基于教師權(quán)利保障視角的高校權(quán)力運行機制研究

賀子越 周海玲

摘? ?要：由于高校的組織特點，權(quán)力運行表現(xiàn)為行政權(quán)、學術(shù)權(quán)、教師權(quán)并存，行政權(quán)越位、錯位現(xiàn)象十分明顯。在實踐中，行政權(quán)力的運行不利于高校的長遠管理和發(fā)展。目前減少腐敗的方法主要是人民主權(quán)和權(quán)力限制。因此，采用文獻研究法，基于權(quán)力制約理論，通過梳理高校領(lǐng)導權(quán)力的現(xiàn)狀，找出影響行政權(quán)力良好運行的原因，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對策與思路。

關(guān)鍵詞：高校；教師權(quán)利；行政權(quán)力

中圖分類號：G649.22? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）08-0115-04

一、研究背景的理論與實踐意義

進入21世紀以來，我國高等教育的發(fā)展取得了巨大成就。各級教育部門黨委黨組以及紀檢監(jiān)察機關(guān)按照中央的部署和要求積極推進反腐倡廉建設(shè)，取得了一定的成效。但是，人們也清晰地看到，高校黨風的廉潔建設(shè)、行政權(quán)力的運行規(guī)范、教師權(quán)利的保障等與中央的要求和群眾的期待還有較大的距離，仍然面臨一些突出的問題和新挑戰(zhàn)，形勢不容樂觀。例如，學術(shù)委員會行使的學術(shù)權(quán)力在實踐中沒有得到充分的落實；教育部門存在的腐敗問題和不正之風還比較嚴重；學校黨委對學校事務(wù)的討論和決策的領(lǐng)導作用等。這些問題的表現(xiàn)，不利于高校正確處理行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，造成行政權(quán)力泛化、其他權(quán)力邊緣化，導致高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)紊亂，不利于高校的長遠發(fā)展。因此，本文以權(quán)利限制理論為理論基礎(chǔ)，以高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)力為研究對象，分析了高校行政權(quán)力的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對這些問題提出解決思路和應(yīng)對措施。

（一）理論意義

由于高校的行政權(quán)力不同于一般行政機關(guān)的行政權(quán)力，具有一定的特殊性，不受約束和限制的權(quán)力必然會發(fā)生腐敗。通過梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，研究者很少討論行政權(quán)力本身或者行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，因此，本文以保障和實現(xiàn)教師民主權(quán)利為視點，分析行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系和存在的問題，從理論上豐富和充實領(lǐng)導權(quán)力的優(yōu)化運行和體系結(jié)構(gòu)。

（二）實踐意義

鑒于當前國家對高校由外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的要求，除了提高高校教學質(zhì)量和水平之外，調(diào)整和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也是必不可少的。通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，高校管理層不僅可以完成自己的任務(wù)，還能更有效地發(fā)揮作用，提高高校的內(nèi)在競爭力。因此，高校內(nèi)部權(quán)力優(yōu)化運行具有研究意義和價值，對高校長遠發(fā)展具有實踐指導作用。

二、研究綜述與研究方法

通過梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學者的研究主要圍繞行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力兩者之間的關(guān)系。李海萍在《高校行政權(quán)力運行現(xiàn)狀》中認為，高校學術(shù)權(quán)力機構(gòu)成員資格的獲得與其擁有中層以上行政職務(wù)密切相關(guān)，行政領(lǐng)導在各類學術(shù)權(quán)力機構(gòu)中的高比例狀況無明顯差異。陶德勝、李智在《關(guān)于高校學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的再認識》中指出，學術(shù)權(quán)力之于大學組織具有天然的合法性，附著于學術(shù)權(quán)力產(chǎn)生的高校行政權(quán)力與外部行政權(quán)力具有明顯的不同。田宗遠在《我國高校黨委行政學術(shù)三種權(quán)力運行問題的研究》中認為，要加強制度建設(shè)，限制行政權(quán)力進一步泛化，防止學術(shù)權(quán)力繼續(xù)弱化，達到三種權(quán)力的協(xié)調(diào)運行。這些研究為我國行政權(quán)力運行的優(yōu)化做出了梳理和總結(jié)，為我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善提供了十分有益的理論指導。

然而，當前對高校行政權(quán)力的研究還存在一些空白。在研究內(nèi)容上，很多研究者從考察學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系入手，而較少關(guān)注行政權(quán)力本身的構(gòu)成、來源和特點，行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系，以及教師權(quán)利的保障和行使等問題。因此，有必要從保障教師的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)出發(fā)，深入研究高校行政權(quán)力運行和監(jiān)督機制的現(xiàn)狀與問題，優(yōu)化行政權(quán)力運行，促進高校健康發(fā)展。

