我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本量化分析及完善建議

張磊 羅怡 王文華 袁瀟瀟 王雪

摘要：該文使用Nvivo11軟件，對我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文件進行編碼和統(tǒng)計分析。共梳理分析20份政策文件，從政策工具視角編碼306條，從政策環(huán)節(jié)視角編碼184條。研究發(fā)現(xiàn)，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策的施行，側重于供給型和環(huán)境型政策工具的運用，因此要強化需求型政策工具的運用，加大“發(fā)展資源獲取”“活動開展”諸環(huán)節(jié)政策的供給。

關鍵詞：衛(wèi)生行業(yè)；社會組織；政策文本；政策分析

隨著社會組織在國家治理現(xiàn)代化方面的作用逐漸增強，我國對社會組織的重視程度也越來越高。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)是重要的公共服務領域，衛(wèi)生治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，衛(wèi)生類社會組織在我國衛(wèi)生行業(yè)治理過程中作用日益凸顯[1]。2017年，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會印發(fā)的《業(yè)務主管社會組織管理辦法（試行）》（國衛(wèi)人發(fā)〔2017〕32號）提出，要按照積極引導發(fā)展和嚴格依法管理并重的原則，加強社會組織黨組織建設，引導社會組織完善內部治理結構，充分發(fā)揮社會組織在衛(wèi)生事業(yè)改革與發(fā)展中的作用。2021年，國家衛(wèi)生健康委員會分別就社會組織的分支機構管理、論壇年會等活動管理、黨的建設等工作發(fā)布相關實施辦法和通知，進一步規(guī)范衛(wèi)生行業(yè)社會組織運行管理。此后，浙江、廣東、湖北、北京、四川等地衛(wèi)健部門相繼發(fā)布業(yè)務主管社會組織管理制度，規(guī)范管理職責和組織建設、業(yè)務辦理、監(jiān)督指導等工作。

我國社會組織數(shù)量在逐年增加。一項數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共有社會組織901870個，同比增長0.86%，其中衛(wèi)生行業(yè)社會組織42833個，占社會組織總量的4.75%[2]。目前，學界對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的研究還比較有限，尤其缺乏對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的政策分析研究。本文通過梳理、分析國家和省級衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本（不含港澳臺，下同），對社會組織的建設、管理、發(fā)展進行全面、深入的研究，旨在為未來的政策完善和管理實踐提供參考。

一、研究準備

（一）研究框架

政策工具是政府為達成特定目標而選取的方法，是內容分析法的重要類目[3]。本研究運用羅斯韋爾和澤貝爾德分類方法，結合衛(wèi)生行業(yè)社會組織特點和發(fā)展規(guī)律，構建X-Y二維分析框架（見圖1），對政策進行文本量化，分析衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策結構的問題與特點，為完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策提供經驗證據(jù)和理論參考。

其中，X維度是政策工具，分別是：供給型政策工具，包括制度建設、組織建設、經費管理、能力建設；需求型政策工具，包括政府購買、交流互動、職能委托；環(huán)境型政策工具，包括發(fā)展目標、監(jiān)督管理、政策宣傳。各類政策工具定義詳見表1。

Y維度是政策過程。根據(jù)衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動的特點和規(guī)律，社會組織發(fā)展要經歷從成立到獲取發(fā)展資源、開展活動提供服務，然后接受服務對象、社會公眾的監(jiān)督、評價、反饋等過程，部分運行不規(guī)范的衛(wèi)生行業(yè)社會組織要被注銷退出。因此，本文將衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動分為“成立與退出”“發(fā)展資源獲取”“活動開展”“評價與監(jiān)督”等四個階段。其中，“成立與退出”指的是衛(wèi)生行業(yè)社會組織成立、變更、換屆、年檢、注銷等環(huán)節(jié)?！鞍l(fā)展資源獲取”是指衛(wèi)生行業(yè)社會組織從外界接收存續(xù)所需的人財物資源?！盎顒娱_展”包括舉辦研討會論壇活動、評比達標表彰活動和開展合作活動等。“評價與監(jiān)督”是指政府和社會對衛(wèi)生行業(yè)社會組織及開展的活動進行評價與監(jiān)督。

