政策范式變遷視角下轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的演進(jìn)邏輯、核心驅(qū)動力及優(yōu)化建議

吳逸菲

摘 要：基于歷史分析視角，提煉出創(chuàng)新政策演化的3個階段，明確當(dāng)前正處于創(chuàng)新政策的轉(zhuǎn)型階段，并通過理論分析，挖掘轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的內(nèi)涵。運用政策范式理論，試圖厘清轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的演進(jìn)邏輯和核心驅(qū)動力，為轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策制定提供可能的理論支撐。針對中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策面臨的雙重失調(diào)問題，提出如下建議：擴(kuò)大社會組織參與，塑造良性互動的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新環(huán)境；鼓勵用戶創(chuàng)新，構(gòu)建廣泛的創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)；增強(qiáng)政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，發(fā)揮轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的綜合協(xié)調(diào)作用；提升政策工具的靈活性，建立具有韌性的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策工具選擇機(jī)制。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策；政策范式；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F124.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2024）4-12-10

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2024.4.2

0 引言

2015年，《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程2030》提出，要以平衡和綜合的方式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［1］。黨的十八大報告提出了“五位一體”的總體布局。在此背景下，創(chuàng)新的目標(biāo)轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新的內(nèi)涵也趨向全面。但是，僅依靠顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新是無法實現(xiàn)可持續(xù)轉(zhuǎn)型的，還需要轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的支撐。這是因為，可持續(xù)轉(zhuǎn)型通常超出了單一政策領(lǐng)域，不能僅靠創(chuàng)新政策來推動，還需要在市場監(jiān)管或稅收規(guī)則等其他政策領(lǐng)域進(jìn)行改革；可持續(xù)轉(zhuǎn)型追求的變革方向超越了技術(shù)本身，還涉及基礎(chǔ)設(shè)施、社會參與和市場制度等多維度的變革。因此，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策超越了技術(shù)推動和需求拉動的傳統(tǒng)創(chuàng)新政策范式，包含更廣泛的政策工具和政策模式。而這些政策模式將有助于創(chuàng)造和發(fā)展利基市場，為顛覆性技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造空間，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而理論上，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的提出進(jìn)一步拓寬了創(chuàng)新的概念，定義了新的創(chuàng)新過程，指明了創(chuàng)新的方向，提供了一個新的政策框架［2］。

國外學(xué)者對轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的探討頗多。Schot和Steinmueller［3］認(rèn)為，科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策的框架正在發(fā)生變革，并提出了“創(chuàng)新政策3.0”的概念框架，從政策干預(yù)的原因、創(chuàng)新模式與主體、政策實踐和可替代方案等4個方面對轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策進(jìn)行闡釋；Diercks等［4］從創(chuàng)新行為主體、創(chuàng)新活動和創(chuàng)新模式等3個層面分析轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的概念多樣性；Grillitsch等［5］研究指出，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策應(yīng)聚焦于政策的方向性、協(xié)調(diào)性、自反性以及政策需求。總結(jié)而言，國外主流觀點認(rèn)為，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的框架涉及社會—技術(shù)系統(tǒng)的變化［6］。

國內(nèi)學(xué)者對面向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的研究較少，且已有研究多側(cè)重于政策實踐方面。例如，楊欣萌和何光喜［7］基于對芬蘭、南非、哥倫比亞和瑞典的案例研究，總結(jié)了國外有關(guān)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的實踐經(jīng)驗；并在此基礎(chǔ)上，從歷史的視角，提煉出了中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的不同實踐模式［8］。

綜上可知，國外研究存在區(qū)域局限性，且集中于系統(tǒng)視角，政策工具研究不足；而國內(nèi)研究不充分，缺乏針對符合中國國情的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的探討。為此，本文首先從歷史變遷的視角梳理了創(chuàng)新政策的演化歷程，在總結(jié)分析創(chuàng)新政策概念的基礎(chǔ)上，從狹義和廣義兩方面闡釋了轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的基本內(nèi)涵；其次，基于政策范式變遷理論，圍繞可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以創(chuàng)新過程為底層邏輯，以政策要素為核心框架，構(gòu)建出轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的新范式；最后，提出推進(jìn)我國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策優(yōu)化的相關(guān)建議，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

1 創(chuàng)新政策的演化歷程

從動態(tài)均衡的視角來看，政策演化和變遷是通過政策創(chuàng)新促使政策由失衡狀態(tài)轉(zhuǎn)向均衡狀態(tài)的過程［9］。創(chuàng)新政策隨時間的推移而逐步演變，且大致經(jīng)歷了3個發(fā)展階段：“創(chuàng)新政策1.0”階段、“創(chuàng)新政策2.0”階段和“創(chuàng)新政策3.0”階段［3］。每一個階段都有其特定的歷史環(huán)境，并在理論和實踐的演化中塑造出對應(yīng)的創(chuàng)新模型與框架。

