非國(guó)有股東治理與國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量創(chuàng)新

摘要：讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵路徑。如何有效改善國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)成為新時(shí)代做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)的重要內(nèi)容。以行政審批中心設(shè)立測(cè)度高水平行政效率，深入研究非國(guó)有股東派出董事參與治理對(duì)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：非國(guó)有股東治理能夠提高國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新質(zhì)量，但這僅在國(guó)有企業(yè)所在地的政府行政效率較高時(shí)才明顯存在，而在行政效率較低時(shí)缺乏相應(yīng)效果。進(jìn)一步研究表明，非國(guó)有股東治理能夠改善國(guó)有企業(yè)對(duì)科技型人才的激勵(lì)形式，促使其引進(jìn)具有較強(qiáng)研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，最終對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響。因此，較高水平的行政效率是非國(guó)有股東提升國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的前提條件，黨和國(guó)家在深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革、推動(dòng)非國(guó)有股東參與國(guó)有企業(yè)治理時(shí)，更需要在行政效率等營(yíng)商環(huán)境上配套優(yōu)化，確保非國(guó)有股東切實(shí)發(fā)揮積極作用。"

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；創(chuàng)新質(zhì)量；政府行政效率；國(guó)企治理；非國(guó)有股東治理文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"""文章編號(hào)：100228482024（02）013213

一、問(wèn)題提出

近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新時(shí)代背景下，如何有效提升中國(guó)的科技自主創(chuàng)新能力，成為決策高層、社會(huì)實(shí)踐以及學(xué)術(shù)研究共同關(guān)注的話(huà)題。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“細(xì)胞”，自主創(chuàng)新能力不僅是微觀(guān)企業(yè)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的核心動(dòng)力，更是一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的的力量源泉。2018年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《改革開(kāi)放四十年科技創(chuàng)新成就報(bào)告》指出，1992年以來(lái)中國(guó)的研發(fā)投入年均增幅高達(dá)20.3%，超過(guò)同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增速5.3個(gè)百分點(diǎn)①。具體到企業(yè)層面，2017年中國(guó)企業(yè)研發(fā)支出為13"660億元，占全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)總額的比例高達(dá)77.6%，超過(guò)40%的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)均已開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，新產(chǎn)品銷(xiāo)售收入占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比重達(dá)16.9%②。特別地，作為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)企”）在中國(guó)科技自立自強(qiáng)中發(fā)揮著中流砥柱作用。以中央企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央企”）為例，2021年5月國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”）發(fā)布了《中央企業(yè)科技創(chuàng)新成果推薦目錄（2020年版）》，包括“九天”人工智能平臺(tái)、麒麟操作系統(tǒng)等在內(nèi)共178項(xiàng)創(chuàng)新產(chǎn)品向全社會(huì)進(jìn)行推介國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)科技創(chuàng)新成果推薦目錄（2020年版）》[EB/OL].（20210530）[20231009].http：//www.gov.cn/xinwen/202105/30/content_5613962.htm.，央企創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和國(guó)家整體安全具有關(guān)鍵意義。因此，國(guó)企科技創(chuàng)新能力的有效提升在國(guó)家治理層面具有重要戰(zhàn)略意義。

針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響因素，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞外部制度因素和內(nèi)部治理特征展開(kāi)。一方面，產(chǎn)業(yè)政策會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)的策略性創(chuàng)新行為[1]，而加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)[2]和發(fā)展金融市場(chǎng)[3]有助于提升企業(yè)的創(chuàng)新質(zhì)量。另一方面，獲得風(fēng)險(xiǎn)投資有助于企業(yè)提高創(chuàng)新產(chǎn)出[4]，實(shí)施員工持股計(jì)劃亦能夠提升研發(fā)人員的創(chuàng)新積極性[5]，資金約束則會(huì)抑制企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)[6]。然而，現(xiàn)有研究不僅忽視了產(chǎn)權(quán)異質(zhì)性下董事會(huì)治理對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的積極影響，亦沒(méi)有對(duì)政府效率在國(guó)企治理中的重要作用給予足夠關(guān)注。具體而言，國(guó)企不僅要在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中投入大量資源來(lái)承擔(dān)冗余雇員、稅負(fù)高企等政策性負(fù)擔(dān)，而且在人才引進(jìn)、激勵(lì)變革等方面亦受到政府效率的限制，對(duì)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生消極影響。其中，張宗益等[7]指出國(guó)企的政策性任務(wù)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)具有消極影響，吳延兵[8]則更為明確地指出國(guó)企在創(chuàng)新活動(dòng)上的競(jìng)爭(zhēng)力仍然不足。因此，統(tǒng)籌運(yùn)用政府與市場(chǎng)的力量來(lái)完善國(guó)企治理機(jī)制和優(yōu)化創(chuàng)新行為，在理論研究層面具有重要意義。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2022年，黨的二十大報(bào)告指出“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力”和“實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，強(qiáng)化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐”。作為新時(shí)代國(guó)企改革的突破口，在國(guó)企董事會(huì)中確保非國(guó)有股東委派董事的權(quán)利，可以形成更加多元的董事會(huì)結(jié)構(gòu)和更加科學(xué)的高層決策機(jī)制，從而促進(jìn)國(guó)企的高質(zhì)量發(fā)展。由此，對(duì)非國(guó)有股東治理能否以及如何影響國(guó)企創(chuàng)新進(jìn)行研究，亦是政策實(shí)踐維度的重要話(huà)題。

