種植業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園PPP模式在泗洪縣的實(shí)踐

沈沁?蘇巖峰?李劉旻?韓佳慧

農(nóng)業(yè)PPP模式發(fā)展空間較大，國(guó)內(nèi)成熟的項(xiàng)目數(shù)量較少，文章以泗洪縣多品種碧根果產(chǎn)業(yè)示范園PPP項(xiàng)目為例，分析其建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的實(shí)踐情況，并對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行討論，以提出相應(yīng)的解決方案，優(yōu)化農(nóng)業(yè)PPP模式，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民創(chuàng)收與鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于2017年10月黨的十九大報(bào)告中首次提出，引起社會(huì)各界高度重視。PPP模式有助于激活鄉(xiāng)村振興動(dòng)力，運(yùn)用PPP模式推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有必然性。在眾多“三農(nóng)PPP”項(xiàng)目之中，泗洪縣農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具有較高代表性，該項(xiàng)目政企合作融洽，落實(shí)到位，積極運(yùn)用BOT模式，打造多環(huán)節(jié)“三農(nóng)PPP”產(chǎn)業(yè)鏈，輻射面積廣，取得了較高的經(jīng)濟(jì)效益。文章通過(guò)對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)踐調(diào)研，提出優(yōu)化農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展模式的理論建議，以期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)蓬勃發(fā)展。

泗洪縣多品種碧根果產(chǎn)業(yè)示范園PPP項(xiàng)目

項(xiàng)目概況

泗洪縣東臨洪澤湖，水資源充足，土壤肥沃，土層深厚，有機(jī)質(zhì)含量高。泗洪縣境內(nèi)以平原、崗地為主，有零星丘陵，地形起伏，適合碧根果根系深扎，且種植面積大，適合發(fā)展規(guī)模性種植。泗洪縣現(xiàn)今碧根果種植面積高達(dá)6 933.33hm2，年產(chǎn)量超過(guò)50t，相關(guān)數(shù)據(jù)具體見(jiàn)下表。

項(xiàng)目運(yùn)行情況

該項(xiàng)目截至2021年總投資5.39億元，如今處于運(yùn)營(yíng)期，且運(yùn)營(yíng)狀態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)效益高、項(xiàng)目效益輻射面積廣。

運(yùn)營(yíng)階段的實(shí)踐情況將從政府和社會(huì)資本兩方面進(jìn)行討論。

首先是政府。碧根果是當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)作物，果樹(shù)壽命長(zhǎng)且年產(chǎn)量高，但碧根果的種植缺點(diǎn)也同樣顯著——碧根果樹(shù)栽種后的3—4年為果實(shí)收獲空白期，在至少4年之后才有可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，這也成為碧根果種植產(chǎn)業(yè)一個(gè)較高的“門(mén)檻”，許多想要種植的人或團(tuán)隊(duì)都因沒(méi)有前期投入的經(jīng)濟(jì)能力而退縮。因此碧根果種植沒(méi)能在當(dāng)?shù)匦纬杉郛a(chǎn)業(yè)，沒(méi)能獲得預(yù)期的規(guī)模效益。針對(duì)此情況，泗洪縣決定采取PPP模式，具體措施為前3—4年的虧損及空白由政府撥款填補(bǔ)，即實(shí)施回報(bào)機(jī)制中的可行性缺口補(bǔ)助，幫助企業(yè)度過(guò)果實(shí)空白期，平穩(wěn)進(jìn)入收益期，降低碧根果種植產(chǎn)業(yè)的“門(mén)檻”，為農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)保障。同時(shí)，從碧根果的育苗環(huán)節(jié)到產(chǎn)果環(huán)節(jié)，政府都積極與省農(nóng)科院、各類(lèi)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)高校、各個(gè)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家定期對(duì)碧根果樹(shù)的情況進(jìn)行檢測(cè)，定期對(duì)果農(nóng)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，以保障農(nóng)戶們的收益，追求產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

