中國醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策量化分析

趙倩倩 陳柯羽 楊瓏平 劉澤坤 楊俊濤 李青

[摘要]?目的?以“支持政策量化分析”為框架，分析中國醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策的制定及實施情況，從而為中國醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)政策落實和完善提供參考。方法?采用Roy?Rothwell和Walter?Zegveld的創(chuàng)新政策工具作為分析基礎(chǔ)，結(jié)合政策類型維度對政策進行量化分析。結(jié)果?共篩選出47篇有效政策文件，其中包括國家發(fā)布的22篇和北京市政府發(fā)布的25篇。通過政策條款拆解，共納入104項政策工具。環(huán)境型政策工具占比最高（60.58%），需求型和供給型政策工具相對較少。從政策類型角度看，規(guī)劃類政策文件較多（25篇），而具體實施型政策相對較少（22篇）。結(jié)論?應(yīng)當(dāng)重點優(yōu)化支持政策的制定階段，完善供給型和需求型政策工具的使用，以更好地滿足醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的需求。

[關(guān)鍵詞]?醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)；創(chuàng)新發(fā)展；政策工具；政策制定；量化分析

[中圖分類號]?R19-0??????[文獻標(biāo)識碼]?A????[DOI]?10.3969/j.issn.1673-9701.2024.13.014

Quantitative?analysis?of?the?supporting?policies?for?pharmaceutical?science?and?technology?innovative?enterprises?in?China

ZHAO?Qianqian1，?CHEN?Keyu2，?YANG?Longping1，?LIU?Zekun1，?YANG?Juntao1，?2，?LI?Qing1，?2

1.School?of?Healthy?Policy?and?Management，?Chinese?Academy?of?Medical?Sciences?&?Peking?Union?Medical?College，?Beijing?100730，?China;?2.Chinese?Academy?of?Medical?Sciences?&?Peking?Union?Medical?College，?Beijing?100730，?China

[Abstract]?Objective?Based?on?the?framework?of?“quantitative?analysis?of?supporting?policies”，?this?study?focuses?on?the?formulation?and?implementation?of?supporting?policies?for?pharmaceutical?science?and?technology?innovative?enterprises?in?China，?so?as?to?provide?a?certain?reference?for?the?implementation?and?improvement?of?policies?for?pharmaceutical?science?and?technology?innovative?enterprises?in?China.?Methods?This?study?used?Roy?Rothwell?and?Walter?Zegvelds?innovative?policy?tools?as?the?basis?for?analysis，?and?combined?with?the?dimension?of?policy?type，?the?policy?was?quantitatively?analyzed.?Results?A?total?of?47?effective?policy?documents?were?selected，?including?22?issued?by?the?state?and?25?issued?by?Beijing?municipal?government.?A?total?of?104?policy?instruments?were?included?through?the?dismantling?of?policy?provisions.?Specifically，?environment-based?policy?tools?accounted?for?the?highest?proportion?（60.58%），?while?demand-based?and?supply-based?policy?tools?were?relatively?few.?From?the?perspective?of?policy?types，?there?were?more?planning?policy?documents?（25?articles），?while?there?were?relatively?few?specific?implementation?policies?（22?articles）.?Conclusion?It?is?necessary?to?focus?on?optimizing?the?formulation?stage?of?support?policies?and?improving?the?use?of?supply-oriented?and?demand-oriented?policy?tools?to?better?meet?the?needs?of?pharmaceutical?science?and?technology?innovative?enterprises.

[Key?words]?Pharmaceutical?science?and?technology?innovative?enterprises;?Innovation?and?development;?Policy?tools;?Policy?formulation;?Quantitative?analysis

中國共產(chǎn)黨的二十大報告明確指出，創(chuàng)新企業(yè)在推動科技進步、促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。據(jù)統(tǒng)計，創(chuàng)新企業(yè)提供中國約65%的專利、80%以上的新產(chǎn)品開發(fā)及75%以上的技術(shù)創(chuàng)新，同時，城鎮(zhèn)就業(yè)崗位中約80%以上由創(chuàng)新企業(yè)提供[1]。然而，盡管創(chuàng)新企業(yè)在科技創(chuàng)新方面具有如此重要的地位，但它們面臨諸如資金、技術(shù)、人才等方面的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致其創(chuàng)新能力和發(fā)展空間受到一定程度的限制[2]。特別在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，中國高端醫(yī)療器械國產(chǎn)化率較低，部分關(guān)鍵核心技術(shù)尚未突破，關(guān)鍵零配件主要依賴進口，市場份額的60%～80%被外資企業(yè)占據(jù)[3]。