本文貢獻(xiàn)主要有如下三方面。第一，區(qū)別于傳統(tǒng)文獻(xiàn)僅從內(nèi)部視角考察混合所有制對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的作用[9]，本文在研究非國(guó)有股東治理對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的影響時(shí)，首次將政府行政效率這一關(guān)鍵制度因素納入分析框架，拓展了國(guó)企創(chuàng)新前因后果的理論文獻(xiàn)。第二，不同于現(xiàn)有文獻(xiàn)將非國(guó)有股東視作一個(gè)整體[9]，本文借鑒程敏英等[10]的思路，手工識(shí)別出與國(guó)有股東不存在相互持股、托管經(jīng)營(yíng)等關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國(guó)有股東，研究后者參與治理對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的影響，從而拓展了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與企業(yè)創(chuàng)新的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。一方面，非關(guān)系的非國(guó)有股東往往持股比例較低，通過(guò)委派董事才能對(duì)國(guó)企產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；另一方面，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)治理受到當(dāng)?shù)卣挠绊戄^大，非國(guó)有股東優(yōu)化國(guó)企重要決策亦需要政府支持[11]。第三，本文從非國(guó)有股東提升國(guó)企創(chuàng)新質(zhì)量的前提條件視角切入，再審視政府行政效率對(duì)國(guó)企改革成效的影響，這可以為國(guó)企更好地深化改革和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供實(shí)踐指導(dǎo)。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析

（一）中國(guó)行政審批改革的制度背景與理論基礎(chǔ)

將有為政府與有效市場(chǎng)統(tǒng)籌結(jié)合是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心特征[12]，行政審批制度優(yōu)化則是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)規(guī)范政府行為、提升政府行政效率的關(guān)鍵內(nèi)容。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府的因勢(shì)利導(dǎo)對(duì)充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的趨利避害至關(guān)重要。一方面，針對(duì)市場(chǎng)失靈程度較低、市場(chǎng)配置資源效率較高的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，以“負(fù)面清單”等形式賦予企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的自由[13]。另一方面，更為重要的是，針對(duì)市場(chǎng)失靈程度較高、市場(chǎng)配置資源效率較低的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)采用大數(shù)據(jù)整合、機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等方式，以更高水平的行政效率規(guī)制市場(chǎng)秩序和監(jiān)督企業(yè)行為，避免市場(chǎng)失靈和低效行政雙重疊加的消極影響。其中值得注意的是，設(shè)立行政審批中心是中國(guó)各級(jí)各地政府開(kāi)展行政審批制度改革和提升行政效率的關(guān)鍵舉措，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)成長(zhǎng)壯大具有重要影響[14]。

本文首先對(duì)中國(guó)行政審批改革的制度背景進(jìn)行梳理，具體可以分為先行試點(diǎn)、全國(guó)推廣以及深化提

升三個(gè)階段。在先行試點(diǎn)階段，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始以廣東省江門(mén)市、深圳市等為代表的部分地方政府便試點(diǎn)行政審批制度改革。在全國(guó)推廣階段，國(guó)務(wù)院于2001年出臺(tái)《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》和《關(guān)于取消第一批行政審批制度項(xiàng)目的決定》等政策文件，進(jìn)而在全國(guó)范圍內(nèi)推廣以取消、下放審批事項(xiàng)和設(shè)立行政審批中心為核心內(nèi)容的行政審批制度改革，2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》的實(shí)施更為其提供了法治保障。而在深化提升階段，自2013年黨的十八屆三中全會(huì)后，完善行政審批制度、加快轉(zhuǎn)變政府職能成為全面深化改革和促進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要突破口[14]。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕6號(hào)），將深化行政審批制度改革作為全面深化改革的重要抓手。在此過(guò)程中，各城市在不同年間陸續(xù)設(shè)立行政審批中心，呈現(xiàn)出不平衡推進(jìn)的特點(diǎn)，這為本文研究提供了良好場(chǎng)景。

進(jìn)一步地，中國(guó)行政審批制度改革已然取得良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成效。實(shí)踐中，行政審批中心能夠?qū)⒎稚⒃诔鞘袃?nèi)各區(qū)域的、具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審批權(quán)限的不同部門(mén)集中在同一場(chǎng)所共同工作和處理審批事項(xiàng)，不僅可以降低企業(yè)辦理審批事項(xiàng)的交易成本，而且能夠明確政府審批職權(quán)和提升政府行政效率，由此對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極影響。具體而言，行政審批中心構(gòu)成高水平行政效率的重要實(shí)踐形式，能夠改善微觀(guān)企業(yè)的投資行為、融資活動(dòng)、研發(fā)創(chuàng)新以及出口貿(mào)易[15]等，最終提升其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和生產(chǎn)效率，助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[16]。