“創(chuàng)新政策1.0”階段起始于1960年。其歷史背景是第二次世界大戰(zhàn)后特別是冷戰(zhàn)時期，主要發(fā)達(dá)國家熱衷于強(qiáng)化政府在科學(xué)研究方面的作用，以維護(hù)和平及帶來工業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。Solow［10］從理論和實證的角度證實了科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟(jì)增長的積極作用。理論發(fā)現(xiàn)和實踐經(jīng)驗促使社會科學(xué)家開始對技術(shù)變革的過程進(jìn)行研究，并于20世紀(jì)60年代提出了創(chuàng)新的“線性模型”。該模型的核心思想是通過政府加大對科學(xué)技術(shù)研發(fā)的投入來解決市場失靈問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長?？茖W(xué)商業(yè)化的“投資—回報”是“線性模型”的邏輯基礎(chǔ)。其以創(chuàng)新的正外部性為前提，創(chuàng)新過程受到投資和潛在市場經(jīng)濟(jì)回報的驅(qū)動。

“創(chuàng)新政策2.0”階段起始于1990年。其歷史背景是20世紀(jì)70至80年代，石油危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇了國家之間的競爭，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，“線性模型”假設(shè)下的知識技術(shù)在全球范圍內(nèi)自由流動和轉(zhuǎn)移并未大規(guī)模出現(xiàn)。這一現(xiàn)象引發(fā)了學(xué)術(shù)界對“線性模型”的重新審視，并提出了3個方面的思考：①科學(xué)和技術(shù)知識并非全球性的公共物品，無法自由地跨越地理、文化界限，具有隱性知識的性質(zhì)［11］；②不同主體從龐大研發(fā)網(wǎng)絡(luò)中吸收知識和技術(shù)的能力存在差異［12］，而這種吸收能力的大小取決于相關(guān)研究和應(yīng)用經(jīng)驗的多少；③技術(shù)變革是累積的且具有路徑依賴性的［13］，在重大顛覆式創(chuàng)新（路徑顛覆）和漸進(jìn)式創(chuàng)新（路徑強(qiáng)化）之間存在一種平衡，這種平衡往往會對新進(jìn)入者設(shè)置重大障礙?；谏鲜鏊伎?，哈尼夫等［14］提出了“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”這一概念，為創(chuàng)新研究提供了一個新的視角和方法?！皣覄?chuàng)新系統(tǒng)”的核心思想是以系統(tǒng)的方式看待某一國家的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新過程［15］。在這一思想框架的指導(dǎo)下，“線性模型”升級為“鏈?zhǔn)侥Ｐ汀薄：笳呤窃诩夹g(shù)—經(jīng)濟(jì)范式的基礎(chǔ)上，關(guān)注創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部的各主體及其之間的相互聯(lián)系，并認(rèn)為這一過程促成了知識的產(chǎn)出與流動。

“創(chuàng)新政策3.0”階段起始于2010年。其歷史背景是進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家的國內(nèi)貧富差距擴(kuò)大，社會不平等現(xiàn)象日益嚴(yán)峻；大部分低收入國家技術(shù)和經(jīng)濟(jì)追趕速度緩慢；技術(shù)的負(fù)外部性影響日益突出，如溫室氣體排放對環(huán)境和氣候造成危害等。換言之，隨著時間的推移，技術(shù)變革過程在時間和空間上的不均衡性日益凸顯。面對社會不平等、貧富差距拉大及生態(tài)環(huán)境問題，創(chuàng)新政策1.0和創(chuàng)新政策2.0均無法給出有效的解決對策。因此，創(chuàng)新政策3.0應(yīng)運而生。其旨在將社會和環(huán)境挑戰(zhàn)與創(chuàng)新目標(biāo)更好地結(jié)合起來，實現(xiàn)“社會—技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型”。愈發(fā)嚴(yán)峻的社會和環(huán)境挑戰(zhàn)拓寬了創(chuàng)新政策的目標(biāo)范圍。相較于創(chuàng)新政策1.0和創(chuàng)新政策2.0，創(chuàng)新政策3.0不再單一地以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，而是更具方向性，如促進(jìn)社會公平、應(yīng)對人口老齡化以及保護(hù)環(huán)境等。這一轉(zhuǎn)變意味著，創(chuàng)新政策3.0開始與養(yǎng)老、環(huán)保、教育等功能性政策領(lǐng)域交叉融合，強(qiáng)化了跨學(xué)科、跨組織合作，因而創(chuàng)新政策3.0也被稱為轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策力圖突破原有科學(xué)和技術(shù)模式的局限，關(guān)注系統(tǒng)層面探索過程的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新過程應(yīng)具有包容性、實驗性等特征?？偨Y(jié)而言，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策以社會和環(huán)境目標(biāo)為指導(dǎo)，以經(jīng)驗和學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)，推動制度轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對社會挑戰(zhàn)。