其次是社會(huì)資本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)許多PPP項(xiàng)目落地不成功、項(xiàng)目高開(kāi)低走，以爛尾告終，其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)資本方的不作為，有些社會(huì)資本方意在拿到合作前期政府的巨額撥款，所獲撥款卻并不用于項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府的撥款沒(méi)有落到實(shí)處。但多品種碧根果產(chǎn)業(yè)示范園PPP項(xiàng)目對(duì)接的社會(huì)資本方合理規(guī)劃運(yùn)營(yíng)，使用可行性缺口補(bǔ)助，并積極探索套種、立體農(nóng)業(yè)等多元化種植方式，獲得了較高的經(jīng)濟(jì)效益，為當(dāng)?shù)乇谈N植業(yè)起到了示范、帶頭作用。同時(shí)，當(dāng)?shù)胤N植散戶自發(fā)與龍頭企業(yè)成立農(nóng)業(yè)合作社，在政府的扶持下積極追求種植的規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)1+1>2的合作目標(biāo)，有力地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的興旺也給當(dāng)?shù)亓羰氐闹欣夏耆颂峁┝烁嗟膷徫?，帶?dòng)了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，促進(jìn)了整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

現(xiàn)如今，泗洪縣碧根果種植面積達(dá)到69.33km2，擁有4個(gè)占地5km2以上的碧根果種植基地，這樣的基地可以帶動(dòng)200余戶低收入農(nóng)戶年均增收1.8萬(wàn)元以上。其中金海岸碧根果種植基地就是碧根果龍頭產(chǎn)業(yè)之一，基地目前種植的進(jìn)入豐產(chǎn)期的碧根果樹(shù)產(chǎn)量可達(dá)21萬(wàn)余斤。

三農(nóng)PPP模式發(fā)展面臨的困境

成本高、收益低，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制過(guò)于依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。當(dāng)前PPP模式中的大量項(xiàng)目仍需依賴(lài)地方財(cái)政補(bǔ)貼，截至2022年末，需地方財(cái)政補(bǔ)貼的“可行性缺口補(bǔ)助”及“政府付費(fèi)”兩類(lèi)回報(bào)機(jī)制已成為PPP項(xiàng)目的主流，二者合計(jì)占所有PPP項(xiàng)目的比重為近97%。

就本項(xiàng)目而言，碧根果樹(shù)栽種空白期不僅采用可行性缺口補(bǔ)助來(lái)提高企業(yè)存活情況，企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社也依據(jù)泗洪縣的地形地勢(shì)和碧根果樹(shù)的生長(zhǎng)特征，合理規(guī)劃發(fā)展林下套種、林間養(yǎng)禽等，再加上政府補(bǔ)助，最終項(xiàng)目平穩(wěn)進(jìn)入收益期，降低碧根果種植產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入難度，為農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)保障。

放眼全國(guó)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)里采用PPP模式的案例并不多，涵蓋的項(xiàng)目普遍規(guī)模大、周期長(zhǎng)，前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分需要投入大量的經(jīng)費(fèi)，投資回報(bào)穩(wěn)定性差。若要形成收益率較高的全產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)生集約效應(yīng)，則需要較長(zhǎng)時(shí)間。對(duì)企業(yè)而言，追求利益最大化往往是投資決策的主要因素之一，而高昂的投資成本和較長(zhǎng)的投資回收周期讓許多社會(huì)資本方對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目望而卻步。為鼓勵(lì)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，地方政府常常采用政府付費(fèi)和可行性回報(bào)機(jī)制給予企業(yè)政策性補(bǔ)貼，對(duì)其前期投入進(jìn)行兜底，以吸引社會(huì)資本的加入，但這使得一些企業(yè)產(chǎn)生投機(jī)心理，嚴(yán)重降低農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的持續(xù)性。