（二）雙重委托代理問(wèn)題與國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新行為

在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下，兩權(quán)分離以及信息不對(duì)稱(chēng)引起委托代理問(wèn)題，理性的經(jīng)理人或大股東為了追求自身利益而可能損害委托人的利益[17]。既有研究表明，在英美等股權(quán)結(jié)構(gòu)分散的資本市場(chǎng)中，股東與經(jīng)理人之間的代理問(wèn)題占主要地位，而在歐洲、東亞等股權(quán)結(jié)構(gòu)比較集中的資本市場(chǎng)中，大股東與其他股東之間的代理問(wèn)題更為凸顯[17]。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)的國(guó)有上市公司亦不例外，國(guó)有股東通常持有其較高比例股權(quán)甚至直接控股，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)治理掌握控制權(quán)，這使得中小股東利益受到一定程度的忽視甚至損害。具體而言，政府機(jī)構(gòu)為了完成自身政策目標(biāo)會(huì)干預(yù)轄區(qū)內(nèi)國(guó)企使其承擔(dān)一系列政策性負(fù)擔(dān)[18]，例如承擔(dān)更高的實(shí)際稅負(fù)以充實(shí)地方財(cái)政、雇傭冗余員工以維持就業(yè)穩(wěn)定[19]等。一方面，國(guó)企需要耗用大量經(jīng)濟(jì)資源來(lái)完成政策性任務(wù)，從而對(duì)其研發(fā)創(chuàng)新投入產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；另一方面，承擔(dān)就業(yè)保障任務(wù)的國(guó)企難以根據(jù)外部市場(chǎng)環(huán)境變化和自身發(fā)展需要及時(shí)優(yōu)化雇員結(jié)構(gòu)[20]，冗員較多、激勵(lì)不充分等亦對(duì)國(guó)企員工的研發(fā)工作產(chǎn)生消極影響，最終降低國(guó)企的創(chuàng)新水平。例如，吳延兵[8]指出國(guó)企在創(chuàng)新投入與效率上的競(jìng)爭(zhēng)力仍然較弱。

進(jìn)一步地，雖然中國(guó)國(guó)企的股權(quán)結(jié)構(gòu)比較集中，但是其仍存在著“所有者缺位”“內(nèi)部人控制”等現(xiàn)象，國(guó)有股東難以對(duì)經(jīng)理人進(jìn)行充分的監(jiān)督和激勵(lì)，第一類(lèi)代理問(wèn)題在國(guó)企中同樣明顯存在[21]。國(guó)企經(jīng)理人可以取得企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，從而有足夠的能力和動(dòng)機(jī)在扭曲國(guó)企創(chuàng)新活動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身利益。具體地，除在職消費(fèi)、尋租腐敗等違法違規(guī)行為外[22]，國(guó)企經(jīng)理人取得更多工資收入和實(shí)現(xiàn)政治晉升構(gòu)成其重要的追求目標(biāo)。一方面，在“限薪令”等政策約束下

例如，2002年國(guó)資委規(guī)定央企的高管薪酬不得超過(guò)職工平均工資的12倍，此后各省份也都作出了相關(guān)的限制規(guī)定；2004和2009年，國(guó)資委、人力資源和社會(huì)保障部等部門(mén)先后頒布并實(shí)施《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定國(guó)企高管、企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬結(jié)構(gòu)主要由基本年薪、績(jī)效年薪和中長(zhǎng)期激勵(lì)收益三部分構(gòu)成，其中基本年薪不得超出職工平均工資的20"倍。，國(guó)企經(jīng)理人更傾向于一刀切地按照部門(mén)、資歷等提升員工的平均工資水平，在與多數(shù)普通員工構(gòu)造和諧工作關(guān)系的過(guò)程中積累晉升資本并提升工資收入，而不愿投身于按照工作貢獻(xiàn)等差異化地改良員工工資制度。另一方面，為了規(guī)避可能發(fā)生的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)企經(jīng)理人亦傾向于不實(shí)施或者名義上實(shí)施員工持股計(jì)劃等激勵(lì)措施，而這都將對(duì)國(guó)企員工的創(chuàng)新工作乃至企業(yè)整體創(chuàng)新活力造成不良影響。

因此，在雙重委托代理問(wèn)題的影響下，中國(guó)國(guó)企存在著人力資本結(jié)構(gòu)較差、員工激勵(lì)不充分等問(wèn)題，這妨礙了國(guó)企的創(chuàng)新活動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展。

（三）非國(guó)有股東治理、政府行政效率與國(guó)企創(chuàng)新質(zhì)量

在此情況下，國(guó)企積極引入非國(guó)有股東，允許其派出董事參與治理則提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的解決路徑。具體而言，非國(guó)有股東派出董事、參與國(guó)企治理可以緩解代理問(wèn)題并帶來(lái)互補(bǔ)性資源，從而提升國(guó)企的創(chuàng)新質(zhì)量。

一方面，非國(guó)有股東通過(guò)股權(quán)交易進(jìn)入國(guó)有上市公司后，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“所有者到位”，天生逐利的特征促使其有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有大股東以及政府機(jī)構(gòu)的制衡與監(jiān)督，從而緩解第二類(lèi)代理問(wèn)題，國(guó)企承擔(dān)的冗員高企、過(guò)度稅負(fù)等政策性負(fù)擔(dān)得到緩解[2324]，有助于將更多經(jīng)濟(jì)資源投入高質(zhì)量創(chuàng)新活動(dòng)中。例如，朱磊等[9]研究發(fā)現(xiàn)非國(guó)有股東治理可以提升國(guó)企的研發(fā)投入水平。另一方面，在長(zhǎng)期利益目標(biāo)的影響下，非國(guó)有股東有動(dòng)機(jī)完善對(duì)國(guó)企高管的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制[25]，其在參與國(guó)企高層次人才引進(jìn)

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完善國(guó)企“混改”中員工激勵(lì)政策[EB/OL].（20170307）[20231009].http：//money.163.com/17/0307/06/CETEU6EE002580S6.html.等重要決策時(shí)，能夠與激勵(lì)相容的國(guó)企高管更好地達(dá)成一致并推進(jìn)實(shí)施[20]。由此，雇員激勵(lì)完善和人力資本優(yōu)化的國(guó)企將具有更高質(zhì)量的創(chuàng)新能力[5]。此外，在資源基礎(chǔ)理論視角下，非國(guó)有股東還可以為國(guó)企提供創(chuàng)新相關(guān)的異質(zhì)性資源，這也有助于改善國(guó)企的創(chuàng)新質(zhì)量[26]。

