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    國內(nèi)城市軌道交通主要投融資模式研究

    2024-05-27 15:09:48王晨苗學(xué)云
    中國市場 2024年14期
    關(guān)鍵詞:投融資模式城市軌道交通投融資

    王晨 苗學(xué)云

    摘?要:當(dāng)前我國城市軌道交通建設(shè)持續(xù)推進(jìn),對項(xiàng)目建設(shè)投融資提出了更高的要求。文章通過對國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)投融資現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析,對政府主導(dǎo)的債務(wù)型和市場化兩種投融資模式優(yōu)勢及存在的困境與問題進(jìn)行深入研究,提出了引入更多參與主體、促進(jìn)多元化融資、土地增值收入及提高運(yùn)營收入反哺建設(shè)資金等相關(guān)建議,以期對城市軌道交通投融資工作提供有益借鑒。

    關(guān)鍵詞:城市軌道交通;投融資;投融資模式;資金平衡

    中圖分類號:F762.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-6432(2024)14-0024-04

    DOI:10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.006

    1?我國軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

    我國各大城市都在積極推進(jìn)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和擴(kuò)張,包括地鐵、輕軌和高鐵等交通系統(tǒng),同時,我國是全球高鐵技術(shù)的領(lǐng)先者之一,擁有世界上最長、最快的高鐵網(wǎng)絡(luò),我國的高鐵技術(shù)也出口到其他國家,推動了國際高鐵合作。截至2022年年底,中國內(nèi)地累計有55座城市開通運(yùn)營軌道交通,運(yùn)營里程10287.45千米,位居全球第一,占全球運(yùn)營總里程的24.86%[1],全國鐵路營業(yè)里程15.5萬千米,其中高鐵營業(yè)里程4.2萬千米,投產(chǎn)新線4100千米,其中高鐵2082千米,全國公路里程535.48萬千米,比上年年末增加7.41萬千米,公路養(yǎng)護(hù)里程535.03萬千米,占公路里程比重為99.9%,完成交通固定資產(chǎn)投資38545億元,比上年增長6.4%[2],如圖1所示。

    圖1?2017—2022年年末全國鐵路營業(yè)里程

    在區(qū)域協(xié)同發(fā)展、都市圈建設(shè)、“3060”雙碳目標(biāo)等戰(zhàn)略發(fā)展下,國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)將持續(xù)進(jìn)行?!笆奈濉币?guī)劃綱要指出,“十四五”時期將新增城市軌道交通運(yùn)營里程3000千米。有關(guān)軌道交通建設(shè)領(lǐng)域投融資模式的研究方面,龔文平(2023)探索了“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑、構(gòu)建靈活的票價體系及合理的風(fēng)險分配機(jī)制[3];伍艷艷(2022)探討了我國旅游軌道交通發(fā)展存在的問題和未來投融資模式創(chuàng)新趨勢[4];王奇卓(2022)提出了保障軌道交通合理發(fā)展的相關(guān)措施建議[5];謝曉燕(2022)以實(shí)例研究和總結(jié)了投融資建設(shè)模式下成本管控[6]。

    隨著軌道交通項(xiàng)目造價指標(biāo)逐年升高,部分項(xiàng)目運(yùn)營期尚需考慮虧損補(bǔ)貼,預(yù)計地方政府在后續(xù)城軌建設(shè)中的投融資壓力會進(jìn)一步增加,大大影響了我國軌道交通建造與運(yùn)維可持續(xù)性良性發(fā)展。文章擬通過對我國城市軌道交通投融資現(xiàn)狀進(jìn)行探討,有針對性地為后續(xù)城軌建設(shè)投融資工作提出建議。

    2?城市軌道交通投融資特點(diǎn)

    城市軌道交通項(xiàng)目通常由政府主導(dǎo),政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和監(jiān)管。政府是主要的投資方,通過財政撥款、政府債務(wù)、土地出讓等方式提供資金支持。由于初期運(yùn)營可能面臨虧損,政府通常會提供補(bǔ)貼以支持軌道交通的正常運(yùn)營。這有助于確保票價合理、服務(wù)質(zhì)量高,并促進(jìn)城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

