國際經驗視角下我國老齡友好型城市的構建路徑研究

文學

［摘?要］?當前在人口老齡化與城市化快速推進的雙重背景下，建設老齡友好型城市有助于緩解我國人口老齡化所帶來的經濟社會問題，也有助于推動城市的可持續(xù)發(fā)展。通過對老齡友好型城市的內涵界定、主要評價指標體系展開系統梳理，借鑒全球老齡友好型示范城市的建設經驗，我國未來老齡友好型城市的構建路徑可歸總為若干主要方面：因地制宜構建本土化的老齡友好型城市評價指標體系；以切實滿足老齡人口需求為基本出發(fā)點構建老齡友好環(huán)境；構建“以人為本、綜合性”的老齡友好健康服務體系；充分重視老齡人口“資源性”“主體性”作用的發(fā)揮；加強政府多部門協作，調動多元社會力量合力建設；處理好積極財政政策與公共財政可負擔性之間的關系。我國老齡友好型城市建設應在借鑒國際經驗的基礎上，充分結合我國本土國情有所側重持續(xù)推進。

［關鍵詞］人口老齡化；城市化；老齡友好型城市；指標體系；構建路徑

［中圖分類號］??F290；F29912［文獻標識碼］??A［文章編號］?1673-0461（2024）06-0062-12

一、引言

人口老齡化和城市化是影響21世紀可持續(xù)發(fā)展的兩大全球性趨勢［1］。截至2022年底，全球65歲及以上老齡人口的占比為98%，預計到2030年將增長至118%，2050年將增長至165%，即至2050年全球將有六分之一的人口為超過65歲的老齡人口。2022年全球65歲及以上人口為798億人，在未來三十年時間里預計將增加一倍以上，至2050年將超過15億人（見圖1）［2］。與此同時，全球城市化進程持續(xù)推進，城市居民人口數量和占比持續(xù)上升。2020年全球城市地區(qū)人口數占比為562%，預計至2030年占比將增加至604%［3］。至2050年全球60歲及以上人口總數將翻一番，由當前的10億人增加至20億人，其中有57%的老齡人口居住在城市［4］。

快速推進的人口老齡化和城市化進程導致城市老齡人口數量顯著增長，而日益龐大的老齡人口群體因身體機能的下降，需要更加便捷完善的生活設施、健康醫(yī)療服務及綜合性的社會支持，因而適合老齡人口需求的基礎設施及服務配套供給在城市的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中越來越重要。世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《全球老齡友好型城市建設指南》指出，城市環(huán)境影響老年生活中的健康、參與和安全，促進城市向老齡友好型發(fā)展，以充分發(fā)掘老年人的潛能，將促進人類社會更加和諧，使城市更具有老齡友好性，對促進城市老年人生活幸福和保持城市繁榮都是必需的［1］。當前在城市化和老齡化兩大全球人口發(fā)展趨勢交匯背景下，積極推動老齡友好型城市建設，創(chuàng)建關愛老年人的支持性環(huán)境以提升更大群體老齡人口的健康和福祉是各國政府公共政策的重要內容之一。

為緩解我國日益嚴峻的人口老齡化問題，2017年黨的十九大報告首次提出“積極應對人口老齡化”。2020年國家衛(wèi)健委提出要推進老年友好社會建設，并在全國范圍內逐步推廣示范性老年友好型社區(qū)。2022年黨的二十大報告提出，“加快轉變超大特大城市發(fā)展方式”，“打造宜居、韌性、智慧城市”，“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)”，“推動實現全體老年人享有基本養(yǎng)老服務”。當前我國老齡友好型城市建設仍處于初期探索階段，需充分梳理相關理論體系，借鑒國際經驗完善公共政策體系優(yōu)化制度設計，進而積極推進我國老齡友好型城市建設。

二、“老齡友好型城市”的理論基礎與內涵界定

（一）老齡友好型城市提出的理論基礎——“積極老齡化”與新“健康老齡化”

世界衛(wèi)生組織將“積極老齡化”（Active?Ageing）定義為“為提高老年人的生活質量，盡可能優(yōu)化其健康、社會參與和保障機會的過程”［5］。相對于以往理論，“積極老齡化”的核心導向為實現老年人的自我價值，強調提高生命的質量，而不僅僅是延長生命的長度，其重要觀點為“老年人始終是其家庭、所在社區(qū)和經濟體的有益資源”?！胺e極老齡化”包含六大決定因素，即經濟、社會、自然、個人、行為、健康與社會服務，而城市環(huán)境和服務的許多方面反映了這些因素，屬于老齡友好型城市特征的一部分。因而，世界衛(wèi)生組織明確提出積極老齡化是老齡友好型城市建設的理論基礎，老齡友好型城市應開展積極老齡化計劃，通過優(yōu)化健康條件、參與機會和保障等方面，促進老齡人口生活質量的提高［1］。