上述研究清晰展示了創(chuàng)新政策發(fā)展的基本脈絡(luò)，且后一階段是對前一階段的發(fā)展和迭代，以更加適應(yīng)時代的需要，進(jìn)而解決現(xiàn)實問題［4］（見圖1）。在新的政策目標(biāo)指引下，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的政策工具類型更加豐富，政策主體更加多樣，形成了一種新的政策范式。這是對科學(xué)技術(shù)政策范式和創(chuàng)新系統(tǒng)政策范式的升級，需要新的理論體系來闡釋。

2 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的基本內(nèi)涵

2.1 創(chuàng)新政策的概念探析

在闡釋轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的概念之前，須先梳理清楚創(chuàng)新政策的內(nèi)涵和外延。迄今為止，學(xué)術(shù)界對于創(chuàng)新政策的定義尚未達(dá)成共識。OECD是率先對創(chuàng)新政策進(jìn)行定義的國際組織。其認(rèn)為，創(chuàng)新政策應(yīng)具有整合功能，可兼容科技政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和產(chǎn)業(yè)政策等不同領(lǐng)域的政策，使政府政策成為一個完整的系統(tǒng)。但是，這一定義相對寬泛，缺乏一定的嚴(yán)謹(jǐn)性。學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了更為深入的探討。本文將從3個維度對國內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)新政策的概念定義進(jìn)行分類，即整合視角、包含視角和過程視角。

第一，從整合視角來看。創(chuàng)新政策是一個綜合而獨立的政策體系，能夠與科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策等相關(guān)政策相融合［16］。Rothwell［17］提出，創(chuàng)新政策是一個整合的框架，包括科技政策和產(chǎn)業(yè)政策等。國內(nèi)學(xué)者從更宏觀的視角對創(chuàng)新政策下了整合性的定義。例如，陳勁［18］指出，創(chuàng)新政策應(yīng)是一個完整的體系，以推動技術(shù)創(chuàng)新活動的產(chǎn)生和發(fā)展為政策目標(biāo)；具體內(nèi)容是政府為規(guī)范創(chuàng)新主體的行為，制定并運用的各類直接或間接的政策和措施的總和。

第二，從包含視角來看。創(chuàng)新政策與其他相關(guān)政策存在包含與被包含的關(guān)系。例如，鮑克［19］指出，創(chuàng)新政策包含技術(shù)政策，產(chǎn)業(yè)政策包含創(chuàng)新政策。創(chuàng)新政策的實質(zhì)是一種社會經(jīng)濟(jì)政策，其是經(jīng)濟(jì)政策的核心，以激勵技術(shù)發(fā)展和商業(yè)化為目標(biāo)。羅偉等［20］認(rèn)為，創(chuàng)新政策被包含于科技政策，其核心是科技政策和產(chǎn)業(yè)政策中促進(jìn)創(chuàng)新的部分。

第三，從過程視角來看。以創(chuàng)新活動為核心，與創(chuàng)新活動相關(guān)的各類政策被定義為創(chuàng)新政策。例如，Gaudin［21］認(rèn)為，創(chuàng)新政策主要包含3個方面的內(nèi)容，即支持創(chuàng)新主體、培養(yǎng)技術(shù)文化和消除創(chuàng)新障礙。葉明［22］從技術(shù)創(chuàng)新活動視角出發(fā)，認(rèn)為創(chuàng)新政策是政府推動企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動的有效工具，具體是指針對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的全過程所給予的政策引導(dǎo)和支持。

綜合上述研究，本文認(rèn)為，可以從狹義和廣義兩個層面對創(chuàng)新政策的內(nèi)涵進(jìn)行概括。狹義上的創(chuàng)新政策是指關(guān)注科技成果市場化過程的政策，政策目標(biāo)是實現(xiàn)創(chuàng)新成本最小化和收益最大化，其強(qiáng)調(diào)政策對創(chuàng)新活動經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出的指導(dǎo)。廣義上的創(chuàng)新政策是指一國政府為促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新活動產(chǎn)生和發(fā)展而制定的直接或間接政策及措施的集合［23］，其本質(zhì)是創(chuàng)新的政府激勵問題，政策目標(biāo)是構(gòu)建完善的國家創(chuàng)新體系。