    2.1?融資額度大

    《中國城市軌道交通協(xié)會——城市軌道交通2022年度統(tǒng)計和分析報告》數(shù)據(jù)顯示,截至2022年年底,國內(nèi)城市軌道交通在建項(xiàng)目可研批復(fù)累計46208億元,2022年建設(shè)規(guī)劃批復(fù)項(xiàng)目中涉及新增線路長度約330千米,計劃新增投資約2600億元[7],占總路線長度的投資額的5%。近三年投資規(guī)模均超5000億元,按項(xiàng)目總投資中財政資金最低40%計算[8],每年均有幾千億元融資需求。詳見圖2。

    圖2?2022年建設(shè)規(guī)劃軌道交通線路占比

    2.2?融資周期長

    城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,建設(shè)投資額大,運(yùn)營初期由于受政府定價公益和客流培育等因素影響,運(yùn)營收入一般難以覆蓋運(yùn)營成本。現(xiàn)階段,城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營入不敷出狀況依然普遍存在,城市軌道交通項(xiàng)目通常具有較長的回報周期,建設(shè)周期較長,而回報需要較長時間才能實(shí)現(xiàn),這要求投資者具有耐心和對長期投資的承受能力,而投資回收期較長,導(dǎo)致其融資產(chǎn)品周期普遍偏長。

    2.3?融資多元化

    我國城市軌道交通在發(fā)展初期的投資主要依賴政府財政資金,模式單一。但隨著城市軌道交通建設(shè)投資需求的日益增長,為了滿足龐大的投資需求,城市軌道交通項(xiàng)目會采用多元化的融資渠道,多數(shù)軌道交通企業(yè)主動開展融資,進(jìn)行多元化融資探索,包括商業(yè)銀行貸款、發(fā)行債券、引入社會投資者和合作伙伴等。多元化的融資有助于分散風(fēng)險,政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式,如銀行貸款、企業(yè)債券等;政府主導(dǎo)的市場化投融資模式,包括引入民間投資、PPP(政府與社會資本合作)、BT、施工總承包+股權(quán)/基金等模式。

    城市軌道交通的投融資是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù),需要政府、企業(yè)和社會各界的合作,多元化的融資渠道和政府的支持是確保項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。

    2.4?其他

    第一,商業(yè)化運(yùn)營。盡管政府可能是主要的投資者,但城市軌道交通項(xiàng)目通常會以商業(yè)化運(yùn)營為目標(biāo),包括制定合理的票價、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),以吸引更多的乘客并提高運(yùn)營效益。

    第二,社會效益考慮。城市軌道交通項(xiàng)目的投融資中通常會考慮社會效益,如減緩交通擁堵、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展等因素。

    3?政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式研究

    3.1?模式介紹

    政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式是指政府在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中扮演主導(dǎo)角色,主要通過債務(wù)融資來籌集資金。該模式常見于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,政府作為主體負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、融資和監(jiān)管,同時也需要謹(jǐn)慎考慮債務(wù)水平和可持續(xù)性,以確保項(xiàng)目的成功和社會效益的獲得。

    3.2?債務(wù)型投融資特點(diǎn)

    第一,政府主導(dǎo)。政府是項(xiàng)目的主導(dǎo)者,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、決策和執(zhí)行。政府通過相關(guān)的交通或城市發(fā)展部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體進(jìn)展。

    第二,債務(wù)融資。政府主要依賴債務(wù)融資來支持項(xiàng)目的建設(shè),包括政府發(fā)行債券、貸款或其他債務(wù)工具,以籌集項(xiàng)目所需的資金。債務(wù)通常分為長期和短期,政府會根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y工具。