世界衛(wèi)生組織于2016年發(fā)布《關于老齡化與健康的全球報告》，該報告更新了“健康老齡化”（Healthy?Ageing）的概念和操作框架，報告著重強調健康的老齡化并不僅僅是指沒有疾病，對大多數老年人來說，維持功能發(fā)揮是最為重要的?！敖】道淆g化”是“發(fā)展和保持老年健康的功能性能力的過程”，其中，“功能性能力”（Functional?Ability）是指個體能夠按照自身觀念和偏好來生活與行動的健康相關因素，包括個體的內在能力、相關環(huán)境特征及這兩方面特征之間的相互作用構成。一個關愛老年人的環(huán)境，能夠通過對機能與功能的提升，幫助老年人按照自我意志和價值觀來生活和行動，能夠生活在支持和維持自身內在能力與功能的環(huán)境中是健康老齡化的關鍵［6］。新“健康老齡化”操作框架著重于創(chuàng)造有利于老年人的環(huán)境，使老年人能夠在整個生命過程中建設并保持對其健康至關重要的能力，從而促進健康和積極的老年生活。“積極老齡化”和新“健康老齡化”行動框架共同構成老齡友好型城市建設的理論基礎。

（二）“老齡友好型城市”的內涵界定與拓展

“老齡友好型城市”的內涵被世界衛(wèi)生組織界定為：一個老齡友好型城市應通過優(yōu)化健康、參與和安全的機會鼓勵積極老齡化，以增強人們在老齡化過程中的平等性。實踐中，一個老齡友好型城市應使其設施和服務更具有可及性，并對老年人的不同需求和能力更具包容性［1］。“老齡友好型城市”的內涵可從以下兩個維度進一步拓展：

一是老齡友好型城市并不僅限于“老齡”友好?！度蚶淆g友好型城市建設指南》指出積極老齡化是一個終身的過程，老年期是每個人生命中必經的階段，建設老齡友好型城市可以提高老齡人口的生活質量，是對生命的尊重，也是對每個人未來生活的保障，因而可以說是“全齡友好”；另外，老齡友好型城市建設過程中會減少社會中的各類物質障礙，建設更安全的生活環(huán)境，提供更多的服務與休閑設施，這些物質設施的改善不僅可以方便老年人，同樣能夠便利社會其他群體的生活，老齡友好型城市將超越老齡友好，可對不同年齡段、不同智力和行為能力的居民均實現友好?！笆澜绺鞯仃P愛老年人的城市和社區(qū)將成為每個人實現擁有一個更健康、更安全、更公平世界的關鍵?！保?］

二是老齡友好型城市建設的范圍并不僅限于“城市”①。城市是社會經濟、文化和政治活動的中心，其發(fā)展水平與國家技術和經濟社會發(fā)展密切相關，有活力的城市群將使一個國家的整體人口（包括城市和農村）共同受益。關愛老齡人口的城市建設是老齡友好型社會建設的“先行軍”，但其建設并不限于僅關注城市空間范圍內老齡人口的福祉，其目的在于通過老齡友好型城市建設逐步探索實現社會積極老齡化、健康老齡化的有效路徑。一個關愛老人的世界將由社區(qū)、城市和地區(qū)組成［7］。隨著理論與實踐的發(fā)展，老齡友好建設將由某一“社區(qū)”“城市”范圍逐步擴展至某一“區(qū)域”范圍，由城市范圍拓展至農村地區(qū)的老齡友好鄉(xiāng)村建設，甚至以老齡友好為主題的國際互助等，最終實現老齡友好型社會的全面構建。

三、世界衛(wèi)生組織關于老齡友好型城市建設的指標體系

2007年世界衛(wèi)生組織根據在全球22個國家的33個城市中開展的老齡友好城市項目調查結果，建立了一套完整的老齡友好型城市的通用建設標準和評價體系。支持積極、健康老齡化的城市環(huán)境的關鍵要素包括物質環(huán)境和社會環(huán)境兩大類八大建設主題，每一建設主題下進一步細分為具體的建設清單與特征標準（見表1）。

為促進信息、資源交流和跨社區(qū)學習，2010年世界衛(wèi)生組織成立了全球老齡友好型城市和社區(qū)網絡（Global?Network?of?Agefriendly?Cities?and?Communities，GNAFCC）。加入該網絡中的城市以五年為一個建設周期，其中前兩年為規(guī)劃期，制定建設計劃確定測評指標；第三至五年為執(zhí)行評估期，執(zhí)行建設計劃并于第五年接受世界衛(wèi)生組織的評估；而后動態(tài)改進規(guī)劃并進入下一個五年建設周期（見圖2）。經過十多年的良好發(fā)展，世界衛(wèi)生組織成立的全球老齡友好型城市和社區(qū)網絡目前已覆蓋51個國家、地區(qū)的1?542個城市和社區(qū)，覆蓋全球超過32億人口②。老齡友好型城市建設正在幫助越來越多的老齡人口享受老年生活，老齡友好型城市理論與實踐在國際上也得到補充。

圖2?世界衛(wèi)生組織全球老齡友好型城市和社區(qū)網絡建設周期

四、關于老齡友好型城市構建路徑的國際經驗總結

建設老齡友好型城市已成為國際社會應對前所未有的人口老齡化問題，實現老齡化背景下推動城市化進程與可持續(xù)發(fā)展目標及實現對老年人友好愿景的重要舉措［8］?；谑澜缧l(wèi)生組織全球老齡友好型城市的建設經驗，老齡友好型城市的構建路徑主要包括：

（一）因地制宜構建本土化的老齡友好型城市評價指標體系

老齡友好型城市的建設因素眾多，不僅涉及老齡友好的物質設施建設，還包括老齡友好的社會環(huán)境建設，因而可持續(xù)的老齡友好型城市建設是一項長期系統性的工程，而設計良好的系統性評價指標體系可以更好地指導廣大社區(qū)開展關愛老齡人口的行動，是老齡友好型城市建設的指南針，指標體系還有助于監(jiān)測和評價城市環(huán)境在關愛老人程度方面的進展，也是定期展開評估持續(xù)推動建設改進的得力工具。

