科研機構(gòu)財會監(jiān)督制度建設(shè)的思路與方法

●趙早早

2020 年1 月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發(fā)表重要講話，將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系。 2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），對新時代建立健全財會監(jiān)督體系、完善工作機制等方面作出頂層設(shè)計，明確財會監(jiān)督的具體監(jiān)督類型包含財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督，監(jiān)督范圍涉及財政、財務(wù)和會計。 對于使用財政資金的公共部門來講，財會監(jiān)督就是以財政資金為主線，在確保資金配置、執(zhí)行與管理符合國家戰(zhàn)略、部門戰(zhàn)略發(fā)展需要的同時，保障具體資金使用的合法合規(guī)并提高實際效益水平，通過監(jiān)督檢查讓好的制度得到有效執(zhí)行，對違反制度規(guī)定踩紅線的行為零容忍，盡早發(fā)現(xiàn)盡早處理，最終為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護航。

對于我國的各類型科研機構(gòu)來講，財政資金通常為機構(gòu)運行提供基本保障。 所以，如何讓財政資金的配置、管理與使用合法合規(guī)有效，同時確保各類科研活動順利有序開展、科研創(chuàng)新能力不斷提升，實現(xiàn)國家重大科技發(fā)展戰(zhàn)略目標落地落實？這是科研機構(gòu)財會監(jiān)督工作須解答并關(guān)注的核心問題。

一、財會監(jiān)督的雙重任務(wù)：確保制度執(zhí)行與促進制度發(fā)展

習(xí)近平總書記曾經(jīng)講過：“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執(zhí)行，加強監(jiān)督檢查，確保出臺一個就執(zhí)行落實好一個。 要堅持執(zhí)行制度沒有例外，對違反制度規(guī)定踩‘紅線’、闖‘雷區(qū)’的，要零容忍，發(fā)現(xiàn)一起就堅決查處一起”①。按照習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)督體系建設(shè)的理論思想，財會監(jiān)督制度主要有兩個任務(wù)：一是要讓各項好的制度真正運轉(zhuǎn)起來，做好制度執(zhí)行的監(jiān)督，要扎緊制度的籠子，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，或者及時查處，或者防微杜漸；二是要為制定好的制度或促進既有制度完善提供基礎(chǔ)保障，財會監(jiān)督可以通過發(fā)現(xiàn)問題并深度分析產(chǎn)生的根源，來尋找解決方案以實現(xiàn)新時期制度建設(shè)目標。

科研機構(gòu)財會監(jiān)督制度建設(shè)同樣需要從以上兩個任務(wù)視角出發(fā)開展工作。 一方面，要加強機構(gòu)自身財會監(jiān)督制度的建設(shè)與完善工作，既要基于傳統(tǒng)的財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督的專業(yè)技術(shù)性視角，又要站在國家治理、機構(gòu)治理的宏觀戰(zhàn)略性視角，全面統(tǒng)籌謀劃機構(gòu)內(nèi)部財會監(jiān)督制度的自身建設(shè)與發(fā)展問題，實現(xiàn)制度建設(shè)與制度執(zhí)行相互支撐、統(tǒng)籌推進；另一方面，要加強財會監(jiān)督對其他既有制度的保駕護航能力，尤其確保各類財政管理制度要求、財經(jīng)紀律規(guī)定能在科研機構(gòu)內(nèi)部準確落實執(zhí)行， 通過監(jiān)督檢查及時發(fā)現(xiàn)問題、及時阻止問題擴展、及時推動問題解決，該查處的查處，該完善的完善。

二、明確科研機構(gòu)財會監(jiān)督目標與任務(wù)

財會監(jiān)督是基于機構(gòu)中長期戰(zhàn)略發(fā)展目標，為全面提升機構(gòu)治理能力和治理水平，以全口徑資金與資源管理及其相關(guān)行為主體為監(jiān)督對象，重點推進各類組織機構(gòu)內(nèi)部制度建立或完善并監(jiān)督其有效實施的內(nèi)部監(jiān)督類型。 全面把握科研機構(gòu)財會監(jiān)督的內(nèi)涵和外延，可以通過與不同監(jiān)督類型的比較實現(xiàn)。

一是與機構(gòu)內(nèi)部審計監(jiān)督突出某個時點或時段的事后監(jiān)督特點相比，財會監(jiān)督更具有長期性功能和全周期特點，更偏向于內(nèi)部管理范疇，即不僅在某個時點上監(jiān)督制度執(zhí)行情況，而且還需要根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題提出內(nèi)部管理完善的具體政策建議并持續(xù)跟蹤監(jiān)督制度完善情況或制度執(zhí)行效果， 這些監(jiān)督工作具有明顯的功能性、長期性特征。

二是與機構(gòu)內(nèi)部既有的各種業(yè)務(wù)類監(jiān)督相比，財會監(jiān)督具有更強的獨立性，不會發(fā)生因“運動員”與“裁判員”身份重疊而可能出現(xiàn)的監(jiān)管風(fēng)險，因為財會監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金管理、資產(chǎn)管理等具體監(jiān)督對象之間不存在業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)， 財會監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題可以更客觀。