    第三,財政撥款。除了債務(wù)融資外,政府會通過財政撥款向項(xiàng)目提供部分資金支持,有助于減輕項(xiàng)目的融資壓力,特別是在項(xiàng)目初期或資金需求較大的階段。

    第四,項(xiàng)目監(jiān)管。政府在項(xiàng)目中扮演監(jiān)管角色,以確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和資金使用的透明度,監(jiān)管包括審查預(yù)算、監(jiān)控進(jìn)度、確保財務(wù)紀(jì)律等。

    第五,長期回報?;A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常具有長期回報周期,政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式需要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性和長期運(yùn)營,以確保項(xiàng)目在未來能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益。

    第六,社會效益。在這種模式下,政府通常會關(guān)注項(xiàng)目的社會效益,如改善城市交通、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高居民生活質(zhì)量等方面的影響。

    以政府下屬軌道交通企業(yè)為投融資主體,由地方政府和軌道交通企業(yè)共同籌措項(xiàng)目資本金,資本金以外部分采用多元化的債務(wù)融資手段來解決。由軌道交通企業(yè)主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施,以施工總承包模式招標(biāo),其中資本金通常采用軌道交通發(fā)展專項(xiàng)資金,項(xiàng)目沿線市、區(qū)(縣)財政分?jǐn)偝鲑Y,國家專項(xiàng)建設(shè)資金等;債務(wù)資金通常采用以國內(nèi)銀行貸款為主,外國政府和國際金融組織貸款、委托貸款、企業(yè)債券、信托資金等為輔的多元化籌措方式。

    3.3?優(yōu)勢分析

    第一,項(xiàng)目資本金由地方政府和軌道交通企業(yè)共同籌集,項(xiàng)目資本金來源保障度高、資金充足,可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金的穩(wěn)定、有序投入,政府通常能夠借助其規(guī)模和資源來獲得更有利的融資條件。

    第二,資本金以外部分,主要由軌道交通企業(yè)以銀行貸款方式籌集,與政府財政全額出資模式相比,可以通過較少的資本金出資,滿足城市多條軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金需求,具有相對穩(wěn)定和安全的資金來源,有助于確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

    第三,在銀外貸款以外,輔助以企業(yè)債券、信托資金等多樣化投資方法作為補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)企業(yè)長期債務(wù)平均時限的延長,減輕當(dāng)期資金壓力。

    3.4?當(dāng)前存在的困境

    第一,隨著國內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn),此類項(xiàng)目對資金的需求量越來越大,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、財政收緊、化債提速的背景下,政府對于此類項(xiàng)目出資壓力與日俱增,特別是在多個項(xiàng)目同時進(jìn)行或債務(wù)水平較高的情況下。

    第二,除部分城市外,大部分地鐵企業(yè)在運(yùn)營中存在虧損,無法產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金凈流入,依靠財政投資及補(bǔ)貼維持日常運(yùn)作,過度依賴債務(wù)融資可能使政府對資金的財政依賴過大,一旦出現(xiàn)還款問題或經(jīng)濟(jì)不景氣,可能引發(fā)財政風(fēng)險,進(jìn)一步增加地方財政支出負(fù)擔(dān)。

    4?政府主導(dǎo)的市場化投融資模式

    4.1?模式介紹

    政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中,通過市場化手段吸引私人資本參與融資和投資。根據(jù)項(xiàng)目具體的實(shí)施模式,政府方與社會投資人在項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)承擔(dān)不同的責(zé)任分工。

    第一,BT模式。政府利用社會資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式,項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包,融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給政府或業(yè)主,政府或業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報的過程,如深圳地鐵5號線、北京地鐵奧運(yùn)支線等。

    第二,PPP模式。政府和社會資本合作,共同投資、風(fēng)險共擔(dān),建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種融資模式,由政府方出資代表與社會資本方共同出資組建項(xiàng)目公司,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營,合作期滿后項(xiàng)目移交給政府方,社會資本方通過運(yùn)營期收入等方式獲取收益的過程。

