二十世紀五六十年代黃河下游引黃灌溉失序原因重探

【摘 要】新中國成立后，以興建人民勝利渠為標志拉開了黃河下游引黃灌溉的序幕。“引黃灌溉”作為一種利用黃河水資源，抵御干旱、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要方式，在1949年后的黃河水資源開發(fā)利用史上具有代表性。二十世紀五六十年代，黃河下游引黃灌溉陷入“失序”狀態(tài)，具體表現(xiàn)為：引黃工程蜂擁上馬和灌區(qū)用水“大引大灌”，最終導致了嚴重的內澇和次生鹽堿化問題。黃河下游引黃灌溉不得不按下“暫停鍵”。究其緣由，與完成糧棉高產(chǎn)指標和缺乏有效監(jiān)管不無關系，根本上則暴露了黃河水權制度建設的缺陷，為開發(fā)利用黃河水資源敲響了警鐘。隨著黃河下游引黃工程的復灌，水權和黃河水資源管理也逐漸確立和規(guī)范起來?；仡欉@段歷史，既是對新中國治水興水艱辛歷程的再回顧，也有助于我們理解當前黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略所要求的水資源集約節(jié)約利用的歷史必然性。

【關鍵詞】引黃灌溉；人民勝利渠；水權；黃河下游

【中圖分類號】D232【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644（2024）02-0067-11

“引黃灌溉”是利用黃河水資源，抵御干旱、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種重要方式。新中國成立伊始，本著“除害興利”并重的治黃原則，黃河下游興建了“引黃灌溉濟衛(wèi)”工程，后改稱為“人民勝利渠”，從此結束了“黃河百害，唯富一套”的歷史。但是，到了20世紀50年代中后期，“我們大搞引黃灌溉，弄了個8000萬畝的計劃……1958年至1961年，引了400億方水”，黃河下游引黃灌溉陷入“失序”狀態(tài)。一則表現(xiàn)為短時間內黃河下游大規(guī)模擴建增建引黃灌溉工程；二則表現(xiàn)為引黃灌區(qū)“大引大灌”，結果造成“大約減少了1000萬畝耕地，2000萬畝耕地堿化了，減產(chǎn)糧食將近100億斤”。 “引黃興利”演變?yōu)椤耙S之殤”，教訓深刻。遺憾的是，至今這段歷史并未引起重視，只有個別學者介紹了黃河下游引黃灌溉的發(fā)展歷程和取得的成就，對黃河下游“引黃灌溉”遭遇頓挫的解釋也基本停留在“沒有按照科學辦事，盲目蠻干”的“大躍進”語境內，缺少深層原因探究。

人民勝利渠是新中國黃河下游引黃灌溉“第一渠”，其建成于20世紀50年代初期，擴建于20世紀50年代中后期，又在20世紀60年代初按下“暫停鍵”，經(jīng)過一段時間的調整于1970年初復灌。它是黃河下游引黃灌溉發(fā)展史上的標志性工程，經(jīng)歷了黃河下游引黃灌溉從興起、受挫到重新發(fā)展的全過程，至今仍發(fā)揮著重要作用。鑒于此，筆者以黃河下游“引黃第一渠”——人民勝利渠為中心，透過這一時期黃河水資源利用所經(jīng)歷的曲折，重新對二十世紀五六十年代黃河下游引黃灌溉失序的原因進行探究，以期豐富新中國成立后“除害興利”治黃實踐的歷史敘事，加深我們對當前黃河水資源集約節(jié)約利用歷史必然性的理解。

一、完成糧棉高產(chǎn)指標是引黃灌溉失序的首要原因

黃河下游流經(jīng)的華北平原是我國重要的糧棉生產(chǎn)區(qū)。但是，華北地區(qū)屬于暖溫帶大陸性季風氣候，降水分布極不均勻，自然災害頻發(fā)，尤以水旱災害為甚。據(jù)統(tǒng)計，1470—1979年間，510年中華北平原就有491年遭受不同范圍的旱澇災害，占總年數(shù)的96.3％，無旱澇的年份僅有19年，占3.7％?！八疄囊粭l線，旱災一大片”，相較于水災帶來的瞬時性危害，干旱的破壞性更強，最直接的影響就是糧食減產(chǎn)甚至絕收。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，在耕地面積少、淡水資源缺乏的條件下，使有限的耕地產(chǎn)出更多的糧食，除了擴大耕地面積總量，引水灌溉農(nóng)田是中國這個古老農(nóng)耕國度保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)水利之法。