世界衛(wèi)生組織的老齡友好型城市評價指標體系基本涵蓋了老齡人口的所有需求，是世界老齡友好型城市建設的通用標準，但“指南中提出的指標并不是要作為應當嚴格堅守的一套強制性準則，而是可以根據需要進行調整的，以便創(chuàng)建對當地情況最有意義和相關的一套指標”［9］。即指南給予了充分的靈活性允許并鼓勵根據當地情況進行創(chuàng)新調整指標選擇，以便加強指南的可用性。PAUL和JANE（2011）［10］，JOY（2018）［11］，YU、WONG和?WOO（2019）［12］，LEE和KIM（2019）［13］等研究均表明各個國家、地區(qū)在老齡友好型城市的建設過程中，應充分結合本土的社會文化背景、資源水平、城市規(guī)劃、人口規(guī)模及老齡化程度等因素因地制宜地實現指標體系的創(chuàng)新設計。以地方優(yōu)先為基礎的地方性友好指標是實施老齡友好型城市建設的第一步［14］。

此外，老齡友好型城市的建設標準和評價體系并非一次性的，隨著時代的發(fā)展，老齡化社會將不斷出現新問題新情況。因而即便在指標框架制定后，仍有必要基于對建設效果的定期評估反饋機制與時俱進動態(tài)優(yōu)化，以使指標體系符合本土最新情況不斷提高其效用來更好地滿足本土老齡人口的需求。如在以往的評價體系中信息化是較小的方面，而隨著互聯網時代的到來，應越來越重視信息技術在老齡友好服務中的應用。

（二）以切實滿足老齡人口需求為基本出發(fā)點構建老齡友好環(huán)境

“老齡友好型城市應將老年人的需求和偏好作為形成關愛老人環(huán)境的起始點，而不是只注意一種服務或采取供應方的立場，從而確保具體做法與當地人民相關。”［15］老齡友好型城市環(huán)境建設應以切實滿足老齡人口需求為基本出發(fā)點，具體包括：

第一，關注并滿足老齡人口“多層次”的需求。通過老齡友好環(huán)境建設滿足老齡人口的基本生活和安全性需求，包括可負擔的住房、安全無障礙的公共空間和交通，全面覆蓋、可負擔的綜合性衛(wèi)生保健服務等。營造尊重包容的社會環(huán)境滿足老齡人口的社會需求，以使老齡人口更好地被社會所包容和融入。通過老齡友好環(huán)境建設滿足老齡人口高層次的自我價值實現需求，主要包括積極向老齡人口提供志愿者服務和參與再就業(yè)等。志愿服務的利他本質可使老年人變得更健康、更快樂［16-17］，繼續(xù)參與就業(yè)有助于老年人增加經濟收入，減輕其對家庭和社會的依賴，并增強老年人的社會聯系。

第二，尊重并滿足不同老齡人口亞群體“多樣化”的需求。“典型”的老年人并不存在［6］。老年人不是一個同質的群體，年齡、性別、教育、語言、居住區(qū)、軀體或心理能力、社會經濟狀況、種族、文化、宗教背景、是否與家人共同居住等因素都將對其相關風險及遭受風險的方式產生重要影響。因而，滿足老年人的需求應高度重視個案管理，充分尊重并積極回應不同老齡人口亞群體多樣化的需求。示范城市加拿大渥太華的做法值得借鑒，考慮到種族混雜的城市特征，渥太華政府在整個老齡友好型城市建設方案的制定實施過程中采取了包容性的社區(qū)參與過程——讓在這里的每個人都有發(fā)言權，不同背景的老年人被邀請共同參與協商，包括少數族群，生活在低收入、經歷孤立的老年人及居住在農村或說法語的老齡人口群體等。

第三，關注并滿足最具脆弱性老齡群體“特殊性”的需求。失能、失智，高齡、殘疾、貧困及處于被歧視孤立、被虐待的老齡人口是最具脆弱性的老齡人口亞群體，老齡友好型城市建設過程中有必要保護這些最具脆弱性的老年人，對其需求予以關注并有針對性地給予回應和滿足，以確保不讓任何一個人“掉隊”（見表2）。

（三）構建“以人為本、綜合性”的老齡友好健康服務體系

完善的健康服務體系可以使老年人在身體機能和經濟收入下降時促進、維護和恢復健康，改善功能發(fā)揮提升其內在能力。健康支持服務是保持老齡人口健康和獨立的關鍵，高質量健康服務的可及性與老年人的生活福祉息息相關。應確保人人享有衛(wèi)生保健服務，包括長期照護［20］。目前世界上大部分國家的衛(wèi)生系統都是針對治療急性病癥模式設計的，而不是管理和減少老年人常見的慢性疾患所導致的相關問題［21］。這些系統常常局限于各自的專業(yè)領域內，孤立地處理各種問題，不同單位、不同情況、不同時點缺乏協同一致，這不但使衛(wèi)生保健及其他服務無法充分滿足老年人的需要，而且對老年人和衛(wèi)生系統帶來本可避免的巨大費用，如導致多藥治療、不必要的干預和不充分的照護［22］。目前全球老年人可獲取的衛(wèi)生服務通常與其需求并不相符，老年人的健康程度并未隨壽命的延長而增加［23］。

