國(guó)土空間規(guī)劃背景下交通用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建

陳 程，孔 波

（云南鴻焜科技有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》于2019 年正式發(fā)布，其中提出“多規(guī)合一”的基本要求與目的是要將多種規(guī)劃目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來建立一套完善的規(guī)劃指標(biāo)體系，使不同層面的指標(biāo)之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效的轉(zhuǎn)化。構(gòu)建相互協(xié)同的規(guī)劃指標(biāo)體系不僅可以有效分解協(xié)同目標(biāo)、銜接具體行動(dòng)，還有助于對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估以及反饋。

1 交通-用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)庫(kù)構(gòu)建及優(yōu)化

1.1 指標(biāo)庫(kù)構(gòu)建思路

1.1.1 研究對(duì)象選取

本文以我國(guó)云南地區(qū)作為研究樣本，探討交通與用地規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的策略與實(shí)踐。選取這我國(guó)云南地區(qū)作為研究對(duì)象的基礎(chǔ)理論是：交通與用地規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展需要從城市整體發(fā)展的角度出發(fā)，將交通與土地利用緊密結(jié)合形成互動(dòng)發(fā)展的格局，在這方面，城市由于其復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)和不斷增長(zhǎng)的人口面臨著更大的挑戰(zhàn)，需要在既有城區(qū)的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化交通布局，引導(dǎo)城市空間的合理擴(kuò)展，提高城市的運(yùn)行效率；城市的交通與用地規(guī)劃需要注重公共交通的發(fā)展，因?yàn)楣步煌ㄊ墙鉀Q城市交通問題的關(guān)鍵，通過合理的規(guī)劃可以提高公共交通的覆蓋率和便利性，從而減少私家車的使用，緩解交通壓力[1]。通過上述分析，選取云南地區(qū)作為研究對(duì)象具有重要意義。

1.1.2 構(gòu)建流程

交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建過程包括以下3 個(gè)步驟：第一步，對(duì)樣本城市現(xiàn)行的交通、用地相關(guān)規(guī)劃的指標(biāo)進(jìn)行頻度統(tǒng)計(jì)和對(duì)比分析，這一步驟旨在篩除那些低頻且特殊性較強(qiáng)的指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的簡(jiǎn)潔和有效性。具體做法是收集大量樣本城市的交通和用地規(guī)劃數(shù)據(jù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以識(shí)別出各個(gè)指標(biāo)的使用頻率，最后篩選出那些普遍適用且具有代表性的指標(biāo)，為后續(xù)的體系構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。第二步，結(jié)合國(guó)土空間相關(guān)政策文件對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，這里的國(guó)土空間政策是國(guó)家對(duì)國(guó)土資源開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范的重要工具，因此需要深入研究這些政策文件，從中提取出與交通和土地利用規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容，并補(bǔ)充到指標(biāo)體系中。第三步，對(duì)依據(jù)不同原理篩選出的20 種主流的一體化模型使用的變量進(jìn)行類別整理歸納，具體做法是以模型變量類別為主題檢索相關(guān)文獻(xiàn)，再將檢索到的文獻(xiàn)與指標(biāo)庫(kù)指標(biāo)進(jìn)行共現(xiàn)分析，通過共現(xiàn)分析，將共現(xiàn)程度高的指標(biāo)歸類于強(qiáng)相關(guān)指標(biāo)，其余指標(biāo)歸類為弱相關(guān)指標(biāo)，這一步驟旨在識(shí)別出哪些指標(biāo)在理論和實(shí)踐中具有較高的相關(guān)性，從而為決策者提供更有價(jià)值的參考信息。經(jīng)過上述3 個(gè)步驟，可以成功構(gòu)建一個(gè)交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系，為交通與土地利用的協(xié)同發(fā)展提供了有力的支持[2]。