黃河可以為干旱的華北地區(qū)提供灌溉水源。水利專家曾就利用黃河下游水資源發(fā)展農(nóng)業(yè)的可行性進行了論證，得出的結論是：黃河是華北地區(qū)最大和最重要的水源，黃河下游具備引黃灌溉的條件。一是地形便利。黃河過京廣鐵路后，兩岸是廣大的平原。河北岸地形由西南向東北傾斜，地面坡降三千分之一至五千分之一，正好用來發(fā)展自流灌溉。二則水量有保障。當時黃河年平均水量480億立方米，年輸沙量16億噸。已有灌區(qū)年用水量約200億立方米，尚有二三百億立方米流入大海，可待利用。三是水質優(yōu)勢，黃河的水質屬于淡水，完全合乎灌溉要求。黃河的泥沙來自西北黃土高原，內含寶貴的肥分及有機質，沙堿薄地上一次淤，可以肥兩季?？梢?，引黃灌溉可以有效緩解黃河下游旱情，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1955年7月第一屆全國人民代表大會第二次會通過的《關于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報告》描述了引黃灌溉實現(xiàn)糧棉增產(chǎn)的美好愿景，指出根據(jù)近十年的水文觀測資料，黃河的多年平均水量約為470億立方（立方公尺），雖然只有長江的多年平均水量的1/20，但是只要充分利用，卻可以把灌溉區(qū)域擴大到11600萬畝的土地，在這個灌溉區(qū)域內可以使糧食增產(chǎn)137億斤，棉花增產(chǎn)12億斤。正因為如此，新中國成立伊始，黨和國家在面臨黃河下游防洪形勢嚴峻，國家財政狀況緊張，缺乏組建大型灌區(qū)經(jīng)驗等不利條件下，還是下定決心在黃河下游興建引黃工程。

1949年11月，各解放區(qū)水利聯(lián)席會議上確立了“防止水患，興修水利，以達到大量發(fā)展生產(chǎn)的目的”的水利建設方針，水利部據(jù)此決定將引黃灌溉濟衛(wèi)工程作為“有極大收益的重要工程”予以支持。該工程位于平原省新鄉(xiāng)境內，1951年3月開工，1953年8月完工。建成時，可灌溉6縣72萬畝農(nóng)田，是黃河下游首個大型灌區(qū)。人民勝利渠開灌前，“這里十年九旱，是氣死龍王地”，1951年糧食平均畝產(chǎn)僅177斤，棉花29斤（皮棉），開灌后，“干旱威脅解除，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利發(fā)展，生產(chǎn)力得到解放，三、五年功夫，生產(chǎn)水平大有提高，1957年灌區(qū)平均每畝糧食收到279斤，皮棉53斤，較灌前糧食提高58%，棉花提高83%”。由此看來，引黃灌溉為干旱地區(qū)提高糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”在干旱半干旱的華北平原表現(xiàn)得尤為突出，引黃灌溉也因之更受決策者的重視。

20世紀50年代中期，全國農(nóng)業(yè)合作化進程加快。雖然中央高層關于農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展速度問題產(chǎn)生了分歧，但分歧很快就在黨的七屆六中全會上以對農(nóng)業(yè)社會主義改造“右傾保守思想”的批判而暫告一段落，農(nóng)業(yè)合作化隨即加速發(fā)展。1955年春，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展至67萬個。在全國范圍內，實際形成了這樣一股空氣：誰不跑步前進，誰就是“小腳女人走路”。負責國民經(jīng)濟生產(chǎn)的國務院各部紛紛修改了1955年夏季提出的計劃指標。在農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃指標一再提高。糧食產(chǎn)量：1955年9月確定的1956年計劃指標僅比豐收的1955年預計數(shù)增長1.7%，12月改為增長8.1%，1956年5月又改為增長9.1%。棉花產(chǎn)量：1955年9月確定的1956年計劃指標比1955年預計減少1.3%，可是，到了12月則改為增長16.9%，1956年5月又改為增長18%。