為解決創(chuàng)新企業(yè)面臨的問題，中國政府陸續(xù)出臺一系列支持政策，包括針對醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的支持[4]。然而，這些政策的實施情況如何？地方政府在國家政策的指導(dǎo)下是否有針對性地落實？本文將以國家和北京市的科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策為例，從政策制定和實施的角度出發(fā)，深入分析其完善程度及地方落地情況，并提出相關(guān)建議。在此過程中，筆者采用Roy?Rothwell和Walter?Zegveld的創(chuàng)新政策工具作為主要分析方法。該方法采用系統(tǒng)性的分析框架，結(jié)合多種政策分析方法，能夠全面、深入地解析政策文件的內(nèi)容，揭示出其中的內(nèi)在邏輯和潛在問題[5]。同時，該方法基于對政策實踐的深刻理解和大量研究經(jīng)驗，具有科學(xué)性和可靠性，能幫助客觀地評估政策的實施情況，提出合理的建議和改進建議。此外，該政策工具易于理解和應(yīng)用，能夠有效地指導(dǎo)對政策文本進行深入分析，為研究提供可靠的數(shù)據(jù)和結(jié)論。

1??資料與方法

1.1??數(shù)據(jù)來源

2011年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《“十二五”創(chuàng)新企業(yè)成長規(guī)劃》，首次提出將“專精特新”作為創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展方向，為提高創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益進行整體布局[6]。因此，本研究的分析對象涵蓋2011年1月至2023年6月國家層面和北京市發(fā)布的有關(guān)醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策的相關(guān)文件。

本研究以“創(chuàng)新企業(yè)”“科技型創(chuàng)新企業(yè)”“醫(yī)藥科技”等關(guān)鍵詞為檢索依據(jù)，從中國政府網(wǎng)、北京市人民政府等政府官方網(wǎng)站及國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫等渠道，檢索與醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策相關(guān)的意見、通知、綱要、條例、規(guī)劃等文件。納入標(biāo)準(zhǔn)：①發(fā)文機關(guān)為中國政府層面及北京市地方政府；②政策內(nèi)容與科技型創(chuàng)新企業(yè)密切相關(guān)；③政策內(nèi)容現(xiàn)行有效；④政策類型為法律法規(guī)、通知、規(guī)劃、意見等形式[7-8]。排除標(biāo)準(zhǔn)：①政策內(nèi)容重復(fù)；②政策主題與科技型創(chuàng)新企業(yè)無關(guān)；③缺乏實質(zhì)性內(nèi)容；④未公開發(fā)布的文件。

1.2??研究方法

1.2.1??醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策分析框架的構(gòu)建??本研究從政策工具、政策類型兩個維度出發(fā)構(gòu)建中國出臺的醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策的分析框架[9]，見圖1。①政策工具維度：政策工具是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可實施的具體行動路徑，不同政策工具的運用情況直接關(guān)系到政策目標(biāo)的實現(xiàn)效果[10]。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，政策工具可分為不同類型。本研究采用Roy?Rothwell和Walter?Zegveld提出的政策工具分類方法，依據(jù)對行為活動的影響分為供給型、環(huán)境型和需求型，相較于其他分類方法，該分類更具廣泛的適用性[11]。其中，供給型政策工具主要指政府為支持創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供的各種措施和手段，包括財政支持、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[12]；環(huán)境型政策工具通過目標(biāo)規(guī)劃和金融支持等手段，為創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供良好的政策環(huán)境[13]；需求型政策工具則側(cè)重于促進供需對接，直接促進科技型創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[14]。②政策類型維度：政策類型反映政策的法律效力和落實情況，包括中國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如條例、規(guī)定、辦法等，其效力層級較高，主要通過設(shè)立最終實現(xiàn)目標(biāo)來體現(xiàn)政府層面的指導(dǎo)思想[15]。與此相對應(yīng)，實施細則、實施指南、通知等則是對規(guī)劃類政策進一步細化的方案，體現(xiàn)政策的具體落實情況[16]。

