立法“四性”視域下中國(guó)海洋牧場(chǎng)法制之檢視

胡德勝　孫睿恒

關(guān)鍵詞 海洋牧場(chǎng)；法律體系；管理體制機(jī)制；國(guó)家管轄海域；立法“四性”

中圖分類號(hào) D912. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）04-0161-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230921

21 世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。中國(guó)海域總面積約473 萬(wàn)km2、約為陸地總面積的一半?；诳沙掷m(xù)發(fā)展理念利用好這一藍(lán)色國(guó)土，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，特別是展現(xiàn)其中的“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的特色，極其重要。黨的十八大報(bào)告中提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)［1］。習(xí)近平在黨的十九大和二十大報(bào)告中要求“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”［2-3］；2022年在海南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)”［4］。海洋牧場(chǎng)是指“基于海洋生態(tài)系統(tǒng)原理，在特定海域，通過(guò)人工魚(yú)礁、增殖放流等措施，構(gòu)建或修復(fù)海洋生物繁殖、生長(zhǎng)、索餌或避敵所需的場(chǎng)所，增殖養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源，改善海域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的漁業(yè)模式”［5］。它兼具資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)養(yǎng)護(hù)雙重屬性，理論上、技術(shù)上和法律上可建設(shè)于海域內(nèi)水（意指中國(guó)國(guó)內(nèi)海洋法律中的內(nèi)水，下同）、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，是中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)實(shí)途徑之一。2017—2019年連續(xù)3年的中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)［6-8］。2023年中央一號(hào)文件再次提出建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)，發(fā)展深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖［9］。截至2023年3月，國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)已達(dá)169 個(gè)［10］。黨的二十大報(bào)告要求“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”和“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”［3］。法治是良法得到普遍遵從的社會(huì)狀態(tài)［11］。完備的法律體系是法治的前提［12］。實(shí)現(xiàn)海洋牧場(chǎng)法治，建立良性品質(zhì)的海洋牧場(chǎng)法制是基礎(chǔ)。

在海洋牧場(chǎng)建設(shè)法制工作中踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，必須貫徹立法“四性”，即立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時(shí)效性。海洋牧場(chǎng)建設(shè)法制雖然主要是國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，但卻必須以國(guó)際法，特別是以1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）體系為核心的國(guó)際海洋法作為起點(diǎn)和基礎(chǔ)。這是基于立法系統(tǒng)性和整體性落實(shí)黨的二十大報(bào)告關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”的必然要求。就立法協(xié)同性而言，既涉及央地之間管理權(quán)限協(xié)同，也涉及政府部門(mén)之間職責(zé)分工協(xié)作。在根據(jù)國(guó)際法中國(guó)有權(quán)管轄的各類海域，中國(guó)在理論上、技術(shù)上和法律上都可以建設(shè)海洋牧場(chǎng)。根據(jù)立法時(shí)效性要求，需要及時(shí)完善相關(guān)立法。已有關(guān)于海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理法律問(wèn)題的法學(xué)類研究成果，主要在宏觀層面從中外海洋牧場(chǎng)法律體系比較［13-14］、海洋牧場(chǎng)地方性立法實(shí)踐［15］等方面展開(kāi)，但不夠全面，且缺乏基于立法“四性”視域的研究。故此立足海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性對(duì)海洋治理的自然規(guī)律性要求，以法學(xué)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以立法“四性”為視域，對(duì)中國(guó)海洋牧場(chǎng)法制進(jìn)行檢視。首先對(duì)中國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理；其次剖析中國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)行法律文件中各種海域外部界線、海域內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場(chǎng)，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場(chǎng)方面存在的法律問(wèn)題；最后討論建構(gòu)中國(guó)海洋牧場(chǎng)良性品質(zhì)法制的路徑。

1 中國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理立法現(xiàn)狀

對(duì)立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，是對(duì)中國(guó)海洋牧場(chǎng)法制進(jìn)行檢視研究的起點(diǎn)。為了建設(shè)和管理海洋牧場(chǎng)，中央和地方都出臺(tái)了不少法律或規(guī)范性文件。在中央層面，形成了以2001年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》）為基礎(chǔ)，以其他涉海法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的分散性立法結(jié)構(gòu)。在地方層面，多數(shù)沿海省級(jí)和設(shè)區(qū)市級(jí)行政區(qū)遵循中央分散性立法模式；少數(shù)采取省級(jí)分散性立法與設(shè)區(qū)市級(jí)綜合性立法相結(jié)合的模式。在管理體制上，海洋牧場(chǎng)采取以地方管理為主、央地共管為輔，綜合管理與分散管理相結(jié)合的管理體制。

1. 1 中央層面海洋牧場(chǎng)立法現(xiàn)狀

海洋牧場(chǎng)是一種漁業(yè)模式，受海洋事務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制。從中央層面看，主要由法律和部門(mén)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。國(guó)際海洋法中國(guó)家主權(quán)和主權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的規(guī)定主要由1992年《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（以下簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）和1998年《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（以下簡(jiǎn)稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》）完成；海洋牧場(chǎng)的選址與建設(shè)主要受《海域使用管理法》和《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》規(guī)制；海洋牧場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管主要受1986年《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（2013年修正）（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》）和1982年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）（以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）規(guī)制。此外，還有部分規(guī)范性文件：①國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如《海洋牧場(chǎng)建設(shè)技術(shù)指南》（GB/T 40946-2021）；②發(fā)展規(guī)劃，如《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》；③工作規(guī)范，如《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)管理工作規(guī)范》。這些法律和規(guī)范性文件從外在形式上共同構(gòu)成了中央層面關(guān)于規(guī)劃、建設(shè)、管理海洋牧場(chǎng)的法律規(guī)范集合體。

《海域使用管理法》第4條規(guī)定，中國(guó)實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。《功能區(qū)劃》進(jìn)一步明確了中國(guó)管轄海域內(nèi)海洋功能區(qū)的類型、范圍及相應(yīng)的管理與保障措施。因此，海洋牧場(chǎng)在選址時(shí)，必須符合目標(biāo)海域的功能區(qū)劃，才能取得相應(yīng)海域使用權(quán)。海洋牧場(chǎng)作為促進(jìn)漁業(yè)增殖和養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的新型漁業(yè)模式，受《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)制。海洋牧場(chǎng)在漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和增殖的過(guò)程中，需要符合《“十四五”全國(guó)漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的安排并嚴(yán)格遵守《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定；造成海域生態(tài)環(huán)境污染或破壞的，依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。但是，涉及海洋牧場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理的具體事宜，并沒(méi)有中央層面的法律或者規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制。此外，針對(duì)不同類型的海洋牧場(chǎng)，上述文件在管理模式上未加區(qū)分，也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的配套細(xì)則。