為了配合糧棉增產(chǎn)任務，水利部于1955年6月24日召開了“引黃水量分配座談會”，決定引黃灌區(qū)在原有的基礎上，再擴大灌溉面積90多萬畝（不包括淤灌）。引黃水量分配會議之后，開始籌備人民勝利渠的擴建工作?！兑S灌區(qū)的改建與擴建的初步意見》明確指出擴建對于糧食增產(chǎn)的積極作用：如將潛力充分發(fā)揮和利用起來，灌溉面積可以擴大到380多萬畝，除河北、山東、天津市以及沿衛(wèi)河兩岸河南境內灌溉253萬畝以外，現(xiàn)有的灌區(qū)也可以擴大到130多萬畝較原有的增加60多萬畝，可以每年給國家增產(chǎn)糧食2400萬斤。1956年春，第一期擴建工程完工。但是，原計劃增建的二期工程武嘉灌區(qū)卻沒有開工。河南省人民委員會的意見是：“武嘉灌區(qū)究竟用渠道灌溉或用機井提水灌溉或用井渠結合灌溉尚未能作最后結論，還須進一步調查研究。此地區(qū)的鹽堿地改良和排水系統(tǒng)的規(guī)劃以及將來發(fā)展黃河大灌區(qū)（共產(chǎn)主義渠、武嘉灌區(qū)、原延封灌區(qū)）的配合，也需進一步研究，因此將原設計暫緩實施?！笨梢?，當時對擴建引黃灌區(qū)仍有一定的規(guī)劃和把控?？墒菑?957年下半年開始，隨著“四五八”指標正式下達全國，黃河下游引黃灌溉的步伐明顯加快了。

“四五八”指標是一組牽動20世紀中葉中國農(nóng)村生產(chǎn)力變革的“增產(chǎn)數(shù)字”，實際上也成為引黃工程加速上馬的“發(fā)令槍”。1956年1月26日《人民日報》第二版全文刊發(fā)了《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》（簡稱《綱要（草案）》）。《綱要（草案）》第6條指出：從1956年開始，在12年內，糧食每畝平均年產(chǎn)量，在黃河、秦嶺、白龍江、黃河（青海境內）以北地區(qū)，由1955年的150多斤增加到400斤；黃河以南、淮河以北地區(qū)，由1955年的208斤增加到500斤；淮河、秦嶺、白龍江以南地區(qū)，由1955年的400斤增加到800斤。從1956年開始，在12年內，棉花每畝平均年產(chǎn)量（皮棉），按照各地情況，由1955年的35斤（全國平均數(shù)）分別增加到60斤、80斤和100斤。這就是“四五八”指標。1957年9月，黨的八屆三中全會審議通過了《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，“四五八”指標正式下發(fā)全國。9月24日，中共中央、國務院發(fā)布《關于今冬明春大規(guī)模地開展興修農(nóng)田水利和積肥運動的決定》，進一步激發(fā)了全黨全國大辦農(nóng)業(yè)的決心。為實現(xiàn) “四五八”指標，各地發(fā)出了糧食“過黃河、跨長江”的號召，以大搞農(nóng)田水利建設和積肥運動的方式，助力農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。全國興修水利的勞動力投入屢創(chuàng)新高，1957 年10月份二三千萬人，11月份六七千萬人，12月份八千萬人，1958 年1月份達到一億人。

正是在這樣的氛圍和要求下，之前暫停的引黃灌溉濟衛(wèi)二期擴建工程也緊急開工了。1957年10月7日，水利部發(fā)文指示，由黃河設計院對引黃濟衛(wèi)灌溉擴建工程進行規(guī)劃設計。只是，這一階段的擴建采取邊設計、邊施工的策略。11月28日擴建工程正式開工，12月5日《河南日報》頭版以《當前我國最大的現(xiàn)代化灌溉樞紐即將在我省出現(xiàn) 引黃灌區(qū)人民勝利渠擴建工程開工》為題報道了開工情況。

這項擴建工程完成后，可以增加引水量280秒公方，其中的170秒公方的流量，將流入河北的滄州和天津兩個專區(qū)的近海鹽堿地區(qū)，沖洗鹽堿，發(fā)展水稻200多萬畝。另外的110秒公方的流量，灌溉豫北地區(qū)的浚縣、內黃、南樂、武陟、獲嘉、原陽、延津、封丘、長垣等縣的263萬畝農(nóng)田。加上原有渠道引的50秒公方流量灌溉的就是6萬畝和衛(wèi)河、南運河兩岸灌溉的130萬畝，人民勝利渠引用黃河水達330秒公方，灌溉土地689萬畝，成為現(xiàn)代化的最大灌溉工程。