然而，上述治理作用的發(fā)揮受到國(guó)企所在地以行政審批中心設(shè)立為典型的政府行政效率的深刻影響[11]，主要表現(xiàn)在外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和內(nèi)部改革支持兩方面。一方面，在外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境層面，行政審批中心設(shè)立使得當(dāng)?shù)乜梢晕礁笠?guī)模的外地投資和更多數(shù)量的優(yōu)質(zhì)人才[14]，不斷加劇的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境使得當(dāng)?shù)貒?guó)企的國(guó)有股東及經(jīng)理人具有更強(qiáng)意愿推進(jìn)改革[15]，從而與非國(guó)有股東共同通過(guò)優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)、改善雇員激勵(lì)制度等方式來(lái)促進(jìn)國(guó)企創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。例如，畢青苗等[14]發(fā)現(xiàn)行政審批改革帶來(lái)的政府行政效率提升能夠降低制度性成本，從而促進(jìn)外地企業(yè)進(jìn)入以及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。朱光順等[16]則指出行政審批改革會(huì)增加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)面臨的進(jìn)入威脅。另一方面，在內(nèi)部改革支持上，國(guó)企是國(guó)家治理的延伸，非國(guó)有股東在參與和推進(jìn)科技型員工股權(quán)激勵(lì)、高層次人才引進(jìn)等國(guó)企決策時(shí)亦需要當(dāng)?shù)卣姆e極支持與配合。例如，在國(guó)企引進(jìn)高層次人才時(shí)，其相應(yīng)的社會(huì)福利、子女教育以及配偶工作安排等均需要當(dāng)?shù)卣e極審批和配合支持

筆者曾對(duì)山東省某地級(jí)市的人才引進(jìn)政策進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該地級(jí)市在最初醞釀人才引進(jìn)政策時(shí)，曾較長(zhǎng)時(shí)期難以獲得主管部門(mén)通過(guò)，后者以該政策沒(méi)有先例、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高等拖延審批，并且后續(xù)正式出臺(tái)的人才引進(jìn)政策對(duì)用人單位和人才提出諸多標(biāo)準(zhǔn)要求，以及要求其去不同政府部門(mén)履行審批程序。，否則難以真正實(shí)現(xiàn)。此外，行政審批中心設(shè)立對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長(zhǎng)的積極溢出效應(yīng)亦使得轄區(qū)內(nèi)國(guó)企更容易實(shí)施降低冗員等改革措施[11]。

值得注意的是，新時(shí)代全面深化國(guó)企改革的政策背景更加強(qiáng)調(diào)對(duì)非國(guó)有股東合法權(quán)益的保障，非國(guó)有股東可以更好地向國(guó)企提名和委派董事從而參與決策治理[27]。事實(shí)上，作為外部投資者的非國(guó)有股東與國(guó)企存在較高程度的信息不對(duì)稱(chēng)，在不了解國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理實(shí)情的前提下難以有效發(fā)揮制衡作用，其只有委派董事參與國(guó)企內(nèi)部決策，才可能獲取更充分的信息和權(quán)力，真正發(fā)揮監(jiān)督與治理的作用[24]。在近年來(lái)的社會(huì)實(shí)踐中，非國(guó)有股東通過(guò)派出董事參與國(guó)企治理的案例廣泛出現(xiàn)，近期最為著名的中國(guó)聯(lián)通混改即為經(jīng)典，在國(guó)有股東依然保持絕對(duì)控股的情況下，百度、阿里巴巴、騰訊和京東委派的董事均參加中國(guó)聯(lián)通歷次董事會(huì)，切實(shí)參與到中國(guó)聯(lián)通的各項(xiàng)決策和治理優(yōu)化當(dāng)中，發(fā)揮了良好的監(jiān)督效果[27]。

綜上所述，在政府行政效率較高的情況下，非國(guó)有股東既有動(dòng)機(jī)又有能力通過(guò)派出董事參與國(guó)企治理的方式來(lái)緩解代理問(wèn)題和優(yōu)化人力資本決策，從而對(duì)國(guó)企創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響，最終促進(jìn)國(guó)企的高質(zhì)量發(fā)展，本文的邏輯結(jié)構(gòu)如圖1所示，并據(jù)此提出如下假設(shè)：在其他條件一定的情況下，當(dāng)國(guó)企所在地的政府行政效率較高時(shí)，非國(guó)有股東派出董事參與國(guó)企治理能夠顯著促進(jìn)國(guó)企創(chuàng)新。

圖1""本文的理論分析框架

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定與變量定義

借鑒既有研究[24]的做法，本文構(gòu)建如下模型檢驗(yàn)非國(guó)有股東治理對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的影響：

INVi，t"="β0"+"β1NONi，t"+"βXi，t"+∑Fi"+∑Yt"+"εi，t"""""""""""""""（1）

首先，INV是本文的被解釋變量，衡量樣本國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征。參照孟慶斌等[5]的做法，本文分別從高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量和高質(zhì)量創(chuàng)新影響兩個(gè)維度進(jìn)行刻畫(huà)。具體地，在數(shù)量方面，專(zhuān)利授予相較于專(zhuān)利申請(qǐng)經(jīng)過(guò)國(guó)家專(zhuān)利局認(rèn)證，能夠更好地反映企業(yè)的有效創(chuàng)新產(chǎn)出[5]，因此本文以樣本國(guó)企當(dāng)年申請(qǐng)并最終獲得授權(quán)的專(zhuān)利數(shù)加1后取自然對(duì)數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量（APP）；而在社會(huì)影響方面，既有研究指出采用專(zhuān)利引用次數(shù)表征企業(yè)創(chuàng)新影響是相對(duì)最好的做法[3]，因此本文采用樣本國(guó)企當(dāng)年發(fā)明專(zhuān)利的被引用次數(shù)（經(jīng)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)法修正）加1后取自然對(duì)數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新影響（CIT），從而比較全面地刻畫(huà)國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新行為。