（二）資料來源

通過訪問國家、省級、相關地市、區(qū)縣衛(wèi)健委（局）官網，分別以“社會組織”“社會團體”“行業(yè)協(xié)會”“民辦非企業(yè)”“基金會”“慈善組織”“民營醫(yī)院”“民辦醫(yī)院”“社會服務機構”為關鍵詞獲取相關政策文件。納入標準：正式的政策文件（如意見、通知等）。排除標準：與“社會組織”關聯(lián)性較弱的政策、政策解讀、領導講話及新聞稿等。最終納入20份衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文件。

（三）研究方法

基于政策工具分析視角，采用內容分析法，選取國家、省級出臺的衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本，對政策內容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述，分析所含的信息及其變化規(guī)律。該方法是政策分析的主要方式，是對文獻內容進行客觀、系統(tǒng)以及定量描述的研究方法，能夠有效彌補定性研究方法邏輯性上的不足[4]。本研究采用Nvivo11軟件編碼功能，先對20份政策文本進行編碼，然后對數(shù)據(jù)節(jié)點作類別、頻數(shù)統(tǒng)計，最后利用“查詢功能”對編碼結果進行可視化呈現(xiàn)并分析，最終得出研究結論，提出建議。

二、研究結果

（一）詞頻分析

政策文本中詞語出現(xiàn)的頻率可以直觀反映政策趨勢導向，也能夠反映政策的受重視程度。將20份衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本導入NVivo11軟件，生成政策詞云圖（見圖2）。出現(xiàn)頻次較高的詞匯有社會、組織、衛(wèi)生、管理、團體等詞（見表2）。

“社會”“組織”“衛(wèi)生”等作為出現(xiàn)頻率最高的詞匯，表明國家對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的發(fā)展較為重視。黨的二十大報告指出，要“加強新經濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設”，“引導、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”。民政部《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》部署了“十四五”期間推動社會組織高質量發(fā)展的八項主要任務，提出要發(fā)揮社會組織動員社會力量、鏈接各方資源、提供專業(yè)服務等方面優(yōu)勢，更好地服務大局、服務基層。“管理”“團體”等詞也有較高的頻率，表明衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理是較為核心的問題，社會團體在社會組織中占有重要的地位。

（二）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策X維度分析

本研究對20份政策文件進行編碼，共編碼306條。其中，供給型政策工具195條（占比63.73%）、需求型政策工具18條（占比5.88%）、環(huán)境型政策工具93條（占比30.39%）。這表明政策制定者考慮到了衛(wèi)生行業(yè)社會組織的供給、需求和環(huán)境三個方面，但在政策制定時偏好于供給型，這類政策工具條款，明顯多于需求型和環(huán)境型。環(huán)境型政策的制定和實施，可以為社會組織營造良好的發(fā)展環(huán)境，需求型政策的制定和政策工具的運用同樣十分重要。因為，這也是“十四五”期間促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織高質量發(fā)展的關鍵，可以通過政府購買服務、職能委托、劃撥專項資金等方式，強化衛(wèi)生行業(yè)社會組織服務資金保障，也可以搭建交流平臺，開辟社會組織合作渠道等[2]。

供給型政策工具中，使用最多的是制度建設方面的工具（103項，占比33.66%），其次是經費管理和能力建設工具（均為32項，占比10.46%），使用最少的是組織建設方面的工具（28項，占比9.15%）。這表明衛(wèi)生部門較為重視對社會組織管理制度規(guī)范的建立，通過確定歸口指導部門及職責，實現(xiàn)對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的有序引導及規(guī)范管理。截至2023年10月，全國共有19個省份在政策文件中明確了衛(wèi)生行業(yè)社會組織的管理部門。在部門職能劃分方面，北京、上海、河北、湖南、廣東、云南確定了具體的職能部門及對應的管理職責。在牽頭部門確定方面，河北、遼寧、云南、四川牽頭部門為省衛(wèi)健委科教處，湖南、黑龍江、廣東為省衛(wèi)健委人事處，北京、上海（上海市楊浦區(qū)）、廣西為市區(qū)衛(wèi)健委辦公室，新疆為區(qū)醫(yī)管中心，湖北為醫(yī)學評價與繼續(xù)教育辦公室（衛(wèi)生界學會辦公室），浙江、海南為醫(yī)學學術交流管理中心。