2.2 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的內(nèi)涵界定

轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策是基于創(chuàng)新政策演化變遷而來的。由于政策具有路徑依賴性，傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策概念和思想并不會完全消失，而是嵌入轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策，通過新舊政策思想的融合，實現(xiàn)創(chuàng)新政策的轉(zhuǎn)型。因此，參考創(chuàng)新政策的基本內(nèi)涵，亦可以從狹義和廣義兩個層面來分析轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的內(nèi)涵與外延。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的概念建立在充分理解創(chuàng)新過程的基礎(chǔ)上。而創(chuàng)新過程可以從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新活動和創(chuàng)新模式等3個維度來考量。其中，創(chuàng)新主體是指參與創(chuàng)新過程的主體；創(chuàng)新活動是指推動創(chuàng)新發(fā)展的活動；創(chuàng)新模式是指創(chuàng)新過程的學(xué)習(xí)方式和知識形式［4］。要理解狹義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策，就需要先剖析狹義的創(chuàng)新過程。狹義的創(chuàng)新過程是指技術(shù)變革的商業(yè)化過程［24］，所涉及的創(chuàng)新主體主要有大學(xué)、企業(yè)和政府。在創(chuàng)新過程中，政府主要通過直接的資金投入支持大學(xué)和企業(yè)開展研發(fā)創(chuàng)新，或運用政策手段對創(chuàng)新主體的行為進(jìn)行規(guī)范。在創(chuàng)新活動方面，從狹義的角度看，科學(xué)突破被視為創(chuàng)新的主要或唯一驅(qū)動力，因此科學(xué)的進(jìn)步?jīng)Q定著創(chuàng)新的速度和方向［25］。這種對創(chuàng)新過程的狹義理解來源于創(chuàng)新的線性模型。在線性模型中，創(chuàng)新是一個從研究、開發(fā)和演示到新技術(shù)擴(kuò)散的過程。狹義的創(chuàng)新過程是以科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新模式（STI）為特征的。在狹義的創(chuàng)新過程中，知識可以被明確地表述出來，進(jìn)而被系統(tǒng)化。因此，狹義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策并未擺脫經(jīng)典創(chuàng)新政策的邏輯桎梏，其本質(zhì)仍是技術(shù)—經(jīng)濟(jì)范式。具體而言，狹義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策將社會挑戰(zhàn)視為研發(fā)的優(yōu)先事項，以大學(xué)和企業(yè)為創(chuàng)新主體，通過政府研發(fā)資助推動科學(xué)突破，從而促進(jìn)技術(shù)上的根本變革。

從廣義的創(chuàng)新過程看，創(chuàng)新主體除了包括傳統(tǒng)的大學(xué)、企業(yè)和政府外，還包括更廣泛的主體，如用戶、非政府組織、公民團(tuán)體等。創(chuàng)新主體的多樣性突破了大學(xué)、企業(yè)和政府“三螺旋”的限制。廣義的創(chuàng)新活動具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，且組織和機(jī)構(gòu)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)為創(chuàng)新的發(fā)展、擴(kuò)散和應(yīng)用提供了環(huán)境條件［26］。廣義的創(chuàng)新模式具有包容性、開放性、網(wǎng)絡(luò)化和多樣性等特征，強(qiáng)調(diào)知識生產(chǎn)是不同主體互動學(xué)習(xí)的結(jié)果，需要融合不同的創(chuàng)新模式和知識形式，如社會創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新以及用戶主導(dǎo)的創(chuàng)新等。廣義的創(chuàng)新模式不僅是基于科學(xué)發(fā)現(xiàn)而產(chǎn)生的，還是基于實踐、使用和互動（DUI）而產(chǎn)生的，并對隱性和顯性知識給予同等關(guān)注。由于廣義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策所面臨的社會挑戰(zhàn)具有高度的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會復(fù)雜性，需要更廣泛、更多樣化的主體參與應(yīng)對，因而其強(qiáng)調(diào)將用戶等其他主體吸納到創(chuàng)新過程中。廣義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策強(qiáng)調(diào)在市場失靈和系統(tǒng)失靈的雙重作用下，不僅要開展科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，還應(yīng)重視社會、制度和組織行為的變革創(chuàng)新；既要關(guān)注創(chuàng)新的供給側(cè)政策，也要關(guān)注影響創(chuàng)新擴(kuò)散和最終應(yīng)用的需求側(cè)政策。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界更為認(rèn)可廣義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策這一內(nèi)涵界定，因而本研究將以廣義的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策內(nèi)涵為基礎(chǔ)展開論述。

3 政策范式變遷視角下轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的演進(jìn)邏輯及核心驅(qū)動力