1958年5月1日，擴建工程在渠首舉行了放水典禮。河南省副省長齊文儉談及擴建工程的意義時，他說：“今天竣工的引黃灌溉濟衛(wèi)擴建工程，是開發(fā)黃河，利用黃河水資源的重大措施。這項工程的完成，對于我省提前實現(xiàn)‘四五八有著重大意義。”這項擴建工程被命名為“共產(chǎn)主義渠”，寄托了冀魯豫三省希望華北平原“不知饑饉、水旱從人”的美好愿望。幾乎與共產(chǎn)主義渠同時，1958年春，新鄉(xiāng)專區(qū)又在封丘大力興建紅旗引閘門，計劃向封丘、長垣、滑縣、濮陽、內黃、清豐、南樂等7縣送水280個流量，興建引黃大功灌區(qū)。（新鄉(xiāng)專區(qū)）引黃灌區(qū)面積由1957年人民勝利渠一個灌區(qū)96萬畝擴建了原延封灌區(qū)、武嘉灌區(qū)、衛(wèi)東灌區(qū)、紅旗灌區(qū)共5個灌區(qū)1100多畝，擴大十倍多，引水量由50秒公方增大到610秒公方（包括衛(wèi)河下游用水）。

整個黃河下游的引黃規(guī)模也隨之不斷擴大。從1957年開始，兩岸普遍建閘引水灌溉農(nóng)田，一大批引黃工程蜂擁上馬。河南省的情況是，“自1951年興建人民勝利渠以來，相繼興建了中大型灌區(qū)13處（內有向河北送水180秒立方米一處），共計大型涵閘6處，泄洪閘1處，中型引水涵閘7處，機械抽水站32處（3001馬力），共計設計引水能力為1763.1秒立方米”。為了保證共產(chǎn)主義渠、人民勝利渠和東風渠引水，1960年6月又修建了花園口樞紐工程。至此，整個引黃灌區(qū)分布于新鄉(xiāng)、安陽、許昌、開封、鄭州、商丘6地（市）的42個縣，1959—1960年，引黃灌溉面積達170多萬公頃，比1957年增加44倍多。同處黃河下游的山東省，在打漁張引黃灌溉工程建成后，也從1957年開始加速修建引黃工程。1958—1959年興建了劉莊、位山、韓墩、馬扎子、陳垓、蘇泗莊、簸箕李等一大批大型引黃灌區(qū)。截至1961年山東省引黃灌區(qū)設計灌溉面積5752萬畝，實灌515萬畝。短短一兩年間，黃河下游共建引黃涵閘22座，設計引水能力3361立方米每秒，設計灌溉面積8861萬畝。只是，這一時期的引黃工程建設前缺乏設計論證，建設中配套設施不健全，工程質量不過關，留下了很多隱患。以共產(chǎn)主義渠為例，自1958年5月引黃放水，在上游沉沙池還不配套和下游灌溉工程尚未興建的情況下，大引渾水，到1960年初共產(chǎn)主義渠引水已接近設計流量。而且由于共產(chǎn)主義渠渠底比衛(wèi)河河底縱坡大，致使衛(wèi)河及其支流發(fā)生嚴重淤積，地下水位上升，土壤鹽堿化惡性發(fā)展，最終被廢棄停用。

黃河下游引黃灌區(qū)糧棉產(chǎn)量的提高，讓決策者看到了黃河水灌溉農(nóng)田的潛力。在缺少論證、規(guī)劃的前提下，引黃工程紛紛上馬，成為水利建設“大躍進”的一部分。修建引黃灌溉工程推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本是華北平原發(fā)展水利事業(yè)，利用黃河“興利”的一項重要實踐，只是這種“一擁而上”的、“誰建設，誰引用”的“搶奪”式開發(fā)并不能真正發(fā)揮引黃工程的價值，而是對黃河水資源的濫用。

二、管理松散和盲目蓄水是引黃灌溉失序的重要原因

在引黃工程蜂擁上馬的年代，引來的黃河水并沒有得到有效利用，“大引大灌”“只灌不排”的用水方法直接導致了土壤鹽堿化泛濫成災，給灌區(qū)百姓生產(chǎn)生活帶來嚴重危害。而造成用水混亂的重要原因，是管理機構癱瘓松散，未能對灌區(qū)實行有效監(jiān)管，在急躁冒進的“左”傾思想的影響下，片面執(zhí)行了“以蓄為主”的治水方針，最終釀成這一場“引黃之殤”。