本論文主要使用的研究方法為文獻研究。利用知網(wǎng)期刊、紙質(zhì)圖書、電子圖書等相關(guān)信息資源，通過相關(guān)主題詞的搜索和篩選，廣泛搜集相關(guān)研究成果，梳理研究內(nèi)容，對前輩的研究成果進行學習和吸收，為本研究打好基礎(chǔ)。

三、研究理論基礎(chǔ)

（一）權(quán)力制約理論

權(quán)力制約理論強調(diào)權(quán)力的來源、運行和制約問題，強調(diào)權(quán)力不應(yīng)該被濫用，應(yīng)當受到制約和監(jiān)督。該理論認為，權(quán)力來源于人民，但容易導致濫用和腐敗，因此需要一定的制約和平衡機制。權(quán)力制約理論主張建立有效的監(jiān)督機制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，以確保權(quán)力運行在公正、合法和透明的軌道上。該理論強調(diào)權(quán)力的合法性和受限性，強調(diào)人們應(yīng)當對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力濫用、腐敗等問題的發(fā)生，維護社會的公平和正義。孟德斯鳩認為，權(quán)力來自于服從和恐懼，任何不受約束的權(quán)力都會產(chǎn)生腐敗。為此，他提出了著名的三權(quán)分立理論，即權(quán)力各自獨立、相互制約，防止權(quán)力濫用，防止腐敗滋生，從而形成了一種 “權(quán)力—權(quán)力”對抗與制約的模式。

（二）人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論則強調(diào)人民作為主體的地位和權(quán)力，認為政治權(quán)力應(yīng)當歸于人民，人民應(yīng)當是國家的主人。該理論強調(diào)民主制度的重要性，主張人民應(yīng)該通過選舉等方式參與國家事務(wù)的管理和決策，推動政治權(quán)力的垂直和水平分權(quán)，以實現(xiàn)人民對政府的監(jiān)督和控制。人民主權(quán)理論倡導人民參與政治決策、監(jiān)督政府的權(quán)利，主張建立起民主化的政治體制，確保國家政權(quán)真正為人民服務(wù)。該理論強調(diào)人民的權(quán)利和責任，認為人民應(yīng)當是政治權(quán)力的最終歸屬者，政府的一切權(quán)力都應(yīng)當來自于人民的授權(quán)和委托。

（三）理論的適切性分析

權(quán)力制約理論作為公共管理領(lǐng)域民主國家面對國家權(quán)力極度膨脹而提出的治理國家領(lǐng)導權(quán)力機構(gòu)的一種方法，同樣適用于高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力，構(gòu)成了大學的三種權(quán)力，當這三種權(quán)力相互干擾、相互影響時，權(quán)力必然是泛濫的、錯位的、缺失的。政治權(quán)力過于霸道，就會出現(xiàn)一個政黨、一個黨委包打天下的現(xiàn)象；行政權(quán)力過于泛濫，就會出現(xiàn)組織上的官僚主義，影響學術(shù)權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)；學術(shù)權(quán)力不受約束，高校就難免出現(xiàn)學閥泛濫的現(xiàn)象，造成學術(shù)評判的不公正、不科學。因此，這三種權(quán)力必須相互制約，才能促進高校平穩(wěn)有序發(fā)展。人民主權(quán)理論認為，人民是國家的主人，每個公民都有參與的權(quán)利，公民參與應(yīng)被視為任何治理過程中的基本因素。這種公民參與可以加強組織與公民之間的關(guān)系，從而提高治理和服務(wù)的質(zhì)量，確保公共事務(wù)管理的高效和公正。我國高校教師的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和保障權(quán)行使還不夠充分，這就使得高校教師不可能對高校行政主體實施公民權(quán)利限制有所作用，這與人民主權(quán)理論的精神潛臺詞和人民主權(quán)思想是一脈相承的。因此，用行政權(quán)力制約理論和人民主權(quán)理論來分析高校行政權(quán)力運行過程和監(jiān)督機制，在理論和實踐上都具有一定的合理性和適用性。