3.1 政策范式變遷理論

在1962年出版的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩［27］首次提出了范式（paradigm）理論。庫恩并未就“范式”給出明確統(tǒng)一的定義，其認(rèn)為對“范式”的把握或許只能通過具體事例而得到。通過歸納庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中對范式的定性描述，發(fā)現(xiàn)范式具有兩層含義：第一，范式是開展科學(xué)活動的基礎(chǔ)，且被科學(xué)共同體普遍接受，是用以解決常規(guī)科學(xué)謎題的模型或模式；第二，范式是科學(xué)共同體的共同信念和信仰，是科學(xué)活動的世界觀［28］。在范式理論中，庫恩［27］以范式轉(zhuǎn)換為核心總結(jié)出科學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律。他認(rèn)為，科學(xué)發(fā)展遵循著動態(tài)的發(fā)展模式，即從前科學(xué)到常規(guī)科學(xué)，再到反常和危機(jī)，從而引發(fā)科學(xué)革命，產(chǎn)生新的常規(guī)科學(xué)。前科學(xué)階段是范式的初步構(gòu)建階段。在此階段中，不同研究人員聚焦于某一學(xué)科的基本理論、觀點、方法進(jìn)行較長時間的辯論。在爭辯過程中，有某種學(xué)說逐步得到學(xué)術(shù)共同體的認(rèn)可，則該學(xué)科范式基本形成，科學(xué)發(fā)展進(jìn)入常規(guī)科學(xué)階段。進(jìn)入常規(guī)科學(xué)階段后，在已有范式的指導(dǎo)下，研究人員深入開展科學(xué)活動，不斷修正對范式的理解，從而提升新范式的精確性，并擴(kuò)大新范式的應(yīng)用范圍。然而，科學(xué)范式并不是一成不變的，其會受到現(xiàn)實情況的影響。隨著理論研究的深入，研究對象和研究問題會發(fā)生變化，一些“反?，F(xiàn)象”超出了已有范式的解釋范圍。原有范式未被利用的邏輯空間越來越小，很難解釋實踐中出現(xiàn)的一些新問題和新現(xiàn)象。這使得學(xué)術(shù)界對已有范式產(chǎn)生懷疑，范式危機(jī)隨之而來。庫恩認(rèn)為，危機(jī)是科學(xué)進(jìn)步的內(nèi)在動力，危機(jī)的持續(xù)積累會促成科學(xué)革命的發(fā)生，從而推動新的范式取代舊的范式。庫恩的范式轉(zhuǎn)換思想從本質(zhì)上反映了事物發(fā)展的歷史規(guī)律，對于厘清事物的發(fā)展路徑以及把握其未來走向具有啟發(fā)作用［29］。

由此，庫恩的范式理論及其思想擴(kuò)展到政策研究中，并得到了廣泛應(yīng)用。政策范式的概念最早是由哈佛大學(xué)教授Hall［30］提出的。他認(rèn)為，政策范式是一個包含不同理念和標(biāo)準(zhǔn)的框架，該框架規(guī)定了政策的目標(biāo)和實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。Carson等［31］將政策范式理解為指導(dǎo)政策制定者解決問題的共享現(xiàn)實模型。Daigneault［32］認(rèn)為，政策范式包含4個方面的內(nèi)容：①反映現(xiàn)實的本質(zhì)、社會公正以及國家意志的價值觀、假設(shè)和原則；②需要公眾干預(yù)的問題；③關(guān)于應(yīng)該選擇哪些政策的想法；④實現(xiàn)這些目標(biāo)的政策手段（即實施原則、工具類型及其設(shè)置）。根據(jù)上述定義可知，政策范式是政策主體在辨別政策問題的基礎(chǔ)上，設(shè)立政策目標(biāo)和選擇政策工具的一種分析方式與思維框架。政策制定過程包含政策問題、政策目標(biāo)和政策工具等3個核心變量。在明晰政策范式概念的基礎(chǔ)上，霍爾等［33］提出，政策范式轉(zhuǎn)變可表現(xiàn)為漸進(jìn)性調(diào)整和根本性變動兩類。而漸進(jìn)性調(diào)整又包含兩種變化：一種是調(diào)整政策工具的使用程度；另一種則是同時改變政策工具的類型和使用程度。更進(jìn)一步地，Skogstad［34］認(rèn)為，社會科學(xué)和社會中的觀念等范式永遠(yuǎn)不會完全消失，且若將諸多不同甚至相互沖突的觀念嵌入任何給定的政策范式，其所導(dǎo)致的政策變化是逐步或分層發(fā)生的，而非突然發(fā)生的。

轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策作為一種新的范式，其產(chǎn)生的背景是人們意識到現(xiàn)有的創(chuàng)新政策無法解決當(dāng)前危機(jī)，即在現(xiàn)有創(chuàng)新政策的指導(dǎo)下，治理機(jī)構(gòu)無法推動社會可持續(xù)發(fā)展。因此，作為一種新的解決方案，新的政策范式應(yīng)運而生。根據(jù)庫恩的范式轉(zhuǎn)換思想——危機(jī)是科學(xué)進(jìn)步的內(nèi)在動力，可推出，在政策范式危機(jī)下，政策范式轉(zhuǎn)變時期會出現(xiàn)“思想市場”［30］。

3.2 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的演進(jìn)邏輯與核心驅(qū)動力

根據(jù)以上有關(guān)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策內(nèi)涵的探討，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的演進(jìn)應(yīng)建立在創(chuàng)新過程的基礎(chǔ)上，即創(chuàng)新主體、創(chuàng)新活動和創(chuàng)新模式構(gòu)成了轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的演進(jìn)邏輯。政策范式關(guān)鍵要素的轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式演進(jìn)的核心驅(qū)動力，而核心驅(qū)動力內(nèi)部要素之間的相互作用推動轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式向前發(fā)展，二者之間呈現(xiàn)相輔相成的關(guān)系（見圖2）。只有當(dāng)演進(jìn)邏輯與核心驅(qū)動力共同轉(zhuǎn)變時，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式才有突破和落地的窗口。