1.2.2??政策工具編碼??本研究采用內(nèi)容分析法對納入的科技型創(chuàng)新企業(yè)政策進行量化分析。根據(jù)“政策編號-章節(jié)-具體政策條款”的順序?qū)覍用婕氨本┦邪l(fā)布的政策進行編碼。為確保編碼的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，在編碼過程中遵循不可細分原則，即如果一段文字的含義無法進一步細分為多個政策工具，則為同一個編碼；否則，將其進一步細分為多個編碼。例如，“14-4-28”表示北京市科技型創(chuàng)新企業(yè)政策文件中的第14份《北京市促進創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展條例》第四章“市場開拓”第28項條款：“向創(chuàng)新企業(yè)預(yù)留的采購份額應(yīng)當(dāng)占本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的百分之四十以上，其中預(yù)留給小型微型企業(yè)的比例不低于百分之七十，但創(chuàng)新企業(yè)無法提供的商品和服務(wù)除外”。通過對政策文本的梳理、編碼和條目歸類等工作，形成科技型創(chuàng)新企業(yè)政策工具的具體條款分析編碼表，并將最終結(jié)果導(dǎo)入Excel?2010進行統(tǒng)計分析。

2??結(jié)果

經(jīng)過檢索和篩選，共得到有效政策文件47篇，其中包括國家發(fā)布的政策文件22篇及北京市政府發(fā)布的政策文件25篇。這些政策文件包括北京市及國家層面發(fā)布的如指導(dǎo)意見、通知、法規(guī)等多種形式，旨在支持醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)。北京市文件主要促進企業(yè)發(fā)展和提供融資支持，而國家文件則涵蓋金融服務(wù)、專項資金管理等方面，全面推動醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。

2.1??政策工具維度支持政策情況

政策工具具體分類見表1，通過對政策條款拆解，納入的政策文件中共使用104項政策工具。從總體上來看，中國政府出臺的政策工具類型覆蓋較為全面，政策支持維度多樣化。其中，環(huán)境型政策工具為主要類型，共計63項，占比60.58%。在環(huán)境型政策工具中，金融支持和公共服務(wù)是使用頻率較高的工具，分別占環(huán)境型政策工具的25.40%和31.75%。監(jiān)督管制、協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和稅收優(yōu)惠等工具也在一定程度上支持創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。其次是供給型政策工具，共有28項，占比26.92%。財政支持是最主要的供給型政策工具，占比64.29%。除財政支持外，信息支持、人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也被廣泛采用，為創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展提供支持。需求型政策工具共使用13項，占比12.5%。其中，渠道建設(shè)是最主要的需求型政策工具，占比76.92%。政府采購也在一定程度上為創(chuàng)新企業(yè)提供市場機會。研究結(jié)果顯示，中國政府出臺的政策工具類型多樣，覆蓋面廣泛，為創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展可提供全方位的支持和保障，見表2。

2.2??政策類型維度支持政策情況

對47篇政策文件的梳理及分析發(fā)現(xiàn)，法規(guī)、規(guī)劃、意見等規(guī)劃類政策較多，為25篇，而其可操作性較強的實施計劃類政策相對較少，為22篇，見表3。

2.3??支持政策相關(guān)文獻總結(jié)

根據(jù)研究目的，共檢索到54篇與醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策相關(guān)的文獻。這些文獻包括基于政策工具與創(chuàng)新價值鏈視角的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策研究、福建省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策研究、我國生物醫(yī)藥可持續(xù)創(chuàng)新政策體系層次分析研究等多個方面的研究[17-18]。這些文獻可提供豐富的數(shù)據(jù)和信息，有助于深入了解中國醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策的現(xiàn)狀、特點和發(fā)展趨勢，為進一步研究和分析提供重要參考。