需求型政策工具中，職能委托方面的工具（9項，占比2.94%）運用最多，其次是交流互動方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是政府購買方面的工具（4項，占比1.31%）。職能委托表示政府傾向于將一些業(yè)務性、技術性工作以委托形式交由社會組織承擔，發(fā)揮社會組織功能作用，體現(xiàn)了政府部門讓渡社會空間，為社會組織賦能的政策導向[5]。另一種表現(xiàn)為購買服務。例如某省艾滋病防治協(xié)會申請艾滋病患者隨訪管理及關懷救助項目，為HIV感染者提供定期隨訪關懷服務，收到滿足群眾需求、提升服務能力、優(yōu)化政社關系的多重效果。交流互動方面，表現(xiàn)形式有組織涉外學術研討、開展國際及港澳臺交流合作、組織社會組織之間業(yè)務交流以及衛(wèi)生工作者之間學術交流等。對加強社團間溝通聯(lián)系、構建衛(wèi)生工作者交流平臺等工作，多采取倡導性政策措施，涉外合作方面則以明確責任主體、要求履行報批手續(xù)等限制性措施為主。

環(huán)境型政策工具中，監(jiān)督管理方面的工具（85項，占比27.78%）運用最多，其次是政策宣傳方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是發(fā)展目標方面的工具（3項，占比0.98%）。當前衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理總體上重視規(guī)制監(jiān)督，由省衛(wèi)健委作為業(yè)務主管單位，對社會組織從成立到注銷全流程事項進行日常審查監(jiān)督，并著重對重大事項進行監(jiān)督管理。目前，已有14個省份建立了重大事項報告制度，通過“嚴進寬出”的舉措確保衛(wèi)生行業(yè)社會組織健康發(fā)展。在政策宣傳方面，福建省明確要求加強對老年協(xié)會優(yōu)秀典型的宣傳，營造支持老年協(xié)會建設的良好氛圍。部分省份要求社會組織在宣傳時嚴禁發(fā)布虛假信息和夸大的宣傳報道，要求不得隨意發(fā)布意識形態(tài)方面的敏感信息等?？傮w上，在規(guī)范有序宣傳與營造良好輿論氛圍之間，還需要業(yè)務主管部門把握政策導向，采取更多有效舉措。在發(fā)展目標方面，個別省份在文件中明確提出社會組織的功能定位和目標，如遼寧省規(guī)定，“各社會團體要充分發(fā)揮好學術交流、科普宣傳、業(yè)務培訓和行業(yè)智庫等作用，為全省衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展作出貢獻”。然而，大部分省份關于社會組織發(fā)展目標的規(guī)定卻較為缺乏。其主要原因在于目標規(guī)劃制定一般為中央層級，規(guī)劃時段一般都較長遠，因此省級層面相對較少。省級層面的目標規(guī)劃及相關政策發(fā)揮的引領作用也是不可或缺的。當前，目標設定作為政府在社會組織發(fā)展過程中的支持型手段，還有一定增加的空間。各項政策工具具體使用情況見表3。

