國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)融合地區(qū)村莊布局探索

摘要：以秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)村莊布局為例，在城鄉(xiāng)融合的背景下，從現(xiàn)狀分析、鎮(zhèn)村體系、分類引導、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)指引、設(shè)施配套等方面探討村莊布局規(guī)劃的編制要點。

關(guān)鍵詞：國土空間; 城鄉(xiāng)融合; 鎮(zhèn)村體系; 村莊布局; 分類引導

中圖分類號：TU984.17文獻標志碼：A

0引言

河北省自然資源廳要求各市組織縣（市、區(qū)）結(jié)合工作實際，在全面分析村莊現(xiàn)有資源、地理區(qū)位、人文歷史、經(jīng)濟狀況、群眾意愿基礎(chǔ)上，優(yōu)化區(qū)域村莊布局。在以往規(guī)劃中，都是以城市、鎮(zhèn)為規(guī)劃核心，村莊處于從屬地位，對村莊建設(shè)指導性不足，村莊規(guī)劃難以準確把握村莊定位和發(fā)展方向。村莊布局規(guī)劃是基于國土空間規(guī)劃體系下構(gòu)建的在總規(guī)層面和村莊規(guī)劃層面中間的專項規(guī)劃，是以村莊布局統(tǒng)籌為核心，指導各地村莊規(guī)劃編制和實施的指導性規(guī)劃。秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)村莊布局規(guī)劃將在深入調(diào)研、認真分析的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)開發(fā)區(qū)西區(qū)內(nèi)村莊地域存在的主要問題，為適應(yīng)國土空間規(guī)劃的發(fā)展，分析村莊布局的發(fā)展訴求，從鎮(zhèn)村體系、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)指引、設(shè)施支撐、規(guī)劃實施等方面，分類引導村莊建設(shè)活動。針對開發(fā)區(qū)內(nèi)村莊緊鄰城市區(qū)的特點，城市化的村莊的減量發(fā)展應(yīng)采取村民居住社區(qū)化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享、多產(chǎn)融合培育第三產(chǎn)業(yè)、發(fā)展社區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)等手段全域統(tǒng)籌村莊空間布局，嚴格管控村莊規(guī)模數(shù)量、優(yōu)存量、減總量，以期實現(xiàn)土地集約利用和村莊的高質(zhì)量發(fā)展［1］。

1現(xiàn)狀分析

1.1發(fā)展現(xiàn)狀

秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)距北京280 km，距天津220 km，距省會石家莊480 km。經(jīng)過歷次擴區(qū)發(fā)展后，分為東區(qū)、西區(qū)兩區(qū)，開發(fā)區(qū)已形成以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導，外向型產(chǎn)業(yè)為主體的多功能綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)。開發(fā)區(qū)區(qū)位優(yōu)越，是城市發(fā)展的重要組團。開發(fā)區(qū)西區(qū)西臨戴河，東靠棲云山自然山體，北擁燕山余脈低丘陵山地，生態(tài)環(huán)境良好。開發(fā)區(qū)內(nèi)土地連片，宜于發(fā)展，并有充足的發(fā)展空間。除了102國道以北為低山丘陵地形，地勢起伏稍大外，大部分地區(qū)地勢平坦，用地條件良好。

開發(fā)區(qū)西區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)包括5個辦事處（珠江道辦事處、黃河道辦事處、榆關(guān)管理處、牛頭崖辦事處、騰飛路辦事處）、 63個行政村。開發(fā)區(qū)作為重要城區(qū)發(fā)展組團，在進一步的發(fā)展中，將建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地。下一步發(fā)展中將加強產(chǎn)學研聯(lián)動，促進科研成果的就地轉(zhuǎn)化；推動城鄉(xiāng)融合，產(chǎn)城一體，完善服務(wù)，提升品質(zhì)，增強對創(chuàng)新人才和創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的吸引力；堅持生態(tài)高效、集約緊湊的空間增長模式，提高空間利用率。隨著國土空間規(guī)劃的進一步推進，村莊作為開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動下，推進村莊發(fā)展，打造“產(chǎn)城一體”，促進城鄉(xiāng)融合。