在老齡友好型城市構建過程中，為更好地滿足老年人口需求，必須采取措施對衛(wèi)生系統進行改革，實現由傳統無效率的疾病治療模式向“以人為本、綜合性”的老齡友好健康服務體系的轉變（見表3）。其中，“以人為本”是指該服務體系并非圍繞疾病，而是以人們的健康需求和期望為核心建立的人性化服務；“綜合性”的衛(wèi)生服務不鼓勵對孤立的單獨事件做出臨時反應，衛(wèi)生保健服務的提供者應開展綜合性評估，根據人一生中不同階段的需要，通過在不同地點提供不同水平的健康促進、疾病預防、診斷治療、疾病管理、康復治療和姑息治療等醫(yī)療服務，以確保人們得到連續(xù)性的綜合衛(wèi)生服務［6］。

為建立“以人為本、綜合性”的衛(wèi)生保健體系，應將臨床的重點由疾病治療轉移到改善內在能力上，通過一個強大的個案管理系統綜合評估個體需求，并根據固有能力差異使老齡人口獲得適應其個體需求的綜合性衛(wèi)生保健計劃（見表4）。

（四）充分重視老齡人口“資源性”“主體性”作用的發(fā)揮

老年人可通過直接成為正式或非正式的勞動力、稅收與消費、將現金和資產轉移給下一代，以及對家庭和社會產生的大量的無形益處等方式作出貢獻［6］。老齡友好型城市建設的理論基礎“積極老齡化”和新“健康老齡化”均強調加強多部門行動，以確保實現老年人能夠繼續(xù)成為其家庭、社區(qū)和經濟的一種有益資源。老年人在社會中所發(fā)揮的資源性作用是他們受到尊重和認同的重要因素，這種社會參與有利于提高老齡人口的自我價值感，進而增進老年人口自身的健康和福祉。相關公共政策在老齡友好環(huán)境構建過程中應充分重視并積極創(chuàng)造機會使老齡人口繼續(xù)成為社會中的積極成員，保障其作為貢獻者的資源性價值的發(fā)揮。

“滿足老齡人口需求”是老齡友好型公共政策制定執(zhí)行的基本出發(fā)點，只有讓老齡人口作為積極的建設主體共同參與到老齡友好型城市和社區(qū)建設的全過程中來，才有可能提升老齡友好服務的效用切實滿足老齡人口的需求。要認識到老年人不僅僅是被動的消費服務的接受者和城市老齡友好化的受益者，更應是起關鍵作用的建設者和推動者［24］。老齡友好型城市建設過程中應建立咨詢與參與機制，將老年人和老年人組織納入到政策制定、執(zhí)行和事后評估、監(jiān)督的全過程中來，充分聽取老年人直接真實的生活體驗和切身感受，對老齡人口的相關需求和偏好予以積極回應，使老齡人口在建議改變、實施和監(jiān)督方面充分發(fā)揮主體性作用，以確保老齡友好政策切實滿足其需求（見表5）。

表5?老齡友好示范城市注重發(fā)揮老齡人口主體性作用示例

示范地區(qū)示例

西班牙巴斯克地區(qū)實施“我愛我的鄰居”方案，鼓勵老齡人口通過由老年人領導的工作組參與到老齡友好項目設計建設的全過程

日本秋田實施“關愛老年人”方案，其主要目標之一是建立一個社會使老年人不再被視為需要支持的人，而是支持社會的人，該方案認為老年人希望利用其經驗、知識和技能成為更積極的公民，鼓勵包括老齡人口在內的本市居民發(fā)揮主導作用成為市政府的優(yōu)先事項之一

韓國首爾每年定期對老年人的生活狀況進行大規(guī)模調查，并設立老年人監(jiān)測小組，強調老年人的直接參與，就涉及與本市老年人相關的主要問題展開研究和辯論，鼓勵老齡人口參與到老齡友好城市項目建設全過程中

英格蘭曼徹斯特老年合作研究所開展了一項老齡友好項目研究——“與老年人共同研究，而非僅僅研究老年人”。該項目研究采納了老齡居民的觀點、經驗及知識，在整個研究過程老齡居民充當了合作研究者的角色全程參與計劃的研究、設計和實施，對于城市設計、市政重建、社區(qū)參與、政策實施等方面提出了一系列建議和新的研究課題

加拿大渥太華設置審查與問責機制，即每年召開四次老年人圓桌會議，圓桌會議共包括15名老年居民，通過該問責機制，老齡人口可自主分享他們對于有關機構和部門的計劃、服務和基礎設施建設情況的建議與看法，發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，并就當地老齡友好計劃的未來發(fā)展提供重要的建議［25］

資料來源：根據https：//extranet.who.int/agefriendlyworld/network/網站資料整理。

（五）加強政府多部門協作，調動多元社會力量合力建設

老齡友好型城市建設是一項系統工程，所要采取的行動將牽涉政府多部門及各類參與主體，應完善政府工作機制加強政府多部門間的協同響應，并充分調動多元社會力量共同參與建設。