1.2 規(guī)劃指標(biāo)選取

規(guī)劃指標(biāo)選取中，先對(duì)我國(guó)云南地區(qū)城市的綜合交通體系規(guī)劃、“五年”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行收集和整理，這些資料是構(gòu)建指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。然后對(duì)這些規(guī)劃中的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的表達(dá)和統(tǒng)計(jì)口徑的規(guī)范，這一步驟至關(guān)重要，它確保了后續(xù)分析的有效性和科學(xué)性，同時(shí)可對(duì)每個(gè)指標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行針對(duì)性的識(shí)別，以便更準(zhǔn)確地反映城市的交通和土地利用狀況。在進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的表達(dá)和統(tǒng)計(jì)口徑的規(guī)范后，可發(fā)現(xiàn)這四類規(guī)劃的指標(biāo)存在一定的交叉情況，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境及人居活動(dòng)3 個(gè)方面，這些交叉點(diǎn)表明城市交通和土地利用之間存在著密切的聯(lián)系，它們相互影響、相互制約。然而，這些指標(biāo)雖然綜合全面，但也存在一些問題：有些指標(biāo)的研究相對(duì)滯后，未能充分反映出現(xiàn)代城市交通和土地利用的新趨勢(shì)，例如，對(duì)于用地混合、空間質(zhì)量的關(guān)注就明顯不足。

2 交通-用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建過程

2.1 協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建原則

云南地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃是在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的指導(dǎo)下，對(duì)“多規(guī)合一”提出的具體要求，是國(guó)家對(duì)云南地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃工作提出的具體要求。

云南省是我國(guó)“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，擁有豐富的生物多樣性和自然資源，是全國(guó)重要的綠色食品牌生產(chǎn)基地、生態(tài)旅游大省、生物醫(yī)藥和大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地。云南省國(guó)土空間規(guī)劃從總體上劃分為3 個(gè)層次：第一個(gè)層次為滇中城市群規(guī)劃；第二個(gè)層次為滇東北區(qū)域規(guī)劃；第三個(gè)層次為滇西南區(qū)域規(guī)劃。第一個(gè)層次和第二個(gè)層次都屬于省級(jí)規(guī)劃，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，第三個(gè)層次是市（州）級(jí)及以上地方政府國(guó)土空間規(guī)劃。云南省國(guó)土空間總體規(guī)劃和城市群、區(qū)域、省域三種空間類型下的市縣國(guó)土空間規(guī)劃共同構(gòu)成了云南地區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃。

交通-用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建需遵從的三大原則：獨(dú)立性原則、綜合性原則和可操作性原則。獨(dú)立性原則是指在構(gòu)建交通-用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系時(shí)，各指標(biāo)之間應(yīng)相互獨(dú)立，避免重復(fù)和交叉，每個(gè)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有明確的含義和獨(dú)立的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，能夠獨(dú)立反映交通與用地規(guī)劃之間的協(xié)同關(guān)系，這樣可以確保指標(biāo)體系的客觀性和準(zhǔn)確性，避免信息冗余和評(píng)估結(jié)果的失真。例如，在衡量交通與用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度時(shí)，可以選擇“交通可達(dá)性”和“土地利用混合度”兩個(gè)獨(dú)立的指標(biāo)。交通可達(dá)性主要反映某一地區(qū)交通設(shè)施的便捷程度，而土地利用混合度則反映土地利用的多樣性和混合程度。這兩個(gè)指標(biāo)分別從不同的角度衡量交通與用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，相互之間沒有重疊，從而確保了指標(biāo)體系的獨(dú)立性。綜合性原則是指在構(gòu)建交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)全面考慮交通和用地規(guī)劃的各種影響因素，避免片面性。一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)涵蓋交通和用地規(guī)劃的各個(gè)方面，能夠綜合反映城市發(fā)展的整體狀況[3]。