引黃灌區(qū)有專門的管理機構。引黃灌溉濟衛(wèi)管理局（簡稱“引黃管理局”）是負責灌區(qū)管理的專門機構。整體上看，灌區(qū)管理機構是按照渠系為主適當照顧行政區(qū)劃的原則設置的。引黃管理局是灌區(qū)管理工作總的領導機構，支渠下設各管理段，斗渠以下由斗長、管理員負責，主要任務是渠系日常檢查、維護以及水量調配、組織澆水等。在管理機構的有效監(jiān)管下，人民勝利渠曾按照蘇聯(lián)專家建議試行計劃用水，“就是根據(jù)農(nóng)作物的需水要求，結合水源、渠系、氣候、耕作等條件，有計劃地引水（提水）、輸水、配水、蓄水和生產(chǎn)單位內部進行田間灌水，以使作物適時、適量地獲得需要水量，達到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”。可惜的是，這種科學用水方法沒有堅持下去。

1958年以前，灌區(qū)管理在統(tǒng)一、規(guī)范的軌道上良性運轉，“我們認為58年以前的管理組織是完整的，能以渠系的布置進行統(tǒng)一的管理工作。無論在干部運用、水量調配、工程維護等方面均能指揮統(tǒng)一，步調一致，能從整體利益出發(fā)，照顧到各個方面的用水要求，減少或杜絕用水糾紛，保證了水源得到充分合理的利用，基本上滿足了各個時期作物需水要求”。1958年，豫北平原幾乎全部發(fā)展成引黃灌區(qū)，人民勝利渠灌區(qū)的專管機構——引黃灌溉濟衛(wèi)管理局，改為豫北灌溉總局。受權力下放、分散管理的影響，渠內撤銷了管理段，只設一個分局，分局以下設水利所，受各縣水利局領導。一個完整的渠系分為幾段來管，形成了跨縣的渠道歸兩縣或三縣三所管理的局面，難以統(tǒng)一調配水量，管理工作處于癱瘓狀態(tài)。以人民勝利渠為例，該灌區(qū)支渠以上渠道基本全部跨縣，部分斗渠也有牽扯兩縣、三縣土地的現(xiàn)象。由于缺乏有效管理，灌溉期間互相爭水，亂扒、亂截、亂堵，隨便開閘引水現(xiàn)象頻發(fā)。1959—1960年在抗旱期間不完全統(tǒng)計，干渠扒口100余處，特別是東三干，扒口引水的就有80余處，斗農(nóng)渠扒口更多。有的竟私自開閘引水、爭水、搶水。這樣就造成上游水多，經(jīng)常澆，下游水少，甚至無水不得澆，上游白天澆夜間排，浪費水，下游缺水。由于工程養(yǎng)護無人問津，渠道長久失修，特別是支渠以下工程，有的遭到破壞，斗門啟閉機大都生銹，無人擦洗，承梁斷裂，絲栱歪曲，有的被抬走，有的丟到旁邊及田間。農(nóng)渠建筑物損壞更為普遍，部分已經(jīng)起不到控制水量之作用。有的農(nóng)渠上的量水設備被抬走墊路，當?shù)首?，有的將磚扒去砌火爐。分散的管理導致灌區(qū)用水陷入各行其是的混亂之中，分水配水無法正常進行，加上急躁冒進情緒加深了灌區(qū)對“以蓄為主”治水方針的曲解，便出現(xiàn)了“大引大灌”。