1.加強政府跨部門協作

老齡友好型城市的建設主題包括老年人的居住環(huán)境、交通出行、醫(yī)療保健、精神文化生活等多個方面，不僅涉及財政政策、社會保障政策、就業(yè)政策、人口管理政策等多項公共政策，還涉及交通、住房、社會保障、城市發(fā)展規(guī)劃、信息與通信、勞動就業(yè)、衛(wèi)生保健與長期照護等相關政府管理部門。因而，老齡友好型城市建設需要加強政府內部的跨部門合作，制定跨部門行動流程和機制，確保各級政府、各部門進行協同應對，包括建立目標任務、明確責任劃分、劃撥充足預算及制定各部門間的協作、監(jiān)測、評估和報告機制，共同致力于老齡友好型城市建設。不同部門之間開展協作還可以產生重要的經濟效益，因為一個領域內的行動可能減少對其他領域行動的需求，如改進住房或提供輔助技術可能減少對長期照護的需求?！按龠M多部門行動”成為世界衛(wèi)生組織“老齡化與健康全球戰(zhàn)略和行動計劃”戰(zhàn)略目標中重要的子目標之一［15］。

2.調動多元社會力量共同參與合力建設

雖然政府在老齡友好型城市的構建過程中發(fā)揮主導性的作用，但構建關愛老年人的環(huán)境將同時涉及諸多角色，包括服務提供方、家庭、社區(qū)、老年人及其組織、民間社團、學術機構等非政府行為者等。政府應鼓勵各類社會力量積極參與建設，并與非政府行為者之間緊密合作發(fā)揮互補效應共同推進建設。如多層次長期護理體系需要地方政府、商業(yè)保險公司和專業(yè)長期護理服務提供商的相互配合［26］。政府的職責應當是對這些合作關系進行引導，對照護服務工作提供支持和培訓，確保各類服務（包括與衛(wèi)生系統）實現整合，保證服務質量，并向那些需求最高的人群直接提供服務。政府的一項關鍵作用是要領導這些伙伴關系并創(chuàng)建可以為私立部門提供支持和合作的公共規(guī)劃，以建立公立部門和私立部門之間明確分工且和諧有效的伙伴關系，使各方社會力量積極參與合力建設。

在老齡友好型城市建設過程中，為更好地實現政府多部門間的協作及政府與多元社會力量的合力建設，有必要建立由多個政府部門和多元社會力量共同參與的老齡友好型城市建設工作推進委員會等類似機構。如在美國波特蘭市老齡友好型城市和社區(qū)政策由政府、非營利組織和企業(yè)共同實施，由老齡友好咨詢委員會負責監(jiān)督，其他關鍵的參與者包括市長和市議會，以及五個工作委員會（經濟發(fā)展和就業(yè)，公民參與，住房，運輸，衛(wèi)生服務、預防與公平），這些委員會和咨詢委員會中都包括老年人，涉及的部門同時包括非營利組織、企業(yè)、教育部門及各級政府。

（六）處理好積極財政政策與公共財政可負擔性之間的關系

人口老齡化一方面可能導致社會經濟發(fā)展受阻，進而導致政府稅收等財政收入下降；而另一方面為改善老齡人口的健康和福祉，在老齡友好型城市建設過程中，政府購買、公共投資及社會保障、轉移支付將增加，在積極財政政策的執(zhí)行過程中勢必增加公共財政支出壓力和財政收支失衡的風險。聯合國的研究表明，人口老齡化可以刺激經濟增長，同時保持財政可持續(xù)性，但政策和行為發(fā)揮著至關重要的作用［27］。在老齡友好型城市建設過程中，為保持公共財政的可負擔性，需要依賴于一系列設計良好的公共政策：

1.重視發(fā)揮老齡人口“資源”對經濟社會發(fā)展的促進性作用

若能夠有效引導，豐富的老年資源可以成為推動社會經濟發(fā)展的積極力量，投資于老年人的福祉將產生顯著的經濟和社會回報。英國的一項研究顯示，用于老年人的財政支出（提供養(yǎng)老金、其他福利和衛(wèi)生保?。┡c老年人貢獻的經濟效益（稅收、消費、其他直接經濟貢獻、志愿者服務等）相比，老年人估計為社會作出了將近400億英鎊的凈貢獻［28］。用于老年人的支出應被視作為促進老年人的各種貢獻和福祉而進行的投資，而非消費。社會應對老年人變得更有耐心和更加尊敬，促進積極或成功的老齡化，從而創(chuàng)建老年人的貢獻勝過社會投資［29］。

2.鼓勵社區(qū)支持的“就地養(yǎng)老”

各國政府和國際組織普遍認為只要“可能”，盡可能使老年人繼續(xù)生活在原住社區(qū)兼具經濟意義和社會意義［30］。以社區(qū)為基礎的照護可以促進老年人就地養(yǎng)老，推遲老年人進入護理院的時間，減少其住院天數，提高生活質量［31-32］。而且，就地養(yǎng)老在衛(wèi)生服務支出方面具有很大的經濟優(yōu)勢［33］。如新加坡亞歷山德拉衛(wèi)生系統開展的“就地老齡化”項目使衛(wèi)生系統成功降低了67%的住院率［6］。為更好地滿足就地養(yǎng)老需求，必須提供老齡人口就地養(yǎng)老所需的配套服務，包括進行住房的無障礙改造，提供可及性的社區(qū)衛(wèi)生保健，向家庭照護者提供支持，發(fā)展遠程醫(yī)療和電子病歷管理系統，對新技術和創(chuàng)新性輔助設備的應用等，而在以上的支持性服務中，地方政府應承擔并發(fā)揮主導性作用。