1. 2 地方層面海洋牧場(chǎng)立法現(xiàn)狀

從地方層面看，為了貫徹執(zhí)行海洋牧場(chǎng)相關(guān)的中央層次立法，中國(guó)沿海各地制定了不少適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。立法形式主要有省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章、設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。除港澳臺(tái)地區(qū)外，中國(guó)11個(gè)沿海省份是遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西和海南。它們大多采取與中央一脈相承的分散性立法模式，海洋牧場(chǎng)建設(shè)主要受各自海域使用管理、海岸帶管理、漁業(yè)管理和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的省級(jí)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的規(guī)制。中國(guó)53個(gè)沿海設(shè)區(qū)市中，47個(gè)設(shè)區(qū)市采取分散性立法模式。威海、煙臺(tái)、濰坊、日照、青島和連云港6市對(duì)海洋牧場(chǎng)的管理采取綜合性立法模式，以設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)的立法形式出臺(tái)海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例，并多從規(guī)劃建設(shè)、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任5個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化。

2 中國(guó)海洋牧場(chǎng)管理和建設(shè)中存在的法律問(wèn)題

2. 1 海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)方面的法律問(wèn)題

確定各類海域的地理范圍是各級(jí)政府及其工作部門(mén)行使管轄權(quán)的基礎(chǔ)，是厘清海洋牧場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)各級(jí)政府權(quán)責(zé)界限和理順央地關(guān)系、地地關(guān)系的前置條件。明確各海域的地理范圍，需要清晰的海域外部界線作為支撐。然而，當(dāng)前有關(guān)海洋牧場(chǎng)的中央層面各類法律文件中，海域外部界線混亂。主要體現(xiàn)在海域外部界線種類繁多、劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一兩個(gè)方面，進(jìn)而影響了中國(guó)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的兼容性和有效銜接，既有悖于立法的系統(tǒng)性和整體性，也有違立法的協(xié)同性。

2. 1. 1 海域外部界線的種類繁多、劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

近岸線、近遠(yuǎn)海界線、機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線等多種界線并存的問(wèn)題，在一定程度上影響了各部門(mén)協(xié)同處理涉海事務(wù)的效率。海域外部界線劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中央層面的海洋牧場(chǎng)相關(guān)法律規(guī)范，多采用近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域的劃分方式。但是，一方面，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律沒(méi)有關(guān)于這三類海域及其劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；另一方面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定或確定的外部界線標(biāo)準(zhǔn)不一，存在混亂。例如，原環(huán)境保護(hù)總局1999年制定、原環(huán)境保護(hù)部2010年修正的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》所規(guī)定近岸海域的地理范圍限于海域內(nèi)水和領(lǐng)海的大部分，原國(guó)家海洋局編寫(xiě)并發(fā)布，載于自然資源部官網(wǎng)的《2001年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》認(rèn)定的近岸海域的地理范圍相當(dāng)于海域內(nèi)水的大部分；不過(guò)，二者的近岸海域范圍都未涵蓋渤海的全部。但是，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局組織編寫(xiě)并發(fā)布的《2001年中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》認(rèn)定近岸海域的范圍不僅包括海域內(nèi)水，而且包括領(lǐng)海。甚至，在不同部門(mén)或研究中心網(wǎng)載的名稱相同的公報(bào)中，認(rèn)定的范圍也不完全相同。例如，自然資源部和國(guó)家海洋信息中心網(wǎng)載的兩個(gè)版本《2001年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》的內(nèi)容有所差異；前者說(shuō)明了近岸海域的地理范圍，后者卻并未提及。此外，作為主管部門(mén)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或其前身所出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章和文件也沒(méi)有就不同海域內(nèi)的海洋牧場(chǎng)管理問(wèn)題作出區(qū)別性規(guī)定。中國(guó)各種海域外部界線極其混亂的情況，可以圖1歸納示意；相應(yīng)地，各海域內(nèi)海洋牧場(chǎng)牽涉的主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的內(nèi)容也不明確。

2. 1. 2 海域界線種類和劃定標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際法的兼容性和銜接度較低

中國(guó)國(guó)內(nèi)法中的海域界線種類和劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與國(guó)際法的兼容性和銜接度也較低?！豆s》將海洋區(qū)域劃分為國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海域和國(guó)家管轄范圍外的海域；前者包括海域內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，后者包括公海和“區(qū)域”（即國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土）。各類海域外部界線基于其與領(lǐng)?；€之間的直線距離確定，國(guó)家在不同海域享有不同的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或權(quán)利。作為《公約》的締約國(guó)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)按照其規(guī)定，在國(guó)內(nèi)法中確定中國(guó)在海域內(nèi)水和領(lǐng)海這兩類海域享有的不同內(nèi)容的主權(quán)，在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架這三類海域享有的不同內(nèi)容的主權(quán)權(quán)利，并將基于它們產(chǎn)生的國(guó)家管轄權(quán)在各級(jí)政府及其工作部門(mén)之間進(jìn)行職責(zé)配置。然而，中國(guó)國(guó)內(nèi)法律文件之間并不一致，且與國(guó)際法缺乏兼容或協(xié)調(diào)。例如，《2001年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》載明近海海域指近岸海域外部界線（領(lǐng)海基線或10 m 等深線）平行向外20 海里（1 海里=1. 852 km）的海域；這意味著近海海域包括了領(lǐng)海和部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。再如，《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》（2020年修訂）第3條關(guān)于中國(guó)管轄海域內(nèi)漁業(yè)監(jiān)督管理的央地管轄地理劃分界線的規(guī)定是：“機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”外側(cè)的漁業(yè)由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)及其所屬海區(qū)漁政管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理；內(nèi)側(cè)海域的漁業(yè)，除國(guó)家另有規(guī)定外，則由毗鄰海域的省級(jí)政府漁業(yè)行政主管部門(mén)監(jiān)督管理。但是，“機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”穿越了海域內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)［16］。由于國(guó)家對(duì)領(lǐng)海擁有的是主權(quán)而對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的是主權(quán)權(quán)利，這些劃界標(biāo)準(zhǔn)不僅缺乏與《公約》的兼容性，而且不利于中央和地方對(duì)基于國(guó)家主權(quán)或主權(quán)權(quán)利的管轄權(quán)的行使，嚴(yán)重影響海洋牧場(chǎng)的管理效率。特別是，在一個(gè)海洋牧場(chǎng)項(xiàng)目跨領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及跨專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的情形下，問(wèn)題更為突出。就11個(gè)沿海省份的管轄海域（或稱“毗鄰海域”）范圍而言，測(cè)算基線或外部界線并不統(tǒng)一，甚至有的省份在其不同文件中有不同的規(guī)定。以山東為例，《山東省“十四五”海洋牧場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃》多次采用“近岸”“近淺?！薄吧钸h(yuǎn)海”等術(shù)語(yǔ)。而少數(shù)明確管轄范圍的文件之間也存在一定的沖突。2003年《山東省海域使用管理?xiàng)l例》（2015 年修正）第2 條規(guī)定，管轄范圍為本省行政區(qū)域內(nèi)海岸線向海一側(cè)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土?！渡綎|省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》《山東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，向陸至山東省政府批準(zhǔn)的海岸線，向海在南黃海至領(lǐng)海外部界線，在渤海和北黃海至約12海里海域?？梢钥闯?，前者將山東省毗鄰的渤海海域全部包括在內(nèi)，后兩者對(duì)毗鄰渤海海域的管轄為海岸線至約12海里的海域。這就導(dǎo)致山東省毗鄰的渤海海域有一部分處于規(guī)劃的空白區(qū)域。

