內(nèi)在邏輯

把握“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的重大決策，首先要把握黨中央做出上述決策的背景和邏輯。筆者認(rèn)為，至少包括如下三個(gè)方面：

一是我國(guó)財(cái)稅體制改革演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。黨的十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)稅體制改革雖然涉及財(cái)政管理的各個(gè)方面，但很顯然，改革的重點(diǎn)在“支出端”，具體如推行“四本預(yù)算”、全面推行預(yù)算績(jī)效管理、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、提高財(cái)政透明度等，都涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整。與“大刀闊斧”的“支出端”改革相比，“收入端”的改革則“低調(diào)”得多。例如，“費(fèi)改稅”通常把政府性法規(guī)“整體平移”為專項(xiàng)法律，把企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)改變?yōu)橥葦?shù)量的納稅義務(wù)；又如，設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直達(dá)機(jī)制，其著眼點(diǎn)是加快中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)的下?lián)芩俣?，并沒有試圖改變中央和地方（乃至地方政府間）收入分配的格局；再如，營(yíng)改增首先考慮的是實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)稅收制度的“并軌”。即便如此，“收入端”的改革仍然貫穿了減稅的改革趨勢(shì)。這個(gè)減稅的趨勢(shì)不僅表現(xiàn)在營(yíng)改增過程中貫徹了不額外增加所涉服務(wù)業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的原則上，也表現(xiàn)在營(yíng)改增后著力降低制造業(yè)的增值稅稅率以消除制造業(yè)與服務(wù)業(yè)之間稅收負(fù)擔(dān)的不均衡問題上；不僅表現(xiàn)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革通過減稅降費(fèi)為企業(yè)營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境、鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新上，也表現(xiàn)在為幫助企業(yè)應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊而出臺(tái)大量的臨時(shí)性稅收減免措施上。而持續(xù)減稅的結(jié)果，就是從2013 年到2022 年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則從21.97%下降到17%；如果按照稅收收入測(cè)算，全國(guó)稅收收入占GDP 的比重則從18.8%下降到13.9%①作者根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出。。但相比“支出端”改革，“收入端”改革的步伐明顯滯后了。今后一段時(shí)期，需要扭轉(zhuǎn)“收入端”改革嚴(yán)重滯后的局面。

二是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)財(cái)政建設(shè)提出更高的要求。黨的二十大報(bào)告系統(tǒng)闡述“中國(guó)式現(xiàn)代化”理論，向全黨、全國(guó)人民展示了全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的光輝前景。黨的二十大報(bào)告明確指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”。高質(zhì)量發(fā)展是從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”的發(fā)展，是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的發(fā)展。推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，需要加快構(gòu)建新型科技舉國(guó)體制，進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)研究、前沿領(lǐng)域研究的投入力度；需要增加對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)研發(fā)的支持力度，加快培育未來產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要更加重視“三農(nóng)”工作，協(xié)同推進(jìn)新型城市化與鄉(xiāng)村振興；需要更加重視落后地區(qū)，協(xié)同推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展與落后地區(qū)發(fā)展；需要更加重視社會(huì)事業(yè)，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。推動(dòng)綠色發(fā)展，需要加大污染治理力度，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和；需要加大環(huán)境保護(hù)力度，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性；需要建設(shè)示范樣板，以引領(lǐng)持續(xù)推動(dòng)“美麗中國(guó)”建設(shè)。推動(dòng)共享發(fā)展，需要實(shí)施包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略，使勞資雙方都能合理分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果；需要強(qiáng)化國(guó)家再分配職能，縮小收入差距和消費(fèi)差距。推動(dòng)開放發(fā)展，需要深耕“一帶一路”，推動(dòng)更多企業(yè)“走出去”；需要統(tǒng)籌安全與發(fā)展，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。所有這些，都對(duì)政府履職提出了新的、更高的要求。高質(zhì)量發(fā)展又對(duì)財(cái)政改革和財(cái)政建設(shè)提出了新的、更高的要求：一方面，需要有足夠的財(cái)力作為支撐。從國(guó)際比較看，無論以狹義口徑衡量還是從廣義口徑衡量，我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平都明顯低于高收入國(guó)家，需要采取措施顯著提高我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平；另一方面，要提高政府運(yùn)行效率，要充分發(fā)揮預(yù)算管理改革所提供的支撐作用。