“以蓄為主”是“以蓄水為主、以小型為主、以社辦為主”水利建設方針中的一項要求，來自河南省治理蟒河（也稱為“漭河”）的經(jīng)驗。蟒河是黃河的一條支流。蟒河上游水土流失，河道刷寬，泥沙傾泄，下游淤塞而且河槽狹窄，水患嚴重，極易造成水旱災旱。為治理蟒河，當?shù)厮块T根據(jù)上下游不同地形水情分類施策，在山地植樹造林、封山育林，丘陵崗坡地修梯田、打水窖網(wǎng)陪護草坡；在河溝港汊興修水庫，攔蓄洪水；在平原地區(qū)，修渠打井，灌溉排水；低洼易澇區(qū)溝洫臺田，降低水位，保種保收；在下游修節(jié)制閘，利用它發(fā)電、分洪、灌溉。蟒河治理取得成效之后，河南省政府按照蟒河模式治理沙潁河亦取得成功。1957年12月，在沙潁河治理工作座談會上，這種“在下游平原和低洼易澇地區(qū)，利用挖坑塘、壕溝、筑畦田、圍田等辦法，分割雨水、節(jié)節(jié)攔蓄，既能避免雨水集中，也能蓄水灌溉”的方法受到肯定。會后開始在河南省內推行。1958年3月21日，《人民日報》發(fā)表了題為《三主方針深入人心，治理沙潁河工程突飛猛進》的報道，并專門撰寫社論《蓄水為主 小型為主 社辦為主》，肯定了河南省治理蟒河的經(jīng)驗，重點介紹了“以蓄為主”的治河方法。同年8月29日，中共中央政治局擴大會議通過了《中共中央關于水利工作的指示》，正式在全國范圍內施行“蓄水為主，小型為主，社辦為主”的水利建設方針。當時，水利“大躍進”正在全國如火如荼地進行，在引黃灌區(qū)，“以蓄為主”被極端化，“灌”與“排”的關系被嚴重扭曲，“需要多少水引多少水，要排水系統(tǒng)干什么”“一塊地對一塊天，降雨就地吃掉，要排水渠干什么？”“保留排水系統(tǒng)就是對‘以蓄為主的治水方針的對抗”等錯誤思想泛濫。在這些錯誤思想的支配下，引黃灌區(qū)一味增加灌溉天數(shù)，按最大設計流量引水灌溉。人民勝利渠灌區(qū)1955—1957年每年灌溉天數(shù)88～136天，年灌溉水量1.0億～1.9億立方米，每畝平均年用水量為172～250立方米，而1958—1960年每年灌水天數(shù)232～313天，年灌水量為3.3億～5.7億立方米，按實灌面積計算每畝用水量達476～666立方米，增大2.5倍以上。其中1960年引水358天。由于“大引大灌”，人民勝利渠灌區(qū)的地下水位迅速上升，平均埋深由1957年的1.8米上升到1.33米，次生鹽堿地面積迅速發(fā)展，由1957年的9.6萬畝上升到28.3萬畝。灌區(qū)糧食產(chǎn)量急劇下降，1961年糧食畝產(chǎn)193斤，又倒退到接近灌前的水平（1951年糧食平均畝產(chǎn)177斤）。

黃河下游引黃灌區(qū)的土壤次生鹽堿化也非常嚴重。據(jù)黃河水利委員會1962年3月統(tǒng)計，截至1961年底，兩?。ê幽?、山東）引黃灌區(qū)次生鹽堿化面積1363.72萬畝，其中河南省971.78萬畝、山東省391.94萬畝。除了次生鹽堿化，內澇亦相當嚴重。1958—1961年三年間，盲目大量引黃灌溉之后，打亂了水系，淤積了河流、溝渠。于是，自1962—1965年連續(xù)四年發(fā)生大澇災……1963年出現(xiàn)了新中國成立以來成災面積最大的一年。

固然，糧食高產(chǎn)指標和管理松散、盲目蓄水引發(fā)了引黃灌溉工程的“失序”。可是，是否有更深層的原因導致上述問題的產(chǎn)生呢？究其根本，地方“亂建”引黃工程，灌區(qū)用水分配失靈的根源在于用水觀念的落后和水權制度的缺失。