2. 2 內(nèi)海和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場(chǎng)方面的法律問(wèn)題

受制于早年離岸養(yǎng)殖和深海養(yǎng)殖的技術(shù)瓶頸，已建成的海洋牧場(chǎng)絕大多數(shù)分布于海域內(nèi)水和領(lǐng)海，169個(gè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)全部位于海域內(nèi)水和領(lǐng)海。在這兩類海域，海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題主要有以下三個(gè)方面。

2. 2. 1 海洋牧場(chǎng)立法體系存在缺陷

包括系統(tǒng)性在內(nèi)的立法“四性”貫穿于習(xí)近平法治思想的核心要義之中。這表明，關(guān)于某一領(lǐng)域的完備立法體系，其外在形式和內(nèi)在體系（特別是后者）都應(yīng)當(dāng)符合這一要求。中國(guó)海洋立法中關(guān)于海洋牧場(chǎng)的規(guī)定，在推動(dòng)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的初期起到了一定的積極作用。但是，現(xiàn)有的海洋牧場(chǎng)立法體系很難為當(dāng)下海洋牧場(chǎng)井噴式的建設(shè)提供完善的法律保障，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一個(gè)方面是海洋牧場(chǎng)立法體系的外在形式不完善。一個(gè)外在形式完善的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)包括處于基礎(chǔ)性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)、適應(yīng)不同部門(mén)需求的部門(mén)規(guī)章和適應(yīng)不同地方需求的地方立法［17］。中國(guó)“海洋牧場(chǎng)”立法層級(jí)較低，統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的立法長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)。中央層面和省級(jí)層面沒(méi)有關(guān)于海洋牧場(chǎng)的綜合性立法，只有6個(gè)設(shè)區(qū)市出臺(tái)了有關(guān)海洋牧場(chǎng)的綜合性地方性法規(guī)。此外，對(duì)比已經(jīng)出臺(tái)的6個(gè)設(shè)區(qū)市級(jí)海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容幾乎沒(méi)有差別，并未體現(xiàn)地區(qū)的差異性和管理手段的針對(duì)性。

可以看出，中國(guó)當(dāng)前海洋牧場(chǎng)立法體系中，立法層級(jí)較高的法律法規(guī)缺乏綜合性；具備綜合性立法特征的設(shè)區(qū)市級(jí)地方性法規(guī)，立法層級(jí)較低，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性，也罕見(jiàn)針對(duì)性?？紤]到海洋生態(tài)環(huán)境的整體性和復(fù)雜性，缺少高位階的綜合性立法無(wú)法從全局的角度對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；缺少針對(duì)性的地方性立法，無(wú)法適應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性對(duì)海洋牧場(chǎng)規(guī)制提出的客觀要求。

第二個(gè)方面是海洋牧場(chǎng)立法體系的內(nèi)在體系不完備。在立法“四性”視域下，結(jié)合海洋治理的特征，一個(gè)內(nèi)在體系完備的海洋牧場(chǎng)立法體系應(yīng)當(dāng)至少保證內(nèi)在體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。中國(guó)海洋牧場(chǎng)立法過(guò)于零散和碎片化，缺乏對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性和復(fù)雜性的考量。

首先，海洋牧場(chǎng)立法體系缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為指導(dǎo)的立法思維。作為用?；局贫鹊暮Ｑ蠊δ軈^(qū)劃制度雖可以將海洋管理區(qū)域化，但不能割裂海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。在立法“四性”視域下，海洋空間治理的核心思維應(yīng)該是跨界思維，海洋牧場(chǎng)也需要在尊重跨界思維的邏輯下進(jìn)行建設(shè)和管理?？缃绮粌H指跨越行政邊界，還包括跨越地理邊界、技術(shù)邊界和利益相關(guān)者的團(tuán)體邊界。在治理海洋牧場(chǎng)生態(tài)污染等問(wèn)題時(shí)可能跨越行政邊界；在投放人工魚(yú)礁或者開(kāi)展?jié)O業(yè)增殖活動(dòng)時(shí)可能跨越地理邊界；在進(jìn)行海洋牧場(chǎng)規(guī)劃時(shí)，數(shù)據(jù)共享跨越技術(shù)邊界；海洋牧場(chǎng)的內(nèi)部管理和權(quán)責(zé)分配跨越不同利益相關(guān)者的團(tuán)體邊界。但實(shí)踐中，在基于海洋功能區(qū)劃制度對(duì)海洋牧場(chǎng)進(jìn)行規(guī)劃選址時(shí)，一定程度上忽視了海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性的應(yīng)然規(guī)律同海洋牧場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)屬性的有機(jī)聯(lián)系。當(dāng)前以海洋功能區(qū)劃制度為基礎(chǔ)的海洋立法體系的立法思維沒(méi)有契合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的價(jià)值要求，這導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)立法體系很難遵循跨界思維并符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求。

其次，海洋牧場(chǎng)立法采取割裂式的分散性立法模式。中央和省級(jí)法律規(guī)范中缺少海洋牧場(chǎng)綜合性立法，主要以涉及海洋空間規(guī)劃、漁業(yè)增殖和生態(tài)環(huán)境保護(hù)3方面的部門(mén)法對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理進(jìn)行規(guī)制。這導(dǎo)致對(duì)海洋資源整體性、系統(tǒng)性的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)缺乏統(tǒng)籌考慮。海洋牧場(chǎng)作為一種開(kāi)發(fā)利用海洋資源的漁業(yè)生產(chǎn)方式，其建設(shè)和管理過(guò)程必然涵蓋海域使用、資源利用與生態(tài)環(huán)保等多個(gè)方面［18］。例如，海洋牧場(chǎng)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種污染物，或者在設(shè)置人工魚(yú)礁時(shí)會(huì)對(duì)所在海域的生態(tài)環(huán)境造成一定程度的不利影響。反過(guò)來(lái)，海洋生態(tài)系統(tǒng)也能在其納污能力限度內(nèi)對(duì)污染物進(jìn)行利用、降解和吸收，從而減輕對(duì)海域生態(tài)環(huán)境的不利影響。這要求海洋牧場(chǎng)立法應(yīng)該符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求，將海洋保護(hù)與海洋資源開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌考慮。但現(xiàn)行海洋牧場(chǎng)立法體系中，不論是中央層面的立法還是絕大多數(shù)地方層面的立法都未符合這一要求，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律規(guī)范很難在生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。這實(shí)際上是缺乏對(duì)海洋區(qū)域多元功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，割裂了海洋事務(wù)管理的整體性與系統(tǒng)性，導(dǎo)致現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突多、銜接少的問(wèn)題。

最后，海洋牧場(chǎng)立法體系采取的是行政或部門(mén)主導(dǎo)的立法方式?；诜稚⑿粤⒎Ｊ?，各部門(mén)往往根據(jù)自己的管理目標(biāo)提出規(guī)劃方案，鮮少考慮海洋資源開(kāi)發(fā)和利用的整體性利益。海洋資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的公共權(quán)力分割為部門(mén)權(quán)力，進(jìn)而形成公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益制度化的局面［19］，從而導(dǎo)致各部門(mén)間立法銜接性不足，統(tǒng)一性較差，在內(nèi)容上既存在重疊和交叉，也存在空白和缺失。缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為指引的立法方式，極易產(chǎn)生各部門(mén)相互推諉的情況，引發(fā)形而上學(xué)方面的錯(cuò)誤。海洋牧場(chǎng)立法體系是置于海洋立法體系的整體性框架之內(nèi)的。因此，海洋牧場(chǎng)立法體系中中央及省級(jí)層面的立法也帶有濃厚的部門(mén)利益色彩。