四、行政權(quán)力運行現(xiàn)狀

（一）“權(quán)力—權(quán)力”模式

1.高校政治權(quán)力與行政權(quán)力運行現(xiàn)狀

高校政治權(quán)力和行政權(quán)力運行狀態(tài)在不同階段有著不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。新中國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的建構(gòu)歷史上曾出現(xiàn)過兩種極端傾向。改革開放前，在“黨管工農(nóng)兵學商”的“左”傾思想影響下，黨委權(quán)力過大是這一時期高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要特征。隨著改革開放后黨的領(lǐng)導方式的改革，高校行政權(quán)力的重心逐漸向行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，以至于行政系統(tǒng)是行政管理者的忠實執(zhí)行者，高校內(nèi)部管理權(quán)力過大成為不爭的事實。與此同時，民主權(quán)利在大學成為學術(shù)權(quán)威的行政權(quán)力擴張面前處于弱勢地位，監(jiān)督的積極性和有效性也難免受到影響。

2.高校學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力運行現(xiàn)狀

現(xiàn)代大學具有學術(shù)和行政雙重職能，既要傳授知識，又要展示行政管理模式和科層制組織結(jié)構(gòu)。因此，高校的運行與行政權(quán)力密不可分，也與學術(shù)權(quán)力密不可分。目前，在高校行政管理中，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力已經(jīng)走到了一種失衡的狀態(tài)，主要是學術(shù)事務(wù)中的行政權(quán)力過大，高校模式下高校的學術(shù)權(quán)力沒有得到充分的認可，同時存在著權(quán)利泛化和學術(shù)權(quán)力萎縮的問題，以至于高校學術(shù)活動不能正常開展，學術(shù)專家的合理意見不能得到有效采納。同時，學術(shù)委員會、學位委員會、職稱評定委員會、教材審查委員會等學術(shù)組織被聚合成行政組織，只行使行政權(quán)力。真正的學者在高校學術(shù)組織中的參與度非常有限。我國高校的學術(shù)組織大多由院系和行政單位的負責人組成，普通教師很少能參與其中。雖然院系領(lǐng)導也是等同于專業(yè)人員的學術(shù)組織成員，但他們在大學學術(shù)組織中的地位并不高。

（二）“權(quán)利—權(quán)力”模式

作為高等教育基本權(quán)利領(lǐng)域最重要的議題之一，教師有權(quán)控制和限制行政權(quán)力。與政治中的公民權(quán)利和政治權(quán)利不同，高等教育中的行政權(quán)力并不來源于教授職位的授予和接受，而是獨立于學術(shù)權(quán)力之外，但教授權(quán)利可以在一定程度上限制行政權(quán)力。有學者認為，教授的權(quán)利可以分為三個方面：學術(shù)自由權(quán)、人身安全權(quán)和民主管理權(quán)。其中，學術(shù)自由權(quán)和人身安全權(quán)是教授的個人權(quán)利，與他人或組織無關(guān)。但是，作為大學的一員，教授有民主管理的權(quán)利，有對學校事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)。教職工的參與可以促進上級決策的合理化，促進規(guī)章制度的完善，提高決策執(zhí)行的速度和效率?！吨腥A人民共和國教師法》規(guī)定，教師有權(quán)參與大學的民主管理，包括有權(quán)對教學、大學管理和領(lǐng)導機構(gòu)的工作提出意見和建議。但在實際上，大學的行政權(quán)力大于教師的權(quán)利。

五、存在問題的原因

（一）行政權(quán)力界限不清晰

一方面，行政權(quán)力過于集中導致決策效率低下。在一些高校內(nèi)部，權(quán)力過于集中于少數(shù)幾位領(lǐng)導人手中，導致決策效率低下。由于決策權(quán)沒有下放到更廣泛的參與者手中，可能會導致領(lǐng)導者個人主觀意志左右決策方向，長期來看，可能會局限高校的發(fā)展?jié)摿?，難以充分調(diào)動師生的積極性和創(chuàng)造力。此外，集中權(quán)力還容易導致信息不對稱，影響高校的決策質(zhì)量和效率。另一方面，各部門權(quán)責不清導致協(xié)作困難。在一些高校中，各部門之間的權(quán)責不清，導致協(xié)作困難，影響高校整體運行的效率和效果。部門之間存在交叉、重疊的管理職能，可能造成資源浪費、責任模糊等問題。同時，由于權(quán)責不清，可能會導致決策冗余、信息不暢等情況，影響高校內(nèi)部的協(xié)作與合作，而且缺乏明確的權(quán)責劃分也容易導致管理混亂、責任推諉等問題。