創(chuàng)新過程作為轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的演進(jìn)邏輯，與現(xiàn)實需求和科學(xué)技術(shù)發(fā)展密不可分。進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球變暖、資源枯竭和人口老齡化等問題日益嚴(yán)峻，這對科學(xué)技術(shù)提出了新的要求。其中，氣候惡化和環(huán)境退化具有全球性特征，涉及廣泛的參與主體。對此，無論是在研發(fā)創(chuàng)新上還是在政策議程設(shè)置上，都需要加強(qiáng)國際合作。與此同時，新興能源技術(shù)為減緩和適應(yīng)氣候變化提供了可能，如太陽能和風(fēng)能技術(shù)［35］。這一可能性亦引發(fā)了新的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新模式的出現(xiàn)。氣候科學(xué)研究、清潔能源技術(shù)研發(fā)、環(huán)保組織減碳實踐等都成為創(chuàng)新活動的重要組成部分；創(chuàng)新模式不再局限于一國政府的研發(fā)投入，還包括全球技術(shù)合作、公私合作、用戶聯(lián)盟等。氣候和環(huán)境領(lǐng)域的變化較為清晰地闡釋了創(chuàng)新過程轉(zhuǎn)變與社會發(fā)展的密切關(guān)系。社會挑戰(zhàn)正在重塑創(chuàng)新過程，已有的創(chuàng)新政策框架受到了質(zhì)疑［36］。因此，目前正在發(fā)生的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式演進(jìn)不僅要以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高經(jīng)濟(jì)競爭力為政策目標(biāo)，還須具備戰(zhàn)略方向性，使社會目標(biāo)成為創(chuàng)新過程的主要方向［37］。

在演進(jìn)邏輯轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新政策從聚焦主要的經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)為聚焦更廣泛的社會和環(huán)境問題，創(chuàng)新政策與社會挑戰(zhàn)的聯(lián)系愈發(fā)緊密。根據(jù)霍爾的政策范式概念，可以提煉出政策范式包含政策問題、政策目標(biāo)和政策工具等3個核心要素，政策范式的轉(zhuǎn)型可以被看作3個核心要素轉(zhuǎn)型的過程（見表1）。作為轉(zhuǎn)型的核心驅(qū)動力，3個核心要素之間存在一個完整的邏輯關(guān)系。其中，政策問題作為邏輯起點，體現(xiàn)了政策主體特別是政策制定者的價值觀念；政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是基于政策問題，通過政策執(zhí)行要實現(xiàn)的預(yù)期效果和目的；政策工具是為了實現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的一系列手段和措施。因此，3個核心要素呈現(xiàn)出遞進(jìn)關(guān)聯(lián)的互動關(guān)系。

政策問題的轉(zhuǎn)變會推動政策制定者和參與者更新政策目標(biāo)，使政策目標(biāo)能更充分表達(dá)對政策問題解決效果的期待。傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策范式多關(guān)注市場失靈導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)問題。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題，而且關(guān)注廣泛的社會問題、環(huán)境問題。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的政策目標(biāo)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展［8］。政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變則會帶動政策工具和手段的改變。政策工具的擴(kuò)充和重組旨在實現(xiàn)政策目標(biāo)，解決政策問題。傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策工具可以分為供給類、需求類和環(huán)境類等3種類型。其中，供給類創(chuàng)新政策工具表現(xiàn)為政府對人財物等生產(chǎn)要素的直接供給，提升技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給水平，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策范式更注重供給類創(chuàng)新政策工具的應(yīng)用，常采用科技資金投入、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段。需求類創(chuàng)新政策工具是基于市場維度的拉動促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的手段集合，表現(xiàn)為政府通過對新型科技產(chǎn)品的采購或價格補(bǔ)貼，為其提供穩(wěn)定的客戶市場，降低創(chuàng)新成果進(jìn)入市場的風(fēng)險。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式更注重需求類創(chuàng)新政策工具的應(yīng)用，旨在增強(qiáng)創(chuàng)新主體的信心和決心，推動技術(shù)研發(fā)和落地。除了使用傳統(tǒng)的公共采購、規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)、需求導(dǎo)向的財稅政策等手段，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式力求激發(fā)創(chuàng)新的私人需求。這主要是因為數(shù)據(jù)要素和數(shù)字化賦能的推動［38］。數(shù)字化時代下，個體消費者不僅是需求方，也是關(guān)鍵的創(chuàng)新要素之一。這一雙重角色使個體用戶在創(chuàng)新研發(fā)和應(yīng)用中發(fā)揮著舉足輕重的作用。通過加強(qiáng)對消費者的宣傳引導(dǎo)，描繪未來產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)愿景與路線圖，以及實施面向消費的稅收激勵政策等手段，加快公眾對創(chuàng)新產(chǎn)品的接受速度，進(jìn)而推動創(chuàng)新成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。環(huán)境類創(chuàng)新政策工具表現(xiàn)為政府綜合應(yīng)用目標(biāo)規(guī)劃、財政金融、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)條例等政策手段影響創(chuàng)新發(fā)展，為技術(shù)創(chuàng)新提供良好的政策環(huán)境，間接推動技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品商業(yè)化。相比傳統(tǒng)創(chuàng)新政策范式，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式更為注重環(huán)境類創(chuàng)新政策工具的應(yīng)用。轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策聯(lián)盟（TIPC）非常重視試驗在轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策探索中的作用，各聯(lián)盟國從本國實際情況出發(fā)，構(gòu)建了各具特色的試驗?zāi)Ｊ?，力圖推動轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的發(fā)展?？傊?，傳統(tǒng)創(chuàng)新政策范式的政策工具以供給類為主、環(huán)境類和需求類為輔；而轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策范式的政策工具則以需求類和環(huán)境類為主、供給類為輔。