2. 2. 2 海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制失配

現(xiàn)行海洋牧場(chǎng)立法，外在形式和內(nèi)在體系的缺陷導(dǎo)致了海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制適配。基于不同行政區(qū)劃、不同涉海部門(mén)的職能分工，現(xiàn)行立法更多地考慮行政區(qū)劃、部門(mén)利益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值；缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為立法思維的法律，較少關(guān)注甚至忽視海洋生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。從中國(guó)各類海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理實(shí)踐來(lái)看，涉海機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督機(jī)制存在不同程度的缺陷。

第一，涉海機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，管理部門(mén)職能重疊，部門(mén)割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重。中國(guó)海洋管理體系雖然歷經(jīng)多次行政管理體制改革，以求協(xié)調(diào)各海洋行政主管機(jī)構(gòu)的部門(mén)利益與職權(quán)界限和優(yōu)化地方海洋管理模式［20］，但是現(xiàn)有的海洋牧場(chǎng)管理體制主要采用部門(mén)性或行業(yè)性管理體制［21］。不論是外部監(jiān)管還是內(nèi)部管理，這種部門(mén)導(dǎo)向的管理模式在一定程度上忽視了海洋生態(tài)環(huán)境的整體性。在這種管理模式下，海洋牧場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中往往很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間的動(dòng)態(tài)平衡，也難以實(shí)現(xiàn)管理效果和效率的最優(yōu)化。

首先，涉海管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)職能重疊。一方面，垂直管理體制與地方分級(jí)管理體制之間的關(guān)系尚未理順［22］。當(dāng)前，各級(jí)政府職能部門(mén)和各級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理職責(zé)。自然資源部下設(shè)的北海局、東海局和南海局在海洋管理中占據(jù)重要地位，職能范圍包括但不限于海洋自然資源管理、海洋生態(tài)保護(hù)和海岸帶綜合治理。其職責(zé)范圍與省級(jí)涉海職能部門(mén)的職能范圍有所重疊，在自然資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)層面的職能和職責(zé)還沒(méi)有厘清。海洋牧場(chǎng)是兼具漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩種功能的用海方式，中央派駐機(jī)構(gòu)與地方主管部門(mén)的職權(quán)界限尚未厘清，會(huì)導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)的選址規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境修復(fù)成果評(píng)價(jià)和生態(tài)破壞追責(zé)等工作面臨阻礙。另一方面，同一行政級(jí)別內(nèi)不同主管部門(mén)存在職能配置重疊的問(wèn)題。海洋牧場(chǎng)的核心功能是漁業(yè)增殖和修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其生態(tài)價(jià)值的監(jiān)管是海洋牧場(chǎng)管理的重心之一。以大連市為例，《大連市海洋保護(hù)條例》第6條規(guī)定，海洋生態(tài)保護(hù)工作主要由生態(tài)環(huán)境部門(mén)、海洋管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和自然資源部門(mén)依分工主管。其中，自然資源部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的職權(quán)范圍存在明顯重疊。海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境事務(wù)理應(yīng)由負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)主管。但對(duì)于海岸線附近的以及建設(shè)在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的海洋牧場(chǎng)，自然資源主管部門(mén)卻也負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任。這種部門(mén)間的職能重疊，導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)的核心價(jià)值之一生態(tài)修復(fù)價(jià)值難以得到保障。

其次，涉海事務(wù)管理部門(mén)之間的割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重。在部門(mén)關(guān)系方面，缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性指引下的部門(mén)分治管理體制，忽視了部門(mén)職能間的內(nèi)在關(guān)系，在客觀上阻礙了部門(mén)間有關(guān)海洋牧場(chǎng)事項(xiàng)管理方面的信息共享和監(jiān)督制約，致使不同類型海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和整合缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌決策機(jī)制［23］。在公眾參與方面，政府在推進(jìn)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理事項(xiàng)中的主導(dǎo)地位致使公眾參與機(jī)制難以成形；管理和監(jiān)督海洋牧場(chǎng)后續(xù)發(fā)展的排他性模式，也阻礙了公眾監(jiān)督機(jī)制的確立。這種管理體制對(duì)海洋管理的科學(xué)性構(gòu)成了威脅，對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

涉海事務(wù)管理的部門(mén)割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重主要是由于涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位或虛置。在中央層面，2018年政府機(jī)構(gòu)改革雖對(duì)海洋行政機(jī)構(gòu)作出了調(diào)整，但并未對(duì)涉海事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。一方面，國(guó)家海洋委員會(huì)是正部級(jí)機(jī)構(gòu)，級(jí)別不夠高；另一方面，其地位和作用不甚明確。這就導(dǎo)致其協(xié)調(diào)央地關(guān)系、地地關(guān)系和部門(mén)關(guān)系的核心作用不能充分發(fā)揮。地方層面，部分沿海省級(jí)行政區(qū)為配合中央層面政府機(jī)構(gòu)改革，將海洋管理事務(wù)拆分至多個(gè)主管部門(mén)，并設(shè)立涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但目前僅有4個(gè)沿海省份設(shè)置了統(tǒng)一規(guī)劃海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它們是山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)、廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、廣西壯族自治區(qū)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室和海南省委全面深化改革委員會(huì)。而且級(jí)別不一（前兩者由省委書(shū)記兼任一把手，后兩者卻僅為正廳級(jí)），有的工作職責(zé)不明。總體而言，本應(yīng)處于同一海洋生態(tài)子系統(tǒng)的海洋牧場(chǎng)，由于不同的部門(mén)利益驅(qū)使，成為不同級(jí)別和不同類型的海洋牧場(chǎng)。這無(wú)疑割裂了海洋生態(tài)環(huán)境的整體性，忽視了生態(tài)要素間的關(guān)聯(lián)性，降低了海洋牧場(chǎng)建設(shè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)際上無(wú)法達(dá)到海洋牧場(chǎng)應(yīng)有的管理效果和效率，難以踐行系統(tǒng)整體協(xié)同的生態(tài)文明理念。