（二）行政權(quán)力運作程序不規(guī)范

就高校的內(nèi)部治理而言，規(guī)范公正的行政權(quán)力運行程序?qū)τ诟咝Ｐ姓?quán)力的運行具有十分重要的意義。在一些高校中，行政權(quán)力的運作程序缺乏透明度，決策過程不夠公開公正。一些重要的行政決策往往是在幕后進行的，缺乏公開的程序和透明的決策機制。這種缺乏透明度容易導致權(quán)力被濫用、信息不對稱等問題，使得師生以及外界難以監(jiān)督和評估高校的行政工作。另外，有些高校在行使行政權(quán)力時，執(zhí)行程序不規(guī)范，存在操作不規(guī)范、違法違規(guī)等情況。比如，在實際辦學過程中，涉及學校重大決策事項，如重大項目投資、教師相關(guān)權(quán)益、大額資金使用等“三重一大”事項，沒有經(jīng)過學校校長會議的充分討論，沒有接受學校黨組織的監(jiān)督，沒有充分聽取學校教職工的建議和意見，存在粗放式管理的不良現(xiàn)象，導致高校內(nèi)部管理混亂、效率低下，甚至可能引發(fā)各種違法風險。學校行政決策程序流于形式，沒有真正發(fā)揮相應(yīng)的制約和規(guī)范作用。

（三）行政權(quán)力監(jiān)督機制的不完善

高校行政權(quán)力最主要的職責是對學校事務(wù)進行高效的管理，處理各種復雜的問題，維護師生的合法權(quán)益。但是，在實踐中，由于監(jiān)督的缺失和不到位，行政權(quán)力明顯出現(xiàn)越位和異化的現(xiàn)象，反而對學校的管理造成不良影響。高校教職工代表大會和工會的監(jiān)督權(quán)力有時處于邊緣化的地位。一方面，由于這類組織的機構(gòu)建設(shè)不夠完善，結(jié)構(gòu)過于精簡，人員不足，處于弱小的一種地位；另一方面，這類組織的規(guī)章制度沒有真正引起教師的重視，在實踐中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，從這個角度來講，高校教師的監(jiān)督機制存在一定的缺失，難以對高校的行政權(quán)力運行起到有效監(jiān)督和制衡的作用。

六、思路與對策

（一）拓寬校務(wù)公開的力度和全面性

“陽光防腐劑”是反腐必備良藥。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，我國高校校務(wù)公開的現(xiàn)狀不能滿足師生對高校行政主管部門制約和監(jiān)督活動的需求，應(yīng)主要從公開的廣度、深度、渠道拓展等方面來促進其改善。首先，加大校務(wù)公開的力度，凡是涉及到學校人事、經(jīng)費、教學資源的分配、調(diào)劑、使用等情況都應(yīng)該公開。其次，增加校務(wù)公開的全面性。在公開人事事項時，應(yīng)將個人簡歷、工作業(yè)績、經(jīng)辦人調(diào)離報告等具體情況向特定對象公開；在公開財務(wù)事項時，應(yīng)將經(jīng)費來源、個人使用情況、金額等具體情況向特定對象公開；在公開設(shè)備物品使用情況時，應(yīng)將設(shè)備物品的品牌、型號、使用年限、購買價格、經(jīng)手人等具體情況向特定對象公開，避免不公開、選擇性公開。

（二）暢通教師參與民主管理的途徑

有效暢通教師參與民主管理的渠道，促進教師參與學校治理和決策的廣泛性、深度性和實效性，進一步提升學校管理的民主化水平和治理效能。一方面，可以建立多元化的溝通平臺。建立定期的師生座談會、教師代表大會等機制，讓教師有機會表達意見和建議，促進師生之間和師生管理層之間的溝通與互動。這些多元化溝通平臺可以保證教師與管理層之間信息暢通，增強教師的歸屬感和主人翁感。另一方面，發(fā)揮教師代表作用?！督處煼ā访鞔_規(guī)定，各級各類學校要按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全教職工代表大會，選舉產(chǎn)生教師代表或教師委員會，讓教師代表參與學校重大事務(wù)的決策和管理，為教師提供發(fā)聲的機會，增強教師的參與意識，保障教師參與權(quán)利。