4 中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策面臨的挑戰(zhàn)及優(yōu)化建議

4.1 中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策面臨的挑戰(zhàn)

在全球創(chuàng)新主體多元化、創(chuàng)新活動交叉化和創(chuàng)新模式多樣化的轉(zhuǎn)型背景下，中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策具有路徑依賴性，創(chuàng)新主體相對單一，導(dǎo)致核心驅(qū)動力中的政策目標(biāo)因缺乏多主體的參與及反饋而容易發(fā)生偏移。由此可見，中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策在發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下4個方面。

首先，與部分發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會發(fā)展存在明顯弱勢，社會組織作為創(chuàng)新主體的潛能有待充分挖掘。傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策傾向于政府自上而下對社會組織進(jìn)行資助，造成社會組織高度依賴政府資源，忽視了自主創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。因此，如何挖掘社會組織作為創(chuàng)新主體的潛能以助力可持續(xù)發(fā)展，是中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策設(shè)計的突破口之一。

其次，用戶作為創(chuàng)新主體的作用仍未得到充分發(fā)揮，亟須探索出卓有成效的用戶創(chuàng)新模式。主要表現(xiàn)為用戶與企業(yè)缺乏持續(xù)且深入的互動，只有少數(shù)企業(yè)吸納用戶參與創(chuàng)新過程，而且現(xiàn)有的用戶創(chuàng)新僅停留在項目試點階段，或是項目啟動后再征求用戶的意見，用戶作為一類創(chuàng)新主體的潛能沒有被充分挖掘。另外，將用戶的見解和需求轉(zhuǎn)化為技術(shù)要求的可操作性不強(qiáng)，用戶與企業(yè)之間缺乏協(xié)同性?？梢?，創(chuàng)新政策在鼓勵用戶參與創(chuàng)新方面存在不足。

再次，政策目標(biāo)存在不協(xié)調(diào)問題。這里主要涉及核心政策主體內(nèi)部統(tǒng)籌和不同政策主體之間的外部協(xié)調(diào)。我國宏觀層面的規(guī)劃往往涉及多個政府部門，在實踐中，很容易引發(fā)政策目標(biāo)缺位、錯位和越位的現(xiàn)象。另外，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策涉及的創(chuàng)新主體和政策主體廣泛，在政策設(shè)計和制定時既要收集公眾和行業(yè)的利益訴求，也要協(xié)調(diào)不同層級與部門之間的目標(biāo)，以及平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平之間的關(guān)系。

最后，政策工具存在過度剛性約束的問題，導(dǎo)致無法及時回應(yīng)政策問題的轉(zhuǎn)型。以可再生能源技術(shù)創(chuàng)新政策為例，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局的相關(guān)政策主要以規(guī)范引導(dǎo)和制度約束為主，較少關(guān)注技術(shù)應(yīng)用推廣［39］?？稍偕茉醇夹g(shù)是可持續(xù)轉(zhuǎn)型的重要技術(shù)手段，過度剛性的約束不利于釋放新技術(shù)和新產(chǎn)品的市場潛力，導(dǎo)致創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用和推廣受阻。

4.2 中國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策優(yōu)化建議

中國早已開始了轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的政策實踐，力求營造更具包容性的政策環(huán)境。要提升國家的競爭力，就必須推動經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，抓住轉(zhuǎn)型創(chuàng)新驅(qū)動可持續(xù)發(fā)展的歷史機(jī)遇。針對我國轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策面臨的挑戰(zhàn)，提出以下4點建議。