以山東為例，雖然該省省內(nèi)海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制較為順暢，但存在央地關(guān)系不暢以及該省省內(nèi)海洋牧場(chǎng)綜合管理系統(tǒng)覆蓋不全的問(wèn)題。就省內(nèi)體制機(jī)制順暢性而言，體現(xiàn)在涉海管理部門(mén)權(quán)責(zé)劃分較為清晰和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置得當(dāng)。在省級(jí)層面，省委海洋發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌，省自然資源廳下設(shè)海洋局具體協(xié)調(diào)涉海事務(wù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負(fù)責(zé)增殖放流、漁業(yè)設(shè)備等綜合管理工作，組織申報(bào)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)和審核批準(zhǔn)本省海洋牧場(chǎng)示范區(qū)，并負(fù)責(zé)各級(jí)示范區(qū)的監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)；生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)海洋牧場(chǎng)及其融合用海項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入工作，協(xié)調(diào)和保護(hù)海岸帶等地的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，監(jiān)督管理海洋牧場(chǎng)可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。在設(shè)區(qū)市級(jí)層面，各市設(shè)有海洋牧場(chǎng)協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市海洋牧場(chǎng)相關(guān)工作。特別是2023 年3 月投入使用海洋牧場(chǎng)綜合管理系統(tǒng)，在省級(jí)以上海洋牧場(chǎng)安裝布放觀測(cè)站40套，建設(shè)海洋牧場(chǎng)綜合管理中心，構(gòu)建了國(guó)內(nèi)首個(gè)集生態(tài)監(jiān)測(cè)、資源評(píng)估、生產(chǎn)管控、運(yùn)營(yíng)管理和指揮調(diào)度等功能于一體的省級(jí)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)綜合管理平臺(tái)；該平臺(tái)通過(guò)省、市、區(qū)縣、企業(yè)四級(jí)賬戶聯(lián)動(dòng)模式，實(shí)現(xiàn)信息交互，為政府決策、企業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)技術(shù)研究、災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)等提供數(shù)據(jù)和應(yīng)用支撐。從存在問(wèn)題來(lái)看，一是央地關(guān)系不暢。駐地青島的自然資源部北海局負(fù)責(zé)遼寧、河北、天津和山東沿海毗鄰的中國(guó)管轄海域自然資源監(jiān)督和管理工作，職責(zé)范圍十分廣泛，與山東省涉海主管部門(mén)在職責(zé)范圍上有許多重疊之處。二是，一方面，省內(nèi)基于海洋牧場(chǎng)觀測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制形成了海洋牧場(chǎng)綜合管理系統(tǒng)，但僅覆蓋了部分沿海設(shè)區(qū)市的國(guó)家級(jí)和省級(jí)海洋牧場(chǎng)，而且沒(méi)有覆蓋濱州和東營(yíng)兩市的各級(jí)海洋牧場(chǎng)；另一方面，省內(nèi)有關(guān)主管部門(mén)之間缺乏高效的信息共享機(jī)制。

第二，監(jiān)督機(jī)制方面，長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制缺位。海洋牧場(chǎng)的管理需要建立一套集生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益于一體的長(zhǎng)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制。重視海洋牧場(chǎng)的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作，在此基礎(chǔ)上形成一套長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，才能為海洋牧場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。然而，中國(guó)尚未建立一套符合要求的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)踐中，不少大型海洋牧場(chǎng)自發(fā)開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作，但缺乏科學(xué)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)結(jié)果不能科學(xué)地反饋到牧場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中［24］。許多小型海洋牧場(chǎng)由于缺乏資金和技術(shù)支持，甚至沒(méi)有系統(tǒng)地開(kāi)展后續(xù)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作。此外，海洋牧場(chǎng)間缺乏信息交換平臺(tái)，各自檢測(cè)的數(shù)據(jù)無(wú)法共享，從而阻礙產(chǎn)生更高的科學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不利于長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立。

長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制的落實(shí)需要多方參與且貫穿全程的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。政府部門(mén)管理海洋牧場(chǎng)前期建設(shè)的大部分事宜和運(yùn)營(yíng)中的部分事宜。在這種體制下，主管部門(mén)作為權(quán)力主體掌控著海洋牧場(chǎng)絕大多數(shù)事務(wù)的決策權(quán)，往往忽略多元主體的參與，無(wú)法給予各方及時(shí)有序參與決策的機(jī)制及途徑。在海洋牧場(chǎng)建設(shè)的前期階段，缺乏全面而科學(xué)的反饋機(jī)制。這種缺乏公眾、非政府組織參與和監(jiān)管的管理模式，極易導(dǎo)致政府管理與決策的有效性和科學(xué)性的缺失［25］。海洋牧場(chǎng)運(yùn)營(yíng)階段，政府部門(mén)對(duì)其的監(jiān)管減少；但生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)僅靠個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體是難以實(shí)現(xiàn)的，因而需要建立以政府為主導(dǎo)，社會(huì)有機(jī)補(bǔ)充的監(jiān)督模式。長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制的缺失還導(dǎo)致不能及時(shí)有效地阻斷海洋牧場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)中可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的危害。

長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)需要一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍。然而，各沿海省級(jí)行政區(qū)在海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上差異顯著。有的集中設(shè)置綜合性執(zhí)法隊(duì)伍，有的按照行業(yè)分別設(shè)置。此外，各地執(zhí)法隊(duì)伍的行政級(jí)別和管理體制也不盡相同，嚴(yán)重制約著海上執(zhí)法的協(xié)作配合與效能提升，以致實(shí)踐中不時(shí)出現(xiàn)推諉責(zé)任的情況。

2. 3 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場(chǎng)方面的法律問(wèn)題

推動(dòng)海洋牧場(chǎng)向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架發(fā)展，既是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必要之舉，也是維護(hù)中國(guó)海洋主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇?！豆s》第56條規(guī)定沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。受制于海洋技術(shù)瓶頸和地緣政治復(fù)雜性，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)模性開(kāi)發(fā)集中于非生物資源，對(duì)于生物資源的開(kāi)發(fā)集中在小規(guī)模的魚(yú)類捕撈上。隨著風(fēng)力發(fā)電廠等新能源發(fā)電設(shè)備在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)落戶，制約專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)的很多重點(diǎn)技術(shù)難題已經(jīng)突破。例如，全國(guó)首個(gè)“海上風(fēng)電+海洋牧場(chǎng)+海水制氫”融合的“明陽(yáng)陽(yáng)江青洲四”海上風(fēng)電項(xiàng)目，其中心離岸距離約67 km（約36. 18海里），而海油觀瀾號(hào)浮式風(fēng)電平臺(tái)的工作海域距離海岸線更遠(yuǎn)達(dá)136 km（約73. 43海里）。這意味著制約海洋牧場(chǎng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)和管理的核心因素已由技術(shù)因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫纫蛩兀?6］。實(shí)踐中，海洋牧場(chǎng)在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)和開(kāi)發(fā)之所以仍然處于初級(jí)階段或者說(shuō)發(fā)展緩慢，主要是由于未根據(jù)立法時(shí)效性要求對(duì)中國(guó)不健全的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和大陸架制度進(jìn)行完善，有關(guān)制度和文件處于指導(dǎo)性較低的地位。問(wèn)題主要表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法銜接不暢、未系統(tǒng)開(kāi)展功能區(qū)劃和未設(shè)置海域使用權(quán)三個(gè)方面。