其次，NON是本文的解釋變量，衡量非國(guó)有股東向國(guó)企派出董事參與治理的程度，以非國(guó)有股東委派的董事人數(shù)占國(guó)企董事會(huì)總?cè)藬?shù)的比例（NON）進(jìn)行衡量。具體而言，參照蔡貴龍等[25]的做法，本文在中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融研究數(shù)據(jù)庫(kù)（CSMAR）的中國(guó)上市公司股東關(guān)系和高管特征數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，識(shí)別和整理出與國(guó)有股東不存在托管經(jīng)營(yíng)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、一致行動(dòng)人等關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國(guó)有股東，以及后者向國(guó)有上市公司委派的董事、監(jiān)事和高管人員，在無(wú)法確定股東關(guān)系和高管人員代表的股東陣營(yíng)時(shí)，再通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)檢索進(jìn)行手工補(bǔ)充校對(duì)。進(jìn)一步地，在具體界定與國(guó)有股東不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國(guó)有股東委派董事、監(jiān)事等高管的行為時(shí)，本文參照程敏英等[10]的做法，若為自然人股東，則該自然人在國(guó)有上市公司擔(dān)任董事、監(jiān)事等高管職務(wù)即視為該自然人股東委派一名董事、監(jiān)事或高管；若為法人股東，則以國(guó)有上市公司的董事、監(jiān)事等高管是否同時(shí)在該法人股東單位任職為判斷依據(jù)。

再次，AEA是本文的關(guān)鍵調(diào)節(jié)變量，以國(guó)企所在城市是否設(shè)立行政審批中心測(cè)量當(dāng)?shù)氐恼姓?。前文指出，行政審批中心可以通過(guò)政府部門(mén)集中審批、簡(jiǎn)化流程、明確權(quán)力等方式來(lái)規(guī)范政府行為和提升政府行政效率，從而降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)面臨的行政交易成本[14]。因此，國(guó)企所在城市當(dāng)年已經(jīng)設(shè)立行政審批服務(wù)中心則政府行政效率較高，AEA取值為1，否則為0。在后續(xù)實(shí)證研究中，本文均按照國(guó)企所在地當(dāng)年是否設(shè)立行政審批中心對(duì)式（1）進(jìn)行分組回歸。

最后，參照現(xiàn)有文獻(xiàn)的做法[5]，本文選取一系列公司財(cái)務(wù)和治理特征作為控制變量，這些因素可能對(duì)國(guó)企創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響。此外，本文在模型中控制公司和年度固定效應(yīng)，并采用公司層面聚類(lèi)的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，連續(xù)型變量均在1%水平上進(jìn)行Winsorize處理以避免異常值對(duì)結(jié)果的干擾，各變量具體定義見(jiàn)表1。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本選擇

為研究政府行政效率在非國(guó)有股東治理與國(guó)企創(chuàng)新之間的影響，本文選取2010—2020年滬深兩市國(guó)有上市公司為研究對(duì)象。一方面，非上市國(guó)企相較于國(guó)有上市公司非國(guó)有股東治理的程度較低，且相關(guān)的公司財(cái)務(wù)與治理數(shù)據(jù)難以獲取；另一方面，

新時(shí)代國(guó)企混合所有制改革對(duì)依法保障非國(guó)有資本的股東權(quán)利提出了更高要求[28]，尤其是非國(guó)有股東委派董事并參與治理的權(quán)利，這使得本文可以在國(guó)有上市公司中進(jìn)行更加細(xì)致的研究。此外，本文使用的非國(guó)有股東治理數(shù)據(jù)通過(guò)自行收集整理和手工核對(duì)上市公司年報(bào)披露的前十大股東性質(zhì)、股東關(guān)系、股東持股和委派董事得到，創(chuàng)新數(shù)據(jù)來(lái)自CSMAR和中國(guó)研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)（CNRDS），其他公司數(shù)據(jù)主要來(lái)自CSMAR。本文剔除了金融行業(yè)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)異常和主要變量數(shù)據(jù)缺失的樣本，最終獲得10"810個(gè)國(guó)企—年度觀(guān)測(cè)值。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。首先，樣本期內(nèi)國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量的平均值和中位數(shù)分別為1786與1.386，其高質(zhì)量創(chuàng)新影響的平均值和中位數(shù)分別為1.536與1.099，基本呈現(xiàn)出正態(tài)分布的特征。其次，樣本期內(nèi)非國(guó)有股東委派董事的比例僅為3.2%，這可能是因?yàn)榉菄?guó)有股東在國(guó)企存在“同股不同權(quán)”的境遇，其委派董事的權(quán)利沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。盡管如此，

非國(guó)有股東治理程度的標(biāo)準(zhǔn)差約為均值的2.5倍，表明不同國(guó)企中非國(guó)有股東參與高層治理的程度仍然存在明顯差異。最后，樣本期內(nèi)行政審批服務(wù)中心設(shè)立的均值為0.828，表明大約83.0%的觀(guān)測(cè)值處于較高政府行政效率的制度環(huán)境中。此外，其余變量與已有文獻(xiàn)[25]結(jié)果基本一致，未見(jiàn)顯著差異。