第一，擴(kuò)大社會組織參與，塑造良性互動的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新環(huán)境。社會團(tuán)體是公民自愿組成、為實現(xiàn)會員共同意愿的公益性社團(tuán)，是一種有效的公眾參與模式。政府應(yīng)拓展渠道，營造有利于社會團(tuán)體發(fā)展的客觀環(huán)境，在經(jīng)費額度、成員數(shù)量等方面放寬限制，擴(kuò)大社團(tuán)備案制的應(yīng)用范圍，明確其法律主體地位，鼓勵和支持其開展各種社會監(jiān)督和公益活動［40］。社會組織需要提升組織能力和創(chuàng)新能力，通過與政府、企業(yè)、大眾媒體和公眾合作，引起社會對可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)注，推動政府制定可持續(xù)發(fā)展相關(guān)政策。

第二，鼓勵用戶創(chuàng)新，構(gòu)建廣泛的創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用，用戶成為不可或缺的創(chuàng)新主體。而用戶本身也是重要的數(shù)據(jù)來源。用戶的網(wǎng)絡(luò)行為數(shù)據(jù)等作為關(guān)鍵的數(shù)字生產(chǎn)要素，促進(jìn)了技術(shù)和產(chǎn)品的更新迭代［41］。需求端的用戶已經(jīng)成為創(chuàng)新過程中重要的創(chuàng)新主體，這一變化使得交互創(chuàng)新成為創(chuàng)新發(fā)展的未來趨勢。因此，需要擴(kuò)大終端用戶的參與，使轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策能夠更加客觀、實時地反映公眾需求，進(jìn)而大幅度地提升政策效果。

第三，增強(qiáng)政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，發(fā)揮轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策的綜合協(xié)調(diào)作用。既要突出政策目標(biāo)的戰(zhàn)略性、宏觀性，也要明確各類政策目標(biāo)的定位和功能。一方面，劃定政策制定部門的權(quán)責(zé)范圍，在以法明責(zé)的基礎(chǔ)上，遵循公平性和效益性的原則，避免在政策落實過程中出現(xiàn)“缺位”“打架”等亂象。另一方面，完善利益分配機(jī)制，充分吸納企業(yè)、公眾等的利益訴求，突出政策目標(biāo)的公共性。

第四，提升政策工具的靈活性，建立具有韌性的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新政策工具選擇機(jī)制。增強(qiáng)創(chuàng)新政策工具組合的協(xié)同互補(bǔ)性，在需求型與供給型、需求型與環(huán)境型創(chuàng)新政策工具組合的基礎(chǔ)上，積極開發(fā)其他不同類型的政策工具，同時優(yōu)化政策工具組合，將對創(chuàng)新的外部激勵轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣膬?nèi)在需求，調(diào)動各主體的創(chuàng)新積極性［42］。

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Evolution Logic， Core Drivers and Optimization Suggestions of Transformative Innovation Policy from the Perspective of Policy Paradigm Changes

Wu Yifei

（School of Political Science & Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Based on the perspective of historical analysis， this paper refines the three stages of innovation policy evolution， makes it clear that the current is in the transformation stage of innovation policy， and explores the connotation of transformation innovation policy through theoretical analysis. Using the theory of policy paradigm change， it tries to clarify the transformation logic and core driving force of transformative innovation policy， so as to provide possible theoretical support for transformative innovation policy. Combined with the double dysfunction faced by China's transformative innovation policy in the transformation logic， relevant countermeasure suggestions are put forward.

Firstly， the historical development of innovation policy is sorted out. Innovation policy has gone through three stages of development： from innovation policy 1.0， innovation policy 2.0 to innovation policy 3.0. The relationship between these three stages is not one of replacing or being replaced， but rather， the latter continuously develops and iterates based on the former， so as to be more attuned to the needs of the times and to solve the real problems.

Secondly， the concept of transformative innovation policy is clarified. "Transformative innovation policy" refers to the emphasis on institutional and organisational behavioural change and innovation in addition to science and technology under the dual role of market failure and system failure. It focuses on both the supply-side policy of innovation and the demand-side policy that affects the diffusion and final application of innovation.

Thirdly， the restructuring logic and core driving force of transformative innovation policy are clarified. The transition of transformative innovation policy paradigm should be based on the innovation process， the innovation subject， innovation activities and innovation mode constitute the restructuring logic of transformative innovation policy paradigm. The transformation of the key elements of the policy paradigm is the core driving force in the policy paradigm， including policy issues， policy goals and policy tools， and the interrelationship of the elements within the core driving force drives the transformation policy paradigm forward.

Finally， suggestions are put forward to promote the optimization of China's transformation and innovation policy. In light of the double dysfunctions faced by China's transformation? innovation policy in the logic of transformation， China should focus on the reconstruction of the transformation innovation policy paradigm and construct an extensive network of innovation subjects. It should also strengthen the coherence of policy objectives and the flexibility of policy tools， so as to give full play to the comprehensive coordinating function of transformation and innovation policies. Expanding public participation， and establishing an effective mechanism for public participation.

Key words： transformative innovation policy; policy paradigm; sustainable development