資金供給不足

泗洪縣碧根果基地項(xiàng)目成功的一大原因就在于前期虧損時(shí)得益于政府撥款幫助項(xiàng)目渡過(guò)難關(guān)，但從宏觀層面來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的資金供給情況并不樂(lè)觀。

在農(nóng)業(yè)PPP模式的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的種類(lèi)繁多，其中許多項(xiàng)目，如農(nóng)田水利工程，需要大量的資金支持。鄉(xiāng)村振興計(jì)劃對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)機(jī)設(shè)備提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。然而，目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式面臨著資金總量不足的問(wèn)題，投入的資金難以滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。這種情況的根本原因在于基層財(cái)政困難。分稅制改革后，基層政府面臨著財(cái)政權(quán)責(zé)不匹配的困境，使得基層政府的財(cái)政壓力日益加大，并且隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大以及減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，基層政府的財(cái)政困境進(jìn)一步加劇。

同時(shí)，PPP項(xiàng)目的融資模式也相對(duì)單一，大部分融資依賴(lài)銀行貸款。然而，從PPP項(xiàng)目自身模式特點(diǎn)出發(fā)，國(guó)內(nèi)大部分農(nóng)業(yè)PPP模式采用BOT模式。BOT模式以項(xiàng)目本身信用為基礎(chǔ)向銀行借款，如項(xiàng)目收益不佳或失敗，銀行無(wú)權(quán)向公司進(jìn)行無(wú)限追索，這導(dǎo)致銀行將在項(xiàng)目融資中承受較大風(fēng)險(xiǎn)。加之農(nóng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目不穩(wěn)定因素多，周期長(zhǎng)，收益率低，項(xiàng)目評(píng)估所給出的財(cái)政承受能力報(bào)告、還款能力報(bào)告以及物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告等往往不能滿足普通商業(yè)銀行的融資要求。由于依靠項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益作為償還貸款的主體，前期評(píng)估工作所產(chǎn)生的費(fèi)用也將提高。

政企分工不明確

國(guó)內(nèi)許多PPP項(xiàng)目落地不成功、項(xiàng)目高開(kāi)低走，其中一個(gè)重要原因就是政企分工不明確，導(dǎo)致公私風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制不成熟，政府與社會(huì)資本地位不平等等問(wèn)題。

第一，政企合作中政府應(yīng)該從項(xiàng)目“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)為“引導(dǎo)者”和“監(jiān)督者”。政府在PPP項(xiàng)目中兼任多重身份，如在項(xiàng)目中干預(yù)過(guò)多，則會(huì)對(duì)社會(huì)資本的市場(chǎng)行為造成一定的限制，降低其參與度與積極性。

第二，一方面，一些政府為了爭(zhēng)取社會(huì)私人部門(mén)的參與，在項(xiàng)目合作前期可能會(huì)做出不合理的讓利行為，而項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，“政策紅利”無(wú)法兌現(xiàn)，這不僅會(huì)打擊社會(huì)資本的積極性，也讓政府喪失了在政企合作中的公信力。另一方面，一些企業(yè)存在投機(jī)心理，意在合作前期拿到政府的巨額撥款，所獲得撥款卻并不用于項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府的撥款沒(méi)有落到實(shí)處。

三農(nóng)PPP模式發(fā)展的建議

因地制宜選擇合適產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展

要解決PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制過(guò)于依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼的問(wèn)題，首先要考慮的是產(chǎn)業(yè)選擇。種植業(yè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，種植業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園PPP模式是一種公私合作模式，旨在通過(guò)社會(huì)資本的參與，提供高效率、可持續(xù)的種植業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其定位是打造一個(gè)以現(xiàn)代種植業(yè)為核心，集科研、種植、加工、物流、旅游等多元化功能于一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，最終實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，點(diǎn)線面結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)興旺和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