（三）構(gòu)建教師寬松民主的表達環(huán)境

在大學教育中，民主權(quán)利的核心組成部分是表達權(quán)，它體現(xiàn)了大學的學術(shù)自由以及民主氛圍。對教師表達權(quán)的維護也體現(xiàn)了高校的價值取向。從非正式制度來看，高校的組織治理文化仍然缺乏民主、協(xié)作、學術(shù)本位的氛圍。當前，高校的各類事務(wù)仍由行政領(lǐng)導的單方面意志決定，管理文化體現(xiàn)出一種“行政權(quán)力泛化”的狀態(tài)。在這種情況下，教育者在管理權(quán)力面前更多的是退縮和妥協(xié)，在日常工作中往往不能自由、開放地表達自己的利益訴求。構(gòu)建寬松民主的表達環(huán)境，可以激發(fā)教師的積極性和創(chuàng)造力，促進學校管理的民主化和高效性發(fā)展。這樣的環(huán)境不僅有利于教師的個人發(fā)展，也有助于提升整個學校的管理水平和教學質(zhì)量。一方面，要建立多元化的反饋機制，搭建多樣化的意見反饋平臺，如匿名舉報渠道、意見信箱、在線建議箱等，讓教師能夠便捷地表達對學校管理和工作環(huán)境的看法和建議；另一方面要開展民主評議活動，定期開展教師評議或教師滿意度調(diào)查，收集教師的意見和建議，及時調(diào)整管理措施，改進工作環(huán)境。

（四）建立預防和懲治相結(jié)合的監(jiān)督體系

目前，教育領(lǐng)域出現(xiàn)了師生權(quán)益無法得到良好保障、治理效能不高等問題，究其原因，就是高校的教代會民主監(jiān)督權(quán)未得到有效發(fā)揮，表現(xiàn)為教師監(jiān)督權(quán)意識的薄弱、教代會作用的弱化、校務(wù)公開的程度及內(nèi)容不足等。學校應(yīng)該從預防和懲治兩方面提升教師的民主監(jiān)督意識，增強教師的民主監(jiān)督權(quán)。一方面，學?？梢酝ㄟ^強化內(nèi)部監(jiān)督以及建立風險評估機制做好預防措施。建立健全的內(nèi)部監(jiān)督機制，如設(shè)立獨立的監(jiān)察部門或委員會，加強對各項工作的審核和監(jiān)督，有效防范腐敗問題。此外，通過定期風險評估和監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題和風險，預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，在科學民主決策的基礎(chǔ)上，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，加強對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和檢查，如加強對后勤基建、財務(wù)報銷、學校招生、科研招標、政府采購、校辦產(chǎn)業(yè)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。全面推行民主管理、信息公開、民主監(jiān)督的現(xiàn)代大學制度，發(fā)揮教師作為高校治理主體的監(jiān)督作用。對違紀人員采取教育懲戒措施，開展廉政教育，引導其認識錯誤、悔過自新。

參考文獻：

[1]? ?田宗遠.我國高校黨委行政學術(shù)三種權(quán)力運行問題研究[J].貴州社會科學，2009（5）：96-99.

[2]? ?李海萍.高校學術(shù)權(quán)力運行現(xiàn)狀的實證研究[J].教育研究，2011，32（10）：49-53.

[3]? ?陶德勝，李智.關(guān)于高校學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的再認識：兼談高校學術(shù)委員會運行的價值取向[J].理論導刊，2015（3）：38-40，44.

[4]? ?周壯.民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)力運行優(yōu)化研究[D].武漢：武漢大學，2020.

[5]? ?何希耕，陳薈芳.現(xiàn)代大學制度下的高校權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化與風險防控[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2018，32（6）：104-108.

[6]? ?侯鈺.我國高校內(nèi)部行政管理運行機制變革芻議[J].遼寧經(jīng)濟，2015（12）：80-81.

[7]? ?李小田，賈旭花.完善我國公立高校內(nèi)部權(quán)力運行機制的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2013（14）：337.

Research on the Mechanism of Power Operation in Universities from the Perspective

of Protecting Teacher Rights

HE Ziyue， ZHOU Hailing

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： Due to the organizational characteristics of colleges and universities， administrative power， academic power and teacher power coexist in the process of power operation， among which， the phenomenon of offside and dislocation of administrative power is especially obvious. Power is easy to cause corruption. In practice， the problems in the operation of administrative power are not conducive to the management and long-term development of colleges and universities. At present， the main ways to curb corruption are peoples sovereignty and power restriction. Therefore， the author adopts the literature research method， based on the power restriction theory， and finds out the reasons affecting the good operation of administrative power by combing the current situation of leadership power in universities， and puts forward corresponding optimization countermeasures and ideas.

Key words： Colleges and universities; Teachers rights; Administrative power

[責任編輯? ?柯? ?黎]