三是“后土地財(cái)政時(shí)代”來臨對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出新的課題。土地出讓金收入是地方政府除稅收之外重要的資金來源，它是地方政府培育特色產(chǎn)業(yè)、改善營(yíng)商環(huán)境的重要依托，也是地方政府（特別是市、縣級(jí)政府）官員權(quán)力和工作自主性的重要依托。但缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理的土地出讓金也為地方政府濫用其城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)地位埋下了伏筆。城市化快速發(fā)展與政府高價(jià)出讓土地相互加強(qiáng)，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)快速上漲。不僅如此，土地財(cái)政還伴隨著地方政府大規(guī)模的投資補(bǔ)貼、超前基礎(chǔ)設(shè)施投資以及各類體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的“形象工程”。隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入深度調(diào)整，我國(guó)土地出讓金收入已經(jīng)從2021 年的峰值87051 億元下降到2023 年的57996億元，下降了三分之一。土地出讓金收入的大幅下降，不僅導(dǎo)致與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的稅收收入明顯減少，加劇了地方政府財(cái)政運(yùn)行的困難；而且還沖擊地方政府投資，顯著增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。毫無疑問，“后土地財(cái)政時(shí)代”已經(jīng)到來。迫切需要對(duì)地方政府收入體系、地方政府債務(wù)管理、政府間權(quán)責(zé)關(guān)系等做出系統(tǒng)謀劃。

二、新一輪財(cái)稅體制改革的任務(wù)與約束條件

（一）改革的主要任務(wù)

上述三方面因素糾結(jié)在一起，就導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行面臨一系列尖銳的矛盾和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：（1）基層政府財(cái)力高度緊張。（2）對(duì)實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略保障力度不夠。近年來，中央堅(jiān)持以人民為中心的思想，相繼提出要在“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”，“扎實(shí)推動(dòng)共同富裕”，但受制于財(cái)力投入的限制，部分政策進(jìn)展落后于社會(huì)預(yù)期。（3）財(cái)政資金使用效率有待提升。政府間權(quán)責(zé)劃分不清，社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)由上級(jí)政府主導(dǎo)，再加上自由支配資金不足，地方政府因地制宜開展工作的空間不斷受到擠壓，基層政府整體忙于應(yīng)付上級(jí)的檢查和督導(dǎo)，工作中形式主義、“一刀切”現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的效能。（4）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。許多地方政府償債困難，不得不“借新還舊”，甚至開展債務(wù)展期、債務(wù)重整等操作，這嚴(yán)重沖擊了政府投融資活動(dòng)，甚至影響到了政府的信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。因此，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)圍繞如下任務(wù)展開：

一是增收。所謂增收，就是要進(jìn)一步拓寬政府收入來源，提高宏觀稅負(fù)水平，為政府有效履職、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供必要的財(cái)力支撐。

二是節(jié)流。所謂節(jié)流，就是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。公共資金再多，也不意味著可以浪費(fèi)。只有節(jié)儉、高效地使用財(cái)政資金，政府才能更好地履行肩負(fù)的更大責(zé)任。

三是控風(fēng)險(xiǎn)。所謂控風(fēng)險(xiǎn)，就是要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，穩(wěn)妥化解地方債存量風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政可持續(xù)發(fā)展水平。

四是促轉(zhuǎn)型。所謂促轉(zhuǎn)型，就是要直面“后土地財(cái)政時(shí)代”來臨的新局面，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)式現(xiàn)代化”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）改革面臨的約束條件

應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的改革開放事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，推進(jìn)改革面臨著遠(yuǎn)比過去復(fù)雜的局面。新一輪財(cái)稅體制改革必須平衡好如下關(guān)系：

一是增加政府收入與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們改革的主導(dǎo)思想就是“放權(quán)讓利”，即通過向地方政府放權(quán)、向企業(yè)讓利，不斷提高全社會(huì)的積極性。但筆者認(rèn)為新一輪財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容應(yīng)是“增收”，希望通過改革提高宏觀稅負(fù)水平，為政府有效履職、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供必要的財(cái)力支撐。但在房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整、世界格局深刻演變的當(dāng)下，企業(yè)、居民資產(chǎn)負(fù)債表已經(jīng)受到嚴(yán)厲打擊，全社會(huì)面臨需求不振、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的困難局面。在此背景下推出具有明顯“增收”效應(yīng)的改革措施，進(jìn)一步擠壓居民、企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，很可能會(huì)使本已脆弱的市場(chǎng)信心“雪上加霜”，使居民消費(fèi)和企業(yè)投資更加疲憊乏力。