（三）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策Y維度分析

由圖3可見，184條政策在社會組織發(fā)展的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮著作用。從總體數(shù)量上看，112條政策作用于“成立與退出”環(huán)節(jié)，數(shù)量相對其他環(huán)節(jié)居于首位，占60.87%；34條政策作用于“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)，占18.48%；30條政策作用于“活動開展”環(huán)節(jié)，占16.30%；8條政策作用于“發(fā)展資源獲取”階段，占4.35%。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“成立與退出”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有58條、9條、45條。需求型政策數(shù)量最少，原因在于社會組織從成立到退出的整個生命發(fā)展過程中以單線的行業(yè)監(jiān)管為主，與橫向其他社會組織交流互動以及政府職能委托等行為相關性不大。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)政策數(shù)量相對其他環(huán)節(jié)明顯較少，其中供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有5條、1條、2條?？傮w上看，衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展資源尤其是資金來源途徑政策數(shù)量有限，多為社會組織會費收入、捐贈資助、工作經費等[6]。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“活動開展”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有21條、5條、4條。其中，在衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動開展環(huán)節(jié)供給型政策數(shù)量最多，主要是關于衛(wèi)生行業(yè)社會組織在舉辦大型活動時業(yè)務主管部門履行審批職責的相關政策條目，需求型政策主要體現(xiàn)在衛(wèi)生行業(yè)社會組織開展合作活動、承擔行政部門職能活動中要接受相關部門的審查備案及指導，環(huán)境型政策主要是指衛(wèi)生行業(yè)社會組織通過財務工作報告、會費收支等信息公開措施接受社會公眾監(jiān)督。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有7條、3條、24條。其中，供給型政策措施主要包括建立衛(wèi)生行業(yè)社會組織監(jiān)督管理體制、成立管理機構、設置巡查抽查環(huán)節(jié)等；需求型政策措施包括對社會組織委托企業(yè)開展咨詢服務的監(jiān)督管理舉措以及履行內部民主議事程序等措施；環(huán)境型政策措施是指協(xié)助開展執(zhí)法檢查及查處違法行為，通過設置一些不合格條件或情形，實現(xiàn)對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的有效監(jiān)管?？傮w上看，社會組織評價與監(jiān)督環(huán)節(jié)主要依靠環(huán)境型政策措施明確運行紅線，實現(xiàn)有效監(jiān)督管理。

三、存在的問題

（一）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策制度化水平有待加強

總體上看，我國衛(wèi)生領域社會組織的管理制度仍然處在持續(xù)發(fā)展完善的過程中。從政策發(fā)布年份來看，截至2023年，全國19個出臺衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理制度的省份中，發(fā)布時間最早的年份為2008年（江蘇、甘肅、廣西），最遲為2023年（上海楊浦區(qū)、四川、新疆）。12個省份將堅持黨的全面領導、加強社會組織黨建寫入管理制度，仍有十多個省份未檢索到衛(wèi)生行業(yè)社會組織的管理辦法等制度文件。

（二）側重“供給型”“環(huán)境型”政策工具運用，“需求型”政策運用不足

目前，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策側重供給型政策工具，占比超過60%，環(huán)境型政策工具運用也超過30%，而需求型政策工具則不超過6%。這表明衛(wèi)生行業(yè)在充分動員社會組織資源、發(fā)揮社會組織潛力、優(yōu)化公共產品服務供給方面的政策工具運用還有一定的提升空間。具體表現(xiàn)為衛(wèi)生行業(yè)社會組織承接政府轉移職能、政府購買服務項目數(shù)量依然較為有限，尚未形成成熟的運行模式與經驗。主要原因在于衛(wèi)生行業(yè)提供服務的主體依然集中于專業(yè)的醫(yī)療機構，社會組織更多是在健康教育、健康脫貧、疾病防控、健康老齡化等領域發(fā)揮作用，在規(guī)范性、專業(yè)性和權威性方面，其社會認同度仍然不夠。另外，有關社會組織參與衛(wèi)生領域重要活動的相關法規(guī)制度不健全，也導致社會公眾對社會組織的信任程度不足。這些，都有待于今后尋找政策的突破點，以激發(fā)衛(wèi)生行業(yè)社會組織的運行活力。