三是與單獨的財務(wù)監(jiān)督、 會計監(jiān)督的監(jiān)督視角相比，財會監(jiān)督可以更宏觀、更全面、更具戰(zhàn)略性，因為財會監(jiān)督涵蓋財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督，向上對接宏觀財政制度、財經(jīng)政策的需求，集中于統(tǒng)籌督促宏觀國家戰(zhàn)略及其財經(jīng)紀律法規(guī)在機構(gòu)內(nèi)部財務(wù)管理、會計管理層面的有效落實，協(xié)助機構(gòu)決策層促進內(nèi)部治理能力的不斷提升， 提高財務(wù)會計信息數(shù)據(jù)的真實性、準確性和有效性，協(xié)同促進機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的有機結(jié)合。

三、重視建立并不斷完善內(nèi)部財會監(jiān)督制度體系

在準確把握科研機構(gòu)財會監(jiān)督內(nèi)涵與外延之后，需要從統(tǒng)籌發(fā)展與安全角度，協(xié)同促進自身制度建設(shè)。 可以從三個方面入手：

一是明確權(quán)力邊界。 按照《意見》要求制訂實施方案， 包括明確機構(gòu)內(nèi)部財會監(jiān)督與內(nèi)部審計等監(jiān)督工作、 與財務(wù)資產(chǎn)等業(yè)務(wù)管理工作的權(quán)責(zé)邊界，明確監(jiān)督范圍主要圍繞財政資金為主線的所有領(lǐng)域，監(jiān)督手段和方法包括日常和專項檢查、績效評價、內(nèi)部控制，監(jiān)督目標設(shè)定為完善制度和嚴肅制度執(zhí)行。

二是創(chuàng)新監(jiān)督視角與方法。 財會監(jiān)督應(yīng)將提升財政資源資金使用績效作為新的監(jiān)督增長點， 突破傳統(tǒng)合規(guī)性、合法性監(jiān)督視角，與新一輪財政體制改革相契合，統(tǒng)籌使用多種監(jiān)督與評價方法，比如充分借鑒和利用預(yù)算績效評價、內(nèi)控制度自評等，構(gòu)建全面性、統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性財會監(jiān)督方法體系。

三是推動理論研究，提升組織學(xué)習(xí)能力。 既有財會監(jiān)督研究成果為推動實踐發(fā)展起到積極促進作用， 但是特別針對科研機構(gòu)財會監(jiān)督工作的研究成果并不多，所以圍繞統(tǒng)籌科研創(chuàng)新發(fā)展與安全，財會監(jiān)督理論研究與實踐工作可以有效結(jié)合， 實現(xiàn)管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科交叉研究并促進組織學(xué)習(xí)能力提升。

四、利用財會監(jiān)督促進相關(guān)制度有效執(zhí)行與不斷完善

科研機構(gòu)財會監(jiān)督還需要通過多維度、 多視角推進機構(gòu)既有制度有效執(zhí)行或不斷完善， 不僅包括財經(jīng)紀律， 還包括與財會監(jiān)督對象與范圍密切相關(guān)的各領(lǐng)域制度。 比如以財政資金資源為主線，監(jiān)督科研項目全周期預(yù)算管理工作的實際效果， 包括是否有效落實與科研管理相關(guān)的各項政策與制度要求，或者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策要求與科研實際情況存在偏差等結(jié)構(gòu)性問題等。 通過多層次、多維度財會監(jiān)督工作，推進解決科研機構(gòu)與財政資金資源相關(guān)的各項管理中存在的制度性問題或結(jié)構(gòu)性問題， 同時提出解決問題、推動深層次改革的意見建議。 這也充分體現(xiàn)出財會監(jiān)督服務(wù)于機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、 治理能力提升的基本功能和重要意義。

總之， 基于科研機構(gòu)財會監(jiān)督制度建設(shè)的雙重任務(wù)， 科研機構(gòu)需要分別從監(jiān)督制度自身建設(shè)與發(fā)展、 監(jiān)督制度促進其他制度執(zhí)行與完善兩個方面推進工作。

財會監(jiān)督工作通過發(fā)現(xiàn)真問題，解決真問題，創(chuàng)建或者完善良好的部門內(nèi)部制度環(huán)境， 尤其是財會領(lǐng)域的制度環(huán)境，將有助于優(yōu)化科研機構(gòu)內(nèi)部管理，提高科研成果質(zhì)量、 提升科研一線工作者的積極性和創(chuàng)造力，提升財政資金使用績效等。 與此同時，需要特別注意一點，在財會監(jiān)督制度建設(shè)過程中，需要監(jiān)督方與被監(jiān)督方達成最大程度的共識， 充分理解監(jiān)督不是面目可憎的。 為此，財會監(jiān)督須不斷地推進完善自身制度建設(shè)，盡可能避免不恰當?shù)谋O(jiān)督行為，減少不恰當?shù)谋O(jiān)督工作對科研業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的負面影響，既要對違法行為堅決說“不”，也要充分保護合法合規(guī)的干事創(chuàng)業(yè)者， 為推進新時代科研工作提供堅實保障。 ■

注釋：

①習(xí)近平，《在聽取蘭考縣和河南省黨的群眾路線教育實踐活動情況匯報時的講話》，2014 年8 月27 日。