二是增加政府收入與提高資金使用效率的關(guān)系。建設(shè)高效的政府，需要明晰政府與市場(chǎng)、社會(huì)的行為邊界，使政府集中精力做“政府應(yīng)該做且能夠做好”的事。從技術(shù)層面上看，推行預(yù)算績(jī)效管理離不開相應(yīng)的人才、機(jī)構(gòu)和專業(yè)市場(chǎng)（第三方評(píng)估市場(chǎng)）的支持。但在市縣層面并沒有真正系統(tǒng)地建立起上述支持系統(tǒng)。思想觀念的制約和基礎(chǔ)制度的缺失，導(dǎo)致進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率面臨諸多困難；也使人們對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革中能否高效使用新增加的政府財(cái)力心存疑問。人們常說“窮則思變”，壓力帶來變革的動(dòng)力。在新一輪財(cái)稅體制改革中，伴隨著政府財(cái)力的增加，財(cái)政收支矛盾驟然緩解，推動(dòng)預(yù)算管理改革的動(dòng)力甚至?xí)S之消退。如何在增加政府收入的同時(shí)保持預(yù)算管理改革的勢(shì)頭，是改革方案設(shè)計(jì)必須面對(duì)的一個(gè)難題。

三是國(guó)家崛起與改善民生的關(guān)系。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)，是如何在國(guó)家崛起和改善民生之間進(jìn)行權(quán)衡。所謂國(guó)家崛起，可以直觀地理解為在世界百年未有之大變局的背景下開展大國(guó)博弈并最終勝出。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要采取的措施包括投入大量資金、資源以發(fā)展軍工科技，支持尖端技術(shù)研發(fā)以及培育代表性的大型企業(yè)集團(tuán)等；而改善民生則指改善普通百姓的生活水平，如完善社會(huì)保障體系、兜底低收入群體的消費(fèi)，改善基本公共服務(wù)、提高居民消費(fèi)水平等。追求國(guó)家崛起和改善民生在根本宗旨上是一致的，但在一定時(shí)期內(nèi)也存在魚和熊掌之間的選擇。改善民生通過直接增加居民收入、提升公共服務(wù)來改善居民生活，其作用機(jī)制是直接的，居民的感受也是明顯的；反觀追求國(guó)家崛起目標(biāo)，從根本上講還是增加科技和軍事投入、提高關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，其對(duì)居民生活的影響是間接的、迂回的（先進(jìn)科技只有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)品，才能進(jìn)入居民消費(fèi)領(lǐng)域）。更深層次看，“改善民生”著眼于直接擴(kuò)大內(nèi)需，把產(chǎn)業(yè)升級(jí)、改善供給的任務(wù)交給企業(yè)，交給市場(chǎng)，貫徹的是尊重市場(chǎng)機(jī)制、激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新精神的邏輯；而追求國(guó)家目標(biāo)崛起強(qiáng)調(diào)的是由政府主導(dǎo)研發(fā)和創(chuàng)新，體現(xiàn)的則是過去由政府主導(dǎo)發(fā)展的傳統(tǒng)思路。處理好國(guó)家崛起和改善民生的關(guān)系，事關(guān)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展大計(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四是赤字規(guī)模與財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)系。受歐盟“馬約”的影響，我國(guó)一般預(yù)算赤字規(guī)模通常不超過3%。與此同時(shí)，我國(guó)的政府預(yù)算由“四本預(yù)算”組成，特別是在一般預(yù)算之外還存在著規(guī)模龐大的政府性基金預(yù)算。在新一輪財(cái)稅體制改革中，伴隨著預(yù)算報(bào)告制度的完善和政府債務(wù)管理制度的加強(qiáng)，我國(guó)財(cái)政的赤字率和債務(wù)規(guī)模很可能會(huì)出現(xiàn)“跳升”。這種數(shù)字的明顯變化，在很大程度上只不過是統(tǒng)計(jì)口徑的變化而已。承認(rèn)上述客觀事實(shí)，有助于解放思想，加快財(cái)稅改革的步伐，有助于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展；反過來，回避既成事實(shí)，拖延化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，卻有可能使問題越拖越大，最終損害財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行。

三、新一輪財(cái)稅體制改革的原則和建議

（一）新一輪財(cái)稅體制改革的原則

面對(duì)更加嚴(yán)格的外部約束，新一輪財(cái)稅體制改革在設(shè)計(jì)上要貫徹如下原則：

一是必要性原則。要避免完美主義，只推出必須改且有明顯效果的改革舉措，盡量縮小改革的范圍以減輕改革帶來的震蕩。

二是可行性原則。財(cái)稅改革涉及深層利益關(guān)系調(diào)整，各項(xiàng)改革措施的推出要把握好“時(shí)度效”，充分考慮社會(huì)承受能力。