1.2發(fā)展訴求

開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)地域空間不均衡，城市發(fā)展空間廣大，鄉(xiāng)村地域空間有限，僅位于西部、北部邊緣區(qū)位，城市對鄉(xiāng)村的反哺作用不突出，城市經(jīng)濟已成為主導，鄉(xiāng)村地域僅能為城市空間提供有限的生態(tài)涵養(yǎng)空間，活化僅有的鄉(xiāng)村地域資源是城市空間拓展中不應(yīng)忽視的重要方面。面對機遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展環(huán)境，開發(fā)區(qū)為增進可持續(xù)發(fā)展的能力，就需要整合村莊空間，集約利用土地資源，在片區(qū)功能、產(chǎn)業(yè)導向、社會結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)等方面加速實現(xiàn)自身的全面轉(zhuǎn)型。針對村莊地域特色，充分利用其區(qū)位條件，交通支撐，作好村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導，使其保持良好的鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境，促進以城哺鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)共融。

2規(guī)劃內(nèi)容

2.1村莊分類

依據(jù)2019年11月頒布的《河北省村莊規(guī)劃編制導則（試行）》，針對開發(fā)區(qū)的村莊現(xiàn)狀，本次規(guī)劃確定了開發(fā)區(qū)包含城郊融合類、集聚提升類和保留改善類3種類型的村莊，針對不同類型提出村莊整治與建設(shè)的分類管理策略和建設(shè)控制標準。全面分析村莊資源性生態(tài)要素，中心性、邊緣性區(qū)位條件，新增建設(shè)用地儲備、存量建設(shè)用地潛力等因素的影響，重視鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈建設(shè)、村莊布局模式、城鄉(xiāng)融合發(fā)展分區(qū)等空間策略的引導［2］。至2035年，開發(fā)區(qū)共規(guī)劃城郊融合類村莊共48個，集聚提升類村莊共1個，保留改善類村莊共4個（表1）。

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2.2分類指導

2.2.1城郊融合類

城郊融合類村莊是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的村莊，此類村莊為限制發(fā)展型。村莊規(guī)劃可與城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃一體編制，以達到與城市建成區(qū)同步規(guī)劃、一體建設(shè)，逐步向中心城區(qū)集中。村內(nèi)人口安置在城市規(guī)劃區(qū)的居住用地內(nèi)，按照中心城區(qū)人均建設(shè)用地指標的要求控制。

2.2.2集聚提升類

集聚提升類村莊是指規(guī)劃中確定為中心村的村莊，此類村莊保留村莊形態(tài)，且具有良好的發(fā)展前景。為充分發(fā)揮其對周邊村莊的輻射帶動作用，需要完善中心村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并依據(jù)上位規(guī)劃統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和村莊建設(shè)用地，推進村莊發(fā)展建設(shè)。

2.2.3保留改善類

保留改善類村莊是指人口規(guī)模較小、其他配套設(shè)施一般，需與集聚提升類村莊共同發(fā)展的村莊。村莊規(guī)劃中村址不變，需按照村莊發(fā)展需求，制定“一村一策”，培育和發(fā)展具有村莊特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高村集體經(jīng)濟收入，增加農(nóng)民收入。同時逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化村莊環(huán)境，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、設(shè)施完善的新農(nóng)村。

2.3鎮(zhèn)村體系規(guī)劃

2.3.1鎮(zhèn)村體系結(jié)構(gòu)

結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)職能特點，開發(fā)區(qū)劃分鎮(zhèn)村體系的結(jié)構(gòu)為“城區(qū)-中心村-基層村”三級結(jié)構(gòu)。城區(qū)包括街道辦事處和管理處，管理處除分管轉(zhuǎn)城村莊，同時管理中心村及基層村（表2）。

2.3.2鎮(zhèn)村體系職能

（1）城區(qū)：以高新技術(shù)、科技研發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)、生活居住、文化休閑為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以城帶鄉(xiāng)的城市服務(wù)平臺。

