行政違法行為檢察監(jiān)督的定位與制度發(fā)展方向

趙瓊

摘 要：行政違法行為檢察監(jiān)督將行政檢察監(jiān)督范圍從訴訟領(lǐng)域拓展至行政執(zhí)法領(lǐng)域，是新時(shí)代行政檢察持續(xù)發(fā)力方向之一。從職能性質(zhì)、履職范圍和履職過程觀察和審視，行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)是直接監(jiān)督、適法監(jiān)督、事后監(jiān)督?；诖寺毮芏ㄎ?，行政違法行為檢察監(jiān)督制度良性發(fā)展應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注職權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律，以職權(quán)入法打破行政違法行為檢察監(jiān)督的合法性質(zhì)疑，以功能發(fā)揮廓清與行政公益訴訟之間的邊界，以精準(zhǔn)監(jiān)督體現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察監(jiān)督 制度發(fā)展

行政違法行為檢察監(jiān)督作為“習(xí)近平法治思想在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果”［1］，將行政檢察監(jiān)督范圍從訴訟領(lǐng)域拓展至行政執(zhí)法領(lǐng)域，是新時(shí)代行政檢察持續(xù)發(fā)力方向之一。同時(shí)，“原創(chuàng)”“拓展”等詞語表達(dá)也蘊(yùn)含了行政違法行為檢察監(jiān)督的另一面向，即作為司法監(jiān)督的“新課題”“新常態(tài)”，要?dú)v經(jīng)探索式、創(chuàng)造式發(fā)展。本文聚焦行政違法行為檢察監(jiān)督議題，梳理行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)，討論其職能定位，提出實(shí)現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督制度良性發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)梳理

（一）中央文件中的總體要求解讀

在2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，行政違法行為檢察監(jiān)督課題“首次”以中央文件形式提出，置于“優(yōu)化司法職權(quán)配置”標(biāo)題下，表述為“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，作為《決定》的實(shí)施性文件，要求行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)積極配合”檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督，并將此規(guī)定置于“自覺接受……司法監(jiān)督”的細(xì)化標(biāo)題之下。據(jù)此，各地檢察機(jī)關(guān)開始探索督促糾正行政違法行為，取得了一定監(jiān)督實(shí)效。

2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)，“全面深化行政檢察監(jiān)督”，并提出，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，承繼《決定》中關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督“授權(quán)”內(nèi)核的同時(shí)，拓展了線索發(fā)現(xiàn)范圍，從《決定》中的“履行職責(zé)”到《意見》中的“履行法律監(jiān)督職責(zé)”，“法律監(jiān)督”四個(gè)字的添加，將線索來源從單一訴訟監(jiān)督渠道擴(kuò)大至“四大檢察”職責(zé)履行中［2］；明確了監(jiān)督的方式，即“制發(fā)檢察建議”或?yàn)楸O(jiān)督效果實(shí)現(xiàn)的其他必要促改方式；調(diào)整了監(jiān)督行為指向，從“應(yīng)當(dāng)”轉(zhuǎn)變到“可以”，體現(xiàn)對(duì)于監(jiān)督制約理念的理性認(rèn)識(shí)和職能分工原則的充分理解。以上內(nèi)容不僅表征于文本表述中，還體現(xiàn)于行政違法行為檢察監(jiān)督工作理念和重心中，監(jiān)督實(shí)踐多集中于實(shí)時(shí)政策關(guān)切、重大利益關(guān)涉以及行政執(zhí)法力量薄弱、治理短板凸顯的領(lǐng)域，監(jiān)督效果和治理效果都較為明顯。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)辦理行政違法行為監(jiān)督案件提出檢察建議3.2萬件，呈“穩(wěn)健有力”的監(jiān)督態(tài)勢(shì)。［3］

（二）法律依據(jù)的正當(dāng)性討論

當(dāng)前，行政違法行為檢察監(jiān)督尚無直接法律依憑，而是根據(jù)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定和2018年《人民檢察院組織法》中對(duì)檢察職權(quán)的規(guī)定，適用“當(dāng)然推導(dǎo)方法”［4］而得。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位使得檢察權(quán)在發(fā)展過程中形成了包含多面向職權(quán)的復(fù)合型權(quán)力，職權(quán)內(nèi)容隨著時(shí)代變遷和政治法律任務(wù)需要而被優(yōu)化配置。［5］行政違法行為檢察監(jiān)督即為順應(yīng)“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”形成要求，“創(chuàng)新和豐富檢察權(quán)能的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整”［6］的結(jié)果之一。有學(xué)者認(rèn)為，《人民檢察院組織法》第20條第（4）項(xiàng)檢察公益訴訟職權(quán)規(guī)定和行政訴訟法第25條第4款檢察行政公益訴訟授權(quán)規(guī)定為行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)條款。［7］對(duì)此，筆者認(rèn)為，如此適用，會(huì)加劇檢察行政公益訴訟和行政違法行為檢察監(jiān)督之間的“適用混同”和“實(shí)踐疑惑”。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的職能定位

檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位在于對(duì)檢察機(jī)關(guān)“是什么”做以解答，屬于本體論問題，職能定位回答“干什么”，歸于認(rèn)識(shí)論問題。“意然不是應(yīng)然”［8］，對(duì)于行政違法行為檢察監(jiān)督職能定位的討論也應(yīng)當(dāng)拋卻“攬權(quán)思想”“怠權(quán)傾向”，正確認(rèn)識(shí)行政違法行為檢察監(jiān)督的職能性質(zhì)、履職范圍和履職過程，準(zhǔn)確理解行政違法行為檢察監(jiān)督的職能定位。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督是直接監(jiān)督

行政檢察并行職能中的行政訴訟檢察監(jiān)督和行政判決、裁定執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍聚焦于行政訴訟及其延伸領(lǐng)域，屬于在行政訴訟發(fā)生時(shí)間和過程范圍內(nèi)對(duì)行政行為的監(jiān)督，為間接監(jiān)督，在于適時(shí)介入行政訴訟，以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為旨?xì)w，“一手托兩家”，將監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)附著于行政訴訟之上。雖然其“穿透式”效果有打破行政訴訟固有“遮蔽”之勢(shì)［9］，但仍屬間接范疇，需借力（審判權(quán)）發(fā)力（檢察權(quán)）。行政違法行為檢察監(jiān)督打破了行政檢察監(jiān)督必須于訴訟內(nèi)發(fā)生的慣常，是行政檢察監(jiān)督職權(quán)拓展至行政執(zhí)法領(lǐng)域的手段依托，在訴訟之外“直面”行政違法行為，以事（行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不履行法定職責(zé)）成案，直接對(duì)事監(jiān)督，督促其糾正，確屬直接監(jiān)督。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督是適法監(jiān)督

行政行為具有從屬法律性，“行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，就是主動(dòng)、持續(xù)地去執(zhí)行法律規(guī)范”［10］，因此，對(duì)于其監(jiān)督主要在于判斷行政執(zhí)行行為是否合乎法律規(guī)定，以防偏離立法意圖或使規(guī)范的規(guī)制目的落空。根據(jù)我國憲制結(jié)構(gòu)和行政監(jiān)督體系，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督之本意在于“通過對(duì)公權(quán)行為的合法性進(jìn)行審查與監(jiān)督，以保障法律的正確統(tǒng)一實(shí)施”［11］。行政行為作為高權(quán)行為，其行為作出過程也是法適用的判斷過程，包含事實(shí)調(diào)查與確認(rèn)、法規(guī)范選擇與解釋、事實(shí)涵攝（或等置）入法規(guī)范以及法效果之選擇。［12］檢察機(jī)關(guān)制約行政權(quán)的正當(dāng)性存在于以“檢察審查”［13］為核心內(nèi)容的行權(quán)樣態(tài)，通過對(duì)事實(shí)、證據(jù)以及法律適用的審核，對(duì)所監(jiān)督之行為作適法性分析。也即，行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有偏頗質(zhì)疑的行政行為是否在法適用過程中確實(shí)存在問題的適法監(jiān)督。