3??討論

3.1??局限性

3.1.1??數(shù)據(jù)來源限制??數(shù)據(jù)來源主要存在數(shù)據(jù)不完整性、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)時效性等挑戰(zhàn)。解決數(shù)據(jù)不完整性的方法包括通過與政府部門、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等聯(lián)系收集更多數(shù)據(jù)和信息，并深入調(diào)研和采訪利益相關(guān)者以獲取更具體、更深入的信息。在數(shù)據(jù)分析過程中，可采取與多個來源的數(shù)據(jù)進行對比等措施以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。保證數(shù)據(jù)時效性的關(guān)鍵在于建立有效的數(shù)據(jù)更新機制，如定期更新政策文件和相關(guān)報告，以確保用戶獲取的數(shù)據(jù)具有時效性和準(zhǔn)確性。

3.1.2??方法論局限性??在研究中存在方法選擇偏好、數(shù)據(jù)獲取困難和研究框架局限性等問題。解決方法選擇偏好建議采用多種研究方法相互印證，包括定性和定量分析方法，并開展交叉驗證研究。同時加強研究人員的方法培訓(xùn)和交流。解決數(shù)據(jù)獲取困難的挑戰(zhàn)，可建立信息共享平臺，簡化數(shù)據(jù)獲取流程，加強數(shù)據(jù)保護，促進數(shù)據(jù)共享合作，建立數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)。針對研究框架局限性，建議采用多元化的研究方法，充分考慮不同因素之間的相互關(guān)系，加強跨學(xué)科合作，借鑒國際研究經(jīng)驗，確保研究框架的適用性和有效性。

3.1.3??研究對象限制??考慮特定地區(qū)和時間段內(nèi)政策的影響時，拓展研究范圍，包括更廣泛的地域和時間范圍，以比較不同地區(qū)和時期的政策差異和相似之處，提高研究的可信度和適用性。采用跨地區(qū)和跨時間的比較分析方法，結(jié)合定性和定量研究，以更全面地評估政策的效果和影響。另外，建議進行長期觀察和跟蹤研究，定期評估政策的實施效果和長期影響，以及時發(fā)現(xiàn)問題并采取解決措施。

進行多樣性調(diào)研，針對不同行業(yè)和企業(yè)類型，了解其在政策實施和效果方面的差異性，以更準(zhǔn)確地評估政策的適用性。政府可采取定制化的政策措施，根據(jù)不同行業(yè)和企業(yè)類型的特點和需求，提供針對性的支持和服務(wù)。此外，鼓勵跨行業(yè)交流與學(xué)習(xí)，促進經(jīng)驗和資源的共享，組織交流會議和研討會等活動。在政策制定過程中，保持政策的靈活性，建立政策調(diào)整機制，根據(jù)市場變化和企業(yè)需求及時調(diào)整和優(yōu)化政策，確保其適用性和有效性。

3.2??結(jié)論與政策建議

3.2.1??存在的問題??本研究對中國醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)支持政策進行深入的量化分析，通過對政策工具和政策類型的細致研究，揭示政府支持政策的多樣性和全面性。研究結(jié)果顯示，中國政府在支持醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)方面采取多種政策工具，尤其是環(huán)境型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，但供給型和需求型政策工具的應(yīng)用相對較少。在政策類型上，規(guī)劃類政策文件較多，而實施類政策相對不足。通過對政策類型的分析，筆者發(fā)現(xiàn)中國在支持醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)方面主要采取規(guī)劃類政策，而實施類政策相對不足。表明在政策的實施過程中，還存在著一定的不足之處，需要進一步加強政策的執(zhí)行和落實，以更好地支持和促進醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。