例如，在評(píng)估交通與用地規(guī)劃的協(xié)同效果時(shí)，可以從交通設(shè)施覆蓋率、交通擁堵指數(shù)、土地利用效率、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等多個(gè)方面進(jìn)行綜合考量。這些指標(biāo)既包括了對(duì)交通設(shè)施和土地利用狀況的直接衡量，也納入了對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等間接因素的考量，從而能夠全面、客觀地反映交通與用地規(guī)劃的協(xié)同效果。可操作性原則是指在構(gòu)建交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)充分考慮實(shí)際操作的可行性和便捷性。一個(gè)良好的指標(biāo)體系不僅要在理論上具有科學(xué)性和合理性，還應(yīng)當(dāng)在實(shí)際操作中簡(jiǎn)便易行，這有助于提高評(píng)估效率，降低操作難度，使指標(biāo)體系在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)揮更大的作用。例如，在選擇具體的評(píng)估方法時(shí)，可以考慮采用現(xiàn)有的成熟技術(shù)和方法，如層次分析法、熵權(quán)法等。這些方法在實(shí)際操作中已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用和驗(yàn)證，具有較高的可行性和可操作性。同時(shí)，在數(shù)據(jù)采集和處理方面，也應(yīng)當(dāng)選擇易于獲取和處理的數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)處理方式，以確保實(shí)際操作的便捷性和高效性。

2.2 多維導(dǎo)向定性優(yōu)化結(jié)果

2.2.1 目標(biāo)導(dǎo)向分析結(jié)果

交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系需緊密圍繞“規(guī)模協(xié)同、布局合理、生態(tài)保護(hù)”3 個(gè)層面，其中規(guī)模協(xié)同是落實(shí)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活的發(fā)展目標(biāo)之一，在交通與用地規(guī)劃中，要充分考慮城市發(fā)展的規(guī)模和資源環(huán)境的承載能力，優(yōu)化資源配置，并根據(jù)城市的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展需求，合理確定交通設(shè)施和用地的規(guī)模，避免過度開發(fā)或資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)交通與土地利用的平衡發(fā)展?；谶@個(gè)目標(biāo)，交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系中應(yīng)明確具體的實(shí)施辦法，比如建立一套科學(xué)的評(píng)估體系，對(duì)城市交通需求和土地資源進(jìn)行全面分析，制定出合理的交通與用地規(guī)劃方案，并加強(qiáng)城市規(guī)劃與交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保兩者在規(guī)模上的相互匹配。布局合理是落實(shí)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活發(fā)展的另一目標(biāo)，在交通與用地規(guī)劃中，通過優(yōu)化交通與土地利用的空間布局，提高城市交通與土地利用的效率?；谶@個(gè)目標(biāo)，交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系中，應(yīng)體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：根據(jù)城市的發(fā)展需求和地理特點(diǎn)，合理規(guī)劃交通網(wǎng)絡(luò)，提高交通路網(wǎng)的連通性和覆蓋面；將交通設(shè)施與商業(yè)、住宅等用地有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地的高效利用；在重要交通節(jié)點(diǎn)上，建設(shè)綜合交通樞紐，提高交通轉(zhuǎn)換效率。生態(tài)保護(hù)也是落實(shí)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活發(fā)展的重要目標(biāo)，在交通與用地規(guī)劃中，要貫徹綠色發(fā)展理念，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)交通與環(huán)境的和諧共生；要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，劃定生態(tài)紅線，確保交通設(shè)施建設(shè)和土地利用不突破生態(tài)閾值；鼓勵(lì)市民選擇公共交通、騎行、步行等綠色出行方式，減少對(duì)環(huán)境的壓力；在城市交通網(wǎng)絡(luò)中，留出一定的生態(tài)廊道，保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境。以上是基于生態(tài)保護(hù)下交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系構(gòu)建的重要參考依據(jù)。通過規(guī)模協(xié)同、布局合理、生態(tài)保護(hù)3 個(gè)層面的實(shí)踐，可以構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系，這一體系有助于實(shí)現(xiàn)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活的發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展[4]。