    第三,施工總承包+股權(quán)/基金等。近年來,受疫情及經(jīng)濟(jì)下行的影響,多數(shù)地方政府存在較大財政資金壓力,為解決城軌建設(shè)資金需求,出現(xiàn)了“施工總承包+”模式,通過股權(quán)合作、認(rèn)購基金等模式,解決城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金需求。如:廣州市18號線北延、22號線北延等項(xiàng)目采用“施工總承包+股權(quán)合作”;濟(jì)南市軌道交通4號線、6號線、7號線、8號線、9號線采用“施工總承包+基金”等。

    4.2?市場化投融資模式特點(diǎn)

    4.2.1?公私合作

    在市場化投融資模式中,政府與私人部門建立合作伙伴關(guān)系,共同承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的責(zé)任。這種合作可以采取不同形式,如公私合資、特許經(jīng)營、BOT(建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓)等。

    4.2.2?市場化定價

    與傳統(tǒng)的政府資金注入不同,市場化投融資模式中,資金的定價和回報通常取決于市場機(jī)制。私人投資者通過與政府簽署協(xié)議,獲得項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收益,以實(shí)現(xiàn)投資回報。

    4.2.3?風(fēng)險共擔(dān)

    在這種模式下,政府和私人投資者共同分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險。這包括項(xiàng)目建設(shè)階段的風(fēng)險、經(jīng)營階段的風(fēng)險以及市場波動引起的風(fēng)險,這有助于降低政府的財政負(fù)擔(dān)。

    4.2.4?競爭機(jī)制

    通過引入市場機(jī)制,政府可以促使私人資本通過競標(biāo)等方式參與項(xiàng)目,從而確保最有資質(zhì)和效益最大化的投資者獲得項(xiàng)目,這有助于提高項(xiàng)目效率和質(zhì)量。

    4.2.5?項(xiàng)目可持續(xù)性

    由于私人投資者追求投資回報,他們通常更關(guān)注項(xiàng)目的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)效益。這有助于確保項(xiàng)目在長期內(nèi)正常運(yùn)營,并產(chǎn)生穩(wěn)定的社會和經(jīng)濟(jì)效果。

    4.2.6?創(chuàng)新和效率

    私人投資者通常具有更靈活的管理和運(yùn)營機(jī)制,可能在項(xiàng)目實(shí)施中引入更多的創(chuàng)新和效率措施,以提高項(xiàng)目的競爭力和可持續(xù)性。

    4.2.7?監(jiān)管框架

    在市場化投融資模式下,需要建立健全的監(jiān)管框架,以確保項(xiàng)目的合規(guī)性、透明度和社會責(zé)任。政府在監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用,以保障公共利益。

    4.3?優(yōu)勢分析

    在城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域,通過引入社會資本方,可促進(jìn)軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域市場化改革,通過適度競爭機(jī)制,提高資金利用率,提升城軌項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營水平。

    第一,投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程管理,可更好地統(tǒng)籌項(xiàng)目投資、工期、質(zhì)量等因素,有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)約施工成本、提升工程品質(zhì)的目標(biāo)。

    第二,由政府方與社會資本方共同出資組建項(xiàng)目公司,雙方共同參與項(xiàng)目的運(yùn)作,風(fēng)險共擔(dān)。既可充分發(fā)揮社會資本方在項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢,又可通過政府方出資代表參與公司運(yùn)行,加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)管。

    第三,施工總承包+股權(quán)/基金等,可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、資源匹配情況,靈活運(yùn)用金融工具,以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集。

    4.4?當(dāng)前存在的困境

    第一,在當(dāng)前政府和社會資本合作項(xiàng)目聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目的背景下,軌道交通行業(yè)基于其公益性的特點(diǎn),僅依靠票據(jù)收入,項(xiàng)目財務(wù)投資回報率普遍偏低,對社會資本吸引力不強(qiáng)。