三、水權制度建設遲滯是引黃灌溉失序的根本原因

“亂建”引黃工程和“亂用”引黃水資源反映了當時用水觀念的落后。中央層面曾對黃河用水量進行過分配。1954年國家計委組織編制了黃河流域綜合利用規(guī)劃，首次對全河水資源進行了分配。當時黃河天然年徑流量545億立方米，除去工業(yè)及城市生活用水、遠期規(guī)劃的水庫蒸發(fā)損失等，下余470億立方米為灌溉用水。各?。▍^(qū)）分配方案是：青海40.0億立方米，甘肅45.0億立方米，內蒙古57.3億立方米，陜西47.0億立方米，山西26.0億立方米，河南112.0億立方米，山東101.0億立方米，河北77.4億立方米。且不說這份黃河水資源分配方案并未發(fā)揮實際作用，單就方案中表現(xiàn)出的把黃河水“吃光喝凈”的開發(fā)思路也是不正確的?！包S河之水天上來”的固有印象造成了黃河水是取之不盡用之不竭的錯誤觀念。在這一錯誤觀念的支配下，引黃工程“能建盡建”，灌區(qū)用水“大引大灌”、毫無節(jié)制。而且，就職責監(jiān)管層面看，從負責水利工作的中央部委到黃河流域專門管理機構黃河水利委員會，都沒有明確黃河水資源使用權限，也沒有就約束地方用水行為出臺專門的法律法規(guī)。當然，這也和當時“重除害，輕興利”的治黃實際有關。1949年8月，黃河水利委員會向華北人民政府遞交了《治理黃河初步意見》，提出：“我們治理黃河的目的，應該是變害河為利河；治理黃河的方針，應該是防災和興利并重，上中下三游統(tǒng)籌，本流和支流兼顧。” 1950年2月，黃河水利委員會第一次工作會制定了治黃的方針：確保大堤不決口，積極進行水保和灌溉，摸清黃河水情，為全面治理黃河編制規(guī)劃。雖然新中國治黃是在“除害興利”并重的方針下進行的，可“黃河之患”主要在于洪水和泥沙，且1947—1949年，黃河下游連續(xù)3年發(fā)生洪水，黨和國家當時還是把治黃的重點放在“除害”上，黃河水“興利”退居其次。1955年7月18日，國務院副總理鄧子恢在第一屆全國人大第二次會議上作《關于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報告》，該報告中體現(xiàn)的“蓄水攔沙”的治黃思路，即在黃河干支流修建一系列水庫和攔河壩，節(jié)節(jié)蓄水，分段攔泥，盡一切可能把河水用在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和運輸業(yè)上。同時，在水土流失嚴重地區(qū)做好水土保持工作，成為此后一段時期新中國治理黃河的基本遵循。遺憾的是，有關黃河水資源管理和利用問題主要體現(xiàn)為發(fā)揮水庫蓄水的灌溉、發(fā)電、航運功效和增加灌溉面積，對于全流域范圍水資源綜合規(guī)劃、分配、監(jiān)管等問題并未引起足夠的重視。

而用水觀念落后和缺乏黃河水資源監(jiān)管背后則反映了新中國水權制度建設的遲滯。水權是一種客觀存在的權利義務關系，只要有水的治理、開發(fā)和利用行為，就存在水權問題。水權從廣義上講，一般是指水資源的所有權和使用權。新中國成立后，水資源的所有權明確為國家所有。1949年11月，水利部部長傅作義代表水利部在各解放區(qū)水利聯(lián)席會議上指出：“所有河流湖泊均為國家資源，為人民公有，應由水利部及各級水利行政機關統(tǒng)一管理。不論人民團體或政府機構舉辦任何水利事業(yè)，均須先行向水利機關申請取得水權——水之使用權和受益權?！彪m然水資源所有權歸國家所有，但是水資源的使用權如何分配、如何獲取，具體到黃河水資源的使用問題上，沿黃省（區(qū)）用水權的獲取，水量的分配與用水的監(jiān)管，再具體到用水大戶引黃灌區(qū)的水費征收問題等，一系列關于黃河水資源使用的關鍵問題都沒有明確、成文的法律法規(guī)、制度條文保障其施行。開發(fā)黃河下游水資源一開始就在缺乏水權制度規(guī)范的用水邏輯下運行。加之，水資源的使用權被置于“公共領域”，不具有排他性，就會刺激河流流域內各用水主體試圖獲取更多的水資源。于是，下游各省根據(jù)工程規(guī)模，本著“誰建議，誰引用”的原則決定取水量，大批引黃工程蜂擁上馬，90%的引黃灌區(qū)是地方各級政府在這一時期組織建設的。黃河下游引黃灌區(qū)的建設進入“竭澤而漁”式的開發(fā)狀態(tài)，黃河下游引黃省份也因此產(chǎn)生了糾紛。1959年，為協(xié)調黃河下游河南、河北、山東三省的用水問題，黃河水利委員會提出枯水季節(jié)水量分配的初步意見：以秦廠（相當于現(xiàn)在的花園口）流量2∶2∶1的比例由河南、山東、河北三省分別使用。1961年，在由水利水電部、農(nóng)業(yè)部召集的引黃春灌會議上，對黃河下游水行政管理的領導權、用水順序權、配水量分別作了規(guī)定。提出黃河下游引黃灌區(qū)的用水問題由黃河水利委員會負責，冀魯豫三省派代表組成配水小組，進行三省配水工作；用水順序上首先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)水，然后照顧其他用水。由此才開始有意識地規(guī)劃用水順權，并強調流域機構黃河水利委員會在用水問題上的監(jiān)管職責。