（2）中心村：以一產(chǎn)為基礎(chǔ)，推動一產(chǎn)向三產(chǎn)延伸的核心村莊，帶動基層村共同發(fā)展。

（3）基層村：以草藥、果蔬、大田作物種植為基礎(chǔ)的特色城郊村莊。

2.4產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

從開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)特點、政策條件以及發(fā)展趨勢出發(fā)，充分考慮京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、環(huán)京津都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀布局重點，依據(jù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃修編，結(jié)合第一產(chǎn)業(yè)延伸，挖掘特色資源，發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進一產(chǎn)與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，最終形成“一城一村”的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)境建設(shè)朱新敏： 國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)融合地區(qū)村莊布局探索——以秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)村莊布局規(guī)劃為例

“一城”即納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊形成的城市新組團。 “一村”即以沙河為中心的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組團，主要以種植果木、草藥等高產(chǎn)出作物，打造種植園，以園帶村，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)化提升轉(zhuǎn)型。

2.5建設(shè)指引

除了轉(zhuǎn)入城市社區(qū)居住的村莊外，開發(fā)區(qū)共形成5個村莊居民點，將建設(shè)成為具有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善的新農(nóng)村社區(qū)型居民點。

2.5.1城市社區(qū)型居民點

城市型新民居主要包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)轉(zhuǎn)城村莊統(tǒng)一安置形成的新民居。選址應(yīng)在可與城市基礎(chǔ)設(shè)施銜接的地方，在城區(qū)規(guī)劃居住用地內(nèi)選址。按照國土空間規(guī)劃的布局要求和建設(shè)標準安排布局。建筑可以采用城市小高層住宅設(shè)計，也可結(jié)合實際采用多層設(shè)計，整體風貌應(yīng)與城市風貌融合。

公共設(shè)施配套應(yīng)結(jié)合城市居住區(qū)公共配套設(shè)施標準，并將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，采用城市基礎(chǔ)設(shè)施標準。居住環(huán)境可結(jié)合城市公園、綠地、廣場等設(shè)計手法，共同設(shè)計，形成綠色生態(tài)住區(qū)。

2.5.2新農(nóng)村社區(qū)型居民點

集聚提升類和保留改善類村莊應(yīng)結(jié)合村莊現(xiàn)狀情況，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)型居民點。在保證生態(tài)完整性的前提下，建設(shè)便于村民生產(chǎn)、生活的新農(nóng)村社區(qū)型居民點，結(jié)合國土空間規(guī)劃，居民點應(yīng)集中建設(shè)。建設(shè)布局中應(yīng)人畜分離，突出村莊地域特色，尊重傳統(tǒng)習俗，與自然背景融合，建筑設(shè)計應(yīng)符合當?shù)刈匀惶厣捎媒y(tǒng)一建筑風格，可在戶型和細部突出特色。

村莊公共配套應(yīng)按具體標準規(guī)劃配建，創(chuàng)建與周邊村莊共建共享的公共服務(wù)設(shè)施體系。并依據(jù)相關(guān)規(guī)劃，因地制宜地配套村莊基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造便利的生活條件。村莊環(huán)境設(shè)計應(yīng)結(jié)合自然地形、樹林植被、河流湖塘等資源，打造具有鄉(xiāng)村特色的鄉(xiāng)村環(huán)境。

2.6設(shè)施配套

以建設(shè)“共享、集約”社區(qū)為目標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)內(nèi)村級公共服務(wù)配套設(shè)施。依據(jù)河北省《城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)標準》，村莊布局規(guī)劃的公共服務(wù)設(shè)施配置按照“中心村-基層村”兩級結(jié)構(gòu)進行分級設(shè)置，同時結(jié)合風俗民情，尊重傳統(tǒng)，傳承文化。