2. 3. 1 國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法銜接不暢

《公約》第61條規(guī)定，沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施，確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的維持不受過(guò)度開(kāi)發(fā)的危害。這意味著沿海國(guó)不僅享有開(kāi)發(fā)生物資源的權(quán)利，還負(fù)有生態(tài)養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)海洋牧場(chǎng)，既符合開(kāi)發(fā)生物資源的經(jīng)濟(jì)目的，又能產(chǎn)生養(yǎng)護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益?！豆s》第56條規(guī)定，沿海國(guó)有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)利用海水、海流、風(fēng)力等的主權(quán)權(quán)利。作為漁業(yè)模式的海洋牧場(chǎng)，可以同水面作業(yè)的海上風(fēng)電項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，高效利用海洋空間，實(shí)現(xiàn)海域資源利用效率最大化［27］。然而，現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)法不論是中央層面還是地方層面，都沒(méi)有明確在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)海洋牧場(chǎng)涉及的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)?！豆s》第77條規(guī)定，沿海國(guó)為勘探大陸架和開(kāi)發(fā)其自然資源的目的，對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利。此處自然資源包括海床和底土的礦物及其他非生物資源，以及屬于定居種的生物。雖然當(dāng)前對(duì)定居種生物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還存在爭(zhēng)議，但部分底層魚(yú)類和貝類屬于定居種生物是確定的。對(duì)于這部分資源的開(kāi)發(fā)和利用，中國(guó)國(guó)內(nèi)法并未明確，為今后海洋牧場(chǎng)在大陸架上的建設(shè)帶來(lái)法律上的障礙。此外，《公約》體系（特別是《公約》第十二部分）就所有海域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和保全作出了一般性規(guī)定。中國(guó)淺海大陸架上海藻床、海草床和珊瑚礁等遭到破壞，海洋生物的繁衍生息條件受損嚴(yán)重［28］。修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)，提升海洋生物活力，需要以科學(xué)的方式改善海洋生態(tài)環(huán)境。建設(shè)海洋牧場(chǎng)以修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)是科技手段之一。然而，中國(guó)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)法并未將大陸架生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)置于應(yīng)有的重要地位，導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)建設(shè)側(cè)重于漁業(yè)增殖而非生態(tài)修復(fù)。

2. 3. 2 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋功能劃分過(guò)于籠統(tǒng)

與海域內(nèi)水和領(lǐng)海的詳細(xì)功能區(qū)劃相比，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋功能區(qū)劃僅僅分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)包括資源勘探開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)邊遠(yuǎn)島礁及其周邊海域，集中在非生物資源的勘探、旅游業(yè)和科學(xué)監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域，并未對(duì)生物資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃。除了重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域外都屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，其開(kāi)發(fā)原則是適度開(kāi)展?jié)O業(yè)捕撈，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境［29］。但是對(duì)于如何適度開(kāi)展?jié)O業(yè)捕撈，以及如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境都缺乏具體的準(zhǔn)則。這就給海洋牧場(chǎng)的漁業(yè)養(yǎng)殖和增殖活動(dòng)增加了不確定性。對(duì)于大陸架的規(guī)劃則更加籠統(tǒng)，尚無(wú)海洋牧場(chǎng)在該海域建設(shè)的具體規(guī)劃。主要是由于中國(guó)大陸架海洋功能區(qū)劃過(guò)于籠統(tǒng)，致使海洋牧場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃難以成形，最終導(dǎo)致對(duì)大陸架的養(yǎng)護(hù)具有滯后性。此外，中國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于大陸架上屬于定居種生物的開(kāi)發(fā)規(guī)劃基本上處于空白狀態(tài)。這不利于屬于定居種的海底魚(yú)類和貝類的開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)與增殖，在客觀上阻礙了海洋牧場(chǎng)在大陸架上的發(fā)展。

2. 3. 3 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海域使用權(quán)尚未設(shè)置

根據(jù)《海域使用管理法》第2條規(guī)定，海域使用權(quán)僅在海域內(nèi)水和領(lǐng)海設(shè)置，并不包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。這就導(dǎo)致在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理缺少法律依據(jù)，監(jiān)督管理更無(wú)從談起。目前，中國(guó)內(nèi)水海域和領(lǐng)海內(nèi)適合建設(shè)海洋牧場(chǎng)的區(qū)域，大多數(shù)被傳統(tǒng)海水養(yǎng)殖活動(dòng)占據(jù)，而且密度和強(qiáng)度在很多區(qū)域處于過(guò)度飽和狀態(tài)。海洋牧場(chǎng)向資源更廣闊、開(kāi)發(fā)程度低的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架發(fā)展具有必然性、必要性和可行性。然而，中國(guó)目前沒(méi)有位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場(chǎng)，僅有融合海洋牧場(chǎng)的個(gè)別海上項(xiàng)目建設(shè)在這兩類海域。這反映出未設(shè)置海域使用權(quán)而引發(fā)的在這兩類海域開(kāi)發(fā)建設(shè)海洋牧場(chǎng)工作的滯后性。簡(jiǎn)而言之，在海域使用權(quán)尚未設(shè)置的情況下，海洋牧場(chǎng)的權(quán)利主體無(wú)法明確，經(jīng)濟(jì)效益難以保障。這嚴(yán)重降低了企業(yè)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上投資建設(shè)海洋牧場(chǎng)的積極性，阻礙了海洋牧場(chǎng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的可持續(xù)發(fā)展。此外，這種法律上的缺位狀況不利于鞏固和加強(qiáng)中國(guó)對(duì)自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利?？紤]地緣政治（特別是在南海）的復(fù)雜性，中國(guó)就自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上設(shè)置海域使用權(quán)事宜進(jìn)行立法是在法律上行使主權(quán)權(quán)利的必要措施，它既可以在與沿海鄰國(guó)爭(zhēng)奪海洋權(quán)益的過(guò)程中占據(jù)先機(jī)，也可以作為法律上的證據(jù)。海域使用權(quán)的缺位會(huì)給海洋牧場(chǎng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)帶來(lái)法律上的阻礙，進(jìn)而影響中國(guó)對(duì)這兩類海域采取鞏固和加強(qiáng)主權(quán)權(quán)利的措施。

3 建構(gòu)中國(guó)海洋牧場(chǎng)良性品質(zhì)法制的路徑

通過(guò)前面的討論可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)海洋牧場(chǎng)現(xiàn)行立法還遠(yuǎn)沒(méi)有形成符合立法“四性”的法律制度。其根本原因是部門(mén)主導(dǎo)型的割裂式和碎片化立法活動(dòng)，一方面致使現(xiàn)有法律文件及其規(guī)定在宏觀上缺乏統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，另一方面導(dǎo)致不能及時(shí)就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)立法。為了推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)這一國(guó)家重大戰(zhàn)略的落地和實(shí)施，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期和利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，必須建構(gòu)科學(xué)合理的、具有良法品質(zhì)的海洋牧場(chǎng)法制。建構(gòu)路徑需要立足立法“四性”，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，方法論上既需要對(duì)應(yīng)關(guān)鍵或主要問(wèn)題的方案，更需要統(tǒng)籌性的方案，并力求兩類方案的有效融合。

3. 1 制定行政法規(guī)“海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”，建設(shè)內(nèi)容上協(xié)調(diào)的海洋牧場(chǎng)法律體系

體系是綱，綱舉目張。對(duì)海洋牧場(chǎng)法律規(guī)范予以體系化，不僅是解決海洋牧場(chǎng)立法體系本身存在缺陷的方案，也是解決好其他關(guān)鍵性具體問(wèn)題的必要統(tǒng)籌性路徑。