2.2.2 問題導(dǎo)向分析結(jié)果

城市交通與土地利用發(fā)展不協(xié)同將會(huì)引發(fā)城市交通擁堵、通勤成本加劇、土地不集約、大氣環(huán)境污染等問題，為解決這些問題，需要建立一個(gè)交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系，該體系應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境友好、交通—用地規(guī)模供需平衡、交通—用地設(shè)施配置合理、人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展等四個(gè)核心目標(biāo)層。首先，生態(tài)環(huán)境友好是城市交通與土地利用發(fā)展的基本要求，在交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系中，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為首要目標(biāo)，通過合理的交通規(guī)劃和土地利用，減少交通對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。例如，可以通過發(fā)展公共交通、建設(shè)綠色交通走廊、提高車輛排放標(biāo)準(zhǔn)等措施，降低交通對(duì)環(huán)境的破壞。其次，交通—用地規(guī)模供需平衡是城市交通與土地利用發(fā)展的關(guān)鍵問題，在制定交通—用地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮土地資源的有限性，合理規(guī)劃交通和土地利用規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。例如，可以通過優(yōu)化城市規(guī)劃、加強(qiáng)土地利用監(jiān)管等措施，確保土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)交通—用地規(guī)模供需平衡。再次，交通—用地設(shè)施配置合理是城市交通與土地利用發(fā)展的重要保障，在城市交通和土地利用規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮各種設(shè)施的配置問題，包括交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，只有這些設(shè)施配置合理，才能提高城市的整體運(yùn)行效率，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。

對(duì)此，交通—用地設(shè)施配置合理是交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系制定的核心目標(biāo)層之一，在該體系構(gòu)建中，要明確具體的實(shí)踐方法，例如，可以通過建設(shè)完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局等措施，提高城市的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。最后，人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市交通與土地利用發(fā)展的根本目的，在制定交通—用地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。在交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系中應(yīng)明確體現(xiàn)出解決該問題的策略，例如，可以通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人才培養(yǎng)等措施，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？偟膩碚f，建立交通—用地規(guī)劃協(xié)同指標(biāo)體系應(yīng)以生態(tài)環(huán)境友好、交通—用地規(guī)模供需平衡、交通—用地設(shè)施配置合理、人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展等4 個(gè)核心目標(biāo)層為基礎(chǔ)，通過制定科學(xué)合理的規(guī)劃和政策措施，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 實(shí)施導(dǎo)向分析結(jié)果

為了有效地衡量和評(píng)估交通與用地規(guī)劃的協(xié)同程度，需要建立一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系，而在構(gòu)建這個(gè)指標(biāo)體系時(shí)，需要充分考慮指標(biāo)的計(jì)算方法與可獲取性。首先，需要從強(qiáng)相關(guān)指標(biāo)中篩除一些不適合的指標(biāo)。一方面，有些指標(biāo)的計(jì)算過程過于復(fù)雜，需要嵌套或難以統(tǒng)一，例如，“職住平衡指數(shù)”雖然能夠反映城市中工作與居住的分布情況，但其計(jì)算過程較為復(fù)雜，且在實(shí)際操作中難以準(zhǔn)確測(cè)量。同樣，“15 分鐘生活圈覆蓋率”也是一個(gè)計(jì)算復(fù)雜且難以量化的指標(biāo)，其與“社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、中小學(xué)、體育設(shè)施覆蓋率”等指標(biāo)存在一定的重疊。因此，需要從指標(biāo)體系中刪除這兩個(gè)指標(biāo)。另一方面，還需要考慮指標(biāo)的重復(fù)度和共現(xiàn)度。重復(fù)度較高的指標(biāo)會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的冗余，而共現(xiàn)度低的指標(biāo)則可能無法全面反映交通與用地規(guī)劃的協(xié)同情況。

例如，“道路網(wǎng)總里程”和“私家車出行比例”這兩個(gè)指標(biāo)，雖然在一定程度上能夠反映城市交通狀況，但它們與其他指標(biāo)的共現(xiàn)度較低，因此在構(gòu)建協(xié)同指標(biāo)體系時(shí)被刪除。同樣，“居民單程平均出行時(shí)間”也是一個(gè)重復(fù)度較高的指標(biāo)，因此也被排除在外。

3 結(jié)語

本文基于強(qiáng)化多層次規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這一核心要求，圍繞規(guī)劃指標(biāo)在統(tǒng)籌傳遞中的核心功能，選取我國(guó)云南地區(qū)城市作為研究對(duì)象，對(duì)已有規(guī)劃評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行實(shí)證驗(yàn)證，建立3 個(gè)目標(biāo)層、8 個(gè)要素層，最后得出指標(biāo)的區(qū)域交通-用地協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而支撐云南地區(qū)城市重大戰(zhàn)略需求的理論、方法與實(shí)踐，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力科學(xué)化。