四、余論

1962年3月，周恩來委托譚震林在范縣主持召開冀、魯、豫三省引黃問題水利工作會議，會議決定“停止引黃灌溉，不經(jīng)水電部批準不準開閘”。黃河下游引黃灌溉暫告一段落。鑒于人民勝利渠兼有航運、城市供水職責，允許少量引水，灌溉面積減少到24萬畝，作為試驗性灌區(qū)。范縣會議以后，沒有完全停擺的人民勝利渠一面少量引水應對旱情，一面做好灌區(qū)管理和灌區(qū)配套工程整修以及除澇治堿工作，并且在地下水觀測、樹木管理等方面取得了進展。1962年灌區(qū)澇災面積減少10.574萬畝，地下水位下降，改良鹽堿地面積13.3萬畝。1965年，灌區(qū)內的次生鹽堿地脫鹽，鹽堿地面積縮減到10.82萬畝，與開灌初期持平。20世紀70年代初，人民勝利渠開始擴建，黃河下游引黃灌區(qū)陸續(xù)復灌。之后，針對引黃灌溉中暴露出的水權問題，國家和水利主管部門抓緊建立黃河水資源管理制度，健全水權制度以規(guī)范黃河下游水資源的綜合利用。1978年新中國第一部水法的起草工作正式啟動。進入80年代后，沿黃各省引黃灌區(qū)開始就計劃用水制定詳細的規(guī)章制度。1981年，黃河水利委員會轉發(fā)水利部《關于加強黃河下游引黃灌溉管理工作的通知》，制定了“簽票開閘放水責任制”來規(guī)范黃河水的使用。之后，地方性取水許可制度的確立和引黃灌區(qū)水費征收的明確使黃河水權制度逐步得以完善，為科學利用黃河水資源提供了法律依據(jù)和制度保障。進入新時代后，國家對黃河水資源開發(fā)利用問題提出了更高的要求。2019年9月和2021年10月，中共中央總書記習近平在鄭州、濟南兩次召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，強調要精打細算用好水資源，“有多少湯泡多少饃”，“堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求”。2023年4月，《中華人民共和國黃河保護法》正式施行，黃河水資源開發(fā)利用有了更嚴格的法律約束。當前黃河下游引黃灌區(qū)正在“水資源集約利用”的要求下，改造了一批渠系及配套建筑物、灌排泵站、渡槽、排水溝等一系列骨干工程，灌區(qū)用水效率顯著提升。

整體上，黃河下游引黃灌溉的階段性“失序”是黃河水資源粗放利用的一個表現(xiàn)，經(jīng)此頓挫為開發(fā)利用黃河水資源敲響了警鐘。此后，黃河水權制度建設步伐加快，黃河水資源集約節(jié)約利用逐步加強，黃河水資源監(jiān)管也更加嚴格。對比二十世紀五六十年代黃河水資源利用過程中走過的彎路，今天對水資源集約節(jié)約利用的重視既是對過往教訓的汲取，也體現(xiàn)了國家層面上在治水興水思想和方略等方面的成熟與進步。

［袁坤，法學博士，蘇州城市學院馬克思主義學院講師］

（責任編輯：周曉輝）

Reexploration on the Causes of Disordered Irrigation in the Lower Reaches of the Yellow Rirer in

the 1950s and 1960s： Taking the Peoples Victory Canal as the Center

Yuan Kun

Abstract： After the founding of New China， with the construction of the Peoples Victory Canal as a symbol， the lower Yellow River irrigation began. As an important way to utilize Yellow River water resources， resist drought and guarantee agricultural production， “Yellow River irrigation” is representative in the history of Yellow River water resources development and utilization after 1949. In the 1950s and 1960s， Yellow River diversion irrigation in the lower reaches fell into a state of “disorder”， which was embodied in the following： the Yellow River diversion project rushed to the horse and the irrigation area， which eventually led to serious waterlogging and secondary salinization problems. The lower Yellow River diversion irrigation had to be pressed the “pause button”. The reason is related to the completion of grain and cotton high yield index and the lack of effective supervision， and fundamentally exposes the defects of the construction of the Yellow River water rights system， and sounds the alarm for the development and utilization of the Yellow River water resources. With the re-irrigation of the Yellow River diversion project in the lower reaches， water rights and water resources management of the Yellow River have been gradually established and standardized. Reviewing this history is not only a review of the arduous process of water control and prosperity in New China， but also helps us understand the historical inevitability of the current ecological protection and high-quality development strategy in the Yellow River Basin requiring intensive and economical use of water resources.

Key words： diversion of the Yellow River for irrigation; the Peoples Victory Canal; water rights; lower reaches of the Yellow River