三是協(xié)調(diào)推進(jìn)原則。要加強(qiáng)改革方案的頂層設(shè)計(jì)，把財(cái)稅改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、“收入端”改革與“供給端”改革更好地銜接起來，避免出現(xiàn)“制度真空”和“制度沖突”現(xiàn)象，避免出現(xiàn)利益固化而給后續(xù)配套改革帶來障礙。

四是平穩(wěn)過渡原則。無論是推出單項(xiàng)改革措施還是一攬子改革措施，都要做好新舊制度的有機(jī)銜接和平穩(wěn)轉(zhuǎn)換工作，確保政府各項(xiàng)工作正常進(jìn)行。

（二）新一輪財(cái)稅體制改革的建議

筆者認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)主要包括如下內(nèi)容：

其一，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，進(jìn)一步提高宏觀稅負(fù)水平。在增加財(cái)政收入方面，可以考慮的措施包括：優(yōu)化、清理稅收減免措施（特別是那些應(yīng)急性的、臨時(shí)性的稅費(fèi)減免措施）；適當(dāng)提高增值稅稅率；推行以家庭為單位的綜合個(gè)人所得稅制度，并適度擴(kuò)大適用納稅人群；開征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅，開征棄籍稅；充實(shí)特種目的稅，考慮開征碳稅；嚴(yán)格土地增值稅增收、嚴(yán)格租房行為稅收征管，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)推出房地產(chǎn)稅改革等；在加大預(yù)算統(tǒng)籌方面，可采取的措施包括：建立綜合的“一本賬”預(yù)算，強(qiáng)化財(cái)政部門在統(tǒng)籌政府性收入方面的主導(dǎo)作用；抽調(diào)更多的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入用于補(bǔ)充財(cái)政收入；將依托行政權(quán)力、國(guó)有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣收入等全面納入預(yù)算；加強(qiáng)支出部門（及其下屬單位）預(yù)算撥款和事業(yè)收入的統(tǒng)籌；積極盤活各類政府存量資源等。

其二，進(jìn)一步完善預(yù)算管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。完善預(yù)算管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?？刹扇〉拇胧┌ǎ杭訌?qiáng)對(duì)預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)各支出部門對(duì)部門預(yù)算的指導(dǎo)；將個(gè)人所得稅改革、遺產(chǎn)稅（贈(zèng)與稅）與棄籍稅改革帶來的收入增量與改善基本公共服務(wù)、托底低收入群體生活直接掛鉤；將統(tǒng)籌國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益而增加的收入與完善社會(huì)保障、改善基本公共服務(wù)直接掛鉤；深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，持續(xù)優(yōu)化資金配置結(jié)構(gòu)，提升資金使用效益；以系統(tǒng)的政策評(píng)估為依托，遵照“市場(chǎng)能做的堅(jiān)決回歸市場(chǎng)”“社會(huì)能辦的放手讓社會(huì)去辦”的原則，推動(dòng)政府職能、資金配置向法定義務(wù)、重大戰(zhàn)略、重大決策傾斜；推進(jìn)中期預(yù)算改革和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革，優(yōu)先保證長(zhǎng)期性的、制度化的資金需求；統(tǒng)籌好新增建設(shè)項(xiàng)目資金需求和償債資金需求，確保地方政府債務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行。充實(shí)基層政府財(cái)力，調(diào)動(dòng)基層政府的積極性。可采取的措施包括：將增值稅改革帶來的收入增加與充實(shí)地方政府財(cái)力直接掛鉤；明確消費(fèi)稅為共享稅收，地方分享部分按照人口因素平均分配；建立健全國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系。要進(jìn)一步優(yōu)化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。對(duì)于政府間共同事務(wù)，應(yīng)建立完善相應(yīng)的機(jī)制，確保下級(jí)政府擁有相應(yīng)的資金來源以不折不扣地履行共同事務(wù)；要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，適當(dāng)壓縮共同事項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重，緩解基層政府財(cái)政困難。

其三，切實(shí)加強(qiáng)債務(wù)管理，提高財(cái)政可持續(xù)性。具體可考慮的措施包括：進(jìn)一步明確財(cái)政職能和赤字管理政策；結(jié)合“一本賬”預(yù)算改革，建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理制度；加快融資平臺(tái)商業(yè)化轉(zhuǎn)型；采取差別性措施，妥善處置地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及提高債務(wù)透明度，強(qiáng)化對(duì)政府舉債的外部約束等。