中心村的公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)符合位置相對集中、規(guī)模大小適度、布局合理高效、環(huán)境舒適優(yōu)美的基本要求，并與村民的居住習慣、生活訴求相適應(yīng)。幼兒園應(yīng)設(shè)于便于接送的地塊，按其服務(wù)半徑均衡分布。針對分期建設(shè)的項目，配套建設(shè)的幼兒園應(yīng)安排在首期建設(shè)之中。其他功能有關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)設(shè)施可聯(lián)合設(shè)置，形成規(guī)模效應(yīng)，同時可節(jié)約土地。

對于保留改善類村莊公共服務(wù)設(shè)施配置標準和建設(shè)要求應(yīng)滿足其服務(wù)人口量，同時充分利用現(xiàn)有建筑或場地，優(yōu)先完善功能類項目。開展鄉(xiāng)村旅游體驗的村莊應(yīng)完善旅游相關(guān)的服務(wù)設(shè)施。

3實施機制與保障措施

3.1實施機制

3.1.1以城帶鄉(xiāng)機制

以城市帶動鄉(xiāng)村實現(xiàn)切實轉(zhuǎn)變，通過城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系與互動，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，將農(nóng)村剩余勞動力引入城鎮(zhèn)，促進其在城鄉(xiāng)間合理流動。加強農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓，引入更多就業(yè)機會，逐步提高村民受教育程度和村民精神風貌，提高就業(yè)率。

3.1.2戶籍改革機制

打破現(xiàn)狀戶口界限，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。理順戶籍管理體制，并與其他相關(guān)改革配套進行?？茖W規(guī)范人口管理系統(tǒng)，建立人口信息數(shù)據(jù)庫，以滿足開放性、流動性的社會需要。

3.1.3土地流轉(zhuǎn)機制

結(jié)合相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)造寬松的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，不斷完善土地流轉(zhuǎn)運行機制，實現(xiàn)農(nóng)戶承包地使用權(quán)的快速高效流轉(zhuǎn)。并從實際出發(fā)，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際情況進行分類指導，穩(wěn)步推進，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，以新形式、快節(jié)奏引導農(nóng)民走向新的聯(lián)合與合作。

3.1.4公共財政機制

村莊搬遷工作重點在于政策性投資、財政支持以及引導農(nóng)民主動投工投勞等多方面因素的結(jié)合。結(jié)合村莊實際，構(gòu)建便民的農(nóng)村金融服務(wù)體系，并進一步規(guī)范和完善財政管理體制。

3.2保障措施

3.2.1尊重群眾意愿

積極發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，建立村民自治制度，履行村莊管理職能；充分尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.2.2強化規(guī)劃控制

新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制，審批必須遵照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定。規(guī)劃成果要經(jīng)村民代表同意，報市、縣（區(qū)）政府審批，并在當?shù)兀ù澹┻M行公示。

3.2.3強化耕地保護

嚴格落實耕地保護法，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查力度。嚴格堅守耕地保護紅線，落實土地用途管制。深入開展土地綜合整治，強化耕地數(shù)量和質(zhì)量的占補平衡。

3.2.4科學有序推動

規(guī)范制度建設(shè)，保證農(nóng)村建設(shè)的連續(xù)性，探索并建立有利于農(nóng)村建設(shè)和規(guī)范化管理的長效機制。科學制定村莊建設(shè)年度計劃，保證村莊建設(shè)工作順利進行，推進村莊建設(shè)的滾動更新，制定村莊建設(shè)新舉措、新亮點。

4結(jié)束語

村莊布局規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃重要組成部分，應(yīng)綜合考慮村莊人口分布、經(jīng)濟現(xiàn)狀、國土利用情況、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村莊布局，有序推進村莊綠色發(fā)展。

本次村莊布局規(guī)劃以國土空間規(guī)劃為導向，積極穩(wěn)妥推進村莊建設(shè)，明確村莊分類和布局，引導村莊完善公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、強化地域文化特色、提高發(fā)展水平、提高村民生活質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，集約利用土地資源，進一步促進經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

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［作者簡介］朱新敏（1988—），女，本科，工程師，從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計工作。