（二）單變量檢驗(yàn)結(jié)果

表3匯報(bào)了差異化政府行政效率情況下非國(guó)有股東治理對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的單變量差異檢驗(yàn)結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低的情況下，非國(guó)有股東治理未對(duì)國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征產(chǎn)生顯著影響；然而，在政府行政效率較高的情況下，相較于沒(méi)有非國(guó)有股東委派董事的國(guó)企，存在非國(guó)有股東委派董事的國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征更優(yōu)，本文假設(shè)得到初步支持。

（三）基本回歸結(jié)果

表4展示了差異化政府行政效率情況下非國(guó)有股東治理對(duì)國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新的基本回歸結(jié)果。一方面，在高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量的維度，可以發(fā)現(xiàn)在全樣本的情況下，第（1）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東治理對(duì)國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量有積極影響，與朱磊等[9]研究結(jié)果一致。進(jìn)一步地，在區(qū)分樣本國(guó)企所在城市的政府行政效率水平后，回歸結(jié)果發(fā)生變化。其中，在政府行政效率較低的情況下，第（2）列中NON的系數(shù)雖為正卻不顯著；而在政府行政效率較高的情況下，第（3）列中NON的系數(shù)仍然在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見(jiàn)，國(guó)企所在城市的政府效率對(duì)非國(guó)有股東能否改善國(guó)企創(chuàng)新行為產(chǎn)生重要影響，只有在政府行政效率較高的情況下，非國(guó)有股東治理才能顯著提升國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量，而在政府行政效率較低的情況下則缺乏前述效果，本文假設(shè)得到支持。

另一方面，在高質(zhì)量創(chuàng)新影響的維度，可以發(fā)現(xiàn)在全樣本的情況下，第（4）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東派出董事參與國(guó)企治理對(duì)其高質(zhì)量創(chuàng)新影響有積極作用。進(jìn)一步地，在區(qū)分樣本國(guó)企所在城市的政府行政效率水平后，回歸結(jié)果亦發(fā)生變化。其中，在政府行政效率較低的情況下，第（5）列中NON的系數(shù)雖為正卻不顯著；而在政府行政效率較高的情況下，第（6）列中NON的系數(shù)仍在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見(jiàn)，只有在政府行政效率較高時(shí)，非國(guó)有股東治理才能顯著提升國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新影響，而在政府行政效率較低時(shí)則缺乏前述效果，本文假設(shè)得到支持

本文以行政審批中心設(shè)立為沖擊，通過(guò)交互項(xiàng)的形式重新進(jìn)行主檢驗(yàn)，結(jié)果保持不變。。

因此，在當(dāng)前國(guó)企混改實(shí)踐中，不僅需要切實(shí)保障非國(guó)有股東向國(guó)企委派董事、參與治理決策的權(quán)利，而且需要在簡(jiǎn)政放權(quán)、提升政府行政效率等方面進(jìn)行配套政策改革，由此才能更好地實(shí)現(xiàn)混改初衷。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

第一，為緩解反向因果導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，借鑒馬新嘯等[29]的做法，使用樣本國(guó)企所在地區(qū)歷史上的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)作為工具變量進(jìn)行兩階段回歸。具體地，為使工具變量在不同樣本、不同年份之間具有變異性，本文以樣本國(guó)企所在省份1984年每百人固定電話(huà)數(shù)的自然對(duì)數(shù)，再乘以樣本當(dāng)年全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)模以上民企數(shù)量占比來(lái)構(gòu)造工具變量NSE。一方面，20世紀(jì)80年代屬于改革開(kāi)放初期，比較發(fā)達(dá)的通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于當(dāng)?shù)匦畔⒘魍ê腿嗣袼枷虢夥?，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展和后續(xù)參與國(guó)企混改奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，國(guó)企在改革開(kāi)放初期的管理體制仍然比較僵化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格按照上級(jí)計(jì)劃進(jìn)行，這使得通信基礎(chǔ)設(shè)施難以對(duì)國(guó)企包括研發(fā)創(chuàng)新在內(nèi)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生顯著影響。此外，全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)模以上民企數(shù)量占比能夠刻畫(huà)各年度整體的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，不會(huì)對(duì)單個(gè)國(guó)企及其民營(yíng)股東產(chǎn)生針對(duì)性影響。因此，NSE在理論上能夠滿(mǎn)足工具變量的相關(guān)性和外生性標(biāo)準(zhǔn)。

在此基礎(chǔ)上，表5匯報(bào)了兩階段回歸結(jié)果。一方面，在政府行政效率較高時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)第（1）列的第一階段回歸中NSE的估計(jì)系數(shù)在1%水平上顯著為正，這表明樣本國(guó)企所在地的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好，非國(guó)有股東派出董事的比例越高。進(jìn)一步地，第（2）（3）列的第二階段回歸中NON的回歸系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且回歸通過(guò)了弱工具變量檢驗(yàn)，亦在統(tǒng)計(jì)意義上符合相應(yīng)要求。另一方面，在政府行政效率較低時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)第（4）列的第一階段回歸中NSE的估計(jì)系數(shù)在1%水平上顯著為正，這表明樣本國(guó)企所在地的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好，非國(guó)有股東派出董事的比例越高，符合前述分析。進(jìn)一步地，第（5）（6）列第二階段回歸中NON的回歸系數(shù)均不顯著，并且回歸通過(guò)了弱工具變量檢驗(yàn)，亦在統(tǒng)計(jì)意義上符合相應(yīng)要求。由此，通過(guò)工具變量?jī)呻A段回歸緩解內(nèi)生性問(wèn)題后，本文結(jié)果保持穩(wěn)健。