因此，將建設(shè)內(nèi)容上協(xié)調(diào)的海洋牧場(chǎng)法律體系作為建構(gòu)中國(guó)海洋牧場(chǎng)良性品質(zhì)法制的第一路徑予以討論。一個(gè)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的領(lǐng)域性法律體系，形式上最好由一部全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律予以統(tǒng)領(lǐng)。但在條件不成熟的情況下，如下立法路徑應(yīng)該是明智之舉：由國(guó)務(wù)院制定一部行政法規(guī)來(lái)綜合細(xì)化落實(shí)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)所制定法律中關(guān)于該領(lǐng)域的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)部門(mén)規(guī)章文件、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章文件。就海洋牧場(chǎng)法律體系而言，或許可以暫不追求形式上的完美，但是應(yīng)當(dāng)力求內(nèi)在體系上的系統(tǒng)、整體和協(xié)同，從而形成完備的海洋牧場(chǎng)法律體系。這是推進(jìn)海洋牧場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。統(tǒng)籌海洋牧場(chǎng)的建設(shè)、管理和發(fā)展，是立法“四性”視域下實(shí)現(xiàn)海洋牧場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

針對(duì)海洋牧場(chǎng)立法體系的缺陷，結(jié)合中國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理實(shí)際，可以在中央層面出臺(tái)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的整體性規(guī)劃［30］。就法治建設(shè)而言，可以借鑒國(guó)內(nèi)外海洋牧場(chǎng)建設(shè)的先進(jìn)立法和管理經(jīng)驗(yàn)，綜合《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定并以之為基礎(chǔ)，總結(jié)各地特別是山東省制定和實(shí)施地方立法“海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)“海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”。山東省雖然缺乏一部統(tǒng)一的省級(jí)立法文件，但其沿海7個(gè)設(shè)區(qū)市中，除濱州和東營(yíng)外，濰坊、煙臺(tái)、威海、青島、日照5市均有本市人大常委會(huì)制定的、經(jīng)山東省人大常委會(huì)于2022年1月21日批準(zhǔn)的“XX市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”，從而基本上形成了膠東經(jīng)濟(jì)圈的海洋牧場(chǎng)協(xié)同立法?！昂Ｑ竽翀?chǎng)管理?xiàng)l例”在宏觀結(jié)構(gòu)方面，除總則外，需要從海洋牧場(chǎng)選址規(guī)劃、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任5個(gè)方面對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理做出較為詳細(xì)的規(guī)定。具體關(guān)鍵問(wèn)題方面，必須基于立法“四性”解決海洋牧場(chǎng)所涉各類海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)不一、管理體制機(jī)制事權(quán)失配，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場(chǎng)的法律問(wèn)題，后文詳述。

在地方層面，沿海省市出臺(tái)省級(jí)海洋牧場(chǎng)綜合性地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章；設(shè)區(qū)市結(jié)合中央的整體性規(guī)劃和上級(jí)政府的綜合性立法要求，制定具有地域特色的海洋牧場(chǎng)法律規(guī)范細(xì)則，改變當(dāng)前設(shè)區(qū)市一級(jí)的海洋牧場(chǎng)管理相關(guān)細(xì)則缺失或針對(duì)性不強(qiáng)的局面。海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性的特征決定了海洋管理的特殊性，依靠割裂式的部門(mén)法分治和效力位階較低的綜合性立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。海洋牧場(chǎng)的高速發(fā)展，需要外在形式完備、內(nèi)在體系完善的海洋牧場(chǎng)法律體系保障，應(yīng)當(dāng)逐漸形成以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為立法思想，以行政法規(guī)“海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”為基礎(chǔ)，中央總體規(guī)劃、省級(jí)行政區(qū)綜合立法、設(shè)區(qū)市級(jí)針對(duì)性細(xì)化的海洋牧場(chǎng)法律體系。

在建立海洋牧場(chǎng)法律體系的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)法律的協(xié)同性。這要求加強(qiáng)中央層面的法律法規(guī)銜接、中央層面與地方層面法律法規(guī)相銜接、省級(jí)行政區(qū)域間法律法規(guī)相銜接。在制定有關(guān)海洋牧場(chǎng)的法律規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該注意與陸地開(kāi)發(fā)和管理的模式加以區(qū)分，辯證地吸收陸地管理的經(jīng)驗(yàn)。設(shè)區(qū)市需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕尘昂椭卫斫Y(jié)構(gòu)，制定與中央層面和上級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的海洋牧場(chǎng)管理細(xì)則。此外，相鄰行政區(qū)劃的跨界合作和立法是實(shí)現(xiàn)跨界治理的關(guān)鍵［29］。應(yīng)該在法律層面保障并加強(qiáng)與相鄰管轄區(qū)的跨行政區(qū)域合作，以確保海洋牧場(chǎng)建設(shè)基于海洋生態(tài)子系統(tǒng)的自然邊界，而非人為設(shè)定的行政邊界。

3. 2 科學(xué)地統(tǒng)籌確定不同種類海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)國(guó)內(nèi)文件關(guān)于近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域外部界線的標(biāo)準(zhǔn)混亂，且與《公約》不銜接，制約著海洋立法的準(zhǔn)確性和海洋管理的科學(xué)性，嚴(yán)重影響包括海洋牧場(chǎng)在內(nèi)所有用海方式的高質(zhì)量發(fā)展。科學(xué)合理的各類海域外部界線是明確央地管轄權(quán)行使范圍和內(nèi)容的基礎(chǔ)，也是建立完備的海洋牧場(chǎng)立法體系和管理體制機(jī)制的基礎(chǔ)。因此，統(tǒng)一各類海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)是解決當(dāng)前海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理所面臨一切具體問(wèn)題的前提。這就需要立足立法系統(tǒng)性和整體性，加強(qiáng)立法協(xié)同性，提升國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的兼容性，借鑒其他國(guó)家（例如美國(guó)和澳大利亞）賦予沿海州或省近岸海域管轄范圍和權(quán)利的有益做法和經(jīng)驗(yàn)。一是在不違反《公約》并確保與之兼容的前提下，統(tǒng)一確定近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)（例如，可以考慮以領(lǐng)?；€、領(lǐng)海外部界線和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架外部界線分別作為三者的外部界線），界定中央和地方屬地性管理海域范圍的地理界限。二是規(guī)定同一海洋牧場(chǎng)項(xiàng)目原則上不得跨領(lǐng)?；€（即不得跨海域內(nèi)水和領(lǐng)海），禁止跨領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及跨專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。因?yàn)?，一方面，其他?guó)家的船舶在中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)享有無(wú)害通過(guò)的權(quán)利。在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，享有國(guó)際法規(guī)定的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途。另一方面，沿海國(guó)在其大陸架上享有勘探和開(kāi)發(fā)主權(quán)權(quán)利的自然資源，僅包括海床和底土的礦物、其他非生物資源和屬于定居種的生物，而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有的主權(quán)權(quán)利內(nèi)容遠(yuǎn)超在大陸架上的。海洋牧場(chǎng)的建設(shè)跨越多個(gè)主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)不同的海域，如果缺乏基于不同海域性質(zhì)的差別性管理規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致對(duì)海洋牧場(chǎng)及相關(guān)事項(xiàng)的管理產(chǎn)生混亂。