（三）行政違法行為檢察監(jiān)督是事后監(jiān)督

有學(xué)者認(rèn)為，行政違法行為檢察監(jiān)督包括事前、事中和事后三個(gè)監(jiān)督維度，事前在于預(yù)防行政違法行為的發(fā)生，事中在于糾正行政違法行為，事后在于行政違法行為法律責(zé)任追究［14］，對(duì)此，筆者持不同意見。就國家權(quán)力分配秩序而言，國家權(quán)力行使應(yīng)有“可測(cè)度性”，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力區(qū)分和權(quán)能區(qū)隔，在我國權(quán)力監(jiān)督制約和職能分工原則之意涵下，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督被置于法治監(jiān)督體系中“司法監(jiān)督”類項(xiàng)，應(yīng)是審判機(jī)關(guān)通過行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督之外的補(bǔ)充監(jiān)督，監(jiān)督的行動(dòng)方向和目的價(jià)值是法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，行政判斷過程完成且判斷所產(chǎn)生的法律效果經(jīng)行政行為外化后，才產(chǎn)生司法監(jiān)督的作用空間。換言之，行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循行政成熟原則，在行政行為產(chǎn)生外溢法律效果后介入，實(shí)現(xiàn)“事后監(jiān)督”既恪守檢察謙抑原則又摒除干涉行政權(quán)能發(fā)揮疑慮的雙重效果。需要注意的是，事后監(jiān)督的“后”并非無期限延長監(jiān)督時(shí)效，而是應(yīng)將主動(dòng)、及時(shí)作為事后監(jiān)督的適用要求，以契合積極主義法律監(jiān)督觀。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的制度發(fā)展方向

行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索是習(xí)近平法治思想中“嚴(yán)格執(zhí)法”要求的深化和落實(shí)，突顯檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法行政的法律監(jiān)督者定位，是將行政行為法律監(jiān)督聚焦行政執(zhí)法問題集中領(lǐng)域的檢察監(jiān)督履職形態(tài)。同時(shí)，行政檢察監(jiān)督的范圍從訴訟領(lǐng)域向行政執(zhí)法領(lǐng)域適度延伸，延展了法律監(jiān)督的彈性空間，豐富了檢察權(quán)行使具體樣態(tài)，充盈了對(duì)行政違法行為的監(jiān)督合力。從完善黨和國家法治監(jiān)督體系和實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)與行政檢察發(fā)展同頻共振的層面考慮，行政違法行為檢察監(jiān)督的開展須關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（一）以職權(quán)入法打破行政違法行為檢察監(jiān)督的合法性質(zhì)疑

在2018年《人民檢察院組織法》修改時(shí)，行政違法行為檢察監(jiān)督的職權(quán)規(guī)定因與當(dāng)時(shí)進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革存在職權(quán)交叉而從二審稿中被刪除，檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的督促糾正行政違法行為的探索就此“暫停”，但這一職權(quán)規(guī)定的刪除舉動(dòng)并不意味著將行政違法行為檢察監(jiān)督置于因缺乏法律規(guī)定而被“叫停”的境地。在監(jiān)察機(jī)關(guān)“對(duì)人監(jiān)督”和行政檢察“對(duì)事監(jiān)督”的區(qū)分形成后，行政違法行為檢察監(jiān)督不再存在職權(quán)交叉障礙，可得以順暢施行。先政策推動(dòng)、后實(shí)踐探索、再立法肯認(rèn)是法治中國建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。［15］對(duì)于行政違法行為檢察監(jiān)督而言，已行至職權(quán)入法必要且必須之時(shí)，畢竟“‘依法監(jiān)督是人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)必須遵守的基本原則”［16］。對(duì)此，可考慮修改《人民檢察院組織法》，在職權(quán)規(guī)定中增加一項(xiàng)，即“人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察意見等督促其糾正”。

（二）以功能發(fā)揮廓清與檢察行政公益訴訟之間的邊界

毋庸諱言，行政違法行為檢察監(jiān)督與檢察行政公益訴訟之間在制度價(jià)值、權(quán)力屬性及目的要求等方面存在“高度同質(zhì)性”，以至如上文所述，有學(xué)者認(rèn)為二者的授權(quán)規(guī)定可統(tǒng)歸于同一規(guī)范。的確，在行政違法行為檢察監(jiān)督無明確法律依據(jù)，而檢察行政公益訴訟公共利益司法保護(hù)實(shí)踐效果高揚(yáng)之時(shí)，不可避免有強(qiáng)行等同的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐操作。但行政違法行為檢察監(jiān)督與檢察行政公益訴訟實(shí)屬不同履職手段，二者在制度運(yùn)行邏輯上也存在不同。檢察行政公益訴訟呈現(xiàn)橫向的公訴化構(gòu)造和縱向的二階化程序設(shè)置，因其訴訟資格由法律擬制，其履職范圍也應(yīng)遵循嚴(yán)格法定主義，在具備行政行為違法性和公共利益被侵害表現(xiàn)的同時(shí)，還要關(guān)注“可訴性”和“可執(zhí)行性”。從當(dāng)然角度理解，行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍要廣于檢察行政公益訴訟的案件范圍，只需具備“可監(jiān)督性”，但在監(jiān)督效果上，其不具備因訴訟程序內(nèi)含的實(shí)體判斷力而形成的剛性保障。對(duì)此，可引入結(jié)構(gòu)功能主義理論，發(fā)揮檢察行政公益訴訟在法定領(lǐng)域的監(jiān)督“顯功能”，其他尚未經(jīng)法律授權(quán)開展檢察行政公益訴訟的領(lǐng)域，由行政違法行為檢察監(jiān)督及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督“潛功能”。［17］