第二，為緩解變量度量誤差，本文以更換解釋變量和被解釋變量的度量方式再進(jìn)行回歸。一方面，在更換解釋變量度量方式上，參照蔡貴龍等[25]的做法，本文以非國(guó)有股東向國(guó)企委派的董事、監(jiān)事等高級(jí)管理人員數(shù)量占國(guó)企高級(jí)管理人員總數(shù)的比例（DJG）來(lái)衡量非國(guó)有股東參與國(guó)企治理的程度，并將其作為解釋變量按照式（1）進(jìn)行回歸。結(jié)果如表6第（1）～（4）列所示，從中可以發(fā)現(xiàn)，第（1）（3）列中DJG的回歸系數(shù)均不顯著，第（2）（4）列中DJG的回歸系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著，這表明在緩解解釋變量的度量誤差后，結(jié)果保持穩(wěn)健。

另一方面，在緩解被解釋變量的度量誤差上，參照孟慶斌等[5]的做法，本文以樣本國(guó)企當(dāng)年申請(qǐng)并最終獲得授權(quán)的發(fā)明專(zhuān)利數(shù)量加1后取自然對(duì)數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量（APT），以樣本國(guó)企當(dāng)年剔除自引用的發(fā)明專(zhuān)利的被引用次數(shù)（經(jīng)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)法修正）加1后取自然對(duì)數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新影響（CTT），進(jìn)而按照式（1）進(jìn)行回歸。結(jié)果如表6第（5）～（8）列所示，從中可以發(fā)現(xiàn)，第（5）（7）列中NON的回歸系數(shù)均不顯著，第（6）（8）列中NON的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著，這表明在緩解被解釋變量的度量誤差后，結(jié)果保持不變。

第三，為降低樣本選擇偏誤，本文參照馬新嘯等[20]的做法，僅采用傾向性得分匹配（PSM）后的樣本國(guó)企進(jìn)行回歸。具體而言，對(duì)非國(guó)有股東是否向樣本國(guó)企委派董事，本文采用卡尺為0.05的近鄰匹配方法進(jìn)行不放回的1∶1的傾向性得分匹配，均衡性檢驗(yàn)顯示匹配后各變量在試驗(yàn)組和對(duì)照組間基本均衡，匹配效果較好。進(jìn)一步地，本文僅保留匹配后的研究樣本采用式（1）重新進(jìn)行回歸篇幅限制，結(jié)果留存?zhèn)渌?。，結(jié)果不變。

五、進(jìn)一步研究

（一）機(jī)制檢驗(yàn)

前文的理論分析指出，在政府行政效率較高時(shí)，非國(guó)有股東參與國(guó)企治理可以更好地推動(dòng)、實(shí)施員工持股計(jì)劃等激勵(lì)模式，從而提升科技型雇員工作的滿(mǎn)意度與積極性，促使他們更好地進(jìn)行高水平研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)。由此，本文參照孟慶斌等[5]的做法，以樣本國(guó)企是否實(shí)施員工持股計(jì)劃衡量其對(duì)科技型人才的激勵(lì)形式，樣本國(guó)企當(dāng)年正在實(shí)施員工持股計(jì)劃則ESO取值為1，否則為0，進(jìn)而針對(duì)政府行政效率較高時(shí)的樣本進(jìn)行機(jī)制檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果如表7的第（1）～（3）列所示，可以發(fā)現(xiàn)第（1）列中NON的系數(shù)在5%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東治理能夠改善國(guó)企對(duì)科技型人才的激勵(lì)形式。進(jìn)一步地，第（2）（3）列中NON×ESO的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東治理能夠提升科技型人才激勵(lì)形式對(duì)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的正向邊際貢獻(xiàn)。由此，“非國(guó)有股東治理→改善國(guó)企科技型人才激勵(lì)形式→國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新”的作用機(jī)制得到實(shí)證支持。

另一方面，在政府行政效率較高時(shí)，非國(guó)有股東參與國(guó)企治理可以更好地制定和實(shí)施具有研發(fā)潛力的人才引進(jìn)計(jì)劃等相關(guān)政策，從而改善國(guó)企高層次人才結(jié)構(gòu)。高層次人才可以在國(guó)企的高質(zhì)量研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用[20]。在此基礎(chǔ)上，本文參照王玨等[3031]的做法，以樣本國(guó)企的碩士及以上學(xué)歷雇員占員工總數(shù)的比例衡量其高學(xué)歷人才雇傭水平（HTL），進(jìn)而針對(duì)政府行政效率較高時(shí)的分組進(jìn)行機(jī)制檢驗(yàn)。回歸結(jié)果如表8第（4）～（6）列所示，可以發(fā)現(xiàn)第（4）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東治理能夠幫助國(guó)企引進(jìn)更多具有研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，提升高層次人才占比和改善人力資本結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步地，第（5）（6）列中NON×HTL的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，表明非國(guó)有股東治理能夠強(qiáng)化高層次人才占比對(duì)國(guó)企創(chuàng)新質(zhì)量的正向邊際貢獻(xiàn)。由此，“非國(guó)有股東治理→促進(jìn)國(guó)企引進(jìn)高學(xué)歷科技型人才→國(guó)企高質(zhì)量創(chuàng)新”的作用機(jī)制得到實(shí)證支持。