3.優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的頂層制度設計

延遲退休年齡有助于增加老齡人口的勞動收入來源，降低家庭和社會的養(yǎng)老負擔，進而有助于保持養(yǎng)老金體系的財務可持續(xù)性，并降低老齡人口貧困的風險［34］。退休后余壽的延長也為退休年齡延遲提供了可能，從世界范圍來看，在2015年至2020年間，一個年滿65歲的老年人平均可以再活17年［27］。調查發(fā)現大多數接近傳統退休年齡的人實際上并不想退休［35］，延遲退休有助于保障有就業(yè)意愿的老齡人口參與再就業(yè)的權益。

通過財政激勵政策鼓勵居民增加養(yǎng)老儲蓄是現代養(yǎng)老金制度的發(fā)展方向，通過提供稅收及非稅收的財政激勵政策機制設計的進一步完善有助于提高個人對退休養(yǎng)老金的貢獻［36］。如通過推行稅優(yōu)型養(yǎng)老保險制度有助于鼓勵居民增加家庭養(yǎng)老儲蓄提高個人的財務獨立性，進而降低對公共養(yǎng)老金體系的依賴，減輕公共財政支出負擔。

4.優(yōu)化衛(wèi)生醫(yī)療服務體系的制度設計

衛(wèi)生醫(yī)療需求支出構成公共財政體系中社會保障支出的重要組成部分，特別是面向老齡人口的衛(wèi)生保健支出。以人為本的綜合性衛(wèi)生保健服務已被證明不僅能使老年人生活得更好，而且支出也不比傳統衛(wèi)生服務更高［6］。慢性疾病和機體功能下降的預防有助于降低住院率；個案管理還可能推遲老年人進入護理院的時間，降低老年人的入院率并縮短住院時間［37-38］，節(jié)約中期開支，降低醫(yī)療成本［39］。

電子醫(yī)療即在衛(wèi)生保健服務中使用信息通信技術（Information?Communication?Technology，ICT），其目的是促進衛(wèi)生保健的獲取，提高服務的質量和安全性，保證成本的有效性［40］。電子醫(yī)療可以在居家老人、醫(yī)療小組及社區(qū)服務之間建立關聯，以此來支持老年人的獨立性。據估計，歐盟對信息通信技術和遠程醫(yī)學的引進使衛(wèi)生保健服務的效率提高了20%［41］。英國布拉德福德市的一個試點項目證實，遠程照護服務可以提高老年人甚至是癡呆癥老人留在家中的能力，進而避免在不必要情況下進入護理院或入院治療，節(jié)約家庭照護時數和資源［42］。

5.調動多元社會力量和社會資金共同提供融資

政府應調動更多的社會資源共同為老齡友好型城市建設融資。如采取公私合營模式鼓勵保險企業(yè)將其長期、穩(wěn)定的資金投入養(yǎng)老、健康服務及基礎設施以增加老年服務供給，降低對政府的投資資金需求［26］；保險公司還可以利用新科技設計創(chuàng)新型的健康保險產品，通過融合健康保險與個人健康管理，促使投保人遵循健康的生活方式加強疾病預防和保健，進而降低衛(wèi)生健康服務需求和公共衛(wèi)生支出。

五、我國建設老齡友好型城市的現狀與未來發(fā)展方向

（一）我國建設老齡友好型城市的現狀

近年來我國人口老齡化的程度快速加深，第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國60歲及65歲以上老齡人口的占比分別為18.7%和13.5%，相對于2010年第六次全國人口普查數據分別上升5.44%和4.63%。聯合國經濟和社會部預測，至2050年我國65歲以上人口的比重將高達26.1%［27］。同時我國城市化進程正快速推進，七普數據顯示，我國居住在城鎮(zhèn)的人口占比為63.89%，較2010年上升14.21%。聯合國預計，至2035年我國城市人口占比將進一步增加至70.6%［3］。面對人口老齡化和城市化兩大趨勢的交匯與挑戰(zhàn)，聯合國《新城市議程》指出：“城市可以不再是今天世界所面臨挑戰(zhàn)的病因，它可以是解藥。恰當的規(guī)劃和良好的管理將使得城市化成為推動可持續(xù)發(fā)展強有力的工具，無論對于發(fā)展中國家還是發(fā)達國家這條規(guī)律都適用?！保?］根據“積極老齡化”和新“健康老齡化”的重要觀點——老年人本身是“社會的資源”，老年群體的需求在社會總需求中占據重要地位，蘊含著巨大商機與市場潛力，更好地利用老年資源發(fā)展銀發(fā)經濟有助于緩解財政養(yǎng)老負擔，有望推動產業(yè)結構調整帶來新的經濟增長點，助力城市、社會經濟的高質量、可持續(xù)發(fā)展，從宏觀層面緩解人口老齡化對經濟社會帶來的不利影響。老齡友好型城市建設是我國當前人口老齡化和城市化雙重背景下探索如何更好地利用老年資源、解決養(yǎng)老問題并促進經濟社會與城市可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