（三）以精準(zhǔn)監(jiān)督體現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

“國家之一切活動(dòng)力，依其機(jī)關(guān)而生，沒有機(jī)關(guān)則國家完全不能成立”［18］，也因此，行政機(jī)關(guān)承攬了國家和社會(huì)生活可謂包羅萬象的管理事務(wù)，行政權(quán)的作用范圍相當(dāng)寬泛，也相應(yīng)預(yù)設(shè)了行政權(quán)力監(jiān)督的作用空間。在行政權(quán)力監(jiān)督體系中，行政檢察監(jiān)督有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是行政違法行為檢察監(jiān)督，在具備專業(yè)性、主動(dòng)性、程序性等一般優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還具有直接性、交互性等特殊優(yōu)勢(shì)。在行政檢察監(jiān)督職能形態(tài)中，檢察機(jī)關(guān)以其法律專業(yè)素養(yǎng)，積極主動(dòng)履職，在訴訟監(jiān)督中為法院和行政機(jī)關(guān)提供法律適用判斷和改正的監(jiān)督價(jià)值，在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中為涉事主體提供法律適用理解和接納的情緒價(jià)值，在行政違法行為監(jiān)督中以精準(zhǔn)監(jiān)督為被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提供及時(shí)彌補(bǔ)和糾正的機(jī)會(huì)價(jià)值。精準(zhǔn)監(jiān)督的另一層含義為監(jiān)督程序和監(jiān)督方式上的審慎和謙抑。受國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原則拘束和行政行為效力理論作用，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政違法行為監(jiān)督時(shí)，需呈現(xiàn)履職的“弱能動(dòng)性”，避及行政機(jī)關(guān)的獨(dú)占判斷事項(xiàng)，對(duì)于其他事項(xiàng)，充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，避免對(duì)因行政行為效力而產(chǎn)生的公權(quán)力秩序造成不合理沖擊。［19］

*本文為最高人民檢察院2016年度檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為制度研究”（GJ2016C48）的階段性成果。

**國家檢察官學(xué)院河南分院培訓(xùn)處副處長，鄭州大學(xué)法學(xué)院行政法專業(yè)博士研究生［451191］

［1］ 張相軍、馬睿：《檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的理論與實(shí)踐》，《法學(xué)評(píng)論》2023年第6期。

［2］ 參見何艷敏：《淺談行政違法行為監(jiān)督的演進(jìn)過程和實(shí)踐范式》，《檢察日?qǐng)?bào)》2024年1月3日。

［3］ 參見《行政檢察工作白皮書（2023）》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202403/t20240309_648229.shtml，最后訪問日期：2024年3月28日。

［4］ 參見余文唐：《當(dāng)然推導(dǎo)方法：法理辨析與司法適用》，《法律適用》2018年第1期。

［5］ 參見王海軍：《中國語境下的“檢察權(quán)”概念考察》，《中國法學(xué)》2022年第6期。

［6］ 周新：《論我國檢察權(quán)的新發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。

［7］ 參見馮孝科、黃琛：《行政違法行為檢察監(jiān)督的探索與展望》，《中國檢察官》2022年第1期。

［8］ ［德］阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾主編：《當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2013年版，第170頁。

［9］ 參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

［10］ 葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2019年版，第28-29頁。

［11］ 秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期。

［12］ 參見王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第144頁。

［13］ 苗生明：《新時(shí)代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國法學(xué)》2019年第6期。

［14］ 參見石賢平、劉旭東：《行政違法行為檢察監(jiān)督程序的制度構(gòu)建》，《行政論壇》2023年第3期。

［15］ 同前注［1］。

［16］ 莫紀(jì)宏：《論監(jiān)督行為的合法性依據(jù)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。

［17］ 參見劉潤忠：《試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會(huì)理論》，《天津社會(huì)科學(xué)》2005年第5期。

［18］ ［日］美濃部達(dá)吉：《憲法學(xué)原理》，歐宗佑、何作霖譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第228-229頁。

［19］ 參見秦前紅、張演鋒：《檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的形態(tài)界分、憲制基礎(chǔ)與完善方向》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第2期。