（二）經(jīng)濟(jì)后果檢驗(yàn)

最后，本文對(duì)差異化政府行政效率下非國(guó)有股東改善國(guó)企創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行研究。具體而言，政府行政效率較高時(shí)，國(guó)企在非國(guó)有股東的治理作用下改善創(chuàng)新特征后，其市場(chǎng)價(jià)值和生產(chǎn)能力能否得到切實(shí)提升？對(duì)此，本文參照馬新嘯等[23，32]的研究，以國(guó)企當(dāng)年的托賓Q值衡量市場(chǎng)價(jià)值（TBQ），以L(fǎng)P方法計(jì)算的全要素生產(chǎn)率衡量企業(yè)的生產(chǎn)能力（TFP），將此二者作為被解釋變量，同時(shí)根據(jù)相較分年度分行業(yè)中位數(shù)高低設(shè)置國(guó)企創(chuàng)新數(shù)量較低（LOW）和創(chuàng)新影響較低（LOC）的虛擬變量，并將其與非國(guó)有股東治理的交乘項(xiàng)作為解釋變量，從而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)后果的實(shí)證檢驗(yàn)。理論上，如果非國(guó)有股東治理確實(shí)能夠通過(guò)改善國(guó)企創(chuàng)新的機(jī)理提升其市場(chǎng)價(jià)值和生產(chǎn)能力，那么在國(guó)企創(chuàng)新水平較低的情況下，前述效果的作用空間更大，應(yīng)當(dāng)更為顯著。

一方面，針對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的結(jié)果如表8第（1）～（4）列所報(bào)告。可以發(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低時(shí)，第（1）（3）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均不顯著，而在政府行政效率較高時(shí)，第（2）（4）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均在1%水平上正顯著，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見(jiàn)，只有在政府行政效率較高的情況下，非國(guó)有股東治理的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)才能提升國(guó)企的市場(chǎng)價(jià)值，而在政府行政效率較低時(shí)缺乏前述效果。

另一方面，針對(duì)生產(chǎn)能力的結(jié)果如表8第（5）～（8）列所報(bào)告?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低時(shí)，第（5）（7）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均不顯著，而在政府行政效率較高時(shí)，第（6）（8）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此，只有在政府行政效率較高的情況下，非國(guó)有股東治理的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)才能提升國(guó)企的生產(chǎn)能力，而在政府行政效率較低時(shí)缺乏前述效果。

綜上，非國(guó)有股東治理在政府行政效率較高時(shí)可以改善國(guó)企的創(chuàng)新特征，進(jìn)而對(duì)其市場(chǎng)價(jià)值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響，政府支持下的非國(guó)有股東治理具有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。

六、結(jié)論與啟示

讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵保障。本文以行政審批中心設(shè)立來(lái)測(cè)度高水平行政效率，深入研究非國(guó)有股東派出董事參與治理對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的影響，主要發(fā)現(xiàn)：非國(guó)有股東治理能夠提高國(guó)企的創(chuàng)新質(zhì)量，但這僅在國(guó)企所在地的政府行政效率較高時(shí)才明顯存在，而在行政效率較低時(shí)缺乏相應(yīng)效果。進(jìn)一步研究表明，非國(guó)有股東治理能夠改善國(guó)企對(duì)科技型人才的激勵(lì)形式，促使其引進(jìn)具有較強(qiáng)研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，最終對(duì)國(guó)企的市場(chǎng)價(jià)值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響。此外，經(jīng)過(guò)諸多穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，結(jié)果保持不變。

本文研究結(jié)果具有如下兩方面啟示。第一，在當(dāng)前國(guó)企改革過(guò)程中，非國(guó)有股東向國(guó)企派出董事產(chǎn)生了積極的治理成效，決策高層應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入推進(jìn)改革，激發(fā)市場(chǎng)活力。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)企改革和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)企改革可以從董事會(huì)層面切入，在保證國(guó)有股東控制權(quán)的前提下提升國(guó)企創(chuàng)新產(chǎn)出，由此通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制改善國(guó)企創(chuàng)新特征和促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展，最終助力于中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。具體而言，國(guó)企的研發(fā)創(chuàng)新努力通常難以觀(guān)測(cè)和考核，決策高層和國(guó)有股東難以直接通過(guò)外部治理手段來(lái)改善國(guó)企的高質(zhì)量創(chuàng)新產(chǎn)出，而本文的結(jié)論則提供了解決這一問(wèn)題的新視角，即允許代表市場(chǎng)力量的非國(guó)有股東向國(guó)企派出董事。由此，非國(guó)有股東具有參與國(guó)企治理的動(dòng)機(jī)和能力，可以改善國(guó)企的科技型雇員激勵(lì)機(jī)制并引進(jìn)高層次人才，提升國(guó)企的創(chuàng)新數(shù)量與質(zhì)量，最終做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)企。第二，切實(shí)發(fā)揮非國(guó)有股東的積極成效需要相關(guān)配套措施。只有在以行政審批中心設(shè)立為代表的政府行政效率較高的環(huán)境下，非國(guó)有股東參與國(guó)企治理才能改善科技型雇員激勵(lì)和高層次人才結(jié)構(gòu)，從而對(duì)創(chuàng)新特征產(chǎn)生積極影響。因此，各地政府在深化國(guó)企混合所有制改革、推動(dòng)非國(guó)有股東參與國(guó)企治理時(shí)，需要在行政效率等營(yíng)商環(huán)境上配套優(yōu)化，確保非國(guó)有股東切實(shí)發(fā)揮積極作用。

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