為響應世界衛(wèi)生組織的建設老齡友好型城市計劃，2009年全國老齡辦決定在我國6個省份的13個城市中試行建設“老齡友好型城市”和“老齡宜居社區(qū)”。2011年，齊齊哈爾被世界衛(wèi)生組織賦予國際老齡友好型城市榮譽，是國內第一個世界衛(wèi)生組織全球老齡友好型城市和社區(qū)的網絡會員城市。上海市作為國內老齡友好城市建設的示范城市，于2015年發(fā)布《老年友好城市建設導則》地方標準，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出建設老年友好型城市和老年宜居社區(qū)。北京、濟南等城市也提出了適老性城市基本設施建設規(guī)劃。近年來，我國政府出臺了一系列公共政策積極推進老齡事業(yè)的發(fā)展和老齡友好型社會建設。2019年我國正式發(fā)布積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃；2020年12月國家衛(wèi)健委發(fā)布《關于開展示范性全國老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作的通知》，正式提出要推進老年友好社會建設，并在全國范圍內推廣示范性老年友好型社區(qū)建設，期望于2035年實現全國城鄉(xiāng)老年友好型社區(qū)的全覆蓋（見表6）。

（二）國際經驗視角下我國老齡友好型城市建設的未來發(fā)展方向

目前我國正在全國范圍內積極開展示范性老齡友好型社區(qū)創(chuàng)建工作，但整體上我國老齡友好型城市建設仍處于初期探索階段，基于國際經驗及本土國情，未來我國老齡友好型城市建設的側重點應主要包括以下方面：

1.因地制宜構建本土化、本地化的中國特色老齡友好型城市評價指標體系

老齡友好型城市建設的指標體系構建必須因地制宜本土化。老齡友好型城市評價指標體系是指導老齡友好型城市建設的基本工具和指南針。世界衛(wèi)生組織所構建的老齡友好型城市評價指標體系是當前全球應用最為廣泛的一套指標體系，但其評價標準、核心特征并不是規(guī)范或完全指南，我國在老齡友好型城市評價指標體系的構建過程中，應充分結合我國社會傳統、社會制度、經濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃、人口規(guī)模及老齡化程度等具體國情因地制宜地進行創(chuàng)新，將世界衛(wèi)生組織總結的普遍性指標結合我國具體實際實現本土化的創(chuàng)新設計。而且，考慮到我國國內存在顯著的區(qū)域差異，不同城市在人口結構、居民特征、城市基礎設施等方面存在顯著差異，因而，各級地方政府還應在全國性老齡友好型城市評價指標體系的基礎之上，結合本地實際積極研制地方性老齡友好型城市的建設標準和行動計劃。

2.積極構建良好的社會氛圍，充分重視老齡人口資源性、主體性作用的發(fā)揮

雖然隨著年齡的增長，體能及認知能力會有所下降，但相對于年輕人，老齡人口可能擁有較豐富的從業(yè)知識、經驗與人生閱歷，如果能夠有效引導，豐富的老年資源也可以成為推動經濟社會發(fā)展的積極力量，投資于老年人的福祉將產生顯著的經濟和社會回報。而老齡人口能否為社會資源帶來經濟貢獻，其作用的發(fā)揮與否和發(fā)揮的程度與社會對老齡人口的觀念和態(tài)度存在直接關系。當前我國仍存在將老齡人口視為社會負擔的負面觀念，在老齡友好型城市建設過程中，必須摒棄這一負面觀念，將老齡人口視為積極的社會建設者，使其更好地參與到老齡友好型城市和社區(qū)建設的全過程，充分發(fā)揮老齡人口的主體性、資源性作用，通過這一過程增進老齡人口的健康和福祉，并帶動老齡經濟的發(fā)展，為經濟社會帶來新的增長點，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.關注并切實滿足我國老齡人口特別是最具脆弱性老齡人口的需求

致力于滿足“老齡人口需求”這一立足點應貫穿于老齡友好型公共政策制定和執(zhí)行的全過程。在我國老齡友好型城市建設過程中，需要特別關注最具脆弱性老齡人口的需求，在公共政策方面給予更多的支持和幫助，強化出資和融資手段，優(yōu)先解決脆弱人群的問題［43］。在我國應特別關注居住于欠發(fā)達的中西部省份的人口、農村和低收入人群、獨自生活的老年人［26］。以衛(wèi)生保健服務為例，我國衛(wèi)生保健需求最高的人群往往獲得最少的衛(wèi)生保健服務，他們絕大部分是最弱勢的人群［20］。在我國老齡友好型健康服務體系的構建過程中，迫切需要建立一個全民可及的、可負擔的衛(wèi)生保健服務系統，為廣大老年人提供一個安全網絡，避免其因病返貧或因無錢治療導致健康狀況進一步惡化的風險。我國在老齡友好型城市建設過程中，需要密切關注并切實滿足老齡人口特別是最具脆弱性老齡人口的需求，通過構建老齡友好環(huán)境使每一個老年人均實現老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂，安享幸福晚年。