在進一步討論中，發(fā)現(xiàn)在支持醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)方面存在一些現(xiàn)實問題。首先，環(huán)境型政策工具雖然被廣泛提及，但缺乏具體的操作性措施，導(dǎo)致企業(yè)難以將政策轉(zhuǎn)化為實際行動。比如，稅收優(yōu)惠政策可能在文件中概括性地提及減免稅收的范圍和條件，但具體的減免額度、申請流程及審批標(biāo)準(zhǔn)等細節(jié)可能并未明確規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)在實際申請時面臨不確定性和困惑。第二，政策工具之間缺乏協(xié)調(diào)可能導(dǎo)致沖突或重疊。舉例來說，政府可能同時推出多種支持醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的政策，如創(chuàng)新基金、技術(shù)支持計劃和科技創(chuàng)業(yè)孵化計劃等。但如果這些政策在目標(biāo)、資金使用范圍或申請條件上存在重疊或矛盾，可造成企業(yè)在申請時的困惑和混亂，也可能導(dǎo)致資源的浪費和效率的降低。第三，對支持政策的研究存在數(shù)據(jù)來源不完整、方法論局限和研究對象限制等問題。例如，研究只基于政策文件的分析，而缺乏對實際執(zhí)行情況的調(diào)查和了解；在采用量化分析方法時，受限于數(shù)據(jù)的可獲得性和質(zhì)量，無法全面準(zhǔn)確地評估政策的效果。這些問題可能影響研究結(jié)果的可信度和適用性，限制對政策效果的深入理解和評估。

3.2.2??政策建議??在優(yōu)化政策內(nèi)容和執(zhí)行方面，可根據(jù)不同類型和發(fā)展階段的醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的需求差異，制定個性化、差異化的支持政策。包括為創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)扶持和創(chuàng)新基金，為成熟期的企業(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展支持，為發(fā)展期的企業(yè)提供上市輔導(dǎo)和國際合作支持及為轉(zhuǎn)型期的企業(yè)提供技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級支持等。通過這種差異化的支持措施，可更好地滿足不同企業(yè)的發(fā)展需求，提高政策的針對性和實效性。建立更加便捷高效的政策執(zhí)行機制。包括建立一站式服務(wù)平臺，整合各類政策資源和服務(wù)資源，為企業(yè)提供全方位、多層次的政策支持和服務(wù)；建立信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)政策申請、審批和監(jiān)督全流程的數(shù)字化管理，提高政策執(zhí)行的透明度和效率；建立跨部門、跨領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)機制，加強政策的銜接和配合，避免政策執(zhí)行中的重復(fù)和矛盾。加強對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和評估。建立健全政策執(zhí)行監(jiān)督與評估機制，建立科學(xué)的指標(biāo)體系，定期對政策執(zhí)行效果進行評估和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題并及時調(diào)整政策，確保政策的針對性和有效性。同時，政府還應(yīng)建立用戶反饋機制，及時了解企業(yè)對政策的意見和建議，不斷改進政策執(zhí)行方式，提升政策執(zhí)行的質(zhì)量和水平。

在拓展政策類型的多樣性方面，可針對不同發(fā)展階段和特點的醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)提供定制化的政策支持，例如針對初創(chuàng)期企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)孵化場地和初創(chuàng)資金支持，針對成長期企業(yè)提供技術(shù)研發(fā)和市場拓展的支持，針對成熟期企業(yè)提供國際化合作和品牌推廣的支持。建立多層次、多渠道的政策服務(wù)體系，包括政府直接提供的金融支持、技術(shù)支持和市場支持及政府引導(dǎo)社會資本和專業(yè)機構(gòu)參與的投融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移和品牌建設(shè)等服務(wù)。加強與相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會的合作，共同制定和推動政策落實，形成政府、企業(yè)和社會各方共同參與的政策實施機制。

需要加強政策的精準(zhǔn)性和靈活性，政府應(yīng)當(dāng)加強對醫(yī)藥科技型創(chuàng)新企業(yè)的分類和認定，根據(jù)其技術(shù)水平、市場表現(xiàn)和發(fā)展需求等因素，精準(zhǔn)確定政策支持對象，并量身定制相應(yīng)政策。建立動態(tài)調(diào)整機制，及時根據(jù)市場變化和企業(yè)需求調(diào)整政策內(nèi)容和實施方式，確保政策的及時性和有效性。此外，還可加強對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和評估，建立健全的績效評價體系，及時發(fā)現(xiàn)和解決政策執(zhí)行中的問題和障礙，不斷提高政策的執(zhí)行力和實施效果。

利益沖突：所有作者均聲明不存在利益沖突。

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（收稿日期：2024–03–21）

（修回日期：2024–04–08）