3. 3 建立科學(xué)完備的海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制

海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制上的缺陷，根植于長(zhǎng)期以來(lái)遺留的所涉部門(mén)不能協(xié)同運(yùn)作的頑疾。首先，理順政府部門(mén)職能，減少職能重疊。適時(shí)對(duì)以部門(mén)導(dǎo)向?yàn)橹鞯暮Ｑ笮姓芾眢w制進(jìn)行調(diào)整，這對(duì)適應(yīng)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的新要求具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。建議：①明確同級(jí)政府不同涉海部門(mén)或機(jī)構(gòu)之間、上下級(jí)涉海部門(mén)之間的關(guān)系。一是明確各方海洋管理的地理邊界；二是立足科學(xué)分工，合理配置各部門(mén)或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，既防止重疊或交叉、也避免出現(xiàn)空白，規(guī)定如何銜接，形成治理合力。②建立層次化涉海管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。海洋牧場(chǎng)的管理涉及資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)修護(hù)、旅游休閑等多個(gè)方面，涉及漁政、自然資源、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)。只有建立一套體系完備的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能在最大程度上保障海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理的有序進(jìn)行。因此，需要明確國(guó)家海洋委員會(huì)作為高層次涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，落實(shí)由其研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)的初衷［31］。在地方設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中設(shè)置海洋牧場(chǎng)管理小組，針對(duì)各地具體情況協(xié)調(diào)海洋牧場(chǎng)事務(wù)，通過(guò)提升管理的針對(duì)性提高海洋牧場(chǎng)管理效率。③總結(jié)山東經(jīng)驗(yàn)，建立數(shù)字化的國(guó)家海洋牧場(chǎng)綜合管理平臺(tái)系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以由國(guó)家管理中心平臺(tái)和11個(gè)沿海省份的子管理平臺(tái)組成。

其次，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該包括完善的海洋牧場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督制度和執(zhí)法體系。對(duì)不同類型的海洋牧場(chǎng)采取分類管理的手段，監(jiān)測(cè)體系需要針對(duì)海洋牧場(chǎng)的類型差異設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)要求，確保反饋信息的真實(shí)性和有效性。在評(píng)價(jià)體系方面，建議制定海洋牧場(chǎng)的建設(shè)效果評(píng)價(jià)和后續(xù)監(jiān)管評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，從建設(shè)初期和建成運(yùn)營(yíng)兩個(gè)時(shí)間維度，從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三個(gè)方面，對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估與評(píng)價(jià)［32］。在監(jiān)督制度方面，需要建立海洋牧場(chǎng)的權(quán)責(zé)制度，明確海洋牧場(chǎng)建設(shè)主體、經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)參與主體的權(quán)利與義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立海洋牧場(chǎng)多方主體參與的動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度。在綜合執(zhí)法方面，以現(xiàn)有海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制為基礎(chǔ)，加強(qiáng)海洋功能區(qū)的跨地區(qū)、跨部門(mén)綜合執(zhí)法。此外，還需要建立外部監(jiān)督機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，提升執(zhí)法公信力。

3. 4 就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場(chǎng)事項(xiàng)作出規(guī)定

海洋牧場(chǎng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)和管理，需要由完善的法律體系和管理制度提供保障。首先需要增強(qiáng)與國(guó)際法的銜接程度，以法律條文的形式明確在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上建設(shè)海洋牧場(chǎng)可能涉及的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，進(jìn)而明確中央和地方對(duì)海洋牧場(chǎng)事務(wù)管轄的內(nèi)容和范圍。在海洋牧場(chǎng)的定位方面，需要明確其對(duì)生態(tài)修復(fù)的重要作用，要求在修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上合理追求漁業(yè)增值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)制定中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的開(kāi)發(fā)規(guī)劃。當(dāng)前，眾多海洋空間規(guī)劃文件中僅有《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》和《全國(guó)海洋主體功能區(qū)劃》將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入規(guī)劃范圍，但也只是粗略規(guī)定，并未涉及海洋牧場(chǎng)項(xiàng)目、海上風(fēng)電項(xiàng)目、融合型用海項(xiàng)目等新型用海方式。對(duì)于大陸架的開(kāi)發(fā)規(guī)劃更是一片空白，尤其缺乏對(duì)定居種生物的開(kāi)發(fā)規(guī)劃。根據(jù)立法時(shí)效性的要求，應(yīng)該盡快將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架納入國(guó)家級(jí)海洋空間規(guī)劃的規(guī)劃范圍，并出臺(tái)相應(yīng)的開(kāi)發(fā)辦法?？梢詴簳r(shí)不劃分具體功能區(qū)，具體用?；顒?dòng)根據(jù)《公約》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等進(jìn)行管理，但需要根據(jù)開(kāi)發(fā)情況及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的開(kāi)發(fā)細(xì)則。對(duì)于海洋牧場(chǎng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)由中央統(tǒng)一規(guī)劃，地方僅對(duì)其管轄范圍內(nèi)的海域內(nèi)水、領(lǐng)海進(jìn)行規(guī)劃［33］。此外，還應(yīng)該盡快明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海域使用辦法，可以通過(guò)擴(kuò)大《海域使用管理法》的海域適用范圍，增設(shè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域使用權(quán)。一是改善以往主要靠政府投資的局面，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和資金投入，提高開(kāi)發(fā)中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的活力。二是規(guī)劃中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域使用，使海洋牧場(chǎng)的建設(shè)有路徑可循、管理有法律可依。三是鞏固和加強(qiáng)中國(guó)對(duì)自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利，既可以為海洋權(quán)益糾紛提供法律上的證據(jù)，也可以為采取的其他措施提供法律上的支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

海洋牧場(chǎng)建設(shè)事關(guān)海洋強(qiáng)國(guó)這一國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施和中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，涉及多類海域，牽涉海洋資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國(guó)際海洋事務(wù)，離不開(kāi)與國(guó)際（海洋）法兼容和協(xié)調(diào)的法治保障。目前，在多文件、多部門(mén)所規(guī)定海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，中國(guó)規(guī)制海域內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場(chǎng)的法律體系，不論在外在形式上還是內(nèi)在體系方面，都不符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求；加之割裂式的分散性立法模式和部門(mén)主導(dǎo)的立法方式，共同導(dǎo)致了海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制事權(quán)失配的現(xiàn)狀。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和管理實(shí)際上處于無(wú)法可依的境地，有違立法時(shí)效性，并導(dǎo)致國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法銜接不暢、未系統(tǒng)開(kāi)展功能區(qū)劃和未設(shè)置海域使用權(quán)。運(yùn)用法治方略促進(jìn)和保障海洋牧場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，助推海洋強(qiáng)國(guó)重大戰(zhàn)略任務(wù)的高效實(shí)施，應(yīng)該以符合立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時(shí)效性的海洋牧場(chǎng)良性品質(zhì)法制作為基礎(chǔ)。為此，需要制定以行政法規(guī)為載體的“海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例”，并用它協(xié)調(diào)海洋牧場(chǎng)法律體系，科學(xué)統(tǒng)籌不同海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)，建立完備的海洋牧場(chǎng)管理體制機(jī)制，并就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場(chǎng)事項(xiàng)作出規(guī)定。

（責(zé)任編輯：田紅）