4.完善政府工作機制，加強多部門、多主體協作，共同構建老齡友好環(huán)境

老齡友好型城市建設需要加強政府跨部門之間的協同治理，并打造共建共治共享的老齡社會治理共同體。構建老齡友好型城市是系統性的、非孤立的問題，雖然政府在老齡友好型城市的構建過程中發(fā)揮主導性作用，但構建關愛老年人的環(huán)境將涉及衛(wèi)生保健、交通、居住、社會保障等眾多部門；涉及政府、企業(yè)、家庭、社區(qū)、老年人及老齡組織、其他利益相關者等多元主體。如我國老齡友好的健康服務體系建設同時涉及衛(wèi)生健康委員會及其他多個部委（如國家發(fā)展和改革委員會、教育部、工業(yè)和信息化部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部等），雖然每個部門都需要制定清晰的任務和目標，但應當加強組織領導，加強跨部門的合作發(fā)揮合力建設作用，通過多部門行動，共同實現提高我國老年人口健康和福祉的同一愿景。同時，政府部門還應積極團結調動各方力量共同參與建設，打造共建共治共享的老齡社會治理共同體，形成多元主體責任共擔、老齡事業(yè)人人參與的新局面。

5.為保持公共財政的可持續(xù)性積極推進人口管理政策配套改革

我國人口老齡化的程度高于世界平均水平，從老齡撫養(yǎng)比⑤指標來看，2020年我國老年撫養(yǎng)比指標為20.4%，高于18.8%的全球平均水平；至2030年和2050年我國老年撫養(yǎng)比指標預計將增長至30.2%和52.2%，而世界平均水平預計為23.5%和32.3%［27］。老齡友好型城市建設依賴于政府投資和轉移支付等積極財政政策措施，在未富先老和老齡化程度快速加深背景下建設老齡友好型社會，我國將面臨更大的財政支出壓力和公共財政收支失衡風險。

在老齡友好型城市建設過程中，我國有必要積極采取措施保持公共財政的長期可持續(xù)性，除采取優(yōu)化養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度的頂層制度設計、鼓勵就地養(yǎng)老等措施外，當前我國正積極推進人口政策改革及配套措施管理。除人口壽命延長因素，生育率下降是導致我國人口老齡化進程加速發(fā)展的重要影響因素。1950—2022年間，我國每名婦女生育子女的總數由6.11下降至1.05［2］。國家統計局數據顯示，2023年我國人口出生率為6.39‰，創(chuàng)1950年以來的新低。為穩(wěn)定生育水平，我國積極采取措施調整生育政策，繼2016年實施全面二孩政策后，2021年中共中央政治局審議通過《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，實施一對夫妻可以生育三個子女政策。該政策能否真正提升女性的生育意愿，取決于一系列配套措施能否成功推行，包括對三孩家庭在住房、教育、女性就業(yè)和社會保障等方面的支持性配套政策。當前我國在快速老齡化和低生育率背景下，建設老齡友好型城市和社會，為保持公共財政的長期可持續(xù)性，還必須同步積極推動更具包容性的生育友好型社會的構建。

［注?釋］

①

這里“城市”的概念包含城市中“社區(qū)”的概念。社區(qū)是構成城市的基礎單元，應通過城市中一個個老齡友好社區(qū)的建設和建成帶動社區(qū)所在“城市”的老齡友好建設，因而老齡友好型城市（AFC）計劃也可稱為“老齡友好型城市和社區(qū)”（Agefriendly?Cities?and?Communities，AFCC）計劃。

②?數據來源：https：//extranet.who.int/agefriendlyworld/whonetwork/。

③?Social?Protection?Floor?Initiative，?Social?Protection?Floor，?2014?http：//www.socialprotectionfloorgateway.org/4.htm。

④?該計劃向低收入老年人提供膳食，關注并照顧貧困、疾病、孤獨的老人，特別是獨居老人；開設專門的保護機構，防止老年人遭遇虐待并提供咨詢服務。

⑤?老年撫養(yǎng)比（Oldage?Dependency?Ratio，OADR）指標通常用65歲及以上老齡人口數量除以20～64歲的工作年齡人口數，該指標可用于評估人口老齡化對經濟的影響，包括對公共財政的影響。

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Research?on?the?Construction?Path?of?Chinas?Agingfriendly

Cities?from?the?Perspective?of?International?Experience

Wen?Xue

（The?Marxism?School，?Capital?Normal?University，?Beijing?100048，?China）

Abstract：???Under?the?dual?backgrounds?of?population?aging?and?rapid?urbanization，?the?construction?of?“agingfriendly?cities”?is?helpful?for?China?to?alleviate?the?social?problems?caused?by?population?aging?and?promote?the?sustainable?development?of?cities.?After?defining?the?connotation?of?agingfriendly?cities?and?systematically?sorting?out?its?main?evaluation?index?system，?and?drawing?lessons?from?the?construction?experience?of?global?agingfriendly?demonstration?cities，?this?paper?proposes?the?following?aspects?for?China?to?build?agingfriendly?cities?in?the?future：?to?build?the?localized?agefriendly?assessment?index?system;?to?build?an?agingfriendly?environment?based?on?effectively?meeting?the?needs?of?the?elderly?population;?to?build?a?“personcentred?and?integrated”?agingfriendly?health?service?system;?to?pay?full?attention?to?the?role?of?“resources”?and?“subjectivity”?of?the?elderly?population;?to?strengthen?multisector?cooperation，?and?mobilize?multiple?social?forces?to?work?together;?to?properly?handle?the?relationship?between?the?active?fiscal?policy?and?the?affordability?of?public?finance.The?construction?of?agingfriendly?cities?in?China?should?base?on?international?experiences?and?fully?combine?with?Chinas?local?conditions.

Key?words：population?aging;?urbanization;?agingfriendly?cities;?assessment?index;?system?design

（責任編輯：張麗陽）