合適的產(chǎn)業(yè)能夠?yàn)轫?xiàng)目帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的效益，而農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目所帶來(lái)的效益具有異質(zhì)性，因此要明確產(chǎn)業(yè)定位。產(chǎn)業(yè)定位不能憑空想象，要結(jié)合農(nóng)戶的意愿，基于當(dāng)?shù)貙?shí)際，如果空談作物經(jīng)濟(jì)價(jià)值而脫離實(shí)際，很難帶動(dòng)農(nóng)戶的參與積極性。以泗洪縣為例，選擇碧根果產(chǎn)業(yè)是基于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期的種植歷史和種植條件，并非完全由碧根果的高經(jīng)濟(jì)效益決定的。同樣地，泗洪縣基于“老百姓接受又熟悉”的水稻產(chǎn)業(yè)，避免大而不精、大而不強(qiáng)的情況，打造品牌優(yōu)勢(shì)，推出泗洪大米，同樣可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。所以，選對(duì)產(chǎn)業(yè)能更好地發(fā)揮示范園PPP項(xiàng)目的帶動(dòng)作用，進(jìn)而提高群眾參與的積極性，打響特色產(chǎn)業(yè)品牌，提高產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益與利潤(rùn)，減少對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)，形成良性循環(huán)。

創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道

要解決資金供給不足的問(wèn)題就需要我們著重關(guān)注融資模式的創(chuàng)新。

第一，政府可以增發(fā)專(zhuān)門(mén)用于支持PPP項(xiàng)目的債券，將項(xiàng)目未來(lái)的收益作為還款來(lái)源。這種專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行可以吸引更多的投資者參與，提供長(zhǎng)期資金支持，同時(shí)減輕項(xiàng)目方的借款負(fù)擔(dān)。

第二，關(guān)注本地第三方群體，使PPP項(xiàng)目的資源得到最大化利用，提高項(xiàng)目的盈利能力。高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，例如，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目可以考慮與農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行合作，共享資源和收益，從而吸引社會(huì)資本的注入。

第三，引入龍頭企業(yè)，建立聯(lián)合體。在選擇社會(huì)資本時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮龍頭企業(yè)，并與這些企業(yè)建立聯(lián)合體，也可以加強(qiáng)與科研院所的聯(lián)系，共同開(kāi)展PPP項(xiàng)目。通過(guò)這些方式，我們可以更深入地了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)保障農(nóng)戶的利益。這樣做既實(shí)現(xiàn)了政府的要求、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又滿足了農(nóng)戶們的訴求以及資本的追求，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和利益的共同分擔(dān)。

明確政府定位，清晰企業(yè)擔(dān)當(dāng)

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中，對(duì)于政府方和社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，明確職責(zé)、做好分工是重中之重。政府作為政企合作的發(fā)起者、規(guī)劃者，具有以下三大職責(zé)，第一是出資責(zé)任，包括股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)投資，政府補(bǔ)貼，以及配套投入；第二是監(jiān)管責(zé)任，要監(jiān)督項(xiàng)目以設(shè)定的方向前進(jìn)，防止資本任性；第三是維護(hù)農(nóng)戶利益的責(zé)任，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目要讓本地群體作為第三方。此外，政府方需摒棄傳統(tǒng)思維方式，實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府怎樣吸引社會(huì)資本，產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)價(jià)值，摒棄傳統(tǒng)的思維是關(guān)鍵。市場(chǎng)的主體是企業(yè)，合作的項(xiàng)目中政企地位平等，最終產(chǎn)業(yè)發(fā)展好不好，鄉(xiāng)村振興成效如何，還取決于國(guó)家治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。PPP項(xiàng)目能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵在于政企之間是否做到了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

本文基于對(duì)泗洪縣多品種碧根果產(chǎn)業(yè)示范園PPP項(xiàng)目的實(shí)踐調(diào)研，分析其建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的情況，對(duì)農(nóng)業(yè)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行研究，提出了優(yōu)化農(nóng)業(yè)PPP模式發(fā)展的建議，旨在最大程度地發(fā)揮PPP模式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用。