    第二,部分軌道交通企業(yè)未能及時把握當(dāng)前的投融資政策,在多元化投資模式的引入、創(chuàng)新及應(yīng)用上存在不足,在與社會資本方對接中,無法充分發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢,未能使項(xiàng)目創(chuàng)造出更多的效益。

    5?城市軌道交通投融資建議

    5.1?完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

    第一,構(gòu)建由政府方、軌道交通企業(yè)、社會投資人等共同參與的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,將風(fēng)險進(jìn)行劃分,如建議政府方承擔(dān)部分政策調(diào)整風(fēng)險,軌道交通企業(yè)與社會投資人根據(jù)責(zé)任劃分,承擔(dān)相應(yīng)范圍內(nèi)的風(fēng)險,確保社會投資者的合法權(quán)益可以得到保障,吸引更多社會投資人參與。

    第二,通過引入私人資本,共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任,提高項(xiàng)目的融資效率和質(zhì)量。建立健全的PPP法規(guī)和制度,促進(jìn)私人資本參與軌道交通建設(shè)。

    第三,軌道交通企業(yè)積極與地方政府溝通,獲取相應(yīng)支持,可通過頒布稅收、補(bǔ)貼等相關(guān)優(yōu)惠政策,吸引更多民間資本參與城市軌道交通項(xiàng)目投資及建設(shè),為軌道交通建設(shè)籌集更多的資金。

    5.2?拓寬投融資渠道

    各城市可根據(jù)軌道交通項(xiàng)目情況,測算出不同的營利性預(yù)期,繼而選擇恰當(dāng)?shù)耐度谫Y模式。對于營利性預(yù)期良好的項(xiàng)目,可批準(zhǔn)其特許經(jīng)營權(quán),面向社會進(jìn)行融資,引入社會資本推動建設(shè)發(fā)展。對于營利性預(yù)期一般的項(xiàng)目,則設(shè)計投資回報與投資退出機(jī)制,完善機(jī)制的合理穩(wěn)定性,靈活運(yùn)營股權(quán)投資、基金、專項(xiàng)債等多元化的融資手段,解決軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資需求。引入創(chuàng)新的融資工具,如專項(xiàng)債券、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。

    5.3?暢通資金流轉(zhuǎn)路徑

    城市軌道交通的建設(shè)使得站點(diǎn)周邊居民可以更為快捷高效地出行,促進(jìn)沿線房地產(chǎn)及物業(yè)升值,政府財政及稅收也相應(yīng)增加。軌道交通企業(yè)可探索打通相關(guān)路徑,將部分增值效益轉(zhuǎn)化為城軌建設(shè)專項(xiàng)基金,解決城軌項(xiàng)目資金問題。探索將沿線地產(chǎn)物業(yè)開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、附屬資源開發(fā)統(tǒng)一歸屬到軌道交通企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營,將外溢的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化,實(shí)現(xiàn)公益性與商業(yè)性相結(jié)合,減少政府在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營階段的資金投入。在項(xiàng)目建設(shè)后,鼓勵市場化運(yùn)營,通過引入競爭機(jī)制,提高軌道交通的運(yùn)營效率。

    5.4?提高運(yùn)營收益

    第一,合理降低運(yùn)營成本。將運(yùn)營需求保障工作前移,避免運(yùn)營初期的二次整改,優(yōu)化消缺整改工作,降低實(shí)施成本,通過集約化、智能化管理,降低運(yùn)營維管成本。

    第二,增加運(yùn)營收入。通過城市綜合交通整合優(yōu)化,加強(qiáng)軌道交通與其他公共交通的銜接,提高服務(wù)質(zhì)量,改善運(yùn)營水平,有效增加客流,提高票據(jù)收入。通過整合資源和專業(yè)化運(yùn)作,盤活地鐵資源、加大物業(yè)、廣告等資源收入。開源節(jié)流增加地鐵公司利潤,為后續(xù)城軌項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持。

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    [7]國務(wù)院辦公廳.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)[EB/OL].(2018-07-13).https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/13/content_5306202.htm.

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