（三）政策工具集中在“成立與退出”環(huán)節(jié)，“發(fā)展資源獲取”政策供給不足

從社會組織整個發(fā)展過程視角看，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策側重“成立與退出”環(huán)節(jié)政策工具，占比超過60%，“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)政策數(shù)量次之，再次是“活動開展”環(huán)節(jié)政策，而“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)政策占比不足5%，明顯處于劣勢。這表明衛(wèi)生行業(yè)社會組織作為社會組織中的一個專業(yè)領域，在發(fā)展成熟度上仍然處于初期起步階段。衛(wèi)生行業(yè)社會組織在資源獲取尤其是在經濟資源獲取、硬件設施建設、信息技術支持、行業(yè)培育塑造等方面支持政策數(shù)量有限，加之專業(yè)人才不足也制約了組織能力的提升。關于衛(wèi)生行業(yè)社會組織工作人員住房、醫(yī)療、教育、戶籍等保障政策的出臺也比較遲緩，同樣不利于社會組織的高質量可持續(xù)發(fā)展。

四、完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策的建議

（一）結合地方實際，持續(xù)完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策體系

衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展受到國家政策導向、社會文化背景、行業(yè)自身特點等多重因素的影響。在后續(xù)制定及更新完善政策過程中，應重點按照國家政策導向，結合相關省份的政策經驗、本省經濟發(fā)展及社會狀況等特點，制定促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織培育和發(fā)展的支持類政策，推動本省社會組織的良性發(fā)展。一方面，要繼續(xù)完善社會組織黨組織建設與功能發(fā)揮政策要求，全面增強黨對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的領導[7]。另一方面，必須緊密結合國家發(fā)展的階段性中心任務確定衛(wèi)生行業(yè)社會組織功能定位，按照積極引導發(fā)展和嚴格依法管理并重的原則，把握好激發(fā)活力與風險管控的力度，引導衛(wèi)生行業(yè)社會組織完善內部治理結構，增強主觀能動性，推動衛(wèi)生行業(yè)社會組織通過專業(yè)服務參與基層社會治理，發(fā)揮在衛(wèi)生健康事業(yè)改革與發(fā)展中的積極作用[8-9]。

（二）借鑒國內外經驗，加大需求型政策工具供給力度

目前，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織要加強需求型政策工具供給。衛(wèi)生行業(yè)社會組織作為介于政府和市場之間的第三部門，具有行業(yè)專家眾多、行動高效靈活等優(yōu)勢，能夠在特定領域彌補政府治理或市場治理的不足[10]。要借鑒國內外實踐經驗，繼續(xù)出臺相關政策，保障衛(wèi)生行業(yè)社會組織在承接政府職能轉移中的優(yōu)先地位和政府購買服務的可持續(xù)性。另外，要切實改變需求型政策運用方面國際合作交流政策工具運用嚴重不足的狀況。當前，國家政策發(fā)展趨勢，尤其是“一帶一路”影響的擴大都有利于國際間的交流與合作。因此，推進衛(wèi)生行業(yè)社會組織參與國際交流相關政策的設計應逐步增多，以適應行業(yè)與社會發(fā)展的趨勢。

（三）補齊政策環(huán)節(jié)短板，促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織健康有序發(fā)展

根據(jù)前文分析，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織目前仍處在初期發(fā)展階段，需要政府給予一定財稅政策、人才培養(yǎng)、硬件保障等方面的扶持，以激發(fā)衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展活力。一方面，應加大“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)的政策供給，加大稅收優(yōu)惠政策力度，加強人力資源培訓與人力資本開發(fā)，改善工作人員醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保障條件，強化硬件設施建設及信息化轉型支持。另一方面，在“活動開展”環(huán)節(jié)，運用更多的政策工具，參與到提供服務的過程中[11]，加強衛(wèi)生行業(yè)社會組織能力建設。還要做好服務提供過程中的流程管控和質量把關，保證服務的規(guī)范性和專業(yè)性；同時要發(fā)揮政府職能，包括搭建資源對接平臺、組織培訓學習活動、及時發(fā)布信息等，鼓勵衛(wèi)生行業(yè)社會組織開展專業(yè)化、差異化、個性化服務，形成更多有競爭力的服務品牌，吸納聚集更多社會資源，獲取廣泛回應和信任[12]，獲得可持續(xù)